Propositionen har utarbetats under förhållanden där åtgärderna för att förhindra spridningen av coronaviruset har haft särskilt stor inverkan på förplägnadsrörelserna i och med att det genom lag (153/2020) bestämdes om temporär, partiell stängning av förplägnadsrörelser. Enligt motiveringen till proposition RP 25/2020 rd var det, med tanke på hur viruset sprids, väsentligt att förhindra förhållanden som är gynnsamma för spridning, exempelvis situationer där människor är fysiskt nära varandra. Förplägnadsrörelser ansågs ur detta perspektiv utgöra en riskfylld miljö. Även om den nya regleringen gjorde det möjligt för förplägnadsrörelserna att fortsätta sin verksamhet till den del det var fråga om mat som tas med, innebar regleringen ett ingrepp i näringsfriheten på ett sätt som under normala förhållanden skulle förutsätta grundlagsordning. Eftersom undantagsförhållanden hade utlysts stiftades lagen, med stöd av 23 § i grundlagen, i vanlig lagstiftningsordning. 

Riksdagen ansåg att en förutsättning för att begränsningarna ska godkännas är att förlusterna inom branschen kompenseras. Statsrådet förelades skyldighet att bereda ett förslag till lagstiftning genom vilken kompensationen kan genomföras så att de ekonomiska förlusterna fördelas rättvist, med beaktande av egendomsskyddet och på ett skäligt sätt mellan offentliga samfund, hyresvärdar, banker, försäkringsbolag och andra ekonomiska enheter. Likaså förutsatte riksdagen att regeringen utan dröjsmål vidtar åtgärder för att i förekommande fall stödja restaurangföretagarnas försörjning under undantagsförhållandena och avvecklingen av dem.  

Arrangemanget enligt den nu föreslagna lagen förverkligar detta syfte. Den kompensation som föreslås består av två delar: stöd för återanställning och skälig gottgörelse för de oflexibla kostnader som näringsidkaren inte har kunnat påverka genom anpassningsåtgärder. 

Ekonomiutskottet förordar propositionen med de ändringar som anförs i detta betänkande. 

Enligt ett uttalande av riksdagen (RSv 14/2020 rd) ska förplägnadsbranschen på lagliga grunder ges skälig ersättning för skador. Det står klart att det inte är fråga om ett skadestånd enligt skadeståndslagen (412/1974), utan om en helt speciell ersättning av engångsnatur för förluster till följd av den temporära lagstiftningen om begränsning av näringsverksamhet; ersättningen riktas till aktörer som omfattas av tillämpningsområdet för den temporära lagen och dess begränsningsåtgärder. De föreslagna bestämmelserna kan inte heller jämställas med bestämmelser som grundar sig på principen om full ersättning enligt 19 kap. i beredskapslagen (1552/2011). I de föreslagna bestämmelserna är grunden för ersättningen således inte att kundströmmarna och därmed efterfrågan minskar på grund av smittorisken, och inte heller det riksomfattande förbudet mot sammankomster, även om dessa obestridligen har bidragit till att betydligt minska efterfrågan inom förplägnadsbranschen. Genom den föreslagna lagstiftningen kompenseras de förluster som aktörerna inom förplägnadsbranschen har lidit till följd av att det — med hänsyn till den smittsituation som var orsaken till begränsningarna — inte var möjligt att föreskriva att begränsningen träder i kraft efter en skälig övergångsperiod, utan omedelbart när statsrådets förordning (173/2020) träder i kraft. Således hade aktörerna inte rimligen möjlighet att anpassa sin verksamhet till begränsningarna. 

Utöver denna gottgörelse vill statsrådet dessutom stödja förplägnadsrörelsernas förmåga att sysselsätta människor när begränsningarna hävs. 

Utöver de nämnda preciseringarna som gäller grunden för gottgörelsen har ekonomiutskottet vid bedömningen av den föreslagna lagstiftningen särskilt övervägt vad som är en skälig och rättvis nivå för gottgörelsen. Vid fastställandet av den förlust som begränsningarna orsakar måste det bedömas hur den ekonomiska situationen för förplägnadsrörelserna skulle se ut nu om inte begränsningslagen 153/2020 hade stiftats. Även om ekonomiutskottet anser det vara viktigt att man vid bedömningen av förlusternas storlek utgår från en tidpunkt då viruset ännu inte spred sig i samhället och därmed inte påverkade konsumenternas beteende, kan man med offentliga medel inte till fullt belopp gottgöra det kalkylerade förlorade kassaflödet. Ekonomiutskottet anser att den lösning som föreslås i propositionen är motiverad; därmed gottgörs hälften av det kalkylerade beloppet av förplägnadsbranschens oflexibla kostnader. 

