Genom propositionen görs i naturvårdslagen de ändringar som krävs i och med det nationella genomförandet av det så kallade RED III-direktivetEuropaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/2413 om ändring av direktivet om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. När hela direktivet ska genomföras behövs det ändringar huvudsakligen inom arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde, såsom i lagen om biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen. I fråga om bestämmelserna i naturvårdslagen är tidsfristen för genomförandet redan den 1 juli 2024 och i fråga om andra bestämmelser infaller den senare. 

Regeringen föreslår att fyra bestämmelser i naturvårdslagen ändras för att genomföra direktivet. Vid sidan av en teknisk korrigering går ändringarna ut på att samordna förfaranden, fastställa när projekt och planer ska genomföras av skäl som är tvingande på grund av ett ytterst viktigt allmänt intresse och föreskriva om när dödande eller störande av en individ av en fridlyst djurart inte ska betraktas som avsiktligt. Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget utan ändringar, men med följande kommentarer. 

Sammanslagning av Naturabedömningen och miljökonsekvensbedömningen i projekt för förnybar energi

Det föreslås att 35 § i naturvårdslagen ändras så att det alltid ska göras en bedömning av konsekvenserna för nätverket Natura 2000 i samband med förfarandet för miljökonsekvensbedömning, om det rör sig om projekt för uppförande, uppgradering och drift av produktionsanläggningar för förnybar energi, anläggningar som kombinerar olika förnybara energikällor, värmepumpar eller samlokaliserad energilagring eller om projekt för anslutning av sådana anläggningar och värmepumpar och sådan lagring till elnätet eller för integrering av förnybar energi i ett värme- och kylnät. 

Utskottet konstaterar att den gemensamma bedömning som nu föreslås bli obligatorisk i fråga om projekt för förnybar energi redan i praktiken utgör huvudregel och att den föreslagna ändringens betydelse således är liten. Eftersom kraven på innehållet i bedömningen inte ändras inverkar propositionen inte på kvaliteten på bedömningen av miljökonsekvenserna och Natura-konsekvenserna. Utskottet betonar betydelsen av högkvalitativa bedömningar och konstaterar att arbetet i allt väsentligt ska följa handboken om naturinventeringar och naturkonsekvensbedömningFinlands miljöcentrals rapporter 43/2023: Luontoselvitykset ja luontovaikutusten arviointi. Opas tekijälle, tilaajalle ja viranomaiselle, 2. korjattu painos, Katariina Mäkelä ja Pälvi Salo. Handboken vägleder beställare, naturinventerare, myndigheter och andra intressegrupper att genomföra en tillräckligt omfattande, noggrann och sakkunnig inventering av naturvärden samt en ändamålsenlig naturkonsekvensbedömning. Anvisningarna kan också bidra till att harmonisera myndigheternas tolkning av omfattande och tillräckliga inventeringar. 

Att fastställa när projekt för förnybar energi ska betraktas som projekt av ytterst viktigt allmänt intresse och anses tjäna folkhälsan och säkerheten

Naturvårdslagens 39 § gäller statsrådets möjlighet att bevilja tillstånd eller godkänna eller fastställa en plan som betydligt försämrar de naturvärden som utgör grunden för skydd av ett område som hör till nätverket Natura 2000. Villkoren för undantag är 1) att det inte finns någon alternativ lösning för projektet eller planen och 2) att projektet eller planen ska genomföras av ett skäl som är tvingande på grund av ett ytterst viktigt allmänt intresse. Dessutom ska statsrådet bestämma om behövliga åtgärder för att kompensera det att nätverket Natura 2000 blir mindre sammanhängande eller att dess naturvärden försämras. 

