PROPOSITIONEN OCH MOTIONERNA
Propositionen
Regeringen föreslår att lagen om smittsamma sjukdomar ändras så att giltighetstiden för de temporära bestämmelser i lagen om smittsamma sjukdomar som syftar till att förhindra spridning av utländsk covid-19-smitta i Finland förlängs från den 15 oktober till och med den 31 december 2021. Det föreslås att av personer som anländer till Finland krävs ett pålitligt intyg över att personen antingen har haft sjukdomen covid-19 under de sex senaste månaderna, har fått en godkänd vaccinationsserie mot covid-19 eller har genomgått ett tillförlitligt covid-19-test med negativt resultat före ankomsten till Finland. Alternativt ska den som anländer till Finland genomgå ett covid-19-test efter ankomsten till Finland och ett andra test inom 72—120 timmar. Lagen avses också få en bestämmelse om en skyldighet för staten att ersätta kommuners och samkommuners kostnader för kontroll av intyg och covid-19-testning.
I propositionen föreslås det också bestämmelser om nationell tillämpning av EU:s digitala covid-intyg. Som ett alternativ till gällande skyldigheter och begränsningar som meddelas genom myndighetsbeslut för att begränsa spridningen av coronaepidemin föreslås det att en verksamhetsutövare under vissa förutsättningar ska få kräva att de som deltar i en offentlig tillställning eller besöker utrymmen för kunder eller deltagare visar upp ett covidintyg.
Det föreslås att covidintyg ska kunna krävas bland annat på följande platser: restauranger och nattklubbar samt offentliga tillställningar, gym och andra utrymmen inomhus som används för idrott eller motion, simhallar och badinrättningar, dansplatser och utrymmen som används för hobbyverksamhet, nöjes- och temaparker, utrymmen inomhus vid djurparker, inomhuslekparker och inomhuslekplatser samt museer, utställningsutrymmen och andra motsvarande kulturutrymmen.
Dessutom föreskrivs det om behandling av personuppgifter i samband med intyget samt görs preciseringar i bestämmelserna om myndighetstillsyn till följd av de nya bestämmelserna. Propositionen har samband med fjärde tilläggsbudgetpropositionen för 2021.
I propositionen föreslås det också att kompletterande bestämmelser om handräckning för Tullens del fogas till lagen om smittsamma sjukdomar.
Avsikten är att bestämmelserna i lagen om nationell tillämpning av EU:s digitala covidintyg ska träda i kraft så snart som möjligt, och bestämmelserna om förutsättningar för inresa i landet samt Tullen den 16 oktober 2021. De temporära bestämmelserna om inresa och covidintyg är avsedda att vara i kraft till och med den 31 december 2021.
Åtgärdsmotionen
AM 41/2021 rd. I åtgärdsmotionen föreslås det att regeringen omedelbart vidtar behövliga åtgärder för att ett covidintyg som möjliggör ett snabbare öppnande av samhället ska tas i bruk i Finland.
UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN
Allmänt
Syftet med propositionen är i synnerhet att skydda den grundlagsstadgade rätten till hälsa och liv genom att förhindra smitta, främja befolkningens hälsa och trygga vars och ens rätt till en sund miljö.
I propositionen ingår två regleringshelheter. Det föreslås att temporära bestämmelser om den nationella användningen av EU:s digitala covidintyg fogas till lagen om smittsamma sjukdomar. Syftet med bestämmelserna om covidintyg är att möjliggöra en trygg användning av tjänsterna och på så sätt främja näringsfriheten och de kulturella rättigheterna genom att öppna upp samhällets funktioner och hålla dem öppna som ett alternativ till strängare begränsningar. Enligt propositionen ska covidintyget kunna krävas bland annat på offentliga tillställningar, i lokaler inomhus som används för idrott eller motion, lokaler som används för hobbyverksamhet, inomhuslekplatser och på museer, i utställningslokaler och andra liknande lokaler för kultur.
Vidare föreslås det att giltighetstiden för de temporära bestämmelserna om hälsosäkerhet vid inresa till landet förlängs med vissa ändringar. Ett syfte med bestämmelserna till denna del är att minska spridningen av covid-19-smitta via trafiken över Finlands gränser samt att förhindra att nya mutationer av covid-19-viruset sprids i Finland.
De ändringar som föreslås i propositionen är i huvudsak tidsbegränsade (med undantag av bestämmelserna om handräckning), och meningen är att den temporära regleringen ska gälla till den 31 december 2021.
Social- och hälsovårdsutskottet anser att propositionens syften är motiverade och välkomna. Enligt utskottet erbjuder införandet av covidintyg en riskhanteringsmetod som är alternativ till begränsningar men som möjliggör omfattande verksamhet, om det i framtiden visar sig vara nödvändigt med begränsningar. Utskottet anser också att de föreslagna inresebegränsningarna är motiverade, eftersom vaccinationstäckningen hos Finlands befolkning fortfarande är för låg för att ge flockimmunitet, i synnerhet mot de muterade virusvarianter som sprids effektivare.
Bestämmelserna om ett covidintyg
Lagen om smittsamma sjukdomar föreslås temporärt få en ny 58 i § om nationell tillämpning av covidintyg. Bestämmelsen ger verksamhetsutövarna möjlighet att ordna sin verksamhet hälsosäkert genom att kräva att kunder och de som deltar i verksamhet visar upp covidintyg, i stället för att verksamhetsutövarna skulle vara tvungna att följa restriktionerna i de beslut som den kommunala myndigheten med ansvar för bekämpning av smittsamma sjukdomar eller regionalförvaltningsverket fattar på grundval av 58 eller 58 d § eller de ålägganden som statsrådet meddelar med stöd av 58 a § 2 och 3 mom.
