Det övergripande syftet med propositionen är att tillgodose samernas självstämmanderätt och förbättra verksamhetsförutsättningarna för samernas språkliga och kulturella autonomi och för sametinget. Propositionen främjar i enlighet med 121 § 4 mom. i grundlagen samernas språkliga och kulturella autonomi samt deras rätt enligt 17 § 3 mom. i grundlagen att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Dessutom främjar propositionen i enlighet med 22 § i grundlagen respekten för de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. Ett av syftena är också att beakta de internationella konventionerna om urfolk och tolkningspraxisen framför allt för urfolkens självbestämmanderätt. Enligt propositionen påverkar propositionen inte förutsättningarna för markanvändning och bedrivande av näringar eller jordrättigheter eller andra rättigheter som enligt lag eller annars hör till enskilda.Utskottet anser att likabehandlingen av medborgarna måste säkerställas på ett tillförlitligt sätt i lagstiftningen. 

Utskottet har med till buds stående medel försökt utreda lagförslagets konsekvenser för myndigheterna, dem som sköter offentliga förvaltningsuppgifter och näringsverksamheten inom sitt ansvarsområde. Av remissyttrandena framgår det att fokus företrädesvis ligger på konflikterna i anslutning till tillämpningen av den gällande lagen och frågan om vem som kan bli företrädd av sametinget och delta i tingets verksamhet. Utskottet inser betydelsen av denna svåra och mångfacetterade fråga. Utskottet hoppas att man vid den fortsatta behandlingen av ärendet beaktar såväl rättigheterna för dem som hör till urbefolkningen som konsekvenserna av tillämpningen av dessa rättigheter för samhället, den kommunala självstyrelsen, de övriga grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna samt garantierna för god förvaltning. Utskottet ska i enlighet med sin uppgift och sitt ansvarsområde koncentrera sig på de frågor som det hör till utskottet att avgöra. 

De grundläggande elementen i propositionen är desamma som i proposition RP 272/2022 rd, om vilken jord- och skogsbruksutskottet lämnade utlåtande JsUU 34/2022 rd. Samtidigt fäster utskottet uppmärksamhet vid de ändringar som gjorts i 9 a och 9 b § i lagförslaget om ändring av sametingslagen. Syftet med ändringarna är att lindra oklarheter som eventuellt orsakas myndigheter och parter samt att säkerställa en smidig behandling i synnerhet av brådskande ärenden. I 9 a § i lagförslaget slopas separata förbud mot att försämra samekulturen och bestämmelserna om konsekvensbedömning. Utskottet fäste i sitt tidigare utlåtande uppmärksamhet vid eventuella tillämpningsproblem till följd av dem. Utskottet välkomnar dessa ändringar med beaktande av villkoren i första stycket. 

Bestämmelsen i 9 b § om samarbets- och förhandlingsförfarande har kompletterats så att sametinget inom den tidsfrist som myndigheten bestämt ska meddela att det är villigt att förhandla om saken. Tidsfristen ska vara skälig och genom den kan ärendets brådskande natur beaktas. I 2 mom. står det uttryckligen att om sametinget inte utnyttjar tillfället hindrar detta inte myndigheterna eller andra som sköter offentliga förvaltningsuppgifter att fortsätta behandlingen av ärendet. Enligt utskottets uppfattning förtydligar dessa ändringar regleringen och lindrar de eventuella tolkningsproblem som utskottet lyfte fram i sitt tidigare utlåtande. Utskottet vill dock nedan närmare gå in på vissa aspekter som är viktiga med tanke på utskottets ansvarsområde. 

Samarbets- och förhandlingsskyldighetens art 

Enligt den föreslagna 9 § ska myndigheter och andra som sköter offentliga förvaltningsuppgifter förhandla med sametinget vid beredningen av lagstiftning, administrativa beslut och andra åtgärder som kan ha särskild betydelse för samerna. Syftet är att uppnå enighet med eller samtycke från sametinget innan beslut fattas. Utskottet betonar vidare att förhandlingsskyldigheten enligt 9 § i lagförslaget inte till någon del kan bli en vetorätt i myndigheternas beslutsprocess. 

