Behovet av en reform
Lagstiftningen om informationshanteringen inom den offentliga förvaltningen är splittrad mellan flera allmänna lagar med varierande terminologi. Informationshanteringen är förenad med vissa förpliktelser av samma art men med kopplingar till olika perspektiv. Det leder till att skyldigheterna måste fullgöras flera gånger om. Exempelvis måste beskrivningar av informationshanteringen göras i form av en beskrivning av behandlingsåtgärder, en datasystemsbeskrivning, en arkivbildningsplan och en beskrivning av den övergripande arkitekturen. De olika beskrivningarna leder också till oenhetliga beskrivningar inom myndighetsorganisationerna.
Allmänna nationella bestämmelser om informationshantering finns i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999, offentlighetslagen), lagen om styrning av informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen (634/2011, informationsförvaltningslagen) och lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet (13/2003). Bestämmelser om grunderna för arkiveringen och om arkivväsendets uppgifter finns i arkivlagen (831/1994), men också Europeiska unionens allmänna dataskyddsförordning och den nationella dataskyddslagen (1050/2018) har betydelse för arkiveringen.
Informationshanteringens förfaranden och praxis har enligt propositionen utvecklats så att det i vissa avseenden inte längre finns något stöd i lagstiftningen för förfarandena och praxis. Samtidigt varierar förfarandena och praxis hos olika myndigheter. En del av lagstiftningen om informationshantering är över 20 år gammal och den har tillkommit i en verksamhetsmiljö där användningen av datanät och elektronisk behandling av informationsmaterial inte var allmänna inom myndigheternas verksamhet.
Man har enligt propositionen försökt lösa problemen i anslutning till interoperabiliteten mellan informationssystemen genom de styrningsmetoder för informationsförvaltningen som informationsförvaltningslagen möjliggör, men metoderna har inte visat sig vara tillräckligt effektiva. Dessutom har lagstiftning som är parallell i förhållande till informationsförvaltningslagen delvis försämrat möjligheterna att effektivt utnyttja informationssystemen och den information som finns i dem. Riksdagens revisionsutskott har i ett betänkande (ReUB 2/2012 rd) framhållit att ”informationsförvaltningslagen ensam inte löser problemet med icke-interoperabla informationssystem inom den offentliga förvaltningen. Men den tillhandahåller möjligheter att utnyttja effektiva styrmekanismer. Det behövs en kartläggning av var det förekommer överlappningar eller luckor i lagstiftningen. Problemen bör åtgärdas med det snaraste för att mekanismerna för styrning av informationsförvaltningen ska bli enhetliga och varje myndighets styransvar så tydligt som möjligt när det gäller att utveckla informationsförvaltningen och säkerställa att informationssystemen är interoperabla.”
Förvaltningsutskottet konstaterar å sin sida i utlåtande FvUU 41/2014 rd bland annat att genomförandet av den övergripande arkitekturen har krävt en hel del arbete, men att den i sin helhet fortfarande är relativt halvfärdig. Arbetet har i många avseenden fokuserats på olika aspekter av system- och teknologiarkitekturen eller inriktats endast på någon snäv del av helheten eller på en begränsad funktion. Utskottet har redan tidigare understrukit att utvecklingen av informationssystemen inte bör betraktas som enbart informationstekniska projekt, utan som en del av utvecklingen av verksamheten och tjänsterna (FvUU 22/2013 rd). Utskottet har understrukit betydelsen av informationsstyrning samt ett vidare perspektiv på utvecklingsarbetet. Den övergripande planeringen av verksamhetsprocesserna och informationshanteringen utgör dels en del av planeringen av myndighetens verksamhet och ekonomi, dels ledning som en del av utvecklingen av verksamheten och tjänsterna (FvUU 22/2013 rd och FvUU 41/2014 rd).
Den offentliga förvaltningens produktion av kundtjänster och it-tjänster sker i allt större utsträckning online. Informationshanteringen ska enligt propositionen under informationens hela livscykel ses som en helhet inom vilken de olika aktörernas ansvar emellertid är klart definierat. Det behövs nya element också för styrning av informationshanteringens förfaranden och funktioner. Den splittrade regleringen av informationshanteringen kommer till synes också som dödvinkelområden i styrningen av myndigheternas verksamhet.
Lagstiftningen nämner dokumentförvaltning, men styrningen av dokumentförvaltningen har inte ålagts någon myndighet. Informationshanteringen utgör å andra sidan en omfattande helhet som kräver expertis inom många områden. Informationshanteringen kräver framför allt adekvat planering, informationssäkerhet, hantering av interoperabiliteten mellan informationslagren och informationssystemen, styrning av informationsbildningen samt hantering av informationslagren och av arkiveringen. Detta komplex kräver ett sektorsövergripande samarbete för att livscykelhanteringen av informationen inom den offentliga förvaltningen ska kunna utvecklas smidigt.
Det finns också utförlig speciallagstiftning för informationshanteringen. Det finns flera hundra bestämmelser om möjligheten att öppna tekniska anslutningar. Merparten av bestämmelserna är formella och av teknisk art. Vidare innehåller lagstiftningen flera hundra bestämmelser om förvaringstiden för personuppgifter, men till stor del bestäms förvaringstiderna för personuppgifter och handlingar i den allmänna lagstiftningen. I arkivlagstiftningen föreskrivs det om varaktig förvaring, varmed avses arkivering, medan grundlagsutskottet i sina ställningstaganden upprepade gånger har behandlat frågan om varaktig förvaring i samband med förvaringstiden för uppgifter i personregister. Den allmänna lagstiftningen om dataskydd ändrades delvis den 25 maj 2018 när Europeiska unionens allmänna dataskyddsförordning började tillämpas.
Från nationell synpunkt är bestämmelserna om förvaring och arkivering av information oenhetliga både i fråga om terminologin och i fråga om genomförandet. I regleringsmiljön finns också oklarheter och överlappningar som har samband med författningshierarkin i fråga om förvaringen och arkiveringen, eftersom bestämmelser om förvaringstiderna finns dels i lag och dels i förordningar. Förvaringen baseras också på arkivbildarnas och Riksarkivets beslut.
En högklassig informationshantering utgör en del av en god förvaltning hos myndigheterna. En föråldrad, oenhetlig och tung reglering av informationshanteringen stöder inte nödvändigtvis utveckling av förvaltningen i en sådan riktning att det blir möjligt att utnyttja sådana tillräckligt effektiva informationshanteringstjänster och uppgifter i anslutning till informationsrättigheter och behandlingsrättigheter som står till buds. Också tryggandet av förvaltningskundernas rättigheter förutsätter en uppdaterad och tydlig lagstiftning om informationshanteringen. Regleringen av informationshanteringen måste utgöra en integrerad helhet som utgår från informationens livscykel. Förändringarna i verksamhetsmiljön förutsätter ny lagstiftning som stöder förvaltningens utveckling och en kvalitativ tjänsteproduktion, för såväl förvaltningskunderna som de förvaltningsinterna processerna.
I fråga om arkivlagstiftningen konstaterar utskottet ytterligare att den enligt uppgift inte har kunnat ses över i detta första steg, eftersom arbetet med de grundläggande riktlinjerna för och planeringen av infrastrukturen för digital arkivering fortfarande pågår. Det finns inga klara riktlinjer för den kommande arkiveringslösningar eller för huruvida arkiveringen ska ske centralt eller enligt den gällande decentraliserade modellen. Det avgörandet måste fattas också för andras del än de statliga myndigheterna, och lösningen gäller således också kommunerna och självständiga offentligrättsliga inrättningar. Frågan är också förknippad med konstitutionella aspekter. Revideringen av arkivlagstiftningen kräver enligt uppgift dessutom att offentlighetslagen ses över i större omfattning och mer genomgående än vad som tidigare antagits. Dessutom krävs en bedömning av till vilka delar bestämmelser om arkivering bör placeras i offentlighetslagen. Nu är läget det att det för några år sedan gjordes sådana ändringar i arkivlagen som inte motsvarar bestämmelserna i offentlighetslagen. Under den fortsatta beredningen bör det dessutom bedömas i vilken grad och hur de administrativa förfaranden som anknyter till den arkiverade informationen (kulturarvsmaterial) kan avvika från den övriga informationshanteringen, och hur ansvaret för förvaltningen av det arkiverade materialet ska ordnas i den digitala arkiveringen beroende på förvaltningsmodell och tekniskt genomförande. I fråga om arkiveringsbestämmelserna måste det också särskilt bedömas hur stort det nationella handlingsutrymmet är i förhållande till dataskyddsförordningen. Regleringen av arkiveringen inbegriper också frågeställningar om de privata arkiven, som nu är delvis knutna till arkivlagen. Enligt uppgift måste undervisnings- och kulturministeriet utreda hur det är meningen att regleringen av de privata arkiven ska ordnas. Sammantaget har förvaltningen och de tekniska lösningarna för digitala arkiv framskridit långsamt. Lagberedningen har därför ansett att det inte finns förutsättningar för att bereda bestämmelser för vilka de ansvariga myndigheterna ännu inte kan fastställa någon genomförandetid.