Eftersom den föreslagna lagstiftningen handlar om stöd som beviljas med offentliga medel måste den granskas mot bakgrund av EU:s regler om statligt stöd. En stödordning får inte införas förrän Europeiska kommissionen har godkänt den. Det föreslås därför att lagen ska träda i kraft vid en tidpunkt som bestäms genom förordning av statsrådet. 

Ekonomiutskottet påpekar att lagförslaget med tanke på reglerna om statligt stöd innehåller två stödordningar av olika slag och därför också bedöms utifrån olika regelverk. 

Stödet för återanställning enligt 3 § i den föreslagna lagen måste bedömas mot den i kommissionens meddelande C(2020) 1863) avsedda tillfälliga ram för statliga stödåtgärder som tillåts på grundval av artikel 107.3 b i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och den stödordning som kommissionen godkänt utifrån den tillfälliga ramen. Det centrala villkoret för denna stödordning är att det stöd som beviljas en enskild aktör inte får överstiga 800 000 euro. Vid beräkningen av stödbeloppet beaktas alla de stödordningar som baserar sig på det nämnda beslutet av kommissionen. Ett villkor för att ett stöd ska vara godtagbart är att det beviljas på basis av en stödordning för vilken det finns en preliminär budget, och att stöd inte beviljas ett företag som var i svårigheter redan innan epidemin bröt ut. Enligt uppgift kan propositionen anses vara förenlig med kommissionens beslut. 

Den skäliga gottgörelsen enligt 5 § i den föreslagna lagen bör å sin sida bedömas utifrån undantagsregeln i artikel 107.2 b i EUF-fördraget. Med stöd av den kan alla direkta skador som orsakats av covid-19-epidemin ersättas, och stöd kan också beviljas företag i svårigheter. Det förutsätter dock att beloppet av den skada som företaget lidit och orsakssambandet med covid-19-epidemin kan påvisas och att stödet inte utgör överkompensation. 

Ett av de viktigaste dragen i det stöd som avses i den föreslagna 5 § är att gottgörelsen betalas i form av en datateknisk masskörning, varvid något ansökningsförfarande i regel inte behövs. Ekonomiutskottet anser att det med tanke på funktionen och effektiviteten hos de stödordningar som anknyter till coronaepidemin är viktigt att ordningarna är snabba och okomplicerade. Den föreslagna lösningen är enligt utskottet lyckad. 

Ekonomiutskottet anser däremot att det föreslagna 9 § 5 mom. är problematiskt. Enligt bestämmelsen ska den behöriga myndigheten, det vill säga utvecklings- och förvaltningscentret, dra av gottgörelsen från stödet till behövliga delar, om ett företag på basis av coronavirusepidemin hos staten har ansökt om något annat än ett i 3 § avsett stöd. Enligt utredning till ekonomiutskottet har en betydande del av företagen inom restaurangbranschen ansökt om utvecklingsfinansiering särskilt hos NTM-centralerna och Business Finland. Den föreslagna bestämmelsen utesluter en betydande del av stödmottagarna från att omfattas av massutbetalningarna. Utskottet anser det vara viktigt att dessa cirka 5 000 företag omfattas av grunderna för massutbetalning. 

Ekonomiutskottet anser att för att säkerställa stödets syfte och effektivitet bör samordningen av den föreslagna gottgörelsen och andra stöd inte genomföras i samband med tillämpningen av den nu föreslagna regleringen. Behövlig samordning bör göras så att den gottgörelse som förplägnadsföretaget får ska beaktas i de stöd som Business Finland och närings-, trafik- och miljöcentralerna beviljar, till den del det förekommer faktisk överlappning. Ekonomiutskottet påminner om att de stöd som NTM-centralerna och Business Finland beviljar är utvecklingsfinansiering, och att de företag som har startat utvecklingsverksamhet inte vid samordningen av stöden ska försättas i en svagare ställning än de som inte har startat sådan utvecklingsverksamhet. Enligt utredning till ekonomiutskottet grundar sig närings-, trafik- och miljöcentralernas och Business Finlands stöd närmast på kommissionens de minimis-förordning (EU) nr 1407/2013. Det fastställts redan i grunderna för de stöden att de ska hänföras till andra kostnader än de som är föremål för den gottgörelse som behandlas i denna proposition. 

