2.1  Förslaget till direktiv om transparens och registrering vid intresserepresentation för tredjeländers räkning

Allmänna bestämmelser (kapitel 1) 

Enligt artikel 1 i förslaget fastställs i direktivet för tredjeländers räkning harmoniserade transparenskrav för intresserepresentation som stärker den inre marknadens funktion. I artikeln betonas särskilt att målet inte är att förhindra tredjeländers intresserepresentation, utan att förbättra transparensen i verksamheten.  

I artikel 2 definieras intresserepresentationsverksamhet, intresserepresentationstjänst, leverantör av intresserepresentationstjänster, tredjelandsenhet, anknuten verksamhet i samband med intresserepresentationsverksamhet, underleverantörer som anlitas för intresserepresentationsverksamhet, årligt belopp som används för intresserepresentationsverksamhet, registrerade enheter, nationell registeransvarig myndighet, tillsynsmyndighet samt de aktörer inom den offentliga förvaltningen på EU-nivå och nationell nivå som är föremål för intresserepresentationsverksamhet.  

Det viktigaste begreppet i det föreslagna direktivet ( artikel 2.1 ) är intresserepresentationsverksamhet, som definieras brett som verksamhet som har till syfte att påverka politik eller lagstiftning eller andra offentliga beslutsprocesser i unionen och dess medlemsstater. Enligt definitionen omfattar intresserepresentationsverksamhet många olika verksamhetsformer: definitionen kan uppfyllas genom att man organiserar eller deltar i olika evenemang, deltar i samråd (inkl. utskottshöranden), organiserar kommunikations- eller reklamkampanjer, administrerar nätverk, organiserar gräsrotsinitiativ, utarbetar policy- eller andra bakgrundsdokument, föreslår lagstiftningsändringar, organiserar opinionsundersökningar eller andra enkäter, publicerar öppna brev eller bedriver intresserepresentationsverksamhet i samband med forskning eller utbildning.  

Enligt artikel 2.2 i förslaget avses med intresserepresentationstjänster intresserepresentationsverksamhet som normalt bedrivs mot sådan ersättning som avses i artikel 57 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF).  

Enligt artikel 2.3 i förslaget avses med en leverantör av intresserepresentationstjänster alla fysiska eller juridiska personer som tillhandahåller intresserepresentationstjänster.  

Enligt artiklarna 2.4 a och 2.4 b betraktas som tredjelandsenhet (a) statlig myndighetsnivå och offentliga myndigheter på alla andra nivåer i ett tredjeland, med undantag för medlemmar i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet samt (b) en offentlig eller privat enhet vars agerande kan tillskrivas en sådan enhet som avses i a, med beaktande av alla relevanta omständigheter. Enligt ingressen kan en sådan koppling vara till exempel ekonomisk eller rättslig. Utifrån ingressen kan de enheter som avses i artikel 2.4 b vara såväl juridiska personer som fysiska personer.  

Anknuten verksamhet enligt artikel 2.5 är verksamhet som stöder tillhandahållandet av en intresserepresentationsverksamhet men som inte har något direkt inflytande på dess innehåll. Det kan till exempel handla om catering, tillhandahållande av lokaler, tryckning av broschyrer eller policydokument eller tillhandahållande av förmedlingstjänster online i den mening som avses i förordning (EU) 2022/2065, såsom onlineplattformstjänster.  

Enligt artikel 2.7 avses med underleverantör en leverantör av intresserepresentationstjänster med vilken en enhet som bedriver intresserepresentationsverksamhet för ett tredjelands räkning (”huvudsaklig uppdragstagare”), eller någon av dennes underleverantörer, ingår ett avtal enligt vilket underleverantören ska utföra vissa eller alla delar av den intresserepresentationsverksamhet som den huvudsakliga uppdragstagaren har åtagit sig att bedriva för tredjelandets räkning.  

Till det årliga belopp som används för intresserepresentationsverksamhet räknas enligt artikel 2.6 den totala årliga ersättning som mottas från en tredjelandsenhet för tillhandahållandet av en intresserepresentationstjänst och som, om ersättningen inte är ekonomisk, ska utgöras av dess uppskattade värde, eller om ingen ersättning mottas, en uppskattning av årliga kostnader för den intresserepresentationsverksamhet som bedrivs. Även kostnader för underleverantörer och anknuten verksamhet räknas med.  

Enligt artikel 2.8 i förslaget avses med registrerade enheter de enheter som i enlighet med artikel 10 har registrerats i ett sådant nationellt register som avses i artikel 9.  

Enligt artikel 2.9 avses med nationell registeransvarig myndighet den myndighet eller det organ som ansvarar för att upprätthålla ett sådant nationellt register som avses i artikel 9 och för att handlägga registreringar som görs i enlighet med det föreslagna direktivet.  

Enligt artikel 2.10 avses med tillsynsmyndighet den oberoende offentliga myndighet som ansvarar för utöva tillsyn och säkerställa efterlevnad av de skyldigheter som fastställs i direktivet.  

Enligt artikel 2.11 avses med offentliga tjänstemän alla unionstjänstemän och tjänstemän i medlemsstaterna samt personer som har tilldelats och utövar en offentlig tjänstefunktion i en medlemsstat.  

Enligt artikel 2.12 avses med unionstjänsteman en person som är a) en tjänsteman eller annan anställd i den mening som avses i de tjänsteföreskrifter för tjänstemän och anställningsvillkor för övriga anställda i Europeiska unionen som fastställs i rådets förordning (EEG, Euratom, EKSG) nr 259/68 eller b) en person som ställts till unionens förfogande av en medlemsstat eller av ett offentligt eller privat organ och som utför uppgifter som motsvarar dem som unionens tjänstemän eller övriga anställda utför.  

Enligt artikel 2.13 avses med tjänsteman i en medlemsstat varje person som innehar ett verkställande, administrativt eller rättsligt ämbete på nationell, regional eller lokal nivå.  

Enligt artikel 3 i förslaget gäller direktivet alla intresserepresentationstjänster som tillhandahålls en tredjelandsenhet samt intresserepresentationsverksamhet som bedrivs av en sådan tredjelandsenhet som avses i artikel 2.4 b som har anknytning till, eller ersätter, verksamhet av ekonomisk art och som därmed är jämförbar med sådana intresserepresentationstjänster. (artikel 3.1 a och 3.1 b) I ingressen betonas ytterligare att allmän finansiering från ett tredjeland (till exempel donationer eller allmänna bidrag till en organisation) inte omfattas av tillämpningsområdet om den inte förutsätter intresserepresentation för det landets räkning. Direktivet ska inte heller tillämpas på officiella företrädare för tredjeländer eller mellanstatliga organisationer, såsom diplomater (artikel 3.2 a) Tillämpningsområdet avgränsas också så att det inte omfattar juridisk rådgivning (artikel 3.2 b) som inte handlar om intresserepresentation och inte heller olika typer av anknuten verksamhet (artikel 3.2 c) såsom catering, tillhandahållande av lokaler, tryckning av broschyrer eller policydokument eller tillhandahållande av förmedlingstjänster online i den mening som avses i förordning (EU) 2022/2065, såsom onlineplattformstjänster. I ingressen betonas också att regleringen inte ska tillämpas på tillhandahållande av medietjänster.  