Utskottet anser att den föreslagna bestämmelsen i 9 b § om den tidsfrist som myndigheten ska förelägga sametinget ytterligare förtydligar utgångspunkten att det inte är fråga om vetorätt och att besluten kan fattas även om sametinget är passivt vid förhandlingarna. Myndigheterna eller andra som sköter offentliga förvaltningsuppgifter kan i ett ärende som hör till deras behörighet fortsätta behandlingen av ärendet, om sametinget inte deltar i förhandlingarna, inte anser att förhandlingarna behövs eller inte meddelar att det är villigt att förhandla om ett visst ärende inom den tidsfrist som myndigheten eller den som sköter offentliga förvaltningsuppgifter bestämmer, står det uttryckligen i specialmotiveringen till bestämmelsen. Samtidigt påpekar utskottet att tidsfristen ska vara skälig och att ärendets brådskande natur ska kunna beaktas. Bestämmelsen tar dock inte ställning till i vilka situationer en åtgärd kan vidtas i strid med sametingets ståndpunkt. Enligt utskottets uppfattning styrs myndigheternas utövande av behörighet i sista hand av 9 a § om att beakta samernas rättigheter. 

Enligt motiveringen till den föreslagna 9 b § är syftet med bestämmelsen om tidsfrist att främja att förhandlingar förs i rätt tid och att behandlingen av ärenden löper smidigt i synnerhet när det gäller brådskande ärenden. Vid bedömningen av vad som är en skälig tidsfrist kan ärendets art och brådskande natur beaktas. Myndigheterna och de som sköter offentliga förvaltningsuppgifter ska beakta förhandlingsskyldigheten också i planeringen av brådskande ärenden och ärenden som är kopplade till tidsfrister. Å andra sidan kan det i synnerhet i oförutsedda brådskande ärenden krävas att också sametinget handlar snabbt. Utskottet anser att regleringen är motiverad.  

I propositionsmotiven framförs vidare att målet för förhandlingarna är enhällighet eller sametingets samtycke. Men förhandlingarna kan också resultera i att enighet eller samtycke inte kan uppnås ens genom fortsatta diskussioner. Sametinget ska ha en faktisk möjlighet att förbereda sig för förhandlingarna och påverka slutresultatet av behandlingen av ärendet. Utskottet menar att de här målen fortfarande är adekvata. Utskottet anser utifrån det som sägs ovan och inkommen utredning att det inte till någon del är fråga om att sametinget skulle ges vetorätt i beslut av myndigheter eller andra som sköter offentliga förvaltningsuppgifter. 

Tillämpningsområdet för samarbets- och förhandlingsskyldigheten

Bland de åtgärder som omfattas av förhandlingsskyldigheten finns enligt lagförslaget administrativa beslut av myndigheter och andra som sköter offentliga förvaltningsuppgifter samt övriga åtgärder som på ett direkt och särskilt sätt kan påverka samernas ställning som urfolk. Enligt den gällande lagen gäller förhandlingsskyldigheten endast myndigheter. Inom utskottets ansvarsområde sköts offentliga förvaltningsuppgifter av Finlands skogscentral, Finlands viltcentral, Renbeteslagsföreningen och Forststyrelsen, även om dessa inte är statliga myndigheter. I fråga om Forststyrelsens verksamhet inom samernas hembygdsområde gäller särskilda bestämmelser. I övrigt utvidgar lagförslaget användningen av förhandlat förfarande till ovannämnda aktörer som sköter myndighetsuppgifter. Dessutom ska ministerierna förhandla om lagstiftning som på det sätt som avses ovan kan ha särskild betydelse för samerna. Det har ingen relevans vilken typ av verksamhet det är fråga om, utan det viktiga är huruvida verksamheten har särskild betydelse för samerna. Med särskild betydelse hänvisas i bestämmelsen framför allt till projekt som uttryckligen gäller samerna eller som särskilt kan påverka samernas språk eller kultur eller deras ställning eller rättigheter som urfolk. Å andra sidan innebär främjandet av det egna språket och den egna kulturen inte att någon skulle ha rätt att med åberopande av kulturen avvika från reglerna i den finländska rättsordningen. Utskottet noterar dock att kriteriet "särskild betydelse" i 9 § inte motiveras närmare i propositionen. I propositionen förblir det oklart framför allt vad det här kriteriet betyder för projekt utanför hembygdsområdet. 

