Utgångspunkter för bedömningen

(1) I propositionen föreslår regeringen att det stiftas en lag om djurvälfärd. Samtidigt föreslås det att den gällande djurskyddslagen upphävs. Bestämmelserna om djurhållningsplatser samt skötsel och behandling av djur preciseras och kompletteras så att de bättre beaktar främjandet av djurs övergripande välfärd och god behandling av djur. Enligt dagens kunskap påverkas djurs välfärd i hög grad av djurens möjlighet att bete sig på ett arttypiskt sätt. Det föreslås att det till lagen fogas ett krav på att djur som hålls av människan ska kunna tillfredsställa vissa väsentliga beteendemässiga behov. 

(2) Lagen ska föreskriva om de djurarter och djur som får hållas som produktionsdjur, sällskaps- och hobbydjur, cirkusdjur eller i ambulerande djurutställningar. Syftet med bestämmelserna är att säkerställa att för de nämnda ändamålen hålls endast sådana djur vars djurhållning i praktiken kan ordnas på det sätt som lagen förutsätter. 

(3) Efter att djurskyddslagen trädde i kraft har emellertid djurens ställning i samhället förändrats och djurs välfärd upplevs som viktigare än förr, står det i propositionsmotiven (s. 37). I och med stiftandet av den nya lagen föreslås det att lagens tyngdpunkt ändras så att främjande av djurvälfärden blir lagens främsta syfte och mål. 

Slaktmetod som används på religiösa grunder

(4) Enligt 65 § i lagförslag 1 blir det förbjudet att blodavtappningen påbörjas innan djuret har bedövats eller avlivats på behörigt sätt med en metod som lämpar sig för bedövning eller avlivning av det djuret. I 33 b § i den gällande djurskyddslagen tillåts en särskild slaktmetod som används på religiösa grunder där blodavtappningen inleds samtidigt som djuret bedövas. Fjäderfän, med undantag av ratiter, får dessutom enligt den gällande bestämmelsen slaktas genom att halsen snabbt skärs av med ett vasst instrument. 

(5) I fortsättningen ska det djur som slaktas alltid bedövas före blodavtappningen. Den föreslagna ändringen gäller också särskild slaktmetod på religiösa grunder. Dagens vetenskapliga forskningsrön stöder klart bedövning före blodavtappningen, för att man på bästa möjliga sätt ska kunna undvika att djuret upplever smärta och lidande i samband med slakten, står det i propositionsmotiven (s. 158). 

(6) Enligt grundlagsutskottets uppfattning innebär förslaget de facto åtminstone ett förbud mot judisk shechitaslakt och islamisk halalslakt i Finland. De föreslagna bestämmelserna måste också bedömas mot bestämmelserna om religionsfrihet i 11 § i grundlagen. Enligt paragrafen har var och en religions- och samvetsfrihet. Till religions- och samvetsfriheten hör rätten att bekänna sig till och utöva en religion, rätten att ge uttryck för sin övertygelse och rätten att höra till eller inte höra till ett religiöst samfund. Ingen är skyldig att mot sin övertygelse delta i religionsutövning. Religionsfriheten tryggas också till exempel i artikel 9 i Europakonventionen, artikel 18 i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och artikel 10 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. 

(7) Friheten att utöva religion måste ges en vid tolkning. Det omfattar till exempel rätten att delta i religiösa ceremonier och ritualer, men också rätten att följa vissa religiösa sedvänjor, såsom den diet som religionen kräver, eller rätten att klä sig så som religionen påbjuder (se t.ex. allmän kommentar nr 22 av den 30 juli 1993 om religionsfrihet från människorättskommittén som övervakar MP-konventionen). 

(8) Europadomstolen har behandlat frågor som gäller rituell slakt i förhållande till religionsfriheten i sin dom år 2000, Cha'are Shalom Ve Tsedek mot Frankrike (27 juni 2000). Det rörde sig om ett förbud riktat till ortodoxa judiska samfundet mot att själv utföra rituell slakt och inte om ett totalförbud mot sådan slakt. I sitt omröstningsbeslut (12–5) ansåg domstolen att rätten till religionsutövning inte hade kränkts i det aktuella fallet, eftersom samfundets medlemmar hade möjlighet att på annat sätt, till exempel från utlandet, för konsumtion skaffa kött som slaktats på det sätt som deras religion förutsätter. 