I artikel 4 finns bestämmelser om harmonisering. Enligt artikeln ska medlemsstaterna inte behålla eller införa avvikande bestämmelser om verksamhet som omfattas av direktivets tillämpningsområde, vilket innefattar bestämmelser om en annan grad av transparens kring sådan verksamhet. Enligt motiveringen till förslaget till direktiv gäller harmoniseringen dock inte transparensskyldigheter vid kontakt med offentliga aktörer, eftersom dessa fortsättningsvis ska fastställas nationellt. Uppgifter om sådana kontakter kan dock enligt punkt 1.2 h i bilagan inkluderas som en del av registret enligt det föreslagna direktivet.  

Transparens- och registreringsskyldigheter (kapitel 2) 

Enligt artikel 5 i förslaget ska medlemsstaterna säkerställa att leverantörer av intresserepresentationstjänster har möjlighet att kräva att den enhet för vars räkning tjänsten tillhandahålls lämnar en försäkran om huruvida den är en tredjelandsenhet.  

Om intresserepresentationstjänsterna är förknippade med underleverantörer ska det enligt artikel 6 framgå av underleverantörsavtalen att verksamheten omfattas av direktivet, och i avtalen ska ingå en skyldighet för underleverantören att förmedla den information som krävs för att uppfylla kraven till den huvudsakliga uppdragstagaren eller till en eventuell mellanleverantör, som ska vidarebefordra informationen. Med detta tillvägagångssätt medför direktivet inga andra skyldigheter för underleverantörer, utan skyldigheterna att bevara dokumentation och registrera information gäller den huvudsakliga uppdragstagaren.  

Enligt artikel 7 i förslaget ska medlemsstaterna säkerställa att de enheter som bedriver intresserepresentationsverksamhet för tredjeländers räkning för varje verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet dokumenterar följande uppgifter: identifierande uppgifter om tredjelandsenheten (inbegripet vilket land det handlar om), en beskrivning av syftet med intresserepresentationsverksamheten för det landet, avtal (inbegripet uppgifter om eventuella ersättningar) och viktig korrespondens med tredjelandsenheten samt information om innehållet i intresserepresentationsverksamheten eller det material som använts i verksamheten. Dokumentationen ska bevaras i fyra år efter det att intresserepresentationsverksamheten har upphört. Dessutom ska de enheter som bedriver intresserepresentationsverksamhet årligen upprätta en förteckning över alla tredjelandsenheter för vilkas räkning de har bedrivit intresserepresentationsverksamhet samt en förteckning över det sammanlagda årliga belopp som mottagits för intresserepresentationsverksamhet under det föregående räkenskapsåret. Även denna dokumentation ska bevaras i fyra år.  

Enligt artikel 8 ska enheter som bedriver intresserepresentationsverksamhet för tredjeländers räkning och som inte är etablerade i unionen utse en rättslig företrädare i en av de medlemsstater där de bedriver intresserepresentationsverksamhet. Den rättsliga företrädaren ska säkerställa att enheten fullgör sina skyldigheter enligt direktivet och vara adressat för kommunikation från myndigheterna. Medlemsstaterna ska säkerställa att också den rättsliga företrädaren kan påföras påföljder.  

Enligt artikel 9 ska varje medlemsstat upprätta ett eller flera nationella register för registrering av intresserepresentationsverksamhet för tredjeländers räkning. Medlemsstaterna får använda befintliga nationella register om de uppfyller kraven i direktivet. Informationen i registren ska presenteras så neutralt och objektivt som möjligt. Medlemsstaterna ska ange ansvariga myndigheter för de nationella registren. Dessa myndigheter ska upprätthålla registren och vara personuppgiftsansvariga i den mening som avses i artikel 4.7 i EU:s dataskyddsförordning (2016/679). De myndigheter som ansvarar för de nationella registren ska spara loggar över behandling av personuppgifter. Sådana loggar ska raderas efter ett år och får endast användas för att övervaka att åtkomsten till personuppgifter är lagenlig och för att säkerställa sådana uppgifters integritet och skydd.  

Enligt artikel 10 (punkterna 1–6) ska medlemsstaternas registeransvariga myndigheter säkerställa att enheter som bedriver intresserepresentationsverksamhet för tredjeländers räkning och som är etablerade inom medlemsstatens territorium registrerar sig senast när intresserepresentationsverksamheten inleds. Om en enhet är etablerad i mer än en medlemsstat ska den registrera sig i den medlemsstat där den har sitt huvudsakliga verksamhetsställe. Om en enhet inte är etablerad i någon medlemsstat ska den registrera sig i den medlemsstat där dess utsedda rättsliga företrädare är etablerad eller bosatt. Vid registrering ska enheten lämna den information som anges i bilaga I (Annex I) till förslaget. Dit hör allmänna identifierings- och bakgrundsuppgifter (inbegripet information om den för vars räkning verksamheten bedrivs) och närmare uppgifter om verksamheten (bland annat innehållet, de ekonomiska resurser som använts samt i vilken medlemsstat verksamheten bedrivs). Enligt punkt 2 h i bilaga I till förslaget (Annex I) kan medlemsstaterna genom nationell lagstiftning i det föreslagna registret inkludera uppgifter om de registrerade enheternas kontakter med den offentliga förvaltningen. Exempelvis i Finland skulle detta innebära öppenhetsregistrets uppgifter om riksdagens och ministeriernas kontakter. Identifierings- och bakgrundsuppgifterna uppdateras efter behov, men uppgifterna om verksamheten ska enligt förslaget uppdateras minst en gång om året. Innan enheterna lämnar information ska de underrättas om vilken information som kommer att offentliggöras och att de i vissa specifika fall kan begära att deras information hemlighålls.  

Enligt artikel 10.7 ska medlemsstaterna säkerställa att registrerade enheter kan begära att den registeransvariga myndigheten avför dem från registret om deras verksamhet inte längre omfattas av direktivets tillämpningsområde eller om de är skyldiga att registrera sig i ett annat nationellt register. Myndigheten ska behandla begäran inom fem arbetsdagar och avföra enheten från registret om den anser att villkoren för avförandet uppfylls. Beslutet ska omfattas av ändringssökande. Omprövning ska kunna begäras i beslutet och det ska kunna överklagas hos domstol.  

Enligt artikel 10.8 ska alla anmälningar och begäranden i samband med registreringen kunna göras elektroniskt och utan kostnad.  

Enligt artikel 10.9 ska kommissionen kunna anta delegerade akter för att ändra förteckningen över information i bilaga I, om det krävs för att säkerställa att regleringens syften uppnås till exempel på grund av förändringar i intresserepresentationsverksamheten.  

I punkterna 1–3 i artikel 11 finns närmare bestämmelser om registreringsförfarandet. Den registeransvariga myndigheten ska inom fem arbetsdagar från att ha mottagit en anmälan om registrering kontrollera anmälan och utifrån kontrollen antingen föra in enheten i registret eller informera enheten om fel eller brister i anmälan. Den registeransvariga myndigheten ska behandla ärenden som gäller komplettering av bristfälliga anmälningar inom fem arbetsdagar från mottagandet av anmälan. I samband med registreringen ska enheten tilldelas ett unikt europeiskt intresserepresentationsnummer (EIRN-nummer) samt få en digital kopia av informationen i det nationella registret. Närmare bestämmelser om EIRN-numrets format finns i bilaga II till förslaget.  