Målsättning
Syftet med propositionen är att främja digitaliseringen och effektiviteten inom förvaltningen samt att förbättra kvaliteten på de tjänster som produceras för förvaltningskunderna. Den föreslagna lagstiftningen ska lägga fast enhetliga grundläggande krav på informationssäkerheten i myndigheternas verksamhet, oberoende av vilket slag av dokument eller andra uppgifter myndigheten behandlar. Finland har saknat bestämmelser om grundläggande informationssäkerhetskrav som gäller hela den offentliga förvaltningen. Det är enligt utskottet viktigt att förvaltningen använder enhetliga informationssystem och informationslager, och att alla användare följer enhetliga informationssäkerhetskrav. Genom god informationssäkerhet säkerställs att informationslagren hanteras lagenligt och korrekt. Samtidigt skyddas då uppgifterna om kunderna och tryggas tillgången till information för godtagbara ändamål och myndigheternas förutsättningar för att sköta sina lagfästa uppgifter.
Det är enligt utskottet motiverat att reformen ger förvaltningskunderna bättre möjligheter att få information om innehållet i myndigheternas informationslager och därmed också myndighetshandlingar och annan information. Propositionen syftar också till att ytterligare förbättra interoperabiliteten mellan såväl informationssystemen som informationslagren, så att förvaltningen kan erbjuda kunderna bredare tjänster.
Propositionen har samband med riksdagens ställningstaganden i fråga om utveckling av inter-operabiliteten mellan informationssystemen och styrningen av informationsförvaltningen (ReUB 5/2009 rd och ReUB 2/2012 rd). Regleringen av informationshanteringen är splittrad och i många avseenden redan föråldrad i förhållande till förvaltningens nuvarande verksamhetsmiljö. Avsikten med att förnya regleringen är att främja och trygga myndigheternas verksamhet bland annat genom att harmonisera och precisera förfarandena inom informationshanteringen och utlämnandet av information samt bestämmelserna om informationssäkerhet.
Minskad insamling av information
Ett syfte med propositionen är att minska den administrativa bördan för förvaltningens kunder. Regeringen föreslår därför att myndigheternas möjligheter att kräva utdrag och intyg av kunderna begränsas, under förutsättning att myndigheten kan få samma uppgifter på annat sätt, exempelvis genom ett tekniskt gränssnitt eller en elektronisk förbindelse. I nuläget har myndigheterna i stor utsträckning åtkomst till olika register genom olika informationstjänster och tekniska gränssnitt samt elektroniska förbindelser. Likväl förutsätts det ofta att en kund lämnar intyg och utdrag för att ett förvaltningsärende ska kunna behandlas. Den praktiska tillämpningen av den föreslagna lagstiftningen förutsätter att myndigheterna har informationslager av hög kvalitet, så att myndigheten kan få denna typ av uppgifter i realtid.
Lagstiftningen om tekniska gränssnitt och elektroniska förbindelser
Avsikten är enligt propositionen att göra det möjligt att slopa bestämmelserna om tekniska anslutningar i allmänna lagar och speciallagar. Det finns över 300 bestämmelser i lagstiftningen om möjlighet att lämna handlingar och annan information via en teknisk anslutning. Regleringen har lett till ett behov av bestämmelser inte bara om rätten att få uppgifter, utan också av särskilda bestämmelser om myndigheternas rätt att trots sekretessbestämmelserna lämna ut uppgifter via en teknisk anslutning. Grundlagsutskottet har kritiserat denna modell med dubbla bestämmelser och ansett den vara tungrodd och leda till tolkningsproblem (se t.ex. GrUU 31/2017 rd och GrUU 71/2014 rd). Med stöd av lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet kan en myndighet lämna ut sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet, om det föreskrivs i lag om rätt att få sådana uppgifter. Detsamma har enligt offentlighetslagen gällt utlämnande av uppgifter via en teknisk anslutning. Avsikten är nu att upphäva dessa bestämmelser, så att myndigheten, i enlighet med gällande rätt att få uppgifter, kan lämna ut uppgifter via tekniska gränssnitt och elektroniska förbindelser. Den som får information ska få den på grundval av bestämmelser i lag om rätt att få information. Den föreslagna informationshanteringslagen innehåller inga sådana bestämmelser om rätt till information, utan i den lagen föreskrivs det om metoden för utlämnande av uppgifter genom ett tekniskt gränssnitt eller en elektronisk förbindelse. En förutsättning för att dessa metoder för utlämnande av uppgifter ska kunna användas är att de uppfyller de krav på informationssäkerhet som anges i lagen och andra krav som ska förebygga en obegränsad åtkomst till information och säkerställa att informationen användas för ett godtagbart ändamål.
Ökad offentlighet för handlingar samt återanvändning av information
Det är enligt utskottet välkommet att propositionen främjar och förbättrar handlingsoffentligheten när myndigheterna genom än noggrannare bestämmelser åläggs bland annat att se till att personalen har den kompetens som krävs för att säkerställa att uppgifter lämnas ut i överensstämmelse med rätten till information. Problemen i fråga om handlingsoffentligheten återspeglas i de högsta laglighetsövervakarnas avgöranden i klagomål om försummelser att följa förfarandebestämmelserna i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999). Enligt grundlagens 12 § 2 mom. har var och en rätt att ta del av offentliga handlingar och upptagningar. Det förutsätter med stöd av 22 § i grundlagen att det allmänna bättre än i nuläget tryggar den grundläggande rättighet som handlingsoffentligheten innebär.
En följd av övergången till en digital verksamhetsmiljö är att hanteringen av dokument och åtkomsträttigheter till dokumenten omvandlas till information i datasystemens upptagningar. Åtkomsten till denna information måste säkerställas på samma sätt som åtkomsten till traditionella handlingar i pappersformat. I lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet definieras begreppet handling neutralt när det gäller mediet. Tidigare har åtkomstobjekten enklare kunnat specificeras som dokument. I den digitala verksamhetsmiljön specificeras åtkomstobjekten med hjälp av söktermer. Utifrån dessa söktermer bildas handlingar som motsvarar sökningen i syfte att tillgodose rätten till information.
Handlingsoffentligheten förutsätter att parterna och allmänheten har kännedom om hur deras rätt att få ta del av handlingar och uppgifter i handlingar hos myndigheterna kan tillgodoses. Reformen förbättrar denna tillgång till information genom noggrannare bestämmelser om hur myndigheten ska göra upp beskrivningar i syfte att tillgodose offentligheten för handlingar och göra dessa beskrivningar tillgängliga för allmänheten.
Den föreslagna regleringen genomför också kravet på tillgänglighet till information i maskinläsbart format i EU:s direktiv 2013/37/EU om ändring av direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. Det har tidigare inte funnits någon tydlig bestämmelse på det sätt som direktivet förutsätter, utan kravet har härletts ur bestämmelserna om inter-operabilitet i lagen om styrning av informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen. Tolkningarna har dock inte skapat någon klar, på direktivet grundad, skyldighet att i vissa situationer göra myndigheternas datamaterial tillgängligt i maskinläsbart format.