Enligt 83 § 1 mom. i naturvårdslagen kan det beviljas tillstånd till undantag från lagens bestämmelser om fridlysning av arter och om förbud mot att förstöra och försämra förekomstplatser för arter, om undantaget inte försvårar bibehållandet eller uppnåendet av en gynnsam bevarandestatus för arten. Ytterligare förutsättningar för undantag är enligt 2 och 3 mom. dessutom i fråga om samtliga fågelarter och i fråga om de i 78 § avsedda arter som kräver strikt skydd att det inte finns någon annan lämplig lösning. En tredje förutsättning i fråga om fågelarter är vidare att undantaget behövs 1) för att skydda djur eller växer, 2) för att trygga folkhälsan, flygsäkerheten eller den allmänna säkerheten i övrigt, 3) för att förhindra allvarlig skada på gröda, husdjur, skog, fiskerinäring eller vatten eller 4) för forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering eller återinförsel eller för den uppfödning som krävs för detta. I fråga om de i 78 § avsedda arter som kräver strikt skydd är på motsvarande sätt en tredje förutsättning för undantag att undantaget behövs 1) för att skydda vilda djur och växter eller bevara naturtyper, 2) för att undvika särskilt stor skada på gröda, boskapsskötsel, skog, fiskerinäring, vatten eller annan egendom, 3) av hänsyn till folkhälsan eller allmän säkerhet, eller av andra tvingande orsaker av ytterst viktigt allmänt intresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och mycket betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön eller 4) för forsknings- och utbildningsändamål som gäller dessa arter, för återinplantering eller återinförsel av arterna eller för den uppfödning som krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter. 

I propositionen föreslås 39 och 83 § få ett nytt 4 mom., enligt vilket vissa produktionsanläggningar för förnybar energi och energiöverföring anses vara projekt av ytterst viktigt allmänt intresse och tjäna folkhälsan och säkerheten. Det nya momentet innebär att projekt för förnybar energi kan beviljas undantag från naturvårdslagens bestämmelser om artskydd (83 §) och nätverket Natura 2000 (39 §), om alla lagstadgade kumulativa villkor för undantag är uppfyllda. Bestämmelsen förtydligar att i fråga om fåglar kan villkoret i 83 § 2 mom. om tryggande av folkhälsan eller den allmänna säkerheten i övrigt anses bli uppfyllt i fråga om projekt för förnybar energi, och i fråga om de i 78 § avsedda arter som kräver strikt skydd kan villkoret i 3 mom. om skäl som hänför sig till folkhälsa eller allmän säkerhet eller andra tvingande orsaker av ytterst viktigt allmänt intresse anses bli uppfyllt. 

Utskottet betonar att det är fråga om att endast ett undantagsvillkor ska vara uppfyllt i fråga om dessa projekt och att de övriga undantagsvillkoren i lagen också ska vara uppfyllda. De föreslagna ändringarna i 39 och 83 § innebär således inte mindre stränga villkor för undantag jämfört med nuläget, eftersom tillstånd till undantag fortfarande kommer att kunna beviljas endast om det inte finns någon annan lämplig lösning för att uppnå målet med projektet. När det gäller fridlysning av arter får undantaget inte heller leda till att artens bevarandestatus försämras. Ett villkor för undantag från skyddet av nätverket Natura 2000 ska dessutom fortfarande vara att det finns tvingande skäl att genomföra projektet eller planen, och den negativa följden av att nätverket blir mindre sammanhängande ska kompenseras. 

Utskottet konstaterar att en bestämmelse som motsvarar artikel 16f i direktivet ingår i artikel 3 i förordningen om påskyndad användning av förnybar energi, som gäller mellan den 30 december 2022 och den 30 juni 2024. Den bestämmelse i förordningen som gäller ett ytterst viktigt allmänt intresse (i förordningen på svenska ”övervägande allmänintresse) har på basis av de beslut som närings-, trafik- och miljöcentralerna har lämnat till miljöministeriet hittills inte behövt tillämpas en enda gång i samband med undantag från naturvårdslagens bestämmelser om fridlysning av arter eller skydd av livsmiljöer. Det har inte heller lämnats in en enda ansökan till statsrådet om undantag från skyddet av nätverket Natura 2000. En motsvarande definition finns också i artikel 10 i förordningen om kritiska råmaterialEuropaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1252 om inrättande av en ram för säkerställande av trygg och hållbar försörjning av kritiska råmaterial och om ändring av förordningarna (EU) nr 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 och (EU) 2019/1020, som trädde i kraft den 23 maj 2024. Enligt den artikeln får strategiska projekt för kritiska råmaterial i unionen anses vara av ett allt överskuggande allmänintresse förutsatt att alla villkor i bland andra habitatdirektivet och fågeldirektivet är uppfyllda. 