När det gäller stödet för återanställning betonar ekonomiutskottet att man vid kontrollen av maximibeloppet för stödet, 800 000 euro, också bör beakta de stöd som andra myndigheter beviljat på grundval av den så kallade tillfälliga ramen för statliga stödåtgärder och stödordningar inom denna ram. Dessutom fäster utskottet uppmärksamhet vid att avsikten enligt uppgift är att också det allmänna stöd som är under beredning, det s.k. kostnadsstödet, ska grunda sig på den tillfälliga ramen för statliga stödåtgärder. 

Ekonomiutskottet ser det som viktigt att man vid beredningen och tillämpningen av bestämmelserna säkerställer att de olika stödordningarna inte leder till överkompensation på det sätt som avses i EU-reglerna och att stödordningarna bildar en konsekvent helhet. Även om de stödordningar som nu föreslås är olika till sitt syfte och hänför sig till olika kostnader och således inte verkar medföra risk för kumulering, måste man i Business Finlands och närings-, trafik- och miljöcentralernas stödbeslut, utbetalningen av redan beviljade utvecklingsstöd och de beslut om det allmänna stöd som är under beredning samordna de olika stöden till behövliga delar och säkerställa att det inte sker sådan kumulering av stöd eller överkompensation som avses i EU-regleringen. 

Ett centralt problem med företagsstöden är att de kan ha en snedvridande effekt på konkurrensen. Även den stödordning som nu behandlas bör inriktas så att den så noggrant, jämlikt och så rättvist som möjligt avhjälper de ekonomiska skador som coronaepidemin orsakar. Inriktningen bör bedömas dels med tanke på behandlingen av olika företag inom den nu aktuella förplägnadsbranschen, dels med tanke på behandlingen av olika branscher. Vid bedömningen av den aktuella ordningens legitimitet är det också viktigt att den är avsedd att vara ett snabbt och temporärt krisstöd i en situation där verksamhetsbetingelserna utan företagens egen förskyllan har försämrats kraftigt och verksamhet som i sig är lönsam tillfälligt har blivit olönsam. I en sådan situation kan också stödformer som under normala förhållanden inte är motiverade eller tillåtna vara godtagbara. Ett stöd som ges endast till en bransch ger likväl upphov till frågor om en jämlik behandling av branscherna. Med tanke på detta kan dock den temporära stängningen av förplägnadsrörelser genom lagstiftning och den skäliga kompensation som förutsätts i detta sammanhang betraktas som en central faktor som särskiljer förplägnadsverksamheten från andra näringar. 

Avsikten har varit att bygga upp den föreslagna stödordningen så att grunderna för beviljande av stöd framgår av lagen och inte inbegriper behovsprövning. Det kan anses motiverat både med tanke på en jämlik behandling av företagen och med tanke på stödets syfte. Dessutom tillåter förfarandet en snabb utbetalning av stödet. Ekonomiutskottet påpekar att ordningen dock innehåller avgränsningar som kan leda till att de största aktörerna inom branschen får mindre gottgörelse relativt sett. Den lösning som regeringen valt i propositionen motiveras särskilt med dessa företags skalfördelar och med att de har en starkare förhandlingsposition än andra. Också grundlagsutskottet har i sitt utlåtande (GrUU 13/2020 rd — RP 67/2020 rd) bedömt det faktum att stödet riktas till olika typer av företag. Grundlagsutskottet hänvisar till sin utlåtandepraxis, där det har ansetts att lagstiftaren i princip har större spelrum med hänsyn till egendomsskyddet när skyldigheterna gäller börsbolag eller andra juridiska personer med stor förmögenhetsmassa än när bestämmelserna har mycket omedelbara effekter för de fysiska personerna bakom den juridiska personen. Utskottet påpekar vidare att förplägnadsverksamhet ofta bedrivs i små företag. Ekonomiutskottet anser inte att de begränsningar som ingår i propositionen är problemfria med tanke på olika företagsstrukturer, jämlik behandling av företag och konkurrensneutralitet, men anser att de kan anses motiverade som en del av den nu föreslagna, tidsbegränsade och riktade stödmodellen. Ekonomiutskottet betonar också att den modell med allmänt stöd, det så kallade kostnadsstödet, som är under beredning kan bidra till att avhjälpa den nu föreslagna stödordningens brister i fråga om konkurrensneutraliteten. Med tanke på likabehandlingen av företag inom branschen är också den definition av en så kallad referenstidpunkt av central betydelse. Referensperioden inverkar på beräkningen av stödbeloppet och granskas separat nedan. 