Genom covidintyget visar den som deltar i en verksamhet eller en tillställning som avses i bestämmelsen att han eller hon har fått en fullständig vaccinationsserie enligt 16 g § i lagen om smittsamma sjukdomar minst sju dagar tidigare, har fått ett negativt coronatestresultat högst 72 timmar tidigare eller har haft covid-19 högst sex månader tidigare.
Enligt förslaget är det frivilligt för verksamhetsutövaren att införa krav på att visa upp covidintyg (s. 22 och 38). Det handlar alltså om en möjlighet, inte en förpliktelse. Om en eventarrangör inte inför ett krav på covidintyg, ska arrangören iaktta gällande restriktioner.
Utskottet anser att bestämmelserna om covidintyg är viktiga. Med hjälp av intyget är det möjligt att under restriktionernas giltighetstid hålla igång samhällets olika funktioner. Enligt utskottet har möjliggörandet av olika evenemang och tjänster som hänför sig till konst, kultur och idrott samt annan hobby- och fritidsverksamhet en väsentlig betydelse för befolkningens hälsa och välfärd. Regleringen tryggar också bättre än i dag både kontinuiteten i arbetet och välfärden för dem som arbetar med funktioner som omfattas av restriktioner.
Barnens ställning i förhållande till covidintyget
Enligt propositionen får en verksamhetsutövare, när covidintyg tillämpas, förutsätta att kunder eller deltagare i verksamheten som är 12 år eller äldre visar upp ett intyg (58 i § 1 mom.). I propositionsmotiven (s. 49) sägs det att en verksamhetsutövare som har infört skyldigheten att visa upp intyg inte längre får ge tillträde till den offentliga tillställningen eller utrymmet för en kund eller deltagare utan intyg, med undantag för barn under 12 år som inte omfattas av skyldigheten att visa upp intyg.
Grundlagsutskottet anser (stycke 25) att regleringen med beaktande av de epidemiologiska motiveringar som lagts fram för den på ett jämlikt sätt bör trygga möjligheterna för personer under 16 år att delta i verksamhet som ordnas i de lokaler som avses i 58 i § 2 mom. Regleringen måste ändras i detta avseende. Enligt grundlagsutskottet kan social- och hälsovårdsutskottet ändra regleringen till exempel genom att höja den åldersgräns som föreskrivs i 58 i § 1 mom. från 12 till 16 år. Enligt grundlagsutskottet ska det åtminstone ses till att minderåriga som omfattas av skyldigheten att visa upp ett covidintyg enligt bestämmelserna garanteras möjlighet till ett avgiftsfritt covidtest för att därigenom kunna få ett intyg. Utskottet betonar också vikten av att testerna de facto är tillgängliga.
Också kulturutskottet (s. 4) föreslår att social- och hälsovårdsutskottet överväger att höja åldersgränsen för covidintyg till 16 år. Även ekonomiutskottet (s. 3) ansåg att asymmetrin när det gäller åldersgränsen för covidintyg och inreseregleringen är ett problem.
Social- och hälsovårdsutskottet betonar barnens rätt till lek och rekreation anpassad till barnets ålder och rätt att fritt delta i det kulturella och konstnärliga livet. Kravet på ett covidintyg för barn över 12 år kan i praktiken medföra betydande faktiska hinder för barns hobbyverksamhet och rekreation. Många 12-åringar har ännu inte nödvändigtvis en smidig möjlighet att identifiera sig elektroniskt på det sätt som ett covidintyg förutsätter. Utskottet föreslår att åldersgränsen enligt 58 i § 1 mom. höjs till 16 år. Utskottet påpekar dock att ett elektroniskt id-kort medför kostnader för unga personer och deras familjer och att det tar lång tid att få id-kort via polisens tillståndstjänst. Dessutom kräver användningen av ett elektroniskt id-kort för identifiering en dator och en läsapparat.
För att säkerställa att minderåriga som omfattas av skyldigheten att visa upp ett covidintyg har en faktisk möjlighet till covidtest för att få intyget föreslår utskottet en ny 58 k §. I den paragrafen föreskrivs det att kommunen för barn i åldern 16 och 17 år som bor i kommunen och som inte har fått en full vaccinationsserie enligt 16 f § 1 mom., avgiftsfritt ska ordna den covid-19-testning som behövs för att få det covidintyg som avses i 58 i § 1 mom.
Utskottet noterar att den ändring som gäller en höjning av åldersgränsen utvidgar den grupp som får tillträde till olika evenemang utan vaccination. Utskottet anser dock att detta är en nödvändig ändring med anledning av grundlagsutskottets utlåtande. Utskottet framhåller emellertid vaccinationstäckningens betydelse vid bekämpningen av epidemin och betonar vikten av att prioritera alla åtgärder som ökar den. Trots att barn och unga mycket sällan insjuknar i den allvarliga formen av covid-19, är långvarig covid-19 en ny utmaning för den medicinska forskningen och hälso- och sjukvården, och kunskapen om den ökar i och med forskningen. Även ur detta perspektiv anser utskottet att åtgärder som ökar vaccinationstäckningen är viktiga.