I punkterna 4–6 i artikel 11 finns närmare bestämmelser om registreringsförfarandet för gränsöverskridande enheter. Enligt förslaget ska den registeransvariga myndigheten inom fem arbetsdagar efter en ny registrering informera alla de nationella myndigheterna i medlemsstater där enheten har uppgett att den bedriver intresserepresentationsverksamhet. De nationella myndigheterna ska också informeras om en registrerad enhet uppger att den börjar bedriva intresserepresentationsverksamhet i nya medlemsstater. Underrättelsen ska innehålla namnet på den enhet som bedriver intresserepresentationsverksamhet, dess EIRN-nummer och en länk till de nationella registeruppgifterna. De registeransvariga myndigheterna i de medlemsstater som underrättats ska föra in enheten i registret inom fem arbetsdagar från underrättelsen utan att enheten underställs några ytterligare registreringskrav.  

Enligt artikel 11.7 ska medlemsstaterna säkerställa att åtgärder i enlighet med punkterna 1–5 i artikel 11 som gäller registreringsförfarandet, inbegripet en vägran att föra in en uppgift i registret eller att utfärda ett EIRN-nummer, ska kunna bli föremål för administrativ och rättslig prövning.  

I punkterna 8–9 i artikel 11 finns bestämmelser om tillsynen över underlåtenhet att fullgöra registreringsskyldigheterna. Om en myndighet som ansvarar för tillsynen över registret misstänker att en enhet som bedriver intresserepresentationsverksamhet har underlåtit att registrera sig får den uppmana den misstänkta enheten att lämna den information som är nödvändig för att fastställa om enheten är skyldig att registrera sig. Vid misstankar om att skyldigheter har åsidosatts vid registreringen får tillsynsmyndigheten för att utreda misstanken begära att enheten lämnar den behövliga information som enheter som bedriver intresserepresentationsverksamhet enligt artikel 7 ska dokumentera. Tillsynsmyndighetens begäran ska innehålla en redogörelse för skälen till utredningen, vilken information som begärs samt information om sökande av ändring. Den enhet som misstänks ha åsidosatt sina skyldigheter ska inom tio arbetsdagar lämna den information som begärs. Begäran ska kunna bli föremål för rättslig och administrativ prövning i den begärande tillsynsmyndighetens medlemsstat.  

Enligt punkterna1–2 i artikel 12 ska den information som registreras offentliggöras öppet för allmänheten med undantag för närmare kontaktuppgifter till den registrerade enheten samt personuppgifter om en fysisk person som denna utsett till sin rättsliga företrädare. Också EIRN-numret, registreringsdagen och tidpunkten för den senaste uppdateringen av de offentliga registerinformationen ska framgå av det offentliga registret. De ekonomiska uppgifter som enheten har uppgett offentliggörs enligt tabellen i bilaga III. Den offentliga informationen ska presenteras i ett format som är lättillgängligt, maskinläsbart, väl synligt och användarvänligt, inbegripet genom användning av ett okomplicerat språk. Informationen ska göras tillgänglig på minst ett officiellt språk i registreringsmedlemsstaten och på ett officiellt unionsspråk som största möjliga antal unionsmedborgare har allmänna färdigheter i.  

Enligt punkterna 3–6 i artikel 12 kan de registrerade enheterna begära att den information som ska registreras inte offentliggörs. Myndigheten ska helt eller delvis begränsa offentligheten i fall där offentliggörandet skulle utsätta en enskild person för en kränkning av dennes grundläggande rättigheter, i synnerhet de rättigheter som skyddas enligt artiklarna 1, 2, 3, 4 eller 6 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Beslutet att begränsa offentligheten ska kunna överklagas till domstol. Dessutom ska medlemsstaterna säkerställa tillräckliga övriga rättsmedel, inbegripet en rimlig behandlingstid. Medlemsstaterna ska också säkerställa att informationen inte blir offentlig förrän ärendet har avgjorts slutgiltigt. När ärendet avgjorts slutgiltigt ska det framgå av den offentliga informationen om offentligheten för de aktuella registreringsuppgifterna helt eller delvis har begränsats.  

Enligt artikel 13 i förslaget ska medlemsstaterna offentliggöra och till kommissionen översända en rapport som innehåller ett sammandrag av den information som lämnats av enheter som är registrerade i de nationella registren. På grundval av dessa uppgifter ska kommissionen varje år offentliggöra en sammanfattning som gäller hela unionen och en förteckning över alla de tredjeländer för vilkas räkning intresserepresentationsverksamhet har bedrivits under året till ett värde av mer än 8,5 miljoner euro. Kommissionen ges befogenhet att anta delegerade akter för att ändra förteckningen över information som medlemsstaterna ska rapportera, om det behövs för att sammanfattningen ska kunna upprättas.  

Enligt artikel 14 i förslaget ska medlemsstaterna säkerställa att registrerade enheter lämnar sitt EIRN-nummer till offentliga tjänstemän och beslutsfattare som de har kontakt med i sin intresserepresentationsverksamhet. Underleverantörer ska lämna den huvudsakliga uppdragstagarens EIRN-nummer.  

Tillsyn och säkerställande av efterlevnad (kapitel 3) 

Enligt punkterna 1–7 i artikel 15 ska medlemsstaterna utse registeransvariga myndigheter och tillsynsmyndigheter för de nationella registren, fastställa uppgiftsfördelningen och samarbetet mellan dem och säkerställa att de har tillräckliga resurser för att sköta de föreslagna uppgifterna. Tillsynsmyndigheternas befogenheter ska begränsas till att endast gälla de enheter som är skyldiga att registrera sig i de register som de övervakar. Medlemsstaterna ska också säkerställa att tillsynsmyndigheten är oberoende när den utövar sin funktion som registerövervakare.  

Enligt punkterna 8–9 i artikel 15 ska de myndigheter som utses av medlemsstaterna också säkerställa att inga negativa konsekvenser i form av exempelvis stigmatisering uppstår för de registrerade enheterna till följd av registreringen eller myndigheternas verksamhet. Myndigheterna ska också offentliggöra information och förklaringar om tillämpningen av direktivet samt det material som publicerats av den rådgivande gruppen enligt artikel 19.  

Enligt artikel 15.10 i förslaget ska medlemsstaterna senast ett år efter ikraftträdandet underrätta kommissionen och övriga medlemsstater om de behöriga nationella myndigheter som utsetts. Kommissionen ska offentliggöra en förteckning över behöriga nationella myndigheter.  

Enligt artikel 16 ska medlemsstaterna föreskriva detaljerat om de nationella myndigheternas begäranden om information från registrerade enheter och om de relaterade rättigheterna att få information. Med undantag av utredningar av underlåtenhet och åsidosättanden enligt artikel 11.8 och 11.9 ska rätten att få information begränsas till uppgifter enligt artikel 7 och endast när beloppet som använts för intresserepresentationsverksamhet överstiger de gränsvärden i euro som anges i förslaget. Begäran får endast göras av den myndighet som ansvarar för tillsynen över registret i fråga, men den myndigheten får lämna ut uppgifterna till andra tillsynsmyndigheter. Begäran ska innehålla grunderna för begäran om information, information om vilken dokumentation som begärs samt information om sökande av ändring. Den registrerade enheten ska lämna den begärda informationen inom tio arbetsdagar. Den registrerade enheten ska dock kunna överklaga begäran till en domstol. Kommissionen ges befogenhet att anta delegerade akter för att ändra de finansiella gränsvärden som begränsar rätten att få information, om det behövs för att säkerställa att regleringens syften uppnås.  