Bestämmelser om ärendehanteringen
Den offentliga förvaltningen har saknat enhetliga bestämmelser om organiseringen av ärendehanteringen. I förordningen om offentlighet och god informationshantering i myndigheternas verksamhet (1030/1999) föreskrivs det om hanteringen av de statliga myndigheternas dokumentförteckningar. Däremot finns det inga som helst bestämmelser om ärendehanteringen i kommuner, självständiga offentligrättsliga inrättningar eller andra organisationer som omfattas av offentlighetslagen. Organiseringen av ärendehanteringen och förandet av dokumentförteckningar utgör en del av offentligheten för handlingar.
Enligt 13 § 1 mom. i offentlighetslagen ingår det i förfarandet för begäran om att få ta del av en handling att den handling som begärs ska individualiseras tillräckligt noggrant. En sådan individualisering kan bland annat göras genom en behörigen förd dokumentförteckning. Genom ärendehanteringen kan myndigheten följa hur behandlingen av ärendena framskrider. Myndigheten kan också som informationstjänst erbjuda sina kunder uppgifter om ärendet, dess faser och uppskattade varaktighet. Genom god ärendehantering kan myndigheten också kapa belastningstoppar och kontrollera att ärendet framskrider som det ska.
Organiseringen och genomförandet av ärendehanteringen utgör ett element i det rättsskydd och den garanti för god förvaltning som avses i 21 § i grundlagen. En myndighet ska också enligt 23 § 2 mom. i förvaltningslagen (434/2003) på begäran uppge hur ett ärende framskrider och ge en uppskattning om när ett beslut kommer att ges. Enligt 23 a § i förvaltningslagen ska en myndighet dessutom för de centrala ärendegrupperna inom sitt verksamhetsområde ange förväntad handläggningstid för sådana ärenden som myndigheten avgör genom förvaltningsbeslut och som kan inledas endast på initiativ av en part. Myndigheten kan i praktiken huvudsakligen fullgöra dessa skyldigheter automatiskt med hjälp av de registreringsuppgifter för ärendet som införts i ärenderegistret.
De för ärendehanteringen centrala uppgifterna måste registreras också i fråga om de handlingar som upprättas när myndigheten producerar tjänster. I de fallen uppstår det inte nödvändigtvis någon ärendebehandlingsprocess, men handlingar som upprättas i samband med tjänsteproduktionen omfattas av samma krav som de handlingar som upprättas i samband med behandlingen av ett ärende. Det är därför motiverat att för hanteringen av handlingar som upprättas i tjänsteproduktionen föreslå en ny bestämmelse som förbättrar offentligheten också för detta slag av information.
Den operativa styrningen av informationshanteringen
I propositionens lagförslag finns också bestämmelser om den operativa styrningen av informationshanteringen. Bestämmelserna i 3 kap. om styrning och bedömning av informationshanteringen inom den offentliga förvaltningen ska inte tillämpas på riksdagens justitieombudsmans, justitiekanslern i statsrådets eller domstolarnas verksamhet eller verksamheten i nämnder som tillsatts att behandla besvärsärenden och inte heller på presidentens kansli, riksdagens ämbetsverk, Folkpensionsanstalten, Finlands Bank, andra självständiga offentligrättsliga inrättningar, universitet som avses i universitetslagen eller yrkeshögskolor som avses i yrkeshögskolelagen. Avgränsningen beror främst på dessa organisationers konstitutionella ställning, till följd av vilken en styrning från statliga förvaltningsmyndigheters sida kunde vara problematiskt till vissa delar. Avgränsningen beaktar de förbehåll i fråga om styrningen som gjordes vid riksdagens behandling av lagen om styrning av informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen (FvUB 34/2010 rd).
I lagförslaget föreskrivs om finansministeriets uppgifter i fråga om interoperabiliteten mellan den offentliga förvaltningens gemensamma informationslager. I detta syfte ska finansministeriet
Utifrån de allmänna riktlinjer som avses i lagen ska finansministeriet, med hjälp av det utlåtandeförfarande som avses i 8 §, styra utvecklingen av i synnerhet statsförvaltningens förvaltningsmyndigheters informationslager och informationssystem. Lagförslagets 8 § verkställer styrningen av informationshanteringen på det sätt som riksdagen förutsatt i fråga om finansministeriets behörighet i fråga om styrningen (RSk 11/2008 rd).
Varje ministerium ska enligt 6 § 2 mom. i lagförslag 1 inom sitt eget ansvarsområde sköta uppdateringen av innehållet i den offentliga förvaltningens informationshanteringskarta samt upprätthålla de allmänna riktlinjerna för gemensamma informationslager och informationssystem. Varje ministerium ska också inom sitt eget ansvarsområde svara för definitionen av informationssystemens gränssnitt, när de definieras för informationssystemen hos flera olika myndigheter inom samma ansvarsområde. Genom att ministeriet ges ledningsansvaret säkerställs det att beskrivningarna av gränssnitt görs på behörigt sätt och betjänar användningsändamålet inom ansvarsområdet.
Lagförslaget har dessutom bestämmelser om en ny myndighet, nämligen den offentliga förvaltningens informationshanteringsnämnd. Det har hittills inte funnits en sakkunnigmyndighet med uttrycklig uppgift att styra utvecklingen och genomförandet av informationshanteringsmetoder eller säkerställa genomförandet genom bedömningar. Informationshanteringen vid en myndighet grundar sig på expertis inom ett flertal områden, däribland informationsförvaltning, dokumenthantering, informationssäkerhet, statistik och olika uppgifter som myndigheten har. Styrningen av informationshanteringen förutsätter ett tvärsektoriellt samarbete organiserat i en myndighetsverksamhet för vilken klara uppgifter har fastställts. Bland olika samarbetsformer och modeller för myndighetsorganisationer har regeringen bedömt att den mest fungerande lösningen är att inrätta en nämnd i anslutning till finansministeriet. Nämnden har i uppgift att utveckla och styra informationshanteringen i synnerhet inom staten, kommunerna och samkommunerna samt i myndigheter inom dessa. Också andra organisationer inom den offentliga förvaltningen kan delta i nämndens utvecklingsverksamhet.
Nämnden ska också utifrån en på förhand fastställd bedömningsplan göra bedömningar av hur de lagfästa kraven på informationshanteringen uppfylls. Bedömningsuppgiften gäller informationshanteringen vid statens förvaltningsmyndigheter samt kommunernas och samkommunernas myndigheter när dessa fullgör sina lagfästa uppgifter. Syftet med bedömningarna är att effektivisera och säkerställa att centrala myndigheter följer de lagfästa kraven på informationshanteringen och att samla information för den fortsatta utvecklingen av informationshanteringsmetoderna. Bedömningsuppdraget ska inte omfatta bedömning av kraven på informationssäkerhet, eftersom bestämmelser om detta ingår i lagen om bedömning av informationssäkerheten i myndigheternas informationssystem och datakommunikation. Dessutom övervakar dataombudsmannen hur informationssäkerheten uppfylls i fråga om behandling av personuppgifter. I dataskyddslagstiftningen finns också bestämmelser om dataombudsmannens förhandssamråd med tillsynsmyndigheten i samband med konsekvensbedömningen. Genom den avgränsningen säkerställs det att myndigheterna inte har överlappande uppdrag.
Lagens tillämpningsområde
Enligt bestämmelsen om tillämpningsområde i 3 § i förslaget till informationshanteringslag ska lagen tillämpas på användning av informationssystem, då myndigheter behandlar informationsmaterial, om inte något annat föreskrivs någon annanstans i lag. Med myndighet avses enligt 2 § 1 punkten de myndigheter som avses i 4 § 1 mom. i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet. De lagfästa skyldigheterna anvisas i respektive bestämmelse antingen myndigheten eller en informationshanteringsenhet, som är en i den föreslagna lagen specificerad myndighet med uppgifter i anslutning till informationshantering enligt vad som föreskrivs i lagförslaget. Bestämmelser om informationshanteringsenheten finns i den föreslagna lagens 4 §. Där ges en uttömmande förteckning över informationshanteringsenheterna.
Enligt hänvisningen till offentlighetslagen i 2 § 1 punkten är också domstolarna informationshanteringsenheter. Enligt 3 § 3 mom. i grundlagen utövas den dömande makten av oberoende domstolar. Grundlagsutskottet noterar i sitt utlåtande att myndighetsbegreppet i den form som innefattar också domstolarna i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet, vilken har stiftats med utskottets medverkan (se GrUU 43/1998 rd), är avsevärt vidare än det myndighetsbegrepp som brukas i allmänspråket och i det juridiska språkbruket över lag. Orsaken till detta var strävan att så väl som möjligt säkerställa offentligheten i fråga om myndighetshandlingar som avses i grundlagens 12 § 2 mom. i alla de fall där det rör sig om utövande av offentlig makt (se även GrUU 46/2010 rd, s. 3/I, och GrUU 38/2010 rd, s. 3/II).
Det följer enligt grundlagsutskottet av 3 § i grundlagen att domstolarna inte hör till den offentliga förvaltningen. Enligt 3 § 3 mom. i lagförslaget ska bestämmelserna i lagens 3 kap. om allmän styrning av informationshanteringen inom den offentliga förvaltningen inte tillämpas på domstolarna. Grundlagsutskottet menar att avgränsningen är motiverad med hänsyn till det som sagts ovan (se också GrUU 46/2010 rd, s. 3). Det är enligt utskottet likväl oklart om avsikten i förslaget till informationshanteringslag är att domstolarna, i egenskap av myndighet enligt lagförslaget, ska höra till de statliga ämbetsverken och inrättningarna när de är sådana informationshanteringsenheter som avses i 4 §. Om det är avsikten, och domstolarna hör till en statlig informationshanteringsenhet, gäller den styrning som avses i 4 § 3 mom. till domstolarnas förvaltningsuppgifter och, enligt motiven (s. 72—73), också rättskipningen. Likaså ska den offentliga förvaltningens informationshanteringsnämnd enligt 10 § bedöma hur statliga ämbetsverk och inrättningar iakttar bestämmelserna i lagen. Grundlagsutskottet anser att regleringen bör preciseras. Om avsikten är att styrningen och bedömningen ska omfatta också domstolarna, är en förutsättning för att lagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning att det i lagen införs en uttrycklig avgränsning som nu endast framgår av motiven (s. 72—73) och där det sägs att bestämmelserna till denna del gäller endast domstolarnas förvaltningsverksamhet och justitieförvaltningsärenden (se även GrUU 46/2010 rd).
Enligt den första meningen i det föreslagna 3 § 4 mom. ska lagens 4 kap. och 22—25 § tillämpas på privatpersoner eller sammanslutningar till den del som de handlar på uppdrag av en myndighet eller för en myndighets räkning. Enligt momentets andra mening ska lagens 4 §, 4 kap. samt 22—25 och 28 § tillämpas på privatpersoner eller sammanslutningar till den del offentlighetslagen tillämpas på dem. Utöver den besvärliga bestämmelsen om tillämpningsområde vill grundlagsutskottet uppmärksamma att enligt offentlighetslagens bestämmelse om det organisatoriska tillämpningsområdet är offentlighetslagens tillämpningsområde i fråga om en privat aktör som sköter en offentlig förvaltningsuppgift begränsat till utövandet av offentlig makt. Det innebär att exempelvis lagfästa serviceuppgifter som lagts ut kan falla utanför lagförslagets tillämpningsområde.
I 124 § i grundlagen sägs det att offentliga förvaltningsuppgifter kan anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock ges endast myndigheter.
I sin tolkningspraxis har grundlagsutskottet ansett att det för att kraven på rättssäkerhet och god förvaltning ska anses vara uppfyllda i den bemärkelse som avses i 124 § i grundlagen krävs att ärendena behandlas i enlighet med de allmänna förvaltningslagarna och att de som behandlar ärendena handlar under tjänsteansvar (t.ex. GrUU 3/2009 rd, s. 4/II, och GrUU 20/2006 rd, s. 2/I). Grundlagens 124 § kräver dock inte att det i lag alltid hänvisas till de allmänna förvaltningslagarna, eftersom dessa med stöd av de ingående bestämmelserna om tillämpningsområde, definition på myndighet eller enskildas skyldighet att ge språklig service också tillämpas på enskilda när de utför ett offentligt förvaltningsuppdrag (GrUU 42/2005 rd, s. 3/II). Grundlagsutskottet anser att förvaltningsutskottet har anledning utreda om tillämpningsområdet för förslaget till informationshanteringslag kan kopplas, vid behov separat för varje relevant bestämmelse, till begreppet offentlig förvaltningsuppgift, som rimmar bättre med 124 § i grundlagen, i stället för till det utövande av offentlig makt som avses i 4 § 2 mom. i offentlighetslagen. Grundlagsutskottet fäster uppmärksamhet exempelvis vid lagförslagets 26 § om uppgifter som ska registreras i ärenderegister. Utskottet ser det som motiverat att exempelvis dessa bestämmelser faller inom tillämpningsområdet för grundlagens 124 §.
Bestämmelser om införande och genomförande av en god informationshantering finns i dagsläget i offentlighetslagens 18 §. Avsikten är att dessa bestämmelserna ska flyttas över till informationshanteringslagen. Därför föreslår regeringen också att det till offentlighetslagens 3 § om lagens syfte fogas ett nytt 2 mom. med en informativ hänvisning till informationshanteringslagen. Grundlagsutskottet anser att en sådan hänvisning inte bestämmer offentlighetslagen syfte, utan endast dess tillämpningsområde. Förvaltningsutskottet bör överväga att placera den föreslagna hänvisningsbestämmelsen i anslutning till offentlighetslagens 2 § om tillämpningsområde, menar grundlagsutskottet.
Förvaltningsutskottet har i detaljmotiven och lagförslagen beaktat grundlagsutskottets ställningstaganden.
Informationshanteringsenheternas ställning och befogenheter
Ordnandet av informationshanteringen grundar sig enligt lagförslagets 2 kap. på informationshanteringsenheter. Informationshanteringsenheterna räknas upp i 4 § 1 mom. Enligt bestämmelsen är bland andra kommuner, samkommuner, riksdagens ämbetsverk, universitet och högskolor informationshanteringsenheter. Enligt samma moment ska en myndighet höra till en informationshanteringsenhet. Grundlagsutskottet anser att bestämmelsen förefaller antyda att en informationshanteringsenhet utgörs av ett flertal myndigheter. Enligt detta ska till exempel de statliga myndigheter, ämbetsverk och inrättningar som avses i 4 § i offentlighetslagen därmed tillsammans bilda en statlig informationshanteringsenhet, till vilken de hör. I propositionsmotiven (s. 75) sägs det dock att en informationshanteringsenhet avser endast ett statligt ämbetsverk eller en statlig inrättning. Med anledning av 2 § 3 mom. och 119 § i grundlagen bör förvaltningsutskottet förtydliga bestämmelserna.
I 4 och 5 § i förslaget till informationshanteringslag ges informationshanteringsenheten befogenheter som måste anses vara betydande. De hänför sig till den offentliga förvaltningens informationsmaterial, informationssystem och informationslager. Enligt propositionsmotiven motsvarar informationshanteringsenhetens ansvar i praktiken de gällande förfaranden som innebär att organiseringen av informationshanteringen hör till en organisation, även om flera myndigheter är verksamma inom organisationen. Grundlagsutskottet menar att förhållandet mellan informationshanteringsenheten och myndigheten inte framgår klart av bestämmelserna. Varken informationshanteringsenhetens ställning, struktur och ledning eller vem som utövar beslutsmakten framgår desto närmare av lagen. Det förefaller utifrån 4 och 5 § som om informationshanteringsenheten bildar en ny form av förvaltningsorganisation som inte definieras i lagen, och dess informationshantering och befogenheter i fråga om hanteringen av offentlig information kan inte anses vara ringa eller enbart tekniska. På grund av 2 § 3 mom. och 119 § i grundlagen måste förvaltningsutskottet göra väsentliga preciseringar i bestämmelserna om informationshanteringsenheter. Det är ett villkor för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Förvaltningsutskottet har i detaljmotiven och lagförslagen beaktat grundlagsutskottets anmärkningar på behörigt sätt.
Begränsning av åtkomsten till informationsmaterial
I 15 § i förslaget till informationshanteringslag föreskrivs det om tryggande av säkerheten i fråga om informationsmaterial. Enligt paragrafens 1 mom. 5 punkt ska myndigheterna genom adekvata säkerhetsåtgärder ombesörja att tillgängligheten till dess informationsmaterial begränsas vid behov. I motiven till bestämmelsen (s. 101) sägs det att tillgängligheten i praktiken begränsas genom användarlicenser och beroende på vilken typ av informationsmaterial som ska hanteras. I fråga om offentliga informationsmaterial begränsas tillgängligheten inte, medan det i fråga om personuppgifter och i synnerhet när det gäller sekretessbelagd information måste vidtas åtgärder för att säkerställa att informationshanteringen sker på ett behörigt sätt.
Enligt den kvalificerade lagreservationen i grundlagens 12 § 2 mom. kan tillgängligheten till information i myndigheternas handlingar och andra upptagningar begränsas endast av tvingande skäl och genom lag. Grundlagsutskottet anser att behövlighetskravet i lagförslagets 15 § 1 mom. 5 punkt inte uppfyller kravet i lagreservationen. Förvaltningsutskottet måste stryka bestämmelsen eller precisera den så att den uppfyller de krav som grundlagen ställer. Det är ett villkor för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Grundlagsutskottet anser att preciseringen kan göras exempelvis genom att, på det sätt som avses i motiven, hänvisa till de begränsningar av offentligheten som föreskrivs i offentlighetslagen. Förvaltningsutskottet hänvisar till detaljmotiven och utskottets förslag till ändringar, där grundlagsutskottets anmärkningar har beaktats.
Fastställande av grunderna för sökning av information
Enligt 28 § i förslaget till informationshanteringslag ska en informationshanteringsenhet för genomförande av offentlighetsprincipen upprätthålla en beskrivning av de informationslager och ärenderegister som den förvaltar. Enligt paragrafens 1 mom. 4 punkt ska av beskrivningen framgå grunderna för sökning av offentliga handlingar eller annan information i informationslager och ärenderegister.
Grundlagsutskottet anser att det av den rätt att få tillgång till offentliga handlingar och upptagningar som tryggas genom 12 § 2 mom. i grundlagen följer att var och en har rätt att själv avgöra vilken offentlig information han eller hon vill ha ur myndigheternas upptagningar och informationsmaterial. Myndigheterna kan därför inte genom lag ges en allmän rätt att med rättsverkningar som inskränker handlingsoffentligheten bestämma på vilka grunder information får sökas i myndighetens upptagningar. Den föreslagna bestämmelsen måste därför strykas eller preciseras så att det av den beskrivning som ska uppgöras med stöd av paragrafen uttryckligen ska framgå att de grunder för sökning av information som inkluderas i beskrivningen utgör exempel och är informativa. Det är ett villkor för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Förvaltningsutskottet beaktar i detaljmotiven och lagförslaget grundlagsutskottets anmärkningar.
Anteckningar som ska göras i handlingar
I 18 § i förslaget till informationshanteringslag föreskrivs det om handlingar som ska säkerhetsklassificeras inom statsförvaltningen. Enligt propositionsmotiven (s. 131) är avsikten att helt slopa säkerhetsklassificeringen, som i princip ska tillämpas på alla sekretessbelagda handlingar.
I lagförslag 2 om ändring av offentlighetslagen föreslås det att lagens 15 § 3 mom. ska ändras så att det i fråga om skyldigheten att göra en anteckning om säkerhetsklassificering ska hänvisas direkt och enbart till informationshanteringslagen. Grundlagsutskottet understryker att dessa anteckningar har en informativ karaktär, och avsikten är inte att utifrån offentlighetslagen påföra dem sekretess vid behandling av en i offentlighetslagen avsedd begäran om information. Klassificeringen av en handling i syfte att uppnå informationssäkerhet är i första hand avsedd som ett förfarande som avser förvaltningens interna skyldigheter. Utskottet anser att hänvisningsbestämmelsen, sådan den lyder, kan leda till felaktiga tolkningar om anteckningarnas rättsverkningar. Med anledning av 12 § 2 mom. i grundlagen måste förvaltningsutskottet precisera och förtydliga bestämmelserna.
I lagförslag 2 om ändring av offentlighetslagen föreslår regeringen att det till lagens 25 § fogas en bestämmelse om en anteckning om att en handling kan utlämnas efter prövning. Den föreslagna bestämmelsen finns i lagens 6 kap., som i enlighet med kapitelrubriken gäller skyldighet att iaktta sekretess. Grundlagsutskottet understryker att offentlighet enligt prövning inte innefattar skyldighet att iaktta sekretess. Eftersom sekretess kan anses vara den mest långtgående inskränkningen av den offentlighet som avses i 12 § 2 mom. i grundlagen, måste förvaltningsutskottet förtydliga bestämmelserna så att begreppet sekretess inte lagsystematiskt utvidgas till att omfatta offentlighet enligt prövning.
Grundlagsutskottet framhåller att offentlighet enligt prövning är av vikt med avseende på beredningens öppenhet (se också GrUU 43/1998 rd, s. 3/I). Utskottet anser att framhävandet av offentlighet enligt prövning genom en särskild anteckning i praktiken kan inskränka offentligheten, i synnerhet för beredningen av beslut. Det föreslagna 25 § 3 mom. innehåller inte samma slag av skyldighet som 2 mom. om sekretessanteckning, enligt vilket en anteckning ska avlägsnas eller ändras, när det inte längre finns grund för den. Offentlighet enligt prövning hänför sig enligt 9 § 2 mom. i offentlighetslagen i huvudsak till beredningshandlingar, som enligt lagen inte kan vara permanent offentliga enligt prövning. Grundlagsutskottet anför att det till lagen måste fogas en bestämmelse om skyldighet att avlägsna en anteckning. Alternativt måste bestämmelserna ändras så att det av anteckningen till denna del tydligt framgår att den är begränsad i tiden. Det är ett villkor för att lagförslag 2 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Förvaltningsutskottet föreslår att grundlagsutskottets förslag till ändringar görs i lagförslagen.
Tekniska gränssnitt och elektroniska förbindelser
I 22—24 § i lagförslag 1 föreskrivs det om olika sätt att överföra information via tekniska gränssnitt och elektroniska förbindelser. I propositionens motiv till lagstiftningsordning sägs det att överföringen av information ska vara behovsbaserad så att utlämning av information och grunderna för utlämningen kan kontrolleras även i efterhand.
Avsikten är att regleringen ska ersätta bestämmelserna om teknisk anslutning i offentlighetslagen och i berörda speciallagar. Enligt 29 § 3 mom. i den gällande offentlighetslagen kan en myndighet för en annan myndighet öppna en teknisk anslutning till sådana uppgifter i sitt personregister som den andra myndigheten enligt en i lag särskilt bestämd skyldighet ska beakta när den fattar beslut. Om personuppgifterna är sekretessbelagda, får man med hjälp av en teknisk anslutning söka information endast om personer som gett sitt samtycke, om det inte uttryckligen föreskrivs något annat om utlämnande av sekretessbelagd information. Det finns också bestämmelser om tekniska anslutningar i ett stort antal speciallagar. Grundlagsutskottet har i sin tidigare praxis i fråga om behandling av personuppgifter understrukit den allmänna lagbundenheten och framhållit att kravet på lagbestämmelser också gäller möjligheten att ge ut uppgifter via en teknisk anslutning (GrUU 71/2014 rd, s. 2/II, och GrUU 12/2002 rd, s. 5/I).
Enligt propositionsmotiven (s. 112 och 115) syftar de föreslagna bestämmelserna inte till någon ändring av rätten att få information av myndigheterna, utan bestämmelser om detta ges också i fortsättningen separat, antingen i offentlighetslagen eller, i fråga om sekretessbelagd information, i speciallagar. Information kan lämnas ut via ett tekniskt gränssnitt eller en elektronisk förbindelse endast när det föreligger behörig rätt att ta del av den aktuella informationen.
Av betydelse är enligt grundlagsutskottet att bestämmelserna om öppnande av tekniskt gränssnitt och elektronisk förbindelse berör inte bara offentlig information utan också sekretessbelagd information och information som hör till särskilda kategorier av personuppgifter eller annars är av känslig art. I sina analyser av omfattning, exakthet och innehåll i lagstiftningen om rätten att få och lämna ut uppgifter trots sekretess har grundlagsutskottet lagt vikt vid att de uppgifter som lämnas ut är av känslig art (se t.ex. GrUU 15/2018 rd och GrUU 38/2016 rd). Utskottet har analyserat bestämmelser om myndigheternas rätt att få och skyldighet att lämna ut information med avseende på skyddet för privatliv och personuppgifter i 10 § 1 mom. i grundlagen, och då fäst uppmärksamhet bland annat vid vad och vem rätten att få information gäller och hur rätten är kopplad till nödvändighetskriteriet.
Grundlagsutskottet understryker också att det när man skiljer mellan behövlighet respektive nödvändighet att få eller lämna ut uppgifter inte bara är fråga om omfattningen av innehållet i uppgifterna, utan också om att rätten till information, som går före sekretessbestämmelserna, i sista hand går ut på att den myndighet som har rätt att få informationen i och med sina egna behov åsidosätter de grunder och intressen som är skyddade med stöd av den sekretess som gäller den myndighet som innehar informationen. Ju mer generella bestämmelserna om rätten till information är, desto större är risken att sådana intressen kan åsidosättas per automatik. Ju fullständigare bestämmelserna kopplar rätten till information till villkor i sak, desto mer sannolikt är det att en begäran om information måste motiveras. Då kan också den som lämnar ut informationen bedöma en begäran med avseende på de lagliga villkoren för att lämna ut den. Genom att verkligen vägra lämna ut informationen kan den som innehar den få till stånd ett läge där en utomstående myndighet måste undersöka skyldigheten att lämna ut information, det vill säga tolka bestämmelserna. Denna möjlighet är viktig då det gäller att anpassa tillgången till information och sekretessintressena till varandra (se t.ex. GrUU 62/2018 rd, s. 6, och där nämnda utlåtanden).
Grundlagsutskottet har lyft fram riskerna med behandlingen av känsliga uppgifter. Utskottet anser att omfattande databaser med känsliga uppgifter medför allvarliga risker för informationssäkerheten och missbruk av uppgifter. Riskerna kan i sista hand utgöra ett hot mot personers identitet (GrUU 13/2016 rd och GrUU 14/2009 rd, s. 3/I). Även enligt EU:s dataskyddsförordning bör särskilda personuppgifter, som till sin natur är särskilt känsliga med hänsyn till grundläggande rättigheter och friheter, åtnjuta särskilt skydd, eftersom behandling av sådana uppgifter kan innebära betydande risker för de grundläggande fri- och rättigheterna. Utskottet har därför särskilt påpekat att det bör finnas exakta och noga avgränsade bestämmelser om att det är tillåtet att behandla känsliga uppgifter bara om det är absolut nödvändigt (se t.ex. GrUU 3/2017 rd). Denna avgränsning har i utskottets senare praxis ansetts vara en fråga som har betydelse för lagstiftningsordningen (se t.ex. GrUU 15/2018 rd, s. 40).
Grundlagsutskottet har i utlåtande GrUU 48/2018 rd nyligen bedömt frågor om elektronisk överföring av sekretessbelagda och känsliga personuppgifter mellan olika aktörer. Föremål för bedömningen var då ett övervakningssystem för bank- och betalkonton, där också sådana kontouppgifter som hör till kärnområdet för skyddet för privatlivet genom en teknisk anslutning skulle överföras via ett datasöksystem från en penninginrättning till en i den aktuella lagen nämnd behörig myndighet. Enligt utskottets uppfattning var avsikten att inrätta ett system genom vilket de personuppgifter som omfattas av banksekretessen kunde lämnas ut till flera olika myndigheter utan tillräcklig förhandskontroll. Förslaget motiverades främst med att det genomför EU:s direktiv om penningtvätt. Grundlagsutskottet ansåg att propositionen inte innehåller godtagbart motiverade, konstitutionellt korrekta, exakta eller noggrant avgränsade bestämmelser om det föreslagna systemet. En förutsättning för att lagförslaget skulle kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning var att bestämmelserna avgränsades så att de gäller endast det som är nödvändigt för att genomföra direktivet (GrUU 48/2018 rd, s. 8).
Enligt grundlagsutskottet är ett tekniskt gränssnitt i sig ett informationssäkert sätt att överföra digital information. I fråga om personuppgifter och sekretessbelagda uppgifter måste man tekniskt säkerställa informationsmaterialens behövlighet och nödvändighet i det enskilda fallet med tanke på skötseln av den mottagande myndighetens uppgifter. I 22 § i förslaget till informationshanteringslag har skyldigheten att överföra information mellan informationssystem via tekniska gränssnitt begränsats till regelbundet återkommande och standardiserad elektronisk överföring av information. Enligt paragrafens 2 mom. ska överföring av information mellan informationssystem via tekniska gränssnitt genomföras så att det tekniskt säkerställs att den information som ska överföras behövs i det enskilda fallet eller är nödvändig för att den mottagande myndigheten ska kunna sköta sina uppgifter, om överföringen avser personuppgifter eller sekretessbelagd information. I 24 § i förslaget till informationshanteringslag föreskrivs det om överföring av informationsmaterial via tekniska gränssnitt till andra än myndigheter under de förutsättningar som anges i 22 §. Öppnande av elektronisk förbindelse förutsätter enligt 23 § att förbindelsen begränsas till endast sådana behövliga eller nödvändiga uppgifter som är förenliga med informationsrätten och att informationens användningsändamål utreds i samband med sökningen. Grundlagsutskottet framhåller betydelsen av det som föreslås i propositionen.
Enligt grundlagsutskottets uppfattning innebär avgränsningen att den föreslagna regleringen inte lämpar sig för sådan överlåtelse av information där myndigheten i det enskilda fallet måste bedöma om överföringen är nödvändig. Utskottet anser att bestämmelserna, med dessa avgränsningar, innefattar tillräckliga skyddsåtgärder. Utskottet noterar dock att användningen av elektronisk förbindelse enligt motiven (s. 116) begränsas till enskilda sökningar, och att det med hjälp av elektronisk förbindelse inte ska vara möjligt att utan begränsning hämta mängder av information från en annan myndighets informationslager. Bestämmelserna i 23 § i förslaget till informationshanteringslag måste preciseras så att denna avgränsning framgår klarare av ordalydelsen.
Bemyndiganden att utfärda förordning
Enligt 4 § 2 mom. i förslaget till informationshanteringslag kan det genom förordning av statsrådet föreskrivas närmare om skötseln av uppgifter mellan statliga informationshanteringsenheter. Grundlagsutskottet har enligt vad som sägs ovan noterat att lagens definitioner av myndighet och informationshanteringsenhet var oklara.
Med hänsyn också till de avsevärda befogenheter informationshanteringsenheterna får i fråga om information som har kopplingar till de grundläggande fri- och rättigheterna och de konsekvenser befogenheterna medför för myndighetsorganisationen måste bemyndigandet att utfärda förordning i 4 § 2 mom. anses vara problematiskt öppet. Bemyndigandet och den reglering det grundar sig på måste preciseras.
Enligt 18 § 4 mom. i förslaget till informationshanteringslag ska det genom förordning av statsrådet föreskrivas närmare om säkerhetsklassificering samt om anteckningar i och behandling av säkerhetsklassificerade handlingar. Utskottet påpekar att begreppet behandling av uppgifter är problematiskt vidsträckt. Enligt exempelvis artikel 4 i EU:s dataskyddsförordning avses med behandling en åtgärd eller kombination av åtgärder beträffande personuppgifter eller uppsättningar av personuppgifter, oberoende av om de utförs automatiserat eller ej, såsom insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, bearbetning eller ändring, framtagning, läsning, användning, utlämning genom överföring, spridning eller tillhandahållande på annat sätt, justering eller sammanförande, begränsning, radering eller förstöring. Bemyndigandet att utfärda förordning måste preciseras. Förvaltningsutskottet har också beaktat grundlagsutskottets anmärkningar om bemyndigandena att utfärda förordning.
Lagstiftningens struktur och den nya regleringsmiljön
Grundlagsutskottet konstaterar att vissa anmärkningar gäller också de grundläggande lösningarna avseende lagförslagets struktur. Utskottet har understrukit vikten av en omsorgsfull beredning och behandling av allmän lagstiftning som är av betydelse med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna. Med stöd av inkommen utredning har förvaltningsutskottet gjort den bedömningen att ställningstagandet om de grundläggande lösningarna särskilt anknyter till lagens till-lämpningsområde och informationshanteringsenhetens ställning och befogenheter. Med hänsyn till det som grundlagsutskottet i utgångspunkterna för sin bedömning konstaterade angående offentlighetsprincipen i 12 § 2 mom. i grundlagen kan också anmärkningarna om de bestämmelser som syftar till att främja offentlighetsprincipen anses vara anmärkningar som anknyter till de grundläggande lösningarna för lagförslagens struktur. Hit hör anmärkningarna angående 15 och 28 § i lagförslag 1 samt 15 och 25 § i lagförslag 2. Förvaltningsutskottet föreslår ett flertal ändringar i lagförslag 1 och en del ändringar i lagförslag 2. Ändringarna gör den föreslagna informationshanteringslagen betydligt tydligare och lagtekniskt enhetligare såväl internt som i förhållande till offentlighetslagen. Ändringarna beaktar på behörigt sätt grundlagsutskottets konstitutionella anmärkningar och övriga ställningstaganden. Utifrån inkommen utredning anser förvaltningsutskottet dessutom att ändringsförslagen förbättrar strukturen i lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen utan att ändra dess grundläggande struktur. Efter ändringarna uppfyller lagförslaget till alla delar de krav som ställs på allmän lagstiftning, samtidigt som de strukturella problem grundlagsutskottet påpekat åtgärdas.
Förvaltningsutskottet vill fästa uppmärksamheten vid att lagförslag 1 är en ny allmän lag för regleringen av den offentliga förvaltningens informationshantering. Samtidigt reviderar den i avsevärd grad den gällande reglering som grundar sig på offentlighetslagen och lagen om styrning av informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen. Informationshanteringen har utvecklats ytterst kraftigt under de senaste tjugo åren. När det stiftas en helt ny lag i den rådande regleringsmiljön kan man enligt förvaltningsutskottet därför inte heller i grundstrukturerna nödvändigtvis stödja sig på samma slag av regleringslösningar som i den gällande lagstiftningen. Det är enligt förvaltningsutskottet viktigt att den föreslagna lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen lägger grunden för en offentlig informationshantering som tillgodoser de grundläggande fri- och rättigheterna och kraven på god förvaltning i dag och långt in i framtiden. Samtidigt väcker lagen också förväntningar på att annan informationsrättslig lagstiftning som styr den offentliga förvaltningen, exempelvis offentlighetslagen och arkivlagen, revideras under de kommande åren. En väsentlig aspekt vid dessa revideringar är enligt förvaltningsutskottet att bestämmelserna om livscykelhanteringen av information samt om utlämnandet av och sekretessen för information måste bilda en enhetlig, lättförstådd och enkelt tillämpbar helhet. Det är avgörande också för det att informationen ska kunna utnyttjas ännu bättre som en resurs för de offentliga tjänsterna och samhället i stort och för att den sektorspecifika reglering som styr informationsanvändningen ska kunna utvecklas och harmoniseras. Förvaltningsutskottet framhåller att lagförslag 1 är av stor betydelse för informationssäkerheten. Den offentliga förvaltningen ingår i ett stort informationsnätverk och stöder sig huvudsakligen på användning av datasystem och datanät. I en sådan miljö är det angeläget att arrangemangen för informationssäkerheten baserar sig på enhetliga krav. Av vikt är enligt förvaltningsutskottet likaså de föreslagna bestämmelserna om att främja och harmonisera interoperabiliteten mellan myndigheternas informationssystem och informationslager. Utskottet anser att uppdateringen av lagstiftningen om tekniska gränssnitt och elektroniska förbindelser också främjar de åtgärder för en bättre interoperabilitet mellan informationssystemen som riksdagen redan länge förutsatt (RSk 11/2008 rd, RSk 21/2008 rd och RSk 21/2012 rd).
Ekonomiska konsekvenser
Propositionens konsekvenser för olika aktörer varierar i stor utsträckning beroende på hur och i vilken omfattning lagförslaget tillämpas på en informationshanteringsenhets, en myndighets eller en sammanslutnings verksamhet. En omständighet som påverkar omfattningen av förslagets konsekvenser är för sin del också hur aktörerna inom förslagets tillämpningsområde har genomfört sina förpliktelser enligt den gällande lagstiftningen. Ett viktigt syfte med propositionen är att säkerställa en enhetlig och informationssäker behandling av myndigheters informationsmaterial och att möjliggöra ett tryggt och effektivt utnyttjande av informationsmaterial samt att främja interoperabiliteten mellan informationssystem och informationslager i syfte att effektivisera verksamheten inom den offentliga förvaltningen och förbättra tjänsterna. Merparten av propositionens konsekvenser, i synnerhet i fråga om nyttoaspekterna, är indirekta, eftersom förslaget innebär att åtgärderna för att uppnå målen och genomföra dem huvudsakligen blir beroende av myndigheternas prövning.
Under sakkunnigutfrågningen har vissa sakkunniga framfört kritik mot de myndighetsåtgärder och därav följande kostnader som lagförslaget leder till. I 26 § i lagförslag 1 föreskrivs det vilka uppgifter som ska registreras i ärenderegister. Enligt 3 mom. 3 och 4 punkten ska det registreras på vilket sätt handlingen inkommit och handlingens avsändare. Under hörandet framförde företrädare för vissa sektorer att dessa uppgifter i många fall inte kan registreras automatiskt, så kravet på registrering kan höja arbetskraftsbehovet och kostnaderna såväl i myndigheternas verksamhet som i utvecklingen av verksamheten och informationssystemen. Med tanke på antalet inkommande handlingar kan merkostnaden för vissa myndigheter bli hundratusentals euro per år. De uppgifter som ska registreras kan utifrån det som framfördes under utfrågningen vid behov kontrolleras i handlingarna, så registreringen av dem ökar inte rättsskyddet för förvaltningens kunder.
Utskottet konstaterar utifrån inkommen utredning att 26 § 2 mom. enligt propositionens detaljmotiv anger minimikraven när det gäller basmetadata i ett ärende. Bestämmelsen är ny i förhållande till den nuvarande regleringen, men motsvarar huvudsakligen vad som också hittills har registrerats i diarier och andra förteckningar. I 13 § i lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet föreskrivs det om arkivering av elektroniska dokument. I offentlighetslagens 18 § 1 mom. 1 punkt föreskrivs det om skyldigheten att registrera handlingar. Enligt bestämmelsen ska en myndighet föra en förteckning över de ärenden som har inkommit för behandling, tagits upp till behandling, avgjorts eller behandlats eller annars se till att dess offentliga handlingar kan hittas på ett smidigt sätt. Sådana bestämmelser ingår för närvarande i 5—7 § i offentlighetsförordningen (1030/1999). Enligt gällande bestämmelser är statliga myndigheter skyldiga att i en dokumentförteckning göra behövliga anteckningar om inkommande handlingar. Syftet med den bestämmelsen är enligt utredning att på ett sätt som enhetligt påvisar minimikraven utsträcka kraven gällande basmetadata i ärenderegister också till andra än statliga myndigheter. Därför föreslås det att bestämmelser om kraven införs i lag. Utifrån sakkunnigutfrågningen kan de föreslagna bestämmelserna ge upphov till avsevärda nya kostnader. På grundval av inkomna utredningar kan man likväl konstatera att regleringen i 26 § på lång sikt inte bedöms ha nya ekonomiska konsekvenser för myndigheternas verksamhet, eftersom förslaget i själva verket endast preciserar den gällande lagstiftningen, och de förfaranden som bygger på förslaget också tidigare har skötts ändamålsenligt av de statliga myndigheterna. Utskottet konstaterar att regleringen fortfarande låter myndigheterna avgöra rutinerna för registrering av ärenden och vilka verktyg och informationssystem som ska användas vid registreringen. De ekonomiska konsekvenserna av regleringen avgörs därför i hög grad av de åtgärder myndigheterna väljer. Det bör noteras att enligt övergångsbestämmelsen i lagförslag 1 jämte utskottets ändringsförslag är övergångsperioden för kraven på vilka uppgifter som ska registreras 24 månader från det att lagen trätt i kraft, och kravet gäller inte handlingar som bildats före det. Utskottet framhåller också i detta sammanhang att de uppgifter som enligt förslaget ska antecknas i ärenderegister är nödvändiga för att ordna myndighetsverksamheten och för att tillgodose kraven på handlingars offentlighet och god förvaltning.
I yttranden till utskottet har det också fästs uppmärksamhet vid realismen i bedömningen av de ekonomiska konsekvenser som lagförslag 1 medför. I synnerhet kommunerna har framfört att kostnadseffekterna inte har beaktats tillräckligt väl. Grunden för propositionens konsekvensbedömning är den förändring av den gällande regleringen som lagförslaget leder till. Enligt utredning till utskottet har en del av yttrandena inte beaktat flexibiliteten i de skyldigheter som regleringen medför och inte heller övergångsbestämmelserna eller den prövning av ändamålsenligheten som kan göras. De nya eller preciserade skyldigheterna kan också i kommunerna genomföras genom omfördelning av resurserna. Vid sidan av eventuella förändringskostnader bör det noteras att lagförslagen också ger ekonomisk nytta. Ett syfte med propositionen är att samordna informationshanteringsenheternas nuvarande krav samt att förtydliga ansvarsförhållandena och förpliktelserna i anslutning till informationshanteringen. Avsikten är att för informationshanteringsenheterna skapa en enhetlig och begriplig kravbild med hjälp av vilken de enklare kan genomföra och styra åtgärder i anslutning till informationshanteringen samt utveckla sina egna service- och informationshanteringsprocesser så att de blir effektivare. Genom att informationen blir hanterligare och genom att de därtill anslutna planerings-, beskrivnings- och informationssäkerhetsförpliktelserna sammanställs till en övergripande reglering, ges informationshanteringsenheterna bättre förutsättningar att utveckla de informationssystem som används för behandlingen av informationen så att de bättre stöder verksamhetens behov samt effektiviserar utnyttjandet av redan insamlad information. Dessutom skapar regleringen en grund som gör det möjligt för informationshanteringsenheterna att ha bättre beredskap för åtgärder som orsakas av ändrings- och störningssituationer. På längre sikt kan den styrande regleringen bedömas förbättra informationssystemens interoperabilitet och förutsättningarna för informationsutbyte samt sänka informationshanteringsenheternas kostnader för insamling, utlämnande och integrering av information. Utskottet konstaterar därför att ett syfte med reformen är att precisera och harmonisera myndigheternas skyldigheter i fråga om informationshanteringen så att den sammantaget blir mer kostnadseffektiv och så att regleringen ger bättre förutsättningar att utnyttja den offentliga förvaltningens information i syfte att förbättra och effektivisera myndighetsverksamheten och tjänsterna.
Enligt inkommen utredning har det under beredningen av propositionen gjorts beräkningar över förändringskostnaderna. Utskottet ställer sig kritiskt till att det i propositionen trots detta inte finns någon närmare utredning över hur informationshanteringsrutinerna hos myndigheterna ser ut i nuläget eller på vilka olika sätt — exempelvis genom digitalisering och automatisering eller informationssystemslösningar — olika myndigheter i praktiken kan fullgöra sina lagfästa skyldigheter. Propositionen redogör inte heller för hur de olika lösningarna påverkar kostnaderna. Enligt utredning är det också oklart vilken sammantagen ekonomisk nytta som uppkommer av en omläggning av verksamheten så att den uppfyller lagens krav. Utskottet framhåller därför att verkställandet av regleringen måste styras centralt och genom rekommendationer om förfaringssätt, så att resultatet blir enhetliga och kostnadseffektiva rutiner och metoder. Centrala aktörer i det här avseendet är finansministeriet och de övriga ministerierna, Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata och den nya informationshanteringsnämnden, som ska inrättas i anslutning till finansministeriet. Utskottet anser det dessutom nödvändigt att följa kostnadseffekterna och kostnadsnyttan av lagförslagen.
Propositionens ekonomiska konsekvenser för informationshanteringsenheterna orsakas av planering och genomförande av kraven i anslutning till organiseringen av informationshanteringen samt av kontinuerlig utveckling och övervakning av den verksamhet som kraven innebär. Konsekvenserna gäller framför allt de engångskostnader som orsakas av åtgärderna för ändring av förfarandena i anslutning till organisering av informationshanteringen, sammanställning av beskrivningar till informationshanteringsmodeller samt databehandlingsprocesserna så att de motsvarar de förändrade kraven. Storleken av de ändringskostnaderna beror i stor utsträckning på den nivå som informationshanteringsenheten för närvarande befinner sig på i fråga om sina egna informationshanteringsförfaranden. Det beräknas emellertid att de kostnader som propositionen orsakar kan täckas genom en administrativ omfördelning av befintliga resurser och genom omallokering av resurserna. De övergångsperioder som föreslås och grunderna för avvikelse i anslutning till de föreslagna förpliktelserna kommer vidare, med beaktande av att informationshanteringsenheternas informationshantering och verksamhet ses över, att innebära olika utgångssituationer för informationshanteringsenheterna och myndigheterna samt att ändringen genomförs på ett kostnadseffektivt sätt vid en ändamålsenlig tidpunkt.
Förslaget bedöms inte få några betydande konsekvenser för statsfinanserna, eftersom det främst är frågan om ersättande och preciserande lagstiftning. Den nya informationshanteringsnämnd som enligt förslaget ska verka i anslutning till finansministeriet beräknas inte heller inledningsvis kräva några tilläggsresurser. De resurser som verksamhetsstarten förutsätter kan istället ordnas genom omfördelning av befintliga resurser. Också kommunerna och samkommunerna bedöms kunna uppfylla de föreslagna skyldigheterna inom utsatt tid genom omfördelning av befintliga resurser. Eftersom kommunernas praxis i hög grad motsvarar de föreslagna kraven på informationssäkerhet och på ärendehanteringen väntas kommunerna inte behöva extra resurser. Den övergångsperiod på fyra år som föreslås för ändring av informationssystemens gränssnitt gör det möjligt att i kommunerna genomföra de behövliga it-ändringarna genom versionsuppdateringar inom ramen för systemens livscykel eller i samband med upphandling av nya system. Eftersom de föreslagna bestämmelserna närmast ersätter och preciserar gällande reglering kan man också i fråga om den övriga offentliga förvaltningen anta att genomförandet av de förpliktelser som ingår i förslaget kan täckas genom en omfördelning av befintliga resurser. Även om en del av de förpliktelser avseende informationssäkerheten som ingår i förslaget i fråga om precisionsnivån är nya på lagnivå, ingår motsvarande förpliktelser redan nu i flera till lagens tillämpningsområde hörande informationshanteringsenheters, exempelvis universitetens och yrkeshögskolornas, interna föreskrifter och anvisningar.
Den föreslagna informationshanteringslagen bedöms inte få några direkta nya eller betydande konsekvenser för företag eller andra sammanslutningar. Offentlighetslagens bestämmelser har i enlighet med lag eller förordning eller i enlighet med bestämmelser eller föreskrifter som utfärdats med stöd av lag eller förordning tillämpats på sammanslutningar, inrättningar, stiftelser och enskilda personer som sköter offentliga uppgifter och därvid utövar offentlig makt. De föreslagna bestämmelserna om förvaring av information utgör en tydligare reglerad verksamhetsmiljö för leverantörer av informationssystemtjänster som är specialiserade på förvaring av information, när det gäller effektivisering av verksamheten och därmed förbättring av tjänsterna. Det kan också anses att offentliggörandet av uppgifter som beskriver informationens tillgänglighet indirekt gynnar vidareutnyttjandet av informationen och ger upphov till ny affärsverksamhet.
Övriga synpunkter
Förvaltningsutskottet anser att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslag 1, 2, 4, 5 och 27 i propositionen med ändringar och lagförslag 3, 6—26 och 28—39 utan ändringar, med de ställningstaganden som framgår av betänkandet.