Hälsomässigt hinder för vaccination
EU-förordningen 953/2021 om EU:s covidintyg känner inte till något alternativt intyg för personer som av medicinska skäl inte kan få vaccin mot covid-19. Utgångspunkten för EU-förordningen är enligt social- och hälsovårdsministeriet att man genom de tre alternativa intyg som avses i förordningen (vaccineringsintyg, intyg över negativt test, intyg över att man haft sjukdomen) kan garantera medborgarnas jämlikhet också i situationer där en person av någon anledning inte kan få vaccin.
Enligt en utredning till social- och hälsovårdsutskottet beror mindre än en procent av de ovaccinerade fallen på medicinska orsaker, även om andelen kan variera mellan olika åldersgrupper. Det handlar således om en till antalet mycket liten grupp människor, men utskottet anser trots det att det är viktigt att också trygga deras faktiska möjligheter till covidintyg. Utskottet föreslår att det i den ovannämnda nya 58 k § på motsvarande sätt som i fråga om 16- och 17-åringar föreskrivs om rätten till ett avgiftsfritt covid-19-test.
Undantag från en full vaccinationsserie
Antalet vaccindoser i vaccinationsserien anges i den produktresumé för vaccinet som godkänts av myndigheten för läkemedelsövervakning (Europeiska läkemedelsmyndigheten, EMA). För närvarande består vaccinationsserierna för alla covid-19-vaccin som används i Finland av två doser. De nationella myndigheterna får utfärda rekommendationer om användning av vacciner som avviker från produktresumén. Institutet för hälsa och välfärd rekommenderar för närvarande att endast en dos coronavaccin kan ges i stället för två till dem som har haft covid-19 som bekräftats genom PCR-test. Om den som fått en dos vaccin insjuknar i covid-19 efter att ha fått vaccinet, finns det inte längre något behov av att ge en andra dos.
Utskottet anser att det med tanke på bestämmelserna om covidintyget och dess funktion är en brist att det för närvarande inte på Mina Kanta-sidor finns något intyg om full vaccinserie för personer som har haft covid-19 och därför endast fått en del av vaccindoserna i vaccinationsserien. Enligt inkommen utredning är en modell där en person som haft covid-19 för mindre än sex månader sedan och fått en vaccindos skulle få ett godkänt covidintyg möjlig, men den kräver ett datatekniskt utvecklingsarbete som det är utmanande att få klart inom giltighetstiden för regeringens proposition. Utskottet betonar betydelsen av detta utvecklingsarbete och påskyndar det. (Utskottets förslag till uttalande)
Personer som reser till Finland från länder utanför EU
Den föreslagna lagstiftningen innebär att ett nationellt covidintyg bara avser EU:s digitala intyg. Enligt ekonomiutskottet (s. 4) är det viktigt att social- och hälsovårdsutskottet i sitt betänkande, analogt med 16 g §, preciserar att förfarandet enligt 58 i § kan tillämpas också när intyget är något annat än explicit EU:s digitala intyg.
Enligt den utredning som social- och hälsovårdsutskottet fått kan digitala vaccinationsintyg för personer som fått covid-19-vaccinationer utanför Finland läsas i ett läsprogram som godkänts av Institutet för hälsa och välfärd, om EU har slutit ett avtal om kompatibilitet för digitala covid-19-intyg med tredjelandet i fråga. Det är inte tekniskt möjligt att med Institutet för hälsa och välfärds läsarprogram läsa digitala covidintyg från länder som inte hör till EU, eftersom dessa intyg inte innehåller någon QR-kod enligt EU-definitionerna som skulle göra det möjligt att använda de digitala signeringscertifikat som utfärdas av Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata.
Det är i praktiken svårt att kontrollera covid-19-intyg som utfärdats i länder utanför EU utan läsarapplikation, eftersom det kräver att kontrollanten behärskar något annat språk än finska eller svenska, bedömer intygens riktighet och har kännedom om de godtagbara vaccinpreparaten och antalet doser i dessa vaccinationsserier. Det finns en risk för att det uppstår oenhetliga tolkningar och att personer behandlas på ett oenhetligt sätt, och risken för missbruk ökar. Då blir också inträdet till evenemangen långsammare, och behovet av extra personal ökar.
Enligt inkommen utredning kunde det i sig vara möjligt att de som kommer till landet får ett intyg från hälsovårds- och handräckningsmyndigheterna vid gränsövergångsställena, efter att dessa först har bedömt innehållet i ett covid-19-intyg som utfärdats av ett tredjeland. Detta skulle intyga att villkoren för inresa är uppfyllda.
Utskottet beklagar att regeringens proposition inte gör det möjligt för personer som kommer från länder utanför EU att delta i evenemang som covidintyget ger rätt att få tillträde till, om EU inte har avtalat om kompatibilitet för digitala covid-19-intyg med landet i fråga. Om en person på ett hälsosäkert sätt får komma in i landet med intyg enligt lagen om smittsamma sjukdomar, finns det enligt utskottet med avseende på bekämpningen av epidemin inget hinder för att han eller hon får besöka sådana evenemang och utrymmen som covidintyget ger tillträde till. Utskottet anser att statsrådet utan dröjsmål bör bereda ändringar i lagstiftningen och tekniska lösningar som ger sådana personer från länder utanför EU som vid inresan visat upp ett hälsointyg tillträde till evenemang och utrymmen på samma sätt som ett covidintyg, om giltighetstiden för bestämmelserna om covidintyg förlängs.