(9) Enligt regeringens proposition om reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna (RP 309/1993 rd, s. 59–60) kan man inte med stöd av religions- och samvetsfriheten bedriva sådan verksamhet som kränker människovärdet eller andra grundläggande fri- och rättigheter eller som strider mot grunderna för rättsordningen. Som exempel nämns att människokroppen lemlästas, såsom vid omskärelse av kvinnor, samt månggifte. Grundlagsutskottet anser att slakt där blodavtappningen sker före bedövning inte utgör en sådan i förarbetena avsedd praxis som kränker människovärdet eller andra grundläggande fri- och rättigheter eller strider mot grunderna för rättsordningen. 

(10) Grundlagsskyddet för religions- och samvetsfrihet hindrar inte heller att i lag ge stadganden som beaktar de moraliska och etiska värderingar som är allmänt accepterade i samhället och som olika religiösa inriktningar ska ta hänsyn till i sina religiösa eller motsvarande procedurer, står det i förarbetena (RP 309/1993 rd, s. 59). Det föreslagna förbudet mot en slaktmetod av betydelse för religionsutövningen kan enligt utskottet inte heller betraktas som enbart ett stadgande om ordningsfrågor som avses i förarbetena och som olika religiösa inriktningar ska ta hänsyn till i sina religiösa eller motsvarande procedurer. 

(11) Grundlagsutskottet anser i och för sig att det är klart att den föreslagna regleringen har en godtagbar vägande samhällelig grund som hänför sig till djurskyddet och som också anknyter till den omständighet som beskrivs i propositionen (s. 158), nämligen att dagens vetenskapliga forskningsrön klart stöder bedövning före blodavtappningen, för att man på bästa möjliga sätt ska kunna undvika att djuret upplever smärta och lidande i samband med slakten. 

(12) Grundlagsutskottet anser dock att det föreslagna förbudet mot blodavtappning före bedövning och den begränsning av den i 11 § i grundlagen garanterade friheten att utöva religion som förbudet innebär inte står i rätt proportion till det mål för djurskyddet som ligger till grund för förbudet. Jord- och skogsbruksutskottet måste ändra den föreslagna regleringen så att den möjliggör ett undantag likt det gällande undantaget från de föreslagna slaktbestämmelserna så att religion kan utövas på ett sätt som tryggar friheten. Det är enligt grundlagsutskottet ett villkor för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Inspektionsbefogenheter

(13) I 78 § 5 mom. i lagförslag 1 föreskrivs om inspektioner i utrymmen som omfattas av hemfriden. I utrymmen som används för boende av permanent natur får inspektion och provtagning utföras endast om det är nödvändigt för utredande av de omständigheter som inspektionen gäller och det finns anledning att misstänka att de bestämmelser om djurvälfärd som gäller behandling, skötsel eller djurhållningsplatser har överträtts eller överträds på ett sätt som är straffbart enligt lag. Inspektion får utföras endast av en myndighet. 

(14) Förslaget är betydelsefullt med tanke på hemfriden enligt 10 § 1 mom. i grundlagen. Enligt paragrafens 3 mom. kan det genom lag bestämmas om åtgärder som ingriper i hemfriden och som är nödvändiga för att de grundläggande fri- och rättigheterna ska kunna tryggas eller för att brott ska kunna utredas. I 10 § 3 mom. i grundlagen ingår en särskild restriktiv klausul som dels ger den som lagstiftar en vanlig lag befogenheter att inskränka någon grundläggande fri- och rättighet, dels ställer upp ytterligare kriterier som kringskär lagstiftarens prövningsrätt (GrUB 25/1994 rd, s. 5—6). 