Enligt artikel 17 och artikel 18 ska medlemsstaterna säkerställa att tillsynsmyndigheternas gränsöverskridande samarbete fungerar. Tillsynsmyndigheterna är skyldiga att underrätta om överträdelsemisstankar som gäller enheter som omfattas av en annan tillsynsmyndighets behörighet i en annan medlemsstat. I sådana fall ska den tillsynsmyndighet som mottagit underrättelsen om en överträdelse inom en månad svara den tillsynsmyndighet från vilken underrättelsen mottogs och informera om vidtagna åtgärder eller vid behov be om ytterligare information. De får endast begära information som lämnats av en registrerad enhet i enlighet med artikel 10.4 samt analyser som en tillsynsmyndighet i en annan medlemsstat har utfört på grundval av denna information. Tillsynsmyndigheterna ska också på begäran ge kommissionen aggregerade uppgifter på grundval av den information som lämnats av registrerade enheter i enlighet med artikel 10.4. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1024/2012 om administrativt samarbete genom informationssystemet för den inre marknaden och om upphävande av kommissionens beslut 2008/49/EG (IMI-förordningen) tillämpas på det administrativa samarbetet och utbytet av information mellan de behöriga myndigheterna och kommissionen. Vid behandling av personuppgifter ska medlemsstaternas tillsynsmyndigheter vara personuppgiftsansvariga i den mening som avses i artikel 4.7 i förordning (EU) 2016/679. Kommissionen ska vara personuppgiftsansvarig i den mening som avses i artikel 3.8 i förordning (EU) 2018/1725 med avseende på sin egen uppgiftsbehandling.  

Enligt artikel 19 i förslaget ska kommissionen inrätta en rådgivande grupp med företrädare för medlemsstaternas tillsynsmyndigheter. Kommissionen ska vara ordförande och ansvara för sekretariatet. Företrädare för Europaparlamentet eller för staterna i Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA) får inbjudas att delta i den rådgivande gruppens möten som observatörer. Den rådgivande gruppen ska bland annat underlätta utbyte och delning av information och bästa praxis, särskilt granska behoven hos mikroföretag samt små och medelstora företag, ge råd om rekommenderade format för offentliggörandet av aggregerade uppgifter i enlighet med artikel 13, rapportera eventuella skillnader i tillämpningen av direktivet till kommissionen samt ge råd i tekniska frågor om registren.  

Enligt artikel 20 och artikel 21 i förslaget ska medlemsstaterna säkerställa att det är förbjudet att medvetet och avsiktligt delta i verksamhet vars syfte eller verkan är att kringgå de skyldigheter som fastställs i direktivet. Medlemsstaterna ska också säkerställa att visselblåsardirektivet (EU) 2019/1937 tillämpas på rapportering av misstänkta överträdelser och skydd för personer som rapporterar dem.  

Enligt artikel 22 ska medlemsstaterna fastställa regler om sanktioner som ska åläggas för underlåtenhet att fullgöra skyldigheterna enligt förslaget, och om lämpliga rättsmedel i anslutning till dem. Sanktionerna ska vara begränsade till administrativa straffavgifter. I förslaget anges som övre gräns för ekonomiska sanktioner för företag en (1) procent av det föregående räkenskapsårets globala årliga omsättning, för andra juridiska personer en (1) procent av den juridiska personens årsbudget enligt det senaste avslutade räkenskapsåret och för fysiska personer 1 000 euro. Innan den ålägger sanktioner ska tillsynsmyndigheten utfärda en varning eller en reprimand till den berörda enheten, med undantag för situationer där en enhet medvetet försöker kringgå regleringen och därmed bryter mot skyldigheten enligt artikel 20.  

Slutbestämmelser (kapitel 4) 

Enligt artikel 23 ges kommissionen befogenhet att anta delegerade akter som avses i artiklarna 10.9, 13.3 och 16.9 tills vidare från och med den dag som direktivet träder i kraft.  

I artikel 24 föreslås tillägg till artikel 2 i visselblåsardirektivet (EU) 2019/1937 och bilagan till det direktivet, för att de system som införts genom visselblåsardirektivet ska kunna användas för rapportering av misstänkta överträdelser och för att skydda rapporterande personer. Ändringen utvidgar det materiella tillämpningsområdet för visselblåsardirektivet så att det börjar gälla även regler för den inre marknaden som rör transparens och god förvaltning. Den föreslagna bestämmelsen är den första som utvidgar visselblåsardirektivets materiella tillämpningsområde.  

Artikel 25 innehåller rapporterings- och översynsskyldigheter för kommissionen. Medlemsstaterna måste lämna kommissionen de uppgifter den begär för att den ska kunna uppfylla dessa skyldigheter.  

Enligt artikel 26 ska medlemsstaterna senast 18 månader efter ikraftträdandet sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Kommissionen ska genast underrättas om åtgärderna.  

2.2  Förslaget om IMI- och SDG-förordningarna

Kommissionens förslag av den 12 december 2023 om IMI- och SDG-förordningarna (COM(2023) 636 final) är av teknisk natur. Genom förslaget ändras Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1024/2012 (IMI-förordningen) om administrativt samarbete genom informationssystemet för den inre marknaden och om upphävande av kommissionens beslut 2008/49/EG. Avsikten är att medlemsstaternas behöriga myndigheter ska kunna samarbeta och utbyta information genom ett informationssystem. Genom förslaget till förordning ändras också Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1724 (den så kallade SDG-förordningen) om inrättande av en gemensam digital ingång för tillhandahållande av information, förfaranden samt hjälp- och problemlösningstjänster och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012. Enligt förslaget ska medlemsstaternas behöriga myndigheter i fortsättningen kunna utbyta information genom den gemensamma digitala ingången enligt vad som föreskrivs i artikel 11.4, artikel 16.5 och 16.6, artikel 17.2, 17.4 och 17.5 samt artikel 18 i det föreslagna direktivet om transparens kring intresserepresentation för tredjeländers räkning. 

3.1  Rättslig grund

Direktivförslagets rättsliga grund är artikel 114 i FEUF. Enligt den artikeln kan Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet anta åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. Rådet fattar beslut i ärendet med kvalificerad majoritet. EU-domstolen har av hävd ansett att en rättsakt kan antas med stöd av artikel 114 i FEUF endast ”om det av rättsakten objektivt framgår att den syftar till att förbättra villkoren för upprättandet av den inre marknaden och dess funktion”.  

Kommissionen anser att artikel 114 i FEUF är den lämpliga rättsliga grunden för direktivförslaget, eftersom harmoniseringen åtgärdar sådana skillnader mellan medlemsstaternas bestämmelser som utgör ett hinder för gränsöverskridande intresserepresentationsverksamhet. Enligt kommissionen tryggar förslaget också unionens demokratiska värden enligt artikel 2 i FEU genom att stärka integriteten hos medlemsstaternas och unionens demokratiska institutioner. Det främsta syftet med förslaget är ändå enligt kommissionen att förbättra villkoren för den inre marknadens funktion. Lagstiftningsinstrumentet är ett direktiv om gemensamma standarder för transparens och ansvarsutkrävande för intresserepresentationstjänster som styrs eller betalas från tredjeländer. Enligt kommissionen måste en ändringsakt ha samma rättsliga grund som den rättsakt som ändras. Därmed har förordningsförslaget samma rättsliga grund som IMI- och SDG-förordningarna, det vill säga artikel 114 i FEUF. 