Utskottet konstaterar dock att personer som kommer från länder utanför EU i fall där det saknas interoperabilitet med EU:s digitala covidintyg har möjlighet att i Finland på egen bekostnad söka sig till ett covid-19-test som ordnas av den privata hälso- och sjukvården. Resultaten av testerna registreras i Mina Kanta-tjänsten, där de kan sökas på EU:s covidtestintyg i Mina Kanta-tjänsten. Om personen inte har möjlighet att använda Mina Kanta-tjänsten, kan EU-covidtestintyget skrivas ut till exempel av den privata tjänsteproducent inom hälso- och sjukvården som ordnat testet, i mån av möjlighet till och med på mobila testningsställen. Överföringen av testresultaten till Mina Kanta-tjänsten kan fördröjas beroende på hälso- och sjukvårdens patientdatasystem.
Om arrangörerna, särskilt arrangörerna av större evenemang, så önskar kunde de, enligt vad social- och hälsovårdsministeriet uppger, också exempelvis i samband med ett evenemang organisera snabbtestning som bygger på antigentestning och som utförs av ett auktoriserat laboratorium. Deltagare som inte har ett godtagbart covidintyg kunde testas och uppgifterna registreras i informationssystemet till exempel vid en mobil enhet i närheten av den plats där tillställningen ordnas. Kunden kunde av en testorganisatör med direkt dataförbindelse få en utskrift av EU:s digitala covidintyg över ett negativt testresultat och med utskriften delta i evenemanget.
Bestämmelserna om inresa i landet
I propositionen föreslås det att lagen om smittsamma sjukdomar ändras så att giltighetstiden för de temporära bestämmelser i lagen om smittsamma sjukdomar som syftar till att förhindra spridning av utländsk covid-19-smitta i Finland förlängs till den 31 december 2021. De föreslagna 16 a—g § om skyldigheten att vid inresa visa upp ett intyg över genomgången covid-19 och skyldigheten att delta i ett covid-19-test motsvarar de gällande bestämmelserna, med undantag för vissa preciseringar.
Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar att det epidemiologiska läget enligt sakkunnigyttranden har förändrats avsevärt, både i Finland och i Europa. I en stor del av EU-länderna har antalet fall minskat efter sommaren. Ännu viktigare är det att både sjukhusbelastningen och dödligheten hållits på en betydligt lägre nivå än tidigare. Vaccinationstäckningen i hela EU är nästan 72 procent, och i många länder är den redan över 80 procent. I några länder har täckningen förblivit låg.
Epidemiläget i Finland försämrades dock i början av oktober 2021. Antalet nya infektioner har ökat sedan mitten av september, trots att en mindre andel av infektionerna upptäcks än tidigare. Infektionerna sprider sig i synnerhet bland den icke vaccinerade befolkningen.
Grundlagsutskottet påpekar (s. 8) att bedömningsläget nu delvis avviker avsevärt från det läge i juni 2021 där utskottet bedömde den gällande lagstiftningen. Då ansågs det i propositionen att den risk som den gränsöverskridande persontrafiken medför för att epidemin accelererar och nya muterade virusstammar sprids var betydande. Incidensen av covid-19 var visserligen låg och antalet virusvarianter litet, men en del av befolkningen var fortfarande utan det skydd som genomgången sjukdom eller vaccinering medför. Sedermera har vaccinationstäckningen ökat avsevärt och epidemiläget har också förändrats avsevärt. Enligt grundlagsutskottet finns det dock fortfarande godtagbara grunder för den förlängning av bestämmelsernas giltighetstid som nu föreslås. Bestämmelserna om intyg som ska visas upp vid ankomsten till landet och om deltagande i testet (16 a och 16 b §) kan enligt utskottet anses vara nödvändiga i nuläget, med beaktande av att den gränsöverskridande persontrafiken fortfarande medför en betydande risk för att epidemin accelererar och nya muterade virusstammar sprids.
Social- och hälsovårdsutskottet delar grundlagsutskottets åsikt och konstaterar att det fortfarande är nödvändigt att bekämpa smitta av utländskt ursprung och att de föreslagna åtgärderna på ett effektivt och proportionerligt sätt kan motverka risken för spridning av smitta. Utskottet anser således att det är motiverat att förlänga bestämmelsernas giltighetstid till utgången av 2021.
Bemyndigande att utfärda förordning
I det föreslagna 16 c § 2 mom. finns det, precis som i den gällande lagen, ett bemyndigande att utfärda förordning. Enligt det kan personer från lågriskländer genom förordning av statsrådet befrias från hälsosäkerhetsåtgärder vid gränsen enligt lagen om smittsamma sjukdomar.
Grundlagsutskottet ansåg i ett tidigare utlåtande att den reglering som då föreslogs i någon mån var problematisk med tanke på proportionaliteten i inskränkningarna av de grundläggande fri- och rättigheterna; enligt de då föreslagna bestämmelserna skulle covid-19-intyg och covidtestning ha gällt alla som anländer till Finland oberoende av vilket land de kommer från. Följaktligen ansåg grundlagsutskottet då att social- och hälsovårdsutskottet bör ändra regleringen så att de skyldigheter som kraftigast ingriper i de grundläggande fri- och rättigheterna riktas till de inresande som kan bedömas medföra störst risk för spridning av covid-19-smitta. Enligt grundlagsutskottets uppfattning kunde proportionaliteten förbättras till exempel genom att det i lagen införs grundläggande bestämmelser om de avreseländer som kravet på intyg eller testning inte tillämpas på. Närmare bestämmelser om sådana länder kan utfärdas genom förordning av statsrådet (GrUU 26/2021 rd, stycke 12).