(15) Hemfriden omfattar i princip alla slag av lokaler som används för permanent boende (se t.ex. GrUU 49/2005 rd, s. 3, GrUU 40/2010 rd, s. 4, och GrUU 43/2010 rd, s. 2), alltså också till exempel lokaler som finns i en näringsidkares bostad. Själva kärnan i hemfriden kommer dock inte nödvändigtvis i riskzonen när man inspekterar lokaler där det utövas närings- eller yrkesverksamhet (se t.ex. GrUU 17/2018 rd, s. 5, GrUU 54/2014 rd, s. 2, och GrUU 21/2010 rd). 

(16) Grundlagsutskottet har i sin praxis ansett att åtgärder som går in på hemfridsskyddade områden är godtagbara "för att utreda brott", om åtgärden hänger samman med en konkret och specificerad anledning att misstänka att en lagöverträdelse har skett eller kommer att ske. Med tanke på principen om regleringens proportionalitet har grundlagsutskottet utgått från att man inte bör ingripa i skyddet för hemfriden för att utreda föga klandervärda förseelser som allra högst bestraffas med böter (se GrUU 40/2002 rd, s. 2). Å andra sidan har utskottet ansett att det för kontroll av att stöd och bidrag av offentliga medel används på tillbörligt sätt är acceptabelt att inspektioner utförs i hemfridsskyddade lokaler, också om det finns grundad anledning att misstänka straffbara förseelser som allra högst ger ett bötesstraff (se GrUU 69/2002 rd, s. 2–3). Inspektionsrätten har genom en vanlig lag kunnat kopplas samman med ett förfarande som är sanktionerat med en straffavgift (se t.ex. GrUU 6/2019 rd, s. 3). 

(17) I den föreslagna bestämmelsen utsträcks inspektionsbefogenheten på bred front också till situationer där det endast är fråga om gärningar eller försummelser som bestraffas med böter. Inspektionsbefogenheten gäller situationer där det finns anledning att misstänka att de bestämmelser om djurvälfärd som gäller behandling, skötsel eller djurhållningsplatser har överträtts eller överträds på ett sätt som är straffbart enligt lag. En stor del av de gärningar eller försummelser som avses i 109 § om djurskyddsförseelse berör den här typen av bestämmelser. Således gäller den föreslagna inspektionsbefogenheten på hemfridsskyddade områden också sådana gärningar eller försummelser som enligt grundlagsutskottet inte uppfyller proportionalitetskravet för en sådan inspektionsbehörighet. 

(18) Jord- och skogsbruksutskottet bör höja tröskeln för inspektioner. Detta är möjligt till exempel genom att begränsa inspektionsrätten till situationer där det finns anledning att misstänka en väsentlig eller allvarlig överträdelse av bestämmelserna om djurens behandling, skötsel eller djurhållningsplats på ett sätt som är straffbart enligt lag. Det är ett villkor för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Den straffrättsliga legalitetsprincipen

(19) Enligt 109 § i den föreslagna lagen om djurvälfärd kan till böter för djurskyddsförseelse dömas den som bryter mot de i paragrafen specificerade förbud, villkor, begränsningar eller skyldigheter som gäller djurs välfärd. Bestämmelserna ersätter enligt propositionsmotiven (s. 191) motsvarande straffbestämmelser i djurskyddslagen. Dessutom ingår det i bestämmelsen en del nya kriminaliseringar. 

(20) Även om den föreslagna bestämmelsen är skenbart noggrant avgränsad när alla straffbara gärningar specificeras genom paragrafhänvisningar till någon annan lag, påpekar grundlagsutskottet att området för kriminaliseringen på många ställen är beroende av mycket vaga bestämmelser. Till exempel i 109 § 1 mom. 7 punkten kriminaliseras vid skötsel av djur uppsåtligen eller av oaktsamhet föranledd försummelse att iaktta det allmänna kravet på skötseln enligt 20 §. De allmänna kraven på skötseln har å sin sida formulerats i 20 § i lagförslag 1 på ett sätt som enligt grundlagsutskottet inte uppfyller det krav på exakthet i fråga om det straffrättsliga rekvisitet som följer av 8 § i grundlagen. Exempelvis enligt den föreslagna 20 § ska djur skötas så att de har möjlighet att tillfredsställa sina väsentligt beteendemässiga behov när det gäller rörelse, lek, vila, kroppsvård, ätande, sökande efter föda och undersökande av omgivningen samt sociala relationer. Grundlagsutskottet noterar att det i 109 § finns flera motsvarande kriminaliseringar som är anmärkningsvärt öppna. 