Statsrådet bedömer att direktivförslaget kan anses minska hindren för gränsöverskridande intresserepresentationsverksamhet för tredjeländers räkning och öka den inre marknadens enhetlighet i fråga om transparenskrav. Dessutom kan man med hjälp av förordningsförslaget använda sig av de samarbetsverktyg och digitala portaler som utvecklats på unionsnivå för den inre marknaden, vilket främjar genomförandet av det föreslagna direktivet. Båda förslagen har därmed en koppling till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. Dessa faktorer talar för artikel 114 i FEUF som förslagens rättsliga grund. Frågor som gäller transparens vid intresserepresentation handlar dock inte uteslutande om den inre marknaden. Åtgärderna enligt det föreslagna direktivet syftar till att säkerställa att enheter som bedriver intresserepresentationsverksamhet för tredjeländers räkning ska uppfylla samma transparenskrav oavsett medlemsstat. Därmed förefaller förslaget också syfta till att förbättra den europeiska demokratins resiliens och medborgarnas tillgång till information samt till att bekämpa hybridpåverkan. Statsrådet att det finns skäl att ägna uppmärksamhet åt direktivförslagets rättsliga grund och huruvida den är tillräcklig när förhandlingarna framskrider. 

3.2  Subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen

Kommissionen bedömer att direktivförslagets mål inte kan uppnås tillräckligt väl endast genom medlemsstaternas åtgärder, utan att de kan uppnås bättre på unionsnivå. Därför bedömer kommissionen att förslaget till direktiv är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Kommissionen betonar att fenomenets multinationella och gränsöverskridande karaktär innebär att endast åtgärder på EU-nivå kan förhindra att luckor i regleringen uppstår och regleringen kringgås. Kommissionen bedömer att intresserepresentation för tredjeländers räkning skulle kunna styras till medlemsstater med betydande brister i regleringen om det saknas bestämmelser på EU-nivå. Därmed räcker enbart nationella åtgärder inte för att öka transparensen i intresserepresentationsverksamhet för tredjeländers räkning, utan åtgärderna måste genomföras på EU-nivå. Kommissionen påpekar också att det i vissa medlemsstater pågår projekt i anslutning till registrering av tredjeländers intresserepresentation, där målen, proportionaliteten och rättsmedlen avviker avsevärt från direktivförslaget. Kommissionen anser att det genom EU-åtgärder kan säkerställas att transparens- och registreringsskyldigheterna vid intresserepresentationsverksamhet för tredjeländers räkning är ändamålsenliga och proportionerliga och respekterar de grundläggande fri- och rättigheterna. När det gäller förordningsförslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen hänvisar kommissionen till den bedömning som gjorts i samband med direktivförslaget. Enligt statsrådets bedömning är såväl förordningsförslaget som direktivförslaget förenliga med subsidiaritetsprincipen. 

Enligt kommissionen ska man vid bedömningen av proportionalitetsprincipen beakta att direktivets tillämpningsområde har begränsats till endast intresserepresentationsverksamhet som bedrivs för tredjeländers räkning. Enligt kommissionen syftar direktivförslaget inte till att förhindra intresserepresentationsverksamhet för tredjeländers räkning, utan till att fastställa exakta, ändamålsenliga och harmoniserade transparenskrav på EU-nivå. Kommissionen betonar också att bland annat strukturella bidrag och donationer från tredjelandsenheter inte omfattas av tillämpningsområdet om de inte är förenade med ett villkor att bedriva intresserepresentationsverksamhet. Enligt kommissionen innehåller direktivförslaget också tillräckliga rättsmedel och åtgärder för att förhindra stigmatisering till följd av registreringen. Kommissionen betonar också att myndigheternas tillsynsbefogenheter och rätt till information är proportionerliga. Kommissionen bedömer att förordningsförslaget är förenligt med proportionalitetsprincipen eftersom syftet är att utnyttja befintliga it-verktyg och portaler i stället för att inrätta nya. Därmed anser kommissionen att förslaget inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen. 

Nämnden för lagstiftningskontroll gav ett yttrande (SEC(2023) 637) om direktivförslaget och påpekar där att förslaget delvis bristfälligt beskriver förhållandet mellan målsättningarna och åtgärdsförslagen. Statsrådet anser att dessa brister delvis påverkar bedömningen av direktivförslagets proportionalitet eftersom det inte helt framgår av målen, definitionerna och tillämpningsområdet hurdana enheter som ska registreras. När proportionaliteten bedöms måste man ta hänsyn till direktivförslagets möjliga konsekvenser för tillgodoseendet av yttrandefriheten, mötesfriheten och andra grundläggande fri- och rättigheter samt för civilsamhällets verksamhetsförutsättningar. Därmed måste direktivförslagets proportionalitet bedömas under förhandlingarnas gång, när målen, definitionerna och tillämpningsområdet har preciserats. När proportionaliteten bedöms bör man också beakta direktivförslagets eventuella skadliga konsekvenser, såsom potentiell stigmatisering av enheter som registreras samt förhandsregistreringens och den administrativa bördans effekter på verksamhetsförutsättningarna. Statsrådet anser att förordningsförslaget är förenligt med proportionalitetsprincipen. 

3.3  Delegering av befogenheter

Enligt kommissionen måste man för att kunna ändra gränsvärdena för begäran om information, förteckningen över vilken information som ska lämnas i samband med registreringen och förteckningen över information i de rapporter som offentliggörs av medlemsstaterna ge kommissionen de i artiklarna 10.9, 13.3 och 19.9 avsedda befogenheterna att med stöd av delegering anta delegerade akter i enlighet med artikel 290 i FEUF. Särskilt de ändringar som avses i artikel 10.9 och 16.9 kan enligt statsrådets uppfattning inriktas på registreringsuppgifternas innehåll och myndigheternas rätt att få information på ett sätt som ändrar den grundläggande aktens karaktär alltför mycket och gör regleringen svårförutsägbar. Därför behöver den föreslagna delegeringen av befogenheter till kommissionen bedömas närmare i den fortsatta behandlingen. 

4.1  Enheter som bedriver intresserepresentation för tredjeländers räkning

Harmoniserade transparens- och registreringskrav för intresserepresentationsverksamhet som bedrivs för tredjeländers räkning minskar enligt kommissionen de kostnader som följer av fragmenterad lagstiftning och osäkerhet, vilket underlättar tillhandahållandet av gränsöverskridande tjänster genom att marknadens funktion stabiliseras och harmoniseras. Kommissionen anser att den administrativa bördan för enheter som verkar på en gränsöverskridande marknad kan minskas något genom att man minskar särskilt behovet av flerfaldig registrering och harmoniserar rapporterings- och informationslagringskraven. Kommissionen bedömer att detta kan hjälpa små och medelstora företag att utvidga sin verksamhet så att marknaden utvecklas på EU-nivå. 

Enligt kommissionens bedömning finns för närvarande i medlemsstaterna totalt cirka 712–1 068 enheter som kan bedömas bedriva intresserepresentationsverksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för tredjeländers räkning. I Finland bedömer kommissionen att det finns cirka 22–33 sådana enheter. Även i Sverige och Danmark bedöms det finnas ungefär lika många enheter som omfattas av tillämpningsområdet. Kommissionen bedömer att 65 procent av enheterna är verksamma i Frankrike, Tyskland och Italien. Inom EU finns cirka 512–728 enheter som bedriver gränsöverskridande intresserepresentationsverksamhet, varav 16–24 enheter i Finland. Trots att kommissionens uppskattning av antalet enheter bör tas med viss reservation ger den en uppfattning om antalet enheter inom EU som bedriver intresserepresentationsverksamhet för tredjeländers räkning, och gör det lättare att förstå proportionerna av lagstiftningsåtgärdernas konsekvenser (jfr bedömningarna i beredningen av det nationella öppenhetsregistret, RP 98/2022 rd, s. 6–10). 