Under riksdagsbehandlingen kompletterades lagen genom att till 16 c § foga ett 2 mom. enligt vilket skyldigheten att visa upp ett intyg eller att delta i ett test inte gäller personer som anländer till Finland från ett land eller ett område där covid-19-incidensen eller utbredningen av en virusvariant inte medför någon särskild risk för spridning av epidemin. Närmare bestämmelser om sådana länder och områden utfärdas genom förordning av statsrådet (se ShUB 18/2021 rd). En i sak likadan men delvis preciserad undantagsbestämmelse föreslås nu också i 16 c §.
Grundlagsutskottet fäster nu (stycke 35) allvarlig uppmärksamhet vid att den nu gällande undantagsbestämmelsen i 16 c § har tillämpats mycket strikt när statsrådets förordningar i ärendet har utfärdats (se t.ex. motiveringspromemorian 31.8.2021 till förordning 804/2021). Undantagen omfattar till största delen endast länder och områden där incidensen av covid-19 är betydligt lägre än i Finland i det nuvarande epidemiologiska läget. Undantagen omfattar dock också kommuner i norra Norge och norra Sverige, som bland annat på grund av det ringa antalet fall har bedömts delvis utifrån andra kriterier än incidensen, påpekar grundlagsutskottet.
Enligt grundlagsutskottets uppfattning (stycke 36) uppfyller den föreslagna undantagsbestämmelsen i 16 c §, tolkad och tillämpad på nuvarande sätt, inte kravet på proportionalitet. Social- och hälsovårdsutskottet bör överväga att ändra bestämmelsen. Grundlagsutskottet påpekade dessutom att också gränstrafiken mellan Åland och Sverige bör granskas på samma sätt som undantagen för de nordliga gränsområdena.
Social- och hälsovårdsutskottet instämmer i grundlagsutskottets uppfattning (stycke 36) att den föreslagna undantagsbestämmelsen i 16 c §, tolkad och tillämpad på nuvarande sätt, inte uppfyller kravet på proportionalitet. Social- och hälsovårdsutskottet är också oroat över om resurserna inom hälso- och sjukvården vid övervakningen vid gränserna används på ett proportionerligt och verkningsfullt sätt. Att döma av sakkunnigutfrågningarna är covidtestningen vid inresa i viss mån ineffektiv samtidigt som kostnaderna för hälsokontrollerna är oskäliga i förhållande till nyttan. Om det genom förordningen fastställs krav på kontroll för ett mycket stort antal passagerare, är det lätt hänt att man måste ta till stickprovskontroller, påpekar utskottet. De tillgängliga personalresurserna kan användas effektivare med avseende på bekämpningen av epidemin, om de knappa resurserna inte behöver användas på resenärer från länder och områden, där sjukdomsläget är bättre än i Finland.
Social- och hälsovårdsutskottet föreslår att de bestämmelser i 16 c § 2 mom. som styr bemyndigandet att utfärda förordning preciseras genom ett tillägg om incidensen av covid-19 i det land eller det område som avses i bestämmelsen i förhållande till incidensen eller förekomsten av en virusvariant i Finland. Genom tillägget preciseras enligt utskottets uppfattning proportionaliteten på det sätt som grundlagsutskottet avser, det vill säga att bestämmelsen inte får tillämpas så strängt som den nu har tillämpats, när förordningen har omfattat bara de länder eller de områden där incidensen är betydligt lägre än i Finland och olika regioner här. Utskottet anser att förordningen bör grunda sig på en samlad bedömning, där skillnaderna mellan landets olika regioner beaktas. Formuleringen i paragrafen innebär således inte att länder och regioner avgränsas direkt enligt Finlands incidenstal, utan bestämmelsen möjliggör att gränsen för incidensen kan fastställas så att den är lägre än Finlands incidenstal. Denna diskrepans får dock inte vara betydande. Statsrådet måste enligt utskottets uppfattning omedelbart utfärda en ny förordning.
Social- och hälsovårdsutskottet understryker dessutom att statsrådet bör beakta grundlagsutskottets synpunkter om gränstrafiken mellan Åland och Sverige, när det utfärdar förordningen.
Kravet på ett andra test
Sakkunniga lyfte fram att ett andra test, som enligt 16 d § i vissa situationer krävs 72—120 timmar efter inresan till Finland, inte längre behövs i det nuvarande epidemiologiska läget. Det motiverades bland annat med effekten av inresetestet, som beskrivs i motiveringen till propositionen, avser ett läge när befolkningen ännu inte har ett omfattande immunologiskt skydd mot covid-19. Motiveringen är således föråldrad när vaccinationstäckningen bland befolkningen har ökat.
Trots den ökade vaccinationstäckningen anser grundlagsutskottet (stycke 30 och 31) att det fortfarande finns godtagbara skäl för att förlänga inreserestriktionerna. Grundlagsutskottet pekar dock på bestämmelserna i den föreslagna 16 d § om skyldigheten att delta i ett andra covid-19-test efter inresa i landet. I ljuset av detaljmotiven till bestämmelsen och annan utredning uppmanar grundlagsutskottet social- och hälsovårdsutskottet att omsorgsfullt pröva om den föreslagna bestämmelsen behövs.