Genom stödet för återanställning (4 §) främjas förplägnadsrörelsens kapacitet att anställa personal när verksamheten inleds efter begränsningstiden. Stödet är 1 000 euro för varje anställd till vilka företaget betalar en lön på minst 2 500 euro för de följande tre månaderna efter den månad då begränsningsskyldigheten upphörde. Det är möjligt att få stöd för högst det antal arbetstagare som kalkylmässigt var anställda på heltid i företaget i februari 2020.Det tal som i propositionen valts som beräkningsgrund baserar sig på lönestatistiken. Ekonomiutskottet fäster uppmärksamhet vid att lönerna för anställda inom restaurangbranschen ofta blir högre till följd av kvälls- och nattarbete, att timantalet ofta understiger 30 timmar i veckan och att lönen endast baserar sig på faktiska arbetstimmar. Den faktiska genomsnittliga lönen inom branschen är därför mindre än vad som uppskattats i propositionen. 

En anställning ska enligt propositionen vara ordinarie för att ge rätt till stöd. Enligt utredning till utskottet är det inom restaurangbranschen tämligen vanligt att för behovet av arbetskraft anlita personal som står i avtalsförhållande till ett personalserviceföretag, som i sin tur säljer bemanningstjänster till förplägnadsrörelser. 

Denna praxis beror till största delen på att efterfrågan på restaurangtjänster är ojämn och att det därför inte är lätt att sköta arbetsuppgifterna med heltidsanställd personal. Modellen med personalinhyrning ger arbetstagarna möjlighet att arbeta vid olika verksamhetsställen eller inom olika branscher. Arbetsgivaren kan å sin sida erbjuda arbete i den utsträckning efterfrågan på företagets tjänster förutsätter. 

Mot bakgrund av det anser ekonomiutskottet att det är viktigt att stödlagstiftningen också främjar arbete som utförs på basis av andra anställningsformer än ett arbetsavtal mellan förplägnadsrörelsen och arbetstagaren. Utskottet konstaterar dock att syftet med den nu aktuella lagstiftningen är att den ska kunna tas i bruk mycket snabbt och att förfarandena enligt den föreslagna lagen således ska vara förenade med så lite manuell informationsinsamling och behandling av uppgifter som möjligt. Enligt uppgift kan exempelvis fastställandet av stödberättigande på basis av lönesumman eller ett personalserviceföretags fakturering inte samordnas med det mål om snabb utbetalning av stöd som anges i propositionen, om uppgifterna måste utredas via personalserviceföretagens bokföring. Således är det mer ändamålsenligt att stöd för inhyrd arbetskraft inom förplägnadsbranschen ordnas genom ett separat ansökningsförfarande. Ekonomiutskottet föreslår att bestämmelserna kompletteras till denna del, på det sätt som närmare anges i detaljmotiveringen. Enligt utredning till ekonomiutskottet får en utvidgning av tillämpningsområdet en kostnadseffekt på cirka 8 miljoner euro. 

Enligt propositionen ska gottgörelsen för oflexibla löpande kostnader som uppstår under begränsningen ställas i relation till förändringen i förplägnadsrörelsens försäljning. Gottgörelse ska beviljas företag vars försäljning i april 2020 var lägre än medelvärdet av försäljningen i januari—februari. I förhållande till dessa jämförelsetal ska som gottgörelse betalas 15 procent, vilket statistiskt sett anses motsvara ungefär hälften av förplägnadsrörelsernas oflexibla löpande kostnader. Gottgörelsen skulle dock vara fem procent för minskningen av den försäljning som överstiger en miljon euro. Förplägnadsföretag kan få gottgörelse till ett belopp av högst 500 000 euro. 