Kommissionen bedömer att bestämmelserna också medför administrativa kostnader för enheter som bedriver intresserepresentationsverksamhet. För det första handlar det om kostnader vid lagens ikraftträdande, då många enheter blir tvungna att sätta sig in i skyldigheterna som bestämmelserna medför. Kommissionen anser att de flesta enheter endast behöver bekanta sig ytligt med ämnet. Detta medför engångskostnader på cirka 71 000 000–213 000 000 euro, eller 20–60 euro per enhet. Enheter med verksamhet som kan falla inför regleringens tillämpningsområde måste ägna mer tid åt att granska lagtexten. Till den delen uppskattar kommissionen att det uppstår engångskostnader på cirka 57 000–256 000 euro, eller 80–240 euro per enhet. Enheter med verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet kommer också att orsakas permanenta administrativa kostnader för registrerings- och informationslagringsrelaterade skyldigheter utöver kostnaderna för att sätta sig in i bestämmelserna. Kommissionen bedömer att dessa kostnader totalt uppgår till 590 000–3 500 000 euro årligen, vilket innebär cirka 5 900 000–35 000 000 euro under en tioårsperiod. För varje enskild enhet uppskattas de årliga kostnaderna till cirka 828–3314 euro, med lägre kostnader för mindre enheter och högre kostnader för större. Enligt kommissionens bedömning utgör mikroenheter och små enheter (organisationer med färre än 10 anställda) cirka 97 procent av föremålen för regleringen. Kommissionen anser ändå att det är motiverat att inkludera mikroenheterna och de små enheterna i tillämpningsområdet eftersom deras roll är så central. Därmed skulle den genomsnittliga kostnaden för en enhet vara cirka 862 euro enligt kommissionens bedömning.  

Enheter som tillhandahåller tjänster för såväl tredjeländer som andra aktörer kan dock drabbas av en större administrativ börda om förslaget inte kan genomföras som en del av de nationella öppenhetsregistren, vilket betyder att inga synergifördelar uppstår. Exempelvis i Finland skulle enheterna bli tvungna att rapportera tjänster för vanliga kunder till öppenhetsregistret och verksamhet som tillhandahålls tredjelandsenheter till ett register enligt förslaget.  

Utöver administrativa kostnader medför förslaget åtminstone vissa konsekvenser för enheternas förmåga att bedriva intresserepresentationsverksamhet för tredjeländers räkning. Delvis är konsekvenserna motstridiga eftersom registreringen och transparensen dels kan öka verksamhetens legitimitet, vilket gör det lättare att bedriva den, dels vara förknippad med en risk för att verksamheten stigmatiseras, vilket i sin tur avsevärt kan försämra enheternas förmåga att bedriva intresserepresentation (så kallad chilling effect). De registrerade enheternas karaktär och mål kommer att avgöra vilka konsekvenser registret har för enheternas verksamhet. Om enheter som endast bedriver godtagbar verksamhet registrerar sig kan registret antas förbli relativt neutralt. Om det däremot innehåller enheter som också bedöms bedriva påverkan som kategoriseras som negativ (till exempel hybridpåverkan) förändras registrets karaktär och kan skada de registrerade enheternas image och förmåga att påverka. I bedömningen bör man också ta hänsyn till att det kan förekomma betydande skillnader mellan medlemsstaterna i fråga om vilka värden och mål som betraktas som godtagbara och vilka som inte gör det. Detta har särskilt oroat människorättsaktörer som företräder olika minoriteter och som fått uppleva att deras verksamhetsfält i vissa medlemsstater börjat naggas i kanterna. Kommissionen har försökt förhindra negativa konsekvenser av registret genom fullständig harmonisering av reglerna och objektivitetsskyldigheter för medlemsstaterna. Under förhandlingarna bör man dock bedöma om dessa åtgärder fungerar och är tillräckliga. Registrets karaktär kommer också i hög grad att bero på om det kombineras med ett traditionellt lobbyregister, så att olika enheter inte framträder på samma sätt, eller om det blir ett separat register.  

4.2  Konsekvenser för myndigheterna

Medlemsstaterna ska inrätta nationella register för intresserepresentationsverksamhet för tredjeländers räkning, utse ansvariga myndigheter för registren och övervaka att enheter som omfattas av tillämpningsområdet fullgör skyldigheterna i förslaget (bland annat registrering och bevarande av dokumentation). Dessutom ska medlemsstaternas myndigheter också delta i en rådgivande grupp på unionsnivå och i det administrativa samarbetet mellan behöriga nationella myndigheter. För att begränsa den administrativa bördan ska informationsutbytet mellan de nationella myndigheterna och mellan myndigheterna och kommissionen ske via informationssystemet för den inre marknaden (IMI). Inga skyldigheter uppstår dock för nationella beslutsfattare eller myndigheter som är föremål för intresserepresentationsverksamhet. 

De medlemsstater som inte för närvarande har nationella öppenhetsregister (12 medlemsstater: Belgien, Bulgarien, Kroatien, Tjeckien, Danmark, Estland, Ungern, Lettland, Malta, Portugal, Slovakien och Sverige) måste enligt kommissionens bedömning utveckla och verkställa en helt ny regleringshelhet och inrätta ett register. Här ingår att utveckla ett nationellt, offentligt tillgängligt register, inrätta det och fortlöpande upprätthålla det samt inrätta relevanta behöriga myndigheter. De medlemsstater som har nationella öppenhetsregister (15 medlemsstater: Österrike, Cypern, Finland, Frankrike, Tyskland, Grekland, Irland, Italien, Litauen, Luxemburg, Nederländerna, Polen, Rumänien, Slovenien och Spanien) kan enligt kommissionen genomföra kraven i förslaget i sina nuvarande regelverk och system. Kommissionen bedömer att ändringarnas omfattning beror på de nuvarande nationella systemens särdrag.  

Kommissionen har inte kunnat bedöma engångskostnaderna för det tekniska genomförandet av registren. Kommissionen uppskattar att det tekniska systemunderhållet permanent kommer att kosta cirka 65 000–85 000 euro per år för var och en av de 12 medlemsstater som inte har något befintligt register. Under en tioårsperiod betyder det cirka 585 000–27 000 000 euro. När det gäller de 15 medlemsstater som har befintliga register bedömer kommissionen att det tekniska underhållskostnaderna inte kommer att öka märkbart jämfört med nuläget. Statens revisionsverk är tillsynsmyndighet för det nationella öppenhetsregistret och därmed också den tillsynsmyndighet som avses i direktivet, om förslaget genomförs antingen helt eller delvis i samband med öppenhetsregistret.  

Det nationella öppenhetsregistret kostade cirka 500 000 euro och medför dessutom löpande kostnader på 40 000 euro per år. Enligt statens revisionsverks aktuella bedömning är det utmanande att införliva förslaget i den gällande lagstiftningen om öppenhetsregistret (förhållandet mellan direktivet och lagen om öppenhetsregistret behandlas närmare i avsnitt 4.4). Det förekommer begreppsliga skillnader mellan direktivet och den nationella lagstiftningen som bör beaktas under beredningen. Dessutom finns skillnader mellan den information som ska lämnas om verksamhet enligt direktivet och de uppgifter som ska anmälas till öppenhetsregistret. Tekniskt sett är det däremot möjligt att kombinera registeruppgifterna i en och samma tjänst. Webbtjänsten för öppenhetsregistret är flexibel och kan byggas ut med en särskild avdelning för den reglering som föreslås i utkastet. Det går också att skapa kopplingar mellan olika helheter i registeruppgifterna. De legislativa lösningarna återspeglas märkbart på rapporteringsplattformen och genomförandet. Kostnadseffekten beror alltså givetvis på den legislativa ramen. Kommissionens bedömning att medlemsstater som redan har ett nationellt register inte kommer att ha några betydande kostnader för det tekniska underhållet av systemet stämmer inte nödvändigtvis för Finlands del. I Finland kan det aktuella förslaget medföra kostnader för tekniskt genomförande och underhåll som rentav är jämförbara med kostnaderna för det nationella öppenhetsregistret, beroende på hur registreringen och rapporteringen enligt direktivet tekniskt genomförs. 