Förhandlingsskyldigheten ska fortfarande omfatta projekt och åtgärder som i praktiken inverkar på samernas rätt att bedriva sina traditionella näringar och i synnerhet lagberedningsprojekt som berör samer. Traditionella näringar som renskötsel, jakt och fiske, bärplockning och hantverk har traditionellt ansetts höra till den samiska kulturformen, även när de utövas i modern form. Enligt propositionsmotiven kan en åtgärd ha särskild betydelse för samerna oberoende av vem som genomför åtgärden. Sådana åtgärder kan vara till exempel av myndigheterna beviljade tillstånd genom vilka det är tillåtet att vidta åtgärder inom hembygdsområdet eller i dess omedelbara närhet. Å andra sidan gäller förhandlingsskyldigheten enligt propositionen inte ärenden som hör till närings-, trafik- och miljöcentralens behörighet och som gäller mark som beviljas enskilda personer. Det förblir oklart om detta avser finansieringsbeslut eller tillståndsärenden som gäller enskilda. Förhandlingsskyldigheten gäller inte heller Forststyrelsens tomtförsäljning eller anvisande av älgjaktområde, eller jakttillstånd som beviljats av Finlands viltcentral. 

Enligt den föreslagna 9 § 2 punkten gäller förhandlingsskyldigheten vittsyftande och viktiga åtgärder som inom samernas hembygdsområde gäller skötsel, användning, arrendering och överlåtelse av statens mark, skyddsområden och ödemarksområden. Bestämmelsen motsvarar till dessa delar 9 § i den gällande lagen. Utskottet noterar att bestämmelsen formulerad på detta sätt innebär en förhandlingsskyldighet i fråga om skyddet av privatägda områden och användningen av skyddsområden. Närings-, trafik- och miljöcentralen i Lappland förhandlar på statens vägnar i skyddsbesluten och fattar beslut om finansiering. Enligt utredning till utskottet gäller förhandlingsskyldigheten myndigheter och aktörer som sköter offentliga förvaltningsuppgifter samt land- och vattenområden i offentlig, statlig eller kommunal, ägo. Enligt 9 § 9 punkten i lagförslaget inbegriper förhandlingsskyldigheten emellertid också åtgärder som gäller andra motsvarande ärenden som har inverkan på samernas språk eller kultur eller deras ställning eller rättigheter som urfolk. Detta kan anses innefatta bland annat åtgärder som vidtas på enskilda land- och vattenområden och som påverkar jakt, fiske och renskötsel inom samernas hembygdsområde , om ärendet behandlas i någon myndighetsprocess. Egendomsskyddets centrala betydelse i den finländska rättsordningen måste alltid beaktas. Sammantaget bör de projekt och åtgärder som samarbets- och förhandlingsförfarandet gäller förtydligas för att trygga de verksamhetsförutsättningar som är nödvändiga med tanke på jord- och skogsbrukets utveckling. Exempelvis enligt 53 § i renskötsellagen (848/1990) gäller de statliga myndigheternas skyldighet att förhandla med renbeteslagen endast statens marker, påpekar utskottet. 

I 9 a § i lagförslaget stryks bestämmelserna om en skyldighet för myndigheter och andra som sköter offentliga förvaltningsuppgifter att genom sina åtgärder inte orsaka mer än ringa olägenheter för samernas rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur, om det inte med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna finns ett godtagbart mål för åtgärden och metoderna för att uppnå målet är proportionerliga när det gäller att tillgodose ett vägande samhälleligt behov. Dessutom har förbudet att orsaka betydande olägenhet för samernas rättigheter strukits ur bestämmelsen. Dessutom innehåller den föreslagna bestämmelsen ingen skyldighet att bedöma åtgärdernas konsekvenser för samernas rätt att bevara och utveckla sitt eget språk och sin egen kultur inklusive sina traditionella näringar. Utskottet anser att ändringen är förståelig, eftersom de omständigheter som föreslås i det tidigare lagförslaget och som omfattas av bedömningen i någon mån blir behandlade inom ramen för samarbets- och förhandlingsförfarandet. Dessutom bidrar ändringen till minskade bekymmer med tillräckliga resurser för myndigheterna och dem som sköter offentliga förvaltningsuppgifter. 