Också ekonomiutskottet (s. 4) kommenterar frågan om ett andra test och anser att det bör beaktas att kravet på ett andra test vid inresa kan inverka negativt på Finlands attraktionskraft som turistland och därigenom på näringsidkarnas verksamhetsförutsättningar inom turismen.
Enligt uppgifter från social- och hälsovårdsministeriet är ett andra test fortfarande verkningsfullt när det gäller risken för att smittas av ovaccinerade personer och den relativa riskreduceringen via förhandstestning, testning omedelbart vid inresa i landet och testning senare efter inresa. Enligt detta minskar exempelvis ett förhandstest av en ovaccinerad person smittrisken med 10—20 procent och ett förhandstest i kombination med ett senare test med 50—100 procent, beroende på om personerna undviker nära kontakter mellan testerna. Risken för nya fall av covidsmitta till följd av smitta av utländskt ursprung har dock minskat i och med att vaccinationstäckningen bland befolkningen har ökat, även om risken för accelererad epidemi fortfarande finns, enligt information till utskottet.
Social- och hälsovårdsutskottet anser att skyldigheten för ovaccinerade eller delvis vaccinerade personer som reser in i Finland från högriskländer och som inte har haft covid-19 de senaste sex månaderna att delta i ett test 72—20 timmar efter inresan i landet fortfarande är nödvändig och proportionell i förhållande till regleringens mål, även om befolkningens vaccinationstäckning har ökat. Covid-19-smitta sprider sig i Finland i stor utsträckning särskilt bland ovaccinerade, och den ovaccinerade befolkningens höga sjukdomsfrekvens återspeglas i den ökade belastningen på sjukhus- och intensivvården. Befolkningens vaccinationsskydd förefaller att försvagas med tiden, vilket innebär att det finns en reell risk för att epidemin accelererar även om befolkningen har hög vaccinationstäckning. Utskottet konstaterar att det andra testet efter inresa gör det möjligt att efter inresa systematiskt testa exempelvis säsongsarbetare eller grupper av resenärer som kommer från högriskländer. Då kan de fall av covidsmitta upptäckas som inte har upptäckts vid tester före inresan.
Utskottet hänvisar till sakkunnigutfrågningen och konstaterar att det är praktiskt taget omöjligt att kontrollera att kravet på ett andra test uppfylls. Utskottet har tidigare i samband med inreserestriktioner (ShUB 18/2021 rd, s. 13 och 14) påpekat att regleringen av kontrollen av det andra testet och behandlingen av personuppgifter är otillräcklig och förutsatt att det vid behov samtidigt utfärdas närmare bestämmelser om övervakningen, om giltighetstiden för de föreslagna bestämmelserna måste förlängas. Det är enligt utskottet i och för sig mycket beklagligt att de bestämmelser som utskottet har förutsatt inte ingår i den aktuella propositionen heller. Till följd av bristfälliga bestämmelser kommer det fortfarande inte att finnas någon rättslig grund för behandling av personuppgifter för personer som reser in i landet utan intyg. Samtidigt kommer det fortfarande att vara beroende av dessa individers eget ansvar att övervaka att skyldigheterna efter den testning som görs direkt vid gränsen uppfylls.
Handräckning
Enligt 89 § i lagen om smittsamma sjukdomar kan det kommunala organ som ansvarar för smittsamma sjukdomar eller den läkare som i kommunen eller sjukvårdsdistriktet ansvarar för smittsamma sjukdomar vid behov begära handräckning av polisen, räddningsmyndigheten, Försvarsmakten, Gränsbevakningsväsendet eller Tullen.
Regeringen föreslår att det till 89 § 2 mom., som gäller handräckning, fogas bestämmelser om Tullens befogenheter när den ger handräckning. Tullen ska ha rätt att stoppa ett fordon och reglera trafiken med iakttagande av vad som föreskrivs i 12 § i tullagen (304/2016). Dessutom ska Tullen ha rätt att behandla nödvändiga hälsouppgifter med iakttagande av vad som i den allmänna dataskyddsförordningen, dataskyddslagen och även lagen om behandling av personuppgifter inom Tullen (650/2019) föreskrivs om behandling av personuppgifter. Enligt gällande lagstiftning har Gränsbevakningsväsendet en likadan rätt att stoppa fordon och reglera trafiken och behandla hälsouppgifter vid handräckningsuppdrag.
Regeringen föreslår att bestämmelsen om Tullens befogenheter ska gälla tills vidare, även om ändringen i förslaget motiveras med genomförande av temporär reglering av hälsosäkert resande. Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande (stycke 37) att behovet och betydelsen av bestämmelsen förblir oklara efter det att bestämmelserna om hälsosäkert resande har upphört att gälla. Vidare påpekar grundlagsutskottet att det i den föreslagna regleringen förblir oklart hur handräckningen förhåller sig till det föreslagna 16 a § 4 mom. om skyldigheten att visa upp intyg.
Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar att tullen är den enda myndighet som fortlöpande arbetar vid både EU:s och Schengenområdets inre gränser. Tullens huvuduppdrag vid de inre gränserna avser kontroll av gods och passagerare som passerar Finlands gränser. Tullen har med stöd av lagstiftningen inom tullområdet rätt att styra vägtrafiken och behandla personuppgifter bland annat för in- och utresekontroll och handräckningsuppdrag. För att förtydliga lagstiftningen och undvika oklarheter anser utskottet att det är nödvändigt att bestämmelserna om Tullens befogenheter att behandla de hälsouppgifter som är nödvändiga i handräckningsuppdrag enligt lagen om smittsamma sjukdomar har samma innebörd som bestämmelserna om Gränsbevakningsväsendets befogenheter. Detta möjliggör bättre utnyttjande av Tullens resurser i åtgärder som gäller säkerheten vid gränserna och därigenom en bättre fördelning av myndigheternas resurser.
Rätten att anlita handräckning från Tullen och tillhörande befogenheter hänför sig inte bara till verkställigheten av de temporära bestämmelserna om säkert resande, utan också rent allmänt till handräckning för att förhindra spridningen av en allmänfarlig smittsam sjukdom eller en sjukdom som med fog misstänks vara en allmänfarlig smittsam sjukdom. Bestämmelser om handräckning och villkoren för att ge handräckning för kontroll av covidintyg i de fall som avses i 16 a § 4 mom. finns i 89 a § 1 mom. i lagen om smittsamma sjukdomar, som gäller temporärt.
Behovet av tydligare bestämmelser
Grundlagsutskottet konstaterar (stycke 9) att den föreslagna regleringen av covidintyg berör grunderna för människors dagliga liv. Enligt grundlagsutskottet har det också under covidepidemin varit extra viktigt att bestämmelser som har kopplingar till de grundläggande fri- och rättigheterna och som gäller fysiska personers normala dagliga aktiviteter är klara och tydliga. Grundlagsutskottet ser det som ytterst beklagligt att den föreslagna regleringen i sig och i synnerhet tillsammans med den kasuistiska reglering i lagen om smittsamma sjukdomar som har ett nära samband med den bildar ett mycket svårtolkat och svårtillämpligt regelverk. Social- och hälsovårdsutskottet bör därför precisera bestämmelserna väsentligt, enligt grundlagsutskottet.
Social- och hälsovårdsutskottet har precis som grundlagsutskottet tidigare uppmärksammat dels det oklara förhållandet mellan de temporära bestämmelserna i lagen om smittsamma sjukdomar, dels deras oklara förhållande till den tills vidare gällande lagen om smittsamma sjukdomar. Nedan föreslår utskottet en del förtydligande ändringar i den föreslagna regleringen, men konstaterar samtidigt att regeringen redan vid beredningen måste vara noga med att bestämmelserna är tydliga och entydiga. Utskottet upprepar här som oro och understryker att lagen om smittsamma sjukdomar måste förtydligas och att arbetet måste komma i gång så snart som möjligt. I synnerhet förhållandet mellan bestämmelserna om temporära restriktioner och 58 § måste förtydligas snabbt, eftersom tolkningen av paragrafen har lett till omfattande oklarheter om vilka restriktioner som kan införas med stöd av paragrafen. Enligt uppgifter till utskottet har bestämmelsen tillämpats så att det på grundval av den också kan utfärdas andra typer av restriktioner än förbud och stängningar av lokaler, som explicit nämns i bestämmelsen. Det är viktigt att bestämmelserna är noggrant avgränsade, eftersom de i mycket hög grad inskränker verksamheter. Detta gäller i synnerhet som befogenheten att utöver stängning och förbud besluta om särskilda bekämpningsåtgärder frångicks när paragrafen infördes.
Kulturutskottet lyfter i sitt utlåtande (s. 4—5) fram det otydliga förhållandet mellan den föreslagna regleringen om covidintyg och 58 c § i lagen om smittsamma sjukdomar.
Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar att skyldigheterna enligt 58 c § gäller direkt på grundval av lag och att tillämpningen av dem inte kräver något myndighetsbeslut. Enligt 58 c § 2 mom. ska aktören dessutom ordna kundernas och deltagarnas vistelse så rymligt som möjligt med beaktande av verksamhetens särdrag och placera eventuella kundplatser tillräckligt långt från varandra. Utifrån den bestämmelsen går det inte att införa rättsligt bindande bestämmelser som inskränker publikkapaciteten så att bara en viss andel av full kapacitet är tillåten vid offentliga tillställningar. Det kom fram vid sakkunnigutfrågningen i kulturutskottet. När verksamhetsutövarna verkställer skyldigheterna i 58 c § måste de försöka förhindra att nära kontakter uppstår, och göra det med sådana medel som de skäligen har till sitt förfogande och så att verksamheten kan fortsätta så störningsfritt som möjligt men trots det säkert. De egentliga restriktionerna för att ordna kunders och andra deltagares närvaro ingår i 58 d §, och det går inte att härleda bindande restriktioner exempelvis för antalet kundplatser ur 58 c § (RP 245/2020 rd, s. 81). Följaktligen är det inte heller motiverat att binda kravet på att visa upp covidintyg till kravet på att iaktta skyldigheterna enligt 58 c §.
Åtgärdsmotionen
Utskottet föreslår att bestämmelser om covidintyg införs utifrån propositionen. Utskottet föreslår därför också att åtgärdsmotionen avvisas.
DETALJMOTIVERING
16 a §. Covid-19-intyg vid ankomst till Finland.