Kommissionen bedömer att kostnaderna för att säkerställa ett lämpligt förvaltnings-, övervaknings- och verkställighetssystem för hela unionens del ligger på cirka 565 000–848 000 euro per år och 5 650 000–8 480 000 euro under en tioårsperiod. I genomsnitt är den årliga kostnaden per medlemsstat cirka 21 000–31 000 euro eller under tio år 210 000–310 000 euro. Enligt kommissionens bedömning ligger de årliga kostnaderna i Finland nära genomsnittet. Statens revisionsverk behöver cirka 2,5 årsverken för uppgifterna i anslutning till det nationella öppenhetsregistret, vilket kostar cirka 180 000 euro per år. Men hänsyn till statens revisionsverks grundlagsenliga ställning och uppgift täcks de administrativa kostnaderna för öppenhetsregistret fullt ut med ett särskilt anslag. Om statens revisionsverk anvisas uppgifter av denna omfattning måste de extrakostnader som förslaget medför, och som statens revisionsverk för närvarande uppskattar bli lika stora som de kostnader som öppenhetsregistret medförde, täckas fullt ut i enlighet med den etablerade konstitutionella grunden. Liksom det nationella öppenhetsregistret kan också förslaget medföra kostnader för andra myndigheter, till exempel för dataombudsmannen. Beslut om den nationella finansieringen fattas i samband med beredningen av planen för de offentliga finanserna och statsbudgeten. 

Kommissionen bedömer att förslaget också medför fördelar för myndigheterna, till exempel ökad förståelse av och medvetenhet om fenomenen. Kommissionen anser att medlemsstaternas samarbete kring övervakningen av fenomenet måste intensifieras även om de föreslagna verktygen inte nödvändigtvis räcker till för att övervaka egentlig oönskad hybridverksamhet. Enligt kommissionen kan förslaget öka den offentliga sektorns förtroende för enheter som bedriver intresserepresentationsverksamhet för tredjeländers räkning. Dessutom anser kommissionen att förslaget stöder digitaliseringen såväl inom medlemsstaterna som i samarbetet mellan dem. Enligt kommissionens bedömning kan förslaget också ha indirekta konsekvenser för bekämpningen av korruption.  

Kommissionen bedömer att förslagets konsekvenser för EU:s budget kan uppgå till 2,5 miljoner euro 2024–2027. Kostnaderna inbegriper de administrativa kostnaderna för kommissionen, cirka 2,2 miljoner euro, och kostnaderna för den utvidgade användningen av systemet IMI, cirka 0,3 miljoner euro. Enligt kommissionens förslag ska personalkostnaderna i princip täckas under rubriken 7 ”Administrativa utgifter”, medan kostnaderna för utvidgningen av IMI-systemet ska täckas av programmet för medborgare, jämlikhet, rättigheter och värden, rubrik 2b. 

4.3  Andra samhälleliga konsekvenser

Förslaget utvidgar möjligheterna för medlemsstaternas medborgare att få information om intresserepresentationsverksamhet som bedrivs av tredjeländer inom hela EU. Det nationella öppenhetsregistret omfattar för närvarande inhemska och utländska aktörer som bedriver lobbyverksamhet gentemot riksdagen och ministerierna (med undantag för officiella representanter för stater och internationella mellanstatliga organisationer), men deras bakgrundsfinansiering och eventuella kopplingar till tredjeländer framgår inte. Tillämpningsområdet för det nationella öppenhetsregistret omfattar för närvarande inte heller lobbyverksamhet som finländska aktörer tillhandahåller för främmande staters officiella representanter. Avgränsningen blev också föremål för viss diskussion när riksdagen behandlade lagen om öppenhetsregistret (se justitieministeriets genmäle EDK-2023-AK-9404, s. 33). Förslaget ökar alltså allmänhetens tillgång till information också ur det nationella öppenhetsregistret. 

Kommissionen bedömer att ett förslag som inkluderar transparensskyldigheter kan ha konsekvenser i form av en chilling effect för privata enheters vilja att bedriva intresserepresentationsverksamhet för tredjeländers räkning (behandlas närmare i avsnitt 4.1). Kommissionen bedömer också att utövandet av yttrandefriheten kan begränsas för aktörer med direkta kopplingar till tredjeländer, till exempel privata enheter som kontrolleras av tredjeländer. Kommissionen bedömer att förslaget påverkar rätten till privatliv och skydd av personuppgifter, föreningsfriheten, friheten för konsten och vetenskapen, yttrandefriheten och näringsfriheten (konsekvenserna för det grundläggande fri- och rättigheterna behandlas i avsnitt 5). Kommissionen anser dock att förslaget kan anses vara lämpligt eftersom målen är ändamålsenliga och villkoren för inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna uppfylls (konsekvenserna för de grundläggande och mänskliga rättigheterna behandlas närmare i avsnitt 5). Nämnden för lagstiftningskontroll påpekade dock i sitt yttrande att direktivets mål och syfte inte framgår tillräckligt tydligt av förslaget. 

Kommissionen har medvetet försökt minska förslagets koppling till bekämpning av hybridpåverkan och på det sättet förebygga stigmatisering av enheter som berörs av förslaget och dess tillämpningsområde. Samtidigt, vilket nämnden för lagstiftningskontroll också påpekar, förblir grunderna för förslagets mål och ändamålsenlighet delvis oklara. Det står klart att förslaget inte endast är en traditionell fråga om den inre marknadens funktion, utan har en väsentlig koppling till demokratins resiliens och bekämpningen av hybridpåverkan. Dessa frågor accentueras särskilt eftersom förslaget fokuserar uteslutande på intresserepresentationsverksamhet för tredjeländers räkning och lades fram som en del av paketet till demokratins försvar, som har det uttalade syftet att ingripa i oönskad påverkan från tredjeländer. Det är dock oklart hur väl förslaget, som är inriktat på legitim verksamhet som bedrivs av enheter för tredjeländers räkning, kan förhindra oönskad verksamhet. Ju sämre möjligheterna är att ingripa i sådan verksamhet, det vill säga om registret inte omfattar enheter som bedriver hybridpåverkan eller om den ökade transparensen minskar hybridaktörers verksamhetsmöjligheter, desto viktigare blir det att bedöma stigmatiseringsrisken när förslagets proportionalitet och ändamålsenlighet bedöms. Risken för att verksamheten stigmatiseras är alltså en väsentlig fråga när man bedömer förslaget.  