Enligt den föreslagna 9 a § 1 punkten ska myndigheter och andra som sköter offentliga förvaltningsuppgifter när de planerar och genomför åtgärder som omfattas av samarbets- och förhandlingsskyldigheten med de medel som står till förfogande främja tillgodoseendet av samernas rättigheter och deras förutsättningar att bevara och utveckla sin kultur inklusive sina traditionella näringar. Enligt 2 punkten är den som sköter en myndighetsuppgift skyldig att förhindra att åtgärden inverkar negativt på tillgodoseendet av de ovannämnda rättigheterna och förutsättningarna. Som det konstateras i motiveringen till paragrafen förutsätter detta att myndigheten är medveten om samernas rättigheter och beaktar dem i sin egen verksamhet. I synnerhet innebär bestämmelsen att myndigheten bland de medel som står till buds väljer det som i så liten utsträckning som möjligt skadar tillgodoseendet av samernas rättigheter. Enligt motiveringen är detta krav inte absolut. Utgångspunkten är att det alternativ som bäst främjar samernas rättigheter eller inte alls inverkar negativt på tillgodoseendet av rättigheterna ska väljas i varje situation. Men i vissa situationer kan det vara motiverat att välja ett alternativ som orsakar ringa olägenheter med beaktande av bland annat de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna och andra omständigheter som ska beaktas i ärendet. Sammantaget och med argumenten ovan anser utskottet att bestämmelsen är lämplig och behövlig. 

Konsekvenser för enskilda land- och vattenområden och näringsverksamhet 

I yttranden till utskottet har det konstaterats att lagförslaget inte får försämra egendomsskyddet och näringsfriheten som hör till de grundläggande fri- och rättigheterna i fråga om enskilda land- och vattenområden inom samernas hembygdsområde. Samtidigt lyfter man fram de enskilda näringsidkarnas och markägarnas ställning vid fullgörandet av förhandlingsskyldigheten. Enligt ordalydelsen i den föreslagna 9 § kan till exempel beslut som Finlands skogscentral fattar i ett ärende som gäller finansiering av skogsbruk omfattas av förhandlingsskyldigheten, om det är fråga om en viktig och vittsyftande åtgärd som genomförs inom samernas hembygdsområde. I och för sig är andelen privatägd mark i området liten. Av samernas hembygdsområde är 90 procent statsägd mark som förvaltas av Forststyrelsen. En begränsning eller fördröjning av beslut som påverkar en enskilds rätt eller näring kan dock ha betydande konsekvenser för aktören själv. Indirekta konsekvenser kan också orsakas av att aktörernas partner drar sig ur ett projekt som eventuellt har konsekvenser för urfolkets kultur och rättigheter. 

Framför allt har utskottet uppmärksamgjorts på lagförslagets konsekvenser för rennäringen. I de yttranden som utskottet fått har det påpekats att rennäringen är en särskild näring som omfattas av den allmänna näringsfriheten och hör till den samiska kulturen. I Finland betraktas rennäringen på grund av sin historia inte enbart som en samisk näring, utan den har vuxit fram inom en bredare kultur i de nordliga delarna av landet. Därför har de samer som bedriver rennäring i Finland inte haft något tryck på sig när det gäller att bevara sitt samiska språk eller ens sin samiska identitet på samma sätt som i grannländerna. Renskötseln som släkttradition har kunnat fortsätta i Finland utan att man har behövt bevara sitt samiska språk eller ens identifiera sig som same. I Finland kan renskötare bedriva traditionell renskötsel eller moderna former av renskötsel. Det har påpekats för utskottet att lagförslaget inte har några konsekvenser för vars och ens rätt att bedriva renskötsel inom de ramar som anges i renskötsellagen (848/1990). Utskottet anser att denna utgångspunkt är viktig och betonar att läget måste förbli detsamma också i framtiden. Renskötsel på statens mark får inte leda till oskäliga inskränkningar i utövandet av andra näringar. 

Renbeteslagsföreningen sköter offentliga förvaltningsuppgifter särskilt i renmärkesärenden. Sametinget har enligt renskötsellagen rätt att utse en företrädare till Renbeteslagsföreningens styrelse. Sametinget har således utöver samarbets- och förhandlingsskyldigheten rätt att delta i Renbeteslagsföreningens beslutsfattande och möjlighet att delta i sådana administrativa renskötselärenden som hör till föreningens behörighet. Renskötsel bedrivs enligt renskötsellagen via renbeteslagssystemet. I Finland finns 54 renbeteslag. Ett renbeteslag bildas av de renägare som bedriver renskötsel på området i fråga. Varje renägare är delägare i renbeteslaget. Utskottet har erfarit att bland delägarna i alla eller åtminstone nästan alla renbeteslag inom hela Finlands renskötselområde finns det både samiska och icke-samiska personer. 

I 53 § i renskötsellagen föreskrivs det om en förhandlingsskyldighet mellan renbeteslaget och andra aktörer. Vid planering av åtgärder som gäller statens marker och väsentligt inverkar på renskötseln ska statens myndigheter förhandla med företrädare för det berörda renbeteslaget. I gruvlagen (621/2011) föreskrivs dessutom om förhandlingsskyldighet med renbeteslaget på det område som är särskilt avsett för renskötsel och som också omfattar alla renbeteslag inom samernas hembygdsområde. Enligt utskottets uppfattning är avsikten inte att ändra denna särskilda ställning för renbeteslagen genom den föreslagna lagen. Utskottet betonar att renbeteslagets rätt att förhandla på sina delägares vägnar kvarstår oförändrad i ärenden som påverkar rennäringen. 

Slutsatser 

Utskottet vill betona de synpunkter som det lyft fram i sitt tidigare utlåtande i fråga om jakt, fiske och utveckling av landsbygdsnäringarna. Också i fråga om denna proposition har det i de yttranden som utskottet fått uttryckts oro över hur samarbets- och förhandlingsskyldigheten påverkar den kommunala självstyrelsen och styrningen och utvecklingen av områdesanvändningen. Utvecklingen av näringarna och planeringen av markanvändningen inbegriper åtgärder som vidtas av regionala och lokala myndigheter och som påverkar enskilda personers ställning. I detta sammanhang samordnas områdets olika näringar. Utskottet vill dessutom lyfta fram konsekvenserna av ett eventuellt negativt förhandlingsresultat. När det i en myndighetsprocess behandlas frågor som gäller en enskild aktörs näring eller egendom, ska myndigheten eller den som sköter en offentlig förvaltningsuppgift se till att inte bara samernas rättigheter tillgodoses på det sätt som anges i lagförslaget utan att också den enskildes rättsskydd tillgodoses. Detta görs särskilt genom att resultaten av samarbets- och förhandlingsförfarandet och slutsatserna av samordningen av dem skrivs in exakt i det slutliga överklagbara beslutet. Utskottet anser det vara viktigt att de regionala och lokala myndigheterna behåller sin befogenhet i fråga om utvecklandet av näringarna och planeringen av markanvändningen. Den samarbets- och förhandlingsskyldighet som lagförslaget innehåller blir de facto inte en vetorätt, utan det är fråga om genuina förhandlingar som syftar till samförstånd.  

Slutligen konstaterar utskottet att lagförslaget inte får leda till ojämlik behandling av renskötare med tanke på förutsättningarna för näringen och att näringsutövarna fortfarande bör likabehandlas vid beredningen av beslut som påverkar förutsättningarna för näringen. Utskottet betonar till denna del vikten av förhandlingar med renbeteslagen. De farhågor om egendomsskyddet och näringsfriheten som uttryckts i de yttranden som utskottet fått bör tas på allvar. Lagförslaget bör granskas också med tanke på enskilda markägares och näringsutövares rättsliga ställning. Lagförslaget och motiveringen till det begränsar inte tydligt tillämpningen av samarbets- och förhandlingsskyldigheten till offentligt ägda land- och vattenområden. Utskottet anser att man vid den fortsatta behandlingen av lagen bör fästa uppmärksamhet inte bara vid de tilltänkta konsekvenserna utan också vid de faktiska och sannolika konsekvenserna. Utskottet önskar att grundlagsutskottet beaktar det som sägs ovan.