(21) Grundlagsutskottet anser att 109 § i lagförslaget om djurvälfärd under riksdagsbehandlingen bör granskas i sin helhet i förhållande till kravet på exakthet i det straffrättsliga rekvisitet, som härleds ur 8 § i grundlagen. Enligt utskottets uppfattning kan detta kräva att till exempel vissa rekvisit stryks i sin helhet ur straffbestämmelsen eller att tröskeln för gärningens eller försummelsens straffbarhet höjs. 

Förteckningarna över djurarter

(22) Enligt 5 § 1 mom. 2 punkten i lagförslaget om djurvälfärd avses med förteckningar över djurarter de förteckningar över djur och djurarter som avses i 8 § 2 mom. Där står det att som produktionsdjur eller cirkusdjur eller i ambulerande djurutställningar får hållas endast de djurarter som räknas upp i förteckningarna i bilaga 1. Bestämmelser om vilka djur och djurarter som får hållas som sällskaps- och hobbydjur utfärdas genom förordning av statsrådet. 

(23) I 9 § i lagförslaget finns bestämmelser om ändring av förteckningarna. Enligt 1 mom. kan nya djurarter läggas till eller djurarter strykas utifrån tillgänglig vetenskaplig kunskap eller praktisk erfarenhet som gäller hållande av djurarten i fråga. 

(24) Grundlagsutskottet påpekar att bilagan till lagen är en del av lagen och att den ändras på samma sätt som lagen i övrigt. Syftet med 9 § i lagförslaget är att reglera olika myndigheters behörighet att föreslå ändringar för ministeriet och bedöma listornas innehåll, inte att ändra listan i egentlig mening. Den föreslagna 9 § och dess rubrik bör för tydlighetens skull ändras så att detta tydligt framgår av den. 

Bemyndigandena att utfärda förordning

(25) Enligt 80 § 1 mom. i grundlagen kan republikens president, statsrådet och ministerierna utfärda förordningar med stöd av ett bemyndigande i grundlagen eller i någon annan lag. Genom lag ska dock utfärdas bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag. 

(26) Lagförslaget som gäller djurvälfärd innehåller jämförelsevis omfattande bemyndiganden att utfärda förordning till följd av lagförslagets breda tillämpningsområde, står det i propositionsmotiven (s. 237). Till exempel kan man endast genom djurartsspecifika förordningar beakta olika djurarters behov och se till att EU:s djurartsspecifika direktiv genomförs på behörigt sätt. 

(27) Grundlagsutskottet har i sin praxis krävt att normgivningsbemyndigandena ska vara exakta och noggrant avgränsade. Å andra sidan har utskottet påpekat att det är typiskt för miljölagstiftningen att en betydande del av den detaljerade regleringen ingår i författningar på lägre nivå än lag (se t.ex. GrUU 58/2010 rd, s. 3, och GrUU 11/1999 rd, s. 2). Det beror i stor utsträckning på att bestämmelserna behöver vara synnerligen detaljerade och av teknisk karaktär. Dessutom behövs det ofta bemyndiganden när Europeiska unionens omfattande och detaljerade lagstiftning ska genomföras. Då kan det vara motiverat att skyldigheter som varierar mellan olika branscher och verksamheter ingår i förordningar, eftersom lagbestämmelserna annars lätt blir onödigt detaljerade och fallspecifika (GrUU 1/2013 rd, och GrUU 58/2010 rd, s. 3). Utskottet har emellertid påpekat att bemyndigandena inte heller då kan vara helt öppna bland annat i fråga om grunderna för skyldigheterna (GrUU 58/2010 rd, s. 3). 