Frågan om stigmatisering är särskilt viktig för de enheter som ska registrera sig (frågan behandlas i avsnitt 4.1), men samtidigt påverkar förslagets och det resulterande registrets anseende också samhället och allmänheten generellt. I praktiken avgör registrets anseende och de enheter som ingår i registret hur man förhåller sig till informationen i registret och hur registret påverkar förtroendet bland allmänheten. Om registret i allmänhetens ögon framträder som en åtgärd som gäller hybridpåverkan riskerar de registrerade enheterna stigmatiseras och registret förefalla ineffektivt i en situation där det trots allt inte kan ge information om enheter som bedriver hybridpåverkan. Ändamålsenligheten med register som fokuserar på tredjeländers intresserepresentation har generellt kritiserats just av den anledningen att de ofta är relativt ineffektiva i bekämpningen av regelrätt hybridpåverkan samtidigt som de medför en betydande risk för att enheter som ingår i registret ska stigmatiseras.  

För Finland är en central fråga om förslaget kan införlivas som en del av det nationella öppenhetsregistret. Då kan man bättre försöka bekämpa stigmatisering, och medborgarnas bild av registret blir neutral på det sätt som kommissionen kräver. Men detta löser problemet endast för de medlemsstater som kan införliva förslaget i sina nationella öppenhetsregister. Under beredningen bör man därför ytterligare utreda möjligheten att utvidga tillämpningsområdet till att också gälla andra aktörer, så att medlemsstaternas alla register i enlighet med förslaget blir mer traditionella öppenhetsregister. 

Kommissionen har också bedömt att förslaget kan ha potentiella geopolitiska konsekvenser. Tredjeländer kan vidta motåtgärder som skadar EU- och medlemsstatsfinansierade enheters verksamhet i tredjeländer. De enligt förslaget registrerade enheternas verksamhet i tredjeländer kan försvåras eller de kan rentav bli utsatta för fara när de bedriver verksamhet i särskilt instabila högriskländer. På grund av förslagets neutrala karaktär, det begränsade tillämpningsområdet, som i stället för basfinansiering fokuserar endast på finansiering av intresserepresentationsverksamhet, samt enheternas möjlighet att be att deras uppgifter hemlighålls bedömer kommissionen att förslaget inte orsakar några betydande geopolitiska problem. Kommissionen anser också att EU med sitt förslag kan vara en föregångare när det gäller sättet att genomföra register som gäller tredjeländers intresserepresentation.  

4.4  Konsekvenser för den nationella lagstiftningen

Genom förslaget införs nya fullständigt harmoniserade transparens- och registreringsskyldigheter för intresserepresentationsverksamhet som bedrivs för tredjeländers räkning. Kommissionens syfte är att förslaget ska kunna införlivas som en del av det nationella öppenhetsregistret. Om förslaget går vidare utifrån formuleringarna i kommissionens förslag innebär detta med stor sannolikhet ändringar i den nationella lagen om öppenhetsregistret. På grund av skillnader i registreringsskyldigheterna kan det delvis bli problematiskt att införliva det arrangemang som nu föreslås i det nationella systemet.  

De största skillnaderna mellan förslaget och den nationella lagen om öppenhetsregistret är följande: 

- Direktivförslaget gäller endast intresserepresentation som är kopplad till tredjeländer, medan det nationella öppenhetsregistret i princip gäller alla aktörers intresserepresentationsverksamhet.  

- Det föreslagna direktivets tillämpningsområde omfattar intresserepresentationsverksamhet som riktas mot alla förvaltningsnivåer, medan det nationella öppenhetsregistret endast gäller beredningen och beslutsfattandet i riksdagen och ministerierna. 

- Förslagets tillämpningsområde omfattar enligt artikel 3.1 a alla typer av intresserepresentationstjänster som tillhandahålls en tredjelandsenhet, medan lagen om öppenhetsregistret inte gäller påverkansrelaterade konsulttjänster direkt till stater. I det avseendet ändrar förslaget den nuvarande avgränsningen i lagen om öppenhetsregistret, enligt vilken transparensskyldigheterna inte gäller lobbyverksamhet som tillhandahålls officiella representanter för en stat.  

- Direktivförslaget gäller såväl juridiska personer som fysiska personer, medan det nationella öppenhetsregistret endast gäller juridiska personer och enskilda näringsidkare.  

- Det register som föreslås förefaller fokusera i första hand på registrering av enheter, och den verksamhet som bedrivs beskrivs endast allmänt. 

- Enligt direktivförslaget ska registrerade enheter lämna sitt EIRN-nummer när de kontaktar offentliga förvaltningsaktörer i intresserepresentationssyfte. De som registrerar sig i öppenhetsregistret får inget separat registreringsnummer, och lagen om öppenhetsregistret förpliktar inte heller de registrerade att underrätta sina kontakter om att de är registrerade.  

Det finns också vissa likheter mellan direktivförslagets tillämpningsområde och det nationella öppenhetsregistrets tillämpningsområde: 

- Enligt artikel 3.2 a om direktivets tillämpningsområde ska direktivet inte tillämpas på officiella företrädare för tredjeländer eller mellanstatliga organisationer, såsom diplomater. Enligt artikel 3.2 b omfattar direktivförslagets tillämpningsområde inte heller juridisk rådgivning som inte handlar om intresserepresentation. I dessa avseenden förefaller direktivet vara i linje med de nationella bestämmelserna om öppenhetsregistret. 

- Enligt artikel 3.2 c i direktivförslaget omfattar tillämpningsområdet inte olika typer av anknuten verksamhet, såsom catering, tillhandahållande av lokaler och tryckning av broschyrer eller policydokument. Inte heller det nationella öppenhetsregistret gäller denna typ av tjänster, som inte är konsulttjänster inom påverkanskommunikation (såsom tolkning) men som kan ha någon form av koppling till påverkanskommunikation.  

Direktivförslagets och det nationella öppenhetsregistrets tillämpningsområden överlappar också delvis: 

- Både direktivförslaget och det nationella öppenhetsregistret förefaller täcka verksamhet som inriktas på riksdagen och ministerierna och som bedrivs av juridiska personer och enskilda näringsidkare med verksamhet som har en koppling till ersättningar från tredjeländer. Enligt kommissionens motivering gäller harmoniseringen dock inte transparensskyldigheter för kontakt med offentliga aktörer, utan dessa ska fortsättningsvis fastställas nationellt. Dessutom kan uppgifter om sådana kontakter enligt punkt 1.2 h i bilagan inkluderas i registreringen enligt det föreslagna direktivet. Beroende på hur direktivförslaget införlivas kan de ovannämnda uppgifterna därmed också överföras från det nationella öppenhetsregistret till ett register i enlighet med direktivet. Uppgifterna är ändå i princip desamma, vilket kan anses vara avgörande med tanke på allmänhetens tillgång till information. 

Artikel 24 i förslaget, som ändrar visselblåsardirektivet så att det tillämpas på rapportering av överträdelser som omfattas av förslaget och på skyddet för rapporterande personer, påverkar det materiella tillämpningsområde som definieras i 2 § 1 mom. i lagen om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av EU-rätten och den nationella lagstiftningen (1171/2022). Om det redan har föreskrivits i någon speciallag på nationell nivå om rapporteringsförfaranden för eventuella överträdelser inom detta nya tillämpningsområde för visselblåsardirektivet ska sådana bestämmelser eventuellt kompletteras med hänvisningar till visselblåsarlagen (som man gjort till exempel i 12 kap. 3 § i värdepappersmarknadslagen och i 5 § 2 mom. i lagen om företagshemligheter). 

Artikel 12.3 i förslaget förutsätter att den gällande nationella lagstiftningens sekretessgrunder och deras omfattning bedöms närmare, och kan kräva att sekretessgrunderna kompletteras till vissa delar.