Det föreslås att 3 mom. preciseras så att det av lagstiftningen bättre framgår att den kommun och samkommun som ansvarar för kontrollen av intyg har rätt att genomföra kontroller av intyg genom stickprov. Detta har varit syftet med bestämmelsen redan nu, men utskottet anser att det finns skäl att förtydliga bestämmelsen om kommunens och samkommunens rätt att använda de resurser som står till förfogande vid kontrollen av intyg samt den prövningsrätt som hänför sig till ändamålsenligheten i bekämpningen av epidemin.
16 c §. Undantag från skyldigheten att visa upp intyg och delta i test.
Av de orsaker som framgår av utskottets allmänna överväganden föreslås det att den grundläggande bestämmelsen om bemyndigande att utfärda förordning i 2 mom. preciseras genom att det till bestämmelsen fogas ett omnämnande av incidensen av covid-19 i det land eller den region som avses i bestämmelsen i förhållande till incidensen av covid-19 i Finland eller utbredningen av en virusvariant. Genom detta tillägg preciseras enligt utskottets uppfattning bestämmelsens proportionalitet på det sätt som grundlagsutskottet avser så att bestämmelsen inte får tillämpas alltför strikt på så sätt att förordningen endast omfattar sådana länder eller regioner där incidensen eller utbredningen av en virusvariant är betydligt mindre än i vårt land och olika regioner här. Utskottet anser att förordningen ska grunda sig på en samlad bedömning där skillnaderna mellan landets olika regioner beaktas. Formuleringen i paragrafen innebär således inte att länder och regioner avgränsas direkt enligt Finlands incidenstal, utan bestämmelsen möjliggör att gränsen för incidensen kan fastställas så att den är lägre än Finlands incidenstal. Denna diskrepans får dock inte vara betydande.
58 i §. Nationell tillämpning av EU:s digitala covidintyg.
Utskottet föreslår att åldersgränsen i 1 mom. ändras från 12 till 16 år.
Det föreslås att paragrafen förtydligas väsentligt utifrån grundlagsutskottets utlåtande. Paragrafens struktur ändras så att bestämmelser om intygets informationsinnehåll finns i 1 mom. I 2 mom. sammanförs delvis överlappande bestämmelser om 1, 3 och 4 mom. i den föreslagna paragrafen. Till paragrafens 3 mom. fogas en hänvisning till 2 mom. På grund av ändringarna blir propositionens 5 och 6 mom. i stället 4 och 5 mom.
58 j §. Rätt att behandla uppgifter som ingår i EU:s digitala covidintyg.
Det föreslås att ordalydelsen i 1 mom. ändras så att det tydligare uttrycket "utan ett elektroniskt läsprogram" används i stället för ordet "manuellt". I den finska texten korrigeras dessutom i 1 mom. ordet "lukuohjelma" så att det stämmer överens med uttrycket "lukijaohjelma" (läsprogram) som förekommer tidigare i momentet. Dessutom görs det språkliga ändringar i momentet.
Det föreslås att uttrycket "med stöd av denna lag" stryks i 3 mom. Enligt 3 mom. får uppgifterna i intyget inte behandlas i något annat syfte med stöd av lagen. I motiveringen till propositionen (s. 53) konstateras det att behandlingsförbudet enligt lagen om smittsamma sjukdomar inte utsträcks till sådan behandling som baseras på någon annan rättslig grund; uppgifter som behandlas med stöd av 58 j § får alltså inte lagras eller behandlas för andra ändamål. Enligt utskottet bör användningsändamålet avgränsas uttryckligen till vad som föreskrivs i den föreslagna lagen genom att stryka det ovan nämnda omnämnandet i paragrafen.
58 k §. Anordnande av coronatest för att få ett covidintyg.
Utskottet föreslår med anledning av grundlagsutskottets utlåtande (styckena 25 och 26) att det till lagen fogas en ny paragraf där det föreskrivs om rätten för barn som omfattas av bestämmelserna om covidintyg och för personer som av medicinska skäl inte har möjlighet att ta ett covid-19-vaccin att avgiftsfritt få det covid-19-test som behövs för covidintyget.
59 c §. Förelägganden och tvångsmedel.
Utskottet konstaterar att det av bestämmelserna ska framgå om regionförvaltningsverket och kommunen har rätt att förelägga verksamhetsutövare att kontrollera att deltagarna har covidintyg exempelvis i en situation där det vid inspektion uppstår misstanke om att deltagarnas covidintyg inte har kontrollerats och att begränsningarna inte har iakttagits. Om det inte är möjligt att meddela ett sådant föreläggande, kan tillsynen över användningen av covidintyg i vissa situationer bli beroende av vad verksamhetsutövaren själv meddelar den myndighet som utför inspektionen. Utskottet föreslår att 2 mom. i slutet kompletteras med en bestämmelse om denna rätt att meddela föreläggande. Dessutom görs det språkliga ändringar i momentet.
59 e §. Rätt att få information.
I paragrafen görs en språklig korrigering i den finska texten.
79 §. Statens deltagande i särskilda kostnader.
Utskottet föreslår att det i 3 mom. föreskrivs om statens kostnadsansvar så att staten i stället för merkostnader svarar för kostnaderna för utförande av de uppgifter som avses i de bestämmelser som nämns i momentet. Detta förtydligar enligt utskottet genomförandet av finansieringsprincipen. I de paragrafer som nämns i 3 mom. föreskrivs det om sådana nya uppgifter för de berörda kommunerna och samkommunerna där staten bör ersätta kostnaderna till fullt belopp.
Ikraftträdandebestämmelsen.
Utskottet föreslår att bestämmelserna träder i kraft samtidigt.