(28) Grundlagsutskottet anser att de bemyndiganden att utfärda förordning som föreslås i 15 § 4 mom., 16 § 3 mom. 2 punkten och 28 § 5 mom. i lagförslaget om djurvälfärd är för vaga med tanke på kraven enligt 80 § i grundlagen. Jord- och skogsbruksutskottet bör förtydliga regleringen. 

Övergångstider

(29) Grundlagsutskottet noterar att propositionen innehåller vissa exceptionellt långa övergångstider. Ett exempel är 122 § i lagförslag 1: på ett svinhus som är i drift när denna lag träder i kraft tillämpas i fråga om hållande av suggor och gyltor i insemineringshäckar 37 § 2 mom. först från och med den 1 januari 2035. Enligt 126 § i lagförslaget ska förbudet mot kirurgisk kastrering av svin som hålls som produktionsdjur också tillämpas först från och med ingången av 2035. Bestämmelserna om djurhållningsplatser för nötkreatur och djurhållningsplatser för hästar blir till vissa delar tillämpliga först vid ingången av 2028. 

(30) Grundlagsutskottet anser att aspekter som gäller näringsverksamhet i sig kan motivera övergångstiderna när lagen ålägger betydligt strängare skyldigheter än för närvarande i fråga om behandlingen av djur. Utskottet anser att sådana mycket långa övergångsperioder som de föreslagna, som delvis senarelägger lagens fullständiga tillämpning ända till nästan 12 år efter det faktiska ikraftträdandet, inte kan anses vara helt ändamålsenliga med tanke på uppnåendet av lagens syften. Grundlagsutskottet menar att man allmänt taget bör sträva efter att nå målen i lagstiftningen relativt snabbt. 

Bestämmelserna om djurens rättigheter

(31) Det bör påpekas att respekten för djur som baserar sig på djurs egenvärde inte förändrar djurs ställning inom det juridiska tankesystemet: djur kan ges ett egenvärde som är värt att skyddas även om sakrättsliga bestämmelser fortfarande tillämpas på dem, står det i propositionsmotiven (s. 87). Respekt baserad på egenvärdet gör inte heller djur till rättssubjekt, för djur kan således inte föreskrivas rättigheter eller skyldigheter, noteras det vidare. 

(32) Grundlagsutskottet anser att dessa argument inte är helt korrekta i konstitutionellt hänseende. Utskottet anser med beaktande av vetenskapens frihet enligt 16 § 3 mom. i grundlagen att det inte är ändamålsenligt att syftet med propositionsmotiven är att styra det juridiska tankesystemet. 

(33) Grundlagsutskottet anser det vara klart att riksdagen kan besluta föreskriva om djurens rättigheter eller på det sätt som konstateras i propositionen föreskriva om djurens egenvärde på samma sätt som i Norge och Nederländerna. 

(34) Grundlagsutskottet påpekar att djurens ställning stärktes i EU-rätten genom Lissabonfördraget. Enligt artikel 13 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska unionen och medlemsstaterna fullt ut ta hänsyn till välfärd för djuren som kännande varelser, samtidigt som unionen och medlemsstaterna ska respektera medlemsstaternas lagar och andra författningar samt sedvänjor särskilt i fråga om religiösa riter, kulturella traditioner och regionalt arv. Artikel 13 är en grundfördragsprincip om djurens välfärd och skydd i unionens lagstiftning och övriga verksamhet samt i medlemsstaternas verksamhet som hör till tillämpningsområdet för EU-rätten, såsom det nationella genomförandet av unionslagstiftningen. 

(35) Grundlagsutskottet har i sin utlåtandepraxis fäst uppmärksamhet vid att unionens medlemsstater har förbundit sig att fullt ut beakta kraven på djurvälfärd vid genomförandet av unionslagstiftningen (GrUU 2/2013 rd). Grundlagsutskottet anser att statsrådet bör beakta detta också vid bedömningen av eventuella behov av att revidera den nationella grundlagen.