1.1  Tausta

Suomen hallitus vastaanotti 26.1.2023 Euroopan komission Suomelle Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 258 artiklan nojalla osoittaman perustellun lausunnon, joka koskee palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon annetun direktiivin 96/71/EY täytäntöönpanosta sekä hallinnollisesta yhteistyöstä sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmässä annetun asetuksen (EU) N:o 1024/2012 (IMI-asetus) muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/67/EU (jäljempänä täytäntöönpanodirektiivi tai direktiivi ) noudattamista.  

Komissio jatkoi perustellulla lausunnollaan rikkomusmenettelyä, jonka se käynnisti Suomea vastaan 15.7.2021 antamallaan virallisella huomautuksella.  

Virallisessa huomautuksessaan komissio katsoi, että työntekijöiden lähettämisestä annetun lain (447/2016) ja tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (1233/2006) säännökset eivät ole kaikilta osin täytäntöönpanodirektiivin 9 artiklan (hallinnolliset vaatimukset ja valvontatoimenpiteet), 11 artiklan 5 kohdan (epäedulliselta kohtelulta suojeleminen) ja 12 artiklan (vastuu alihankinnassa) mukaisia. Suomi vastasi viralliseen huomautukseen 15.10.2021 päivätyllä kirjeellään UM2021-01134. 

Perustellussa lausunnossaan komissio katsoi, että Suomi ei ole noudattanut täytäntöönpanodirektiivin 9 artiklan mukaisia velvoitteitaan siltä osin kuin työntekijöiden lähettämisestä annetussa laissa säädetään seuraavista vaatimuksista:  

lähettävää yritystä koskeva velvoite Suomessa olevan edustajan kelpoisuudesta edustaa työnantajaa suomalaisessa tuomioistuimessa (lain 8 §:n 3 momentti); 

palvelun vastaanottajan velvoite varmistaa, että lähettävä yritys on tehnyt lähettämistä koskevan ilmoituksen työsuojeluviranomaiselle ja huolehtia edustajan tavoitettavuudesta (lain 13 § ja 35 §:n 2 momentti); 

lähettävän yrityksen velvoite antaa tiedot vastuuhenkilöistä lähettävän yrityksen sijoittautumisvaltiossa (lain 7 §:n 3 momentin 1 kohta); 

lähettävän yrityksen velvollisuus pitää saatavilla rahoituslaitoksen antama tosite lähetetylle työntekijälle työskentelystä maksetuista palkoista Suomessa (lain 10 §:n 2 momentti); 

rakennusalan työssä lähettävän yrityksen velvollisuus toimittaa lähettämistä koskeva ilmoitus myös rakennuttajalle ja pääurakoitsijalle työn tekemisen edellytyksenä (lain 7 §:n 5 momentti). 

Lisäksi komissio katsoi edelleen, että direktiivin 11 artiklan 5 kohtaa ei noudateta, koska komission mukaan Suomessa ei ole säädetty kansallisista toimenpiteistä, joilla oikeudellisia tai hallinnollisia menettelyjä käynnistäviä lähetettyjä työntekijöitä suojellaan työnantajan harjoittamalta epäedulliselta kohtelulta.  

Vastauksenaan perusteltuun lausuntoon Suomi ilmoitti, että se jo ilmoitettujen lainsäädäntömuutosten lisäksi aloittaa välittömästi virkamiesvalmistelun lainsäädännön tarkistamiseksi vastaamaan paremmin täytäntöönpanodirektiivin vaatimuksia myös muiden komission perustellussa lausunnossa esille tuomien kohtien osalta. 