Direktivet gör det möjligt att bara viss teknik eller vissa projekt definieras till att vara av ytterst viktigt allmänt intresse. Enligt direktivet får medlemsstaterna under vederbörligen motiverade och särskilda omständigheter begränsa tillämpningen av artikeln till vissa delar av sina territorier eller vissa typer av teknik eller till projekt med vissa tekniska egenskaper, i enlighet med prioriteringarna i deras nationella energi- och klimatplaner. Sakkunniga har föreslagit att till exempel vattenkraft ska lämnas utanför tillämpningsområdet. Utskottet anser att det inte kan anses finnas behov av eller grunder för avgränsningar. Genomförandet av direktivet påverkar i fråga om den aktuella propositionen endast i mycket begränsad utsträckning möjligheterna att avvika från naturvårdslagens villkor i fråga om projekt för förnybar energi, inte i vidare bemärkelse valet av projekt för förnybar energi. Eftersom det vid utfrågningen i utskottet har framkommit oro i frågan, anser utskottet dock att det är viktigt att tillämpningen av de nya bestämmelserna följs noggrant och att ett eventuellt behov att avgränsa tillämpningsområdet utreds omedelbart, om den ovan beskrivna situationen förändras. 

Avgränsningen gällande avsiktligt dödande och störande av individer av fridlysta djurarter i samband med projekt för förnybar energi

I 70 § i naturvårdslagen förbjuds avsiktligt dödande eller avsiktlig fångst av fridlysta djurarter och avsiktlig störning av fridlysta individer, i synnerhet under förökningstiden, på viktiga rastplatser under flyttningen eller på platser som annars är viktiga under deras livscykel. Principen har varit att det är förbjudet att döda och fånga individer av fridlysta djurarter, men endast avsiktligt. Men högsta förvaltningsdomstolen har i sitt avgörande 2015:124 konstaterat att EU-domstolens beslut i mål C-103/00 som gäller habitatdirektivet ska tolkas så att den verksamhet som fallet handlade om (mopedtrafik och förekomst av båtar i närheten av området) betraktades som störning, trots man genom verksamheten inte medvetet störde eller strävade efter att störa en skyddad art. Följaktligen ansåg högsta förvaltningsdomstolen att om torvproduktionen i det aktuella fallet kan orsaka störningar som inverkar skadligt på kungsörnens häckning ska sådan verksamhet betraktas som avsiktlig störning även om störning inte är det egentliga eftersträvade resultatet av verksamheten. 

I RED III-direktivet identifieras den här diskrepansen och i artikel 16b anges det vidare att om nödvändiga skyddsåtgärder har vidtagits i ett projekt för förnybar energi, ska dödande eller störning av arter som skyddas enligt artikel 12.1 i habitatdirektivet och artikel 5 i fågeldirektivet inte betraktas som avsiktligt. I propositionen föreslås ett nytt 70 § 5 mom., enligt vilket dödande eller störning av en individ av en fridlyst art i samband med uppförande och drift av en i lagen om tillståndsförfaranden och vissa andra administrativa förfaranden i samband med produktionsanläggningar för förnybar energi avsedd produktionsanläggning för förnybar energi inte ska betraktas som avsiktligt, om det under uppförandet och driften har vidtagits lämpliga skyddsåtgärder i syfte att förhindra att individer av den fridlysta arten dör och förhindra störningar av dem. 

I direktivet preciseras inte vad som avses med skyddsåtgärder. Utskottet konstaterar att de lämpliga skyddsåtgärderna och metoderna för att undvika störningar beror på vilken produktionsform för förnybar energi det är fråga om och vilken art det handlar om, så det är inte möjligt att fastställa lämpliga åtgärder på lagstiftningsnivå. Det viktigaste sättet att undvika att störa fåglar är att placera vindkraftverk utanför viktiga fågelområden och flygvägar. Detta avgörs i huvudsak redan i samband med utarbetandet av den generalplan som krävs för att bygga vindkraft, för att man i enlighet med 39 § i markanvändnings- och bygglagen ska kunna säkerställa att naturvärdena värnas. Andra sätt att lindra skadeverkningarna på fågelarter är att utföra byggarbetena utanför häckningsperioden, att välja typ av och storlek på kraftverket så att fåglarna blir störda så lite som möjligt och ställa in styrkan och blinkhastigheten på markeringsljusen så att de i så liten utsträckning som möjligt lockar till sig fåglar. Att ordna elöverföringen via jordkablar och märka luftledningar med bollar minskar också effekterna på fåglar effektivt. Konsekvenserna av vindkraftsutbyggnad för andra arter och metoder för att undvika och lindra olägenheter behandlas i Europeiska kommissionens vägledningsdokument om utbyggnad av vindkraft och EU:s naturvårdslagstiftningKommissionens tillkännagivande C (2020) 7730 final, Bryssel, den 18 november 2020. 

Tillståndsmyndigheten ska begära utlåtande av den närings-, trafik- och miljöcentral som är naturvårdsmyndighet om förenligheten med naturvårdslagen, varvid myndigheten i utlåtandet kan ta ställning till om skyddsåtgärderna är adekvata. Så måste man också för närvarande göra vid tillämpningen av alla de lagar som rör användningen av miljön och som innehåller en hänvisningsbestämmelse om att naturvårdslagen ska iakttas (markanvändnings- och bygglagen, marktäktslagen, gruvlagen, lagen om enskilda vägar, lagen om trafiksystem och landsvägar, banlagen). Tillståndsmyndigheten måste nämligen säkerställa förenligheten med naturvårdslagen innan den fattar beslut. Detta kräver alltså inte någon ändring i vedertagen förvaltningspraxis. 

Utskottet anser det vara viktigt att närings-, trafik- och miljöcentralerna har tillräckliga resurser för sina uppgifter enligt propositionen. När handläggningen av ärenden är av hög kvalitet främjas uppnåendet av målen för den biologiska mångfalden och miljökraven. Samtidigt gynnas också projektens sociala acceptans och medborgarnas egendomsskydd. Reformen av statens regionförvaltning kan medföra betydande fördelar när tillstånds-, styrnings- och tillsynsuppgifter som gäller miljön koncentreras till ett enda ämbetsverk. Med hjälp av reformen kan man effektivisera verksamheten och förbättra överföringen av information, när olika funktioner är placerade inom samma myndigheter. En smidig tillståndsprocess säkerställs genom att man sörjer för god kundserviceförmåga och ledning, fungerande digitala system och tillräckliga resurser hos tillståndsmyndigheterna och förvaltningsdomstolarna. I myndighetsverksamhet som centraliseras till ett enda ämbetsverk måste kompetensen i de regionala förhållandena säkerställas. 

Avslutningsvis

För att klimatmålen ska nås krävs omfattande investeringar i ren energi. Finland har en historisk möjlighet inte bara att uppnå klimatneutralitet utan också att dra nytta av investeringsvågen för en ren omställning. Utskottet inser att denna energiomställning, som jämställs med den industriella revolutionen, på ett allmänt plan också väcker oro över de eventuella negativa konsekvenserna av projekt för förnybar energi, särskilt vind- och solkraftsprojekt, för trivseln i boendemiljön, landskapet och den biologiska mångfalden. I linje med regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering ser utskottet det som viktigt med incitament för att välja rena lösningar. Vid sidan av utsläppen beaktas verksamhetens övriga miljökonsekvenser till exempel för biologisk mångfald och hållbar utveckling. Genom markanvändningsplanering på nationell och regional nivå är det viktigt att produktionen av förnybar energi genomförs så att också spänningarna mellan tryggandet av den biologiska mångfalden, produktionen av förnybar energi och skogsbioekonomin blir så små som möjligt. Utskottet anser dock att den aktuella propositionen till begränsade delar genomför tvingande EU-lagstiftning, så det är inte relevant att gå närmare in på de här allmänna frågorna i detta sammanhang.