Ekonomiutskottet påpekar att den föreslagna regleringen inte i tillräcklig utsträckning beaktar de starka säsongsvariationer som är typiska för branschen och således till exempel säsongsrestaurangernas ställning. Utskottet anser det nödvändigt att ändra den föreslagna regleringen i fråga om referensperioden. Också grundlagsutskottet (GrUU 13/2020 rd) har fäst uppmärksamhet vid detta, och anför att en ändring av bestämmelsen är ett krav för att lagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Ekonomiutskottet föreslår att bestämmelsen om jämförelsetiden utvidgas så att det vid sidan av det alternativ som föreslås i regeringspropositionen (januari—februari) tas in ett annat alternativ, nämligen april—maj 2019. Då sammanfaller referensperioden mer exakt med den årstid som begränsningsåtgärderna nu gäller. Den behöriga myndigheten ska på tjänstens vägnar och maskinellt välja det alternativ som är förmånligare för förplägnadsrörelsen. Ekonomiutskottets uppfattning går i linje med de anmärkningar som arbetslivs- och jämställdhetsutskottet framförde i sitt utlåtande (AjUU 4/2020 rd — RP 67/2020 rd). 

Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning aktualiserades också frågan om personalrestaurangernas ställning. Trots att personalrestauranger inte omfattas av tillämpningsområdet för begränsningslagen, har många personalrestauranger de facto på samma sätt drabbats av minskat kassaflöde och oflexibla kostnader som de förplägnadsrörelser som omfattas av begränsningarna. Övergången till distansundervisning vid skolor och andra läroinrättningar och arbetsgivarnas rekommendationer om distansarbete har avsevärt minskat antalet kunder i dessa restauranger. Ekonomiutskottet konstaterar att den föreslagna lagstiftningen endast och uttryckligen kompenserar förluster hos förplägnadsrörelser som omfattas av tillämpningsområdet för begränsningslagen 153/2020. 

Ekonomiutskottet anser det vara utrett att den lagstiftning som nu behandlas endast når en del av de företag som behöver direkt stöd. Även inom restaurangbranschen finns det delområden som inte omfattas av det föreslagna stödet. Det beror bland annat på att den föreslagna lagen syftar till ett särskilt snabbt utbetalningsförfarande som av tekniska skäl inte kan beakta exempelvis den del av verksamheten som utförs av inhyrd arbetskraft. Också grundlagsutskottet har i sitt utlåtande fäst uppmärksamhet vid detta, och konstaterar att ekonomiutskottet bör se till att förplägnadsföretagen får stöd för återanställning oberoende av anställningsform. Ekonomiutskottet påminner om att förplägnadsrörelser som har rätt till stöd enligt den föreslagna lagen också kan utnyttja andra stödformer, däribland ett branschneutralt stödinstrument som enligt uppgift till utskottet bereds vid statsrådet med hög prioritet. Ekonomiutskottet konstaterar att inhyrd arbetskraft i bokföringshänseende är av den art att utfört arbete kan påvisas endast genom manuell behandling av uppgifterna. I fråga om stöd för arbete som utförts med inhyrd arbetskraft faller det sig därför naturligare att tillämpa ett förfarande som bygger på att en ansökan ska lämnas. 

Ekonomiutskottet poängterar att företagsstöd, av de skäl som nämnts, kan vara problematiska med avseende på konkurrensneutraliteten och lönsamheten. Det kan också i fråga om de nu aktuella stöden bli så att den företagsform som näringsidkaren en gång valde blir avgörande för huruvida företaget får stöd eller inte. Företagsstöd bör i regel betraktas med försiktighet. Utskottet påpekar dock att det är motiverat att i de rådande, exceptionella omständigheterna avvika från detta. Stödordningarna bör dock utformas så att de uppmuntrar till aktivitet och förnyelse av företagsverksamheten, i synnerhet om undantagsförhållandena drar ut på tiden. 

Propositionen gäller visserligen inte direkt begränsningen av förplägnadsbranschens verksamhet genom lagstiftning, men denna begränsning har dock ett direkt orsakssamband med nu aktuella lagstiftningen om stöd och gottgörelse. Ekonomiutskottet ser det därför som angeläget att påminna om utgångspunkten för lagstiftningen om begränsningar: näringsverksamhet ska på det hela begränsas endast till den del det är nödvändigt till följd av smittsituationen, varvid de sammantagna fördelarna och nackdelarna med begränsningarna måste vägas mot varandra, och så att begränsningarna hävs omedelbart när smittsituationen tillåter det. Grundlagsutskottet har ansett detta vara ett krav för att bestämmelser ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning (GrUU 7/2020 rd). Ekonomiutskottet påpekar att bakgrunden till den nu aktuella lagen är behovet av att kompensera för förluster, och att detta är kopplat till hur omfattande begränsningarna har varit och är. Ekonomiutskottet tar mer ingående ställning till detta vid behandlingen av proposition RP 72/2020 rd.