Lisäksi Suomen hallitus vastaanotti 14.7.2023 Euroopan komissio perustellun lausunnon Euroopan unionin (EU) tieliikenteen liikkuvuuspaketin täytäntöönpanon puutteista työntekijöiden lähettämisestä annetussa laissa. Komission perusteltu lausunto koskee muun muassa direktiiviä 96/71/EY ja direktiiviä 2014/67/EU koskevien erityisten sääntöjen vahvistamisesta siltä osin kuin on kyse maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon ja direktiivin 2006/22/EY muuttamisesta valvontavaatimusten osalta sekä asetuksen (EU) N:o 1024/2012 muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2020/1057 (jäljempänä tieliikenteen liikkuvuuspakettia koskeva direktiivi ) 1 artiklan 9 kohdan täytäntöönpanoa eli sääntelyä selkeästä tiedottamisesta ja 2 artiklan 8 kohdan vaatimusta kansallisten viranomaisten yhteydenpidosta muiden jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa. Vastauksessaan perusteltuun lausuntoon Suomi ilmoitti selkeyttävänsä lainsäädäntöä vastaamaan paremmin direktiivin vaatimuksia.  

1.2  Valmistelu

Hallituksen esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä yhteistyössä Lounais-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen edustajien kanssa, jotka edustavat myös sosiaali- ja terveysministeriötä tässä valmistelussa. Ehdotusta on käsitelty touko- ja kesäkuussa 2023 epävirallisessa kolmikantaisessa työryhmässä. Epävirallisessa työryhmässä olivat edustettuina työ- ja elinkeinoministeriön lisäksi sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan edustajana Lounais-Suomen aluehallintovirasto, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Suomen Yrittäjät ry, Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, STTK ry, Akava ry, Rakennusteollisuus RT ry ja Rakennusliitto ry. Samojen työmarkkinajärjestöjen edustajat osallistuivat hallituksen esityksen HE 71/2020 vp . kolmikantaiseen valmisteluun niin sanotun muutosdirektiivin täytäntöönpanemiseksi. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2018/957 palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon annetun direktiivin 96/71/EY muuttamisesta 

Hallituksen esityksen valmistelua koskevat asiakirjat ovat nähtävissä valtioneuvoston julkisessa palvelussa osoitteessa https://valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella TEM049:00/2023 

Luonnos hallituksen esitykseksi oli lausuntokierroksella 30.6.2023—31.8.2023.  

Epävirallisen työryhmän edustajat ovat lausuneet ehdotuksista sekä esillä olleista vaihtoehtoisista malleista säädellä asiaa lausuntokierroksen yhteydessä.  

3.1  Täytäntöönpanodirektiivin täytäntöönpanon puutteet

Lähettävän yrityksen velvoite antaa tiedot vastuuhenkilöistä lähettävän yrityksen sijoittautumisvaltiossa (7 §:n 3 momentin 1 kohta) 

Työntekijöiden lähettämisestä annetun lain 7 §:n 3 momentin 1 kohdassa säädetään palveluntarjoajan velvollisuudesta antaa tietoja vastuuhenkilöistä eli työnantajan edustajasta sijoittautumisjäsenvaltiossa. Komissio katsoo, että velvollisuutta antaa ilmoituksessa tietoja työnantajan edustajasta voidaan pitää perusteltuna ja oikeasuhteisena vain siinä tapauksessa, että tällainen edustaja on nimetty jo lähettävän jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti.  

Suomi on vastauksessaan komissiolle todennut, ettei lähettävän yrityksen tarvitse asettaa uutta edustajaa, vaan toimittaa Suomen viranomaisille tieto yrityksen olemassa olevasta vastuuhenkilöstä sijoittautumisvaltiossa. Tällainen edustaja voisi olla esimerkiksi yrityksen toimitusjohtaja tai hallituksen jäsen. Komissio on katsonut, että asiassa on myös huomioitava mahdollisuus, että tällaista henkilöä ei ole nimetty sijoittautumisjäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti. Tästä syystä komissio katsoo, ettei lain 7 §:n 3 momentin 1 kohdan velvoite ole oikeasuhteinen direktiivin tavoitteeseen nähden. Komission mukaan direktiivin 9 artiklan tavoitteena on antaa ilmoitus, joka ”sisältää asiaankuuluvat tiedot, joita tarvitaan tosiasiallisten valvontatoimien toteuttamiseksi työpaikalla”. 

Täytäntöönpanodirektiivin 9 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan e alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää velvoitteesta nimetä henkilö pitämään yhteyttä toimivaltaisiin viranomaisiin siinä vastaanottavassa jäsenvaltiossa, jossa palvelut tarjotaan, ja lähettämään ja vastaanottamaan asiakirjoja ja/tai ilmoituksia tarvittaessa. Tästä velvoitteesta on säädetty lain 8 §:ssä, jossa edellytetään lähettävää yritystä asettamaan edustaja Suomessa.  

Direktiivin 9 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää muista hallinnollisista vaatimuksista ja valvontatoimenpiteistä, jos esiintyy tilanteita, joista ilmenee, tai jos kehitys etenee siihen suuntaan, että olemassa olevat hallinnolliset vaatimukset ja valvontatoimenpiteet eivät ole riittäviä tai tehokkaita direktiivissä 96/71/EY ja tässä direktiivissä säädettyjen velvoitteiden noudattamisen tehokkaan valvonnan varmistamiseksi, edellyttäen, että nämä muut vaatimukset ja toimenpiteet ovat perusteltuja ja oikeasuhteisia. Direktiivissä ei mainita erikseen mahdollisuudesta säätää velvoitteesta ilmoittaa lähettävän yrityksen ”vastuuhenkilö” sijoittautumisvaltiossa. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin direktiivin 9 artiklan 2 kohdan edellytykset huomioiden säätää muistakin kuin direktiivin 9 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa nimenomaisesti mainituista velvoitteista.  

Direktiivin täytäntöönpanon kannalta on syytä huomioida Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU 2017/1132) tietyistä yhtiöoikeuden osa-alueista, jäljempänä yhtiöoikeusdirektiivi , 14 artiklan d alakohtaan perustuva sääntely osakeyhtiöiden ja niiden sivuliikkeiden edustajista. Yhtiöiden on julkistettava eräiden asiakirjojen lisäksi muun muassa tiedot sellaisten henkilöiden asettamisesta ja tehtävän päättymisestä, jotka joko lakisääteisenä toimielimenä tai sellaisen jäseninä ja ovat d alakohdan i alakohdan mukaan kelpoisia edustamaan yhtiötä suhteessa ulkopuolisiin henkilöihin ja käyttämään sen puhevaltaa oikeudenkäynnissä sekä näiden henkilöiden henkilötiedot. Tietoa julkistettaessa on ilmoitettava, onko yhtiötä edustavilla kelpoisuus edustaa yhtiötä yksin vai edellytetäänkö heidän toimivan yhdessä. Lisäksi on ilmoitettava d alakohdan ii alakohdan mukaan henkilöt, jotka osallistuvat yhtiön hallintoon, johtoon tai valvontaan.  

Edellä kerrotulla perusteella yhtiöoikeusdirektiivistä seuraa velvoite, jonka mukaan osakeyhtiöillä ja näiden sivuliikkeillä tulee käytännössä olla aina tällainen direktiivin vähimmäisvaatimukset täyttävä yhtiöoikeudellinen edustaja, joka on rekisteröity ”lähettävän jäsenvaltion” (toisin sanoen yhtiön sijoittautumisjäsenvaltion tai sivuliikkeen sijoittautumisvaltion) lainsäädännön mukaisesti. Suomessa sääntely on pantu täytäntöön osakeyhtiölaissa (624/2006), kaupparekisterilaissa (564/2023) ja elinkeinotoimintalaissa (565/2023). 

Osakeyhtiölaissa on säännökset suomalaisen yhtiön ainoana pakollisena toimielimenä vaadittavan hallituksen jäsenten kelpoisuudesta ja rekisteröinnistä. Kaupparekisteri- ja elinkeinotoimintalaeissa säädetään sivuliikkeeltä vaadittavan edustajan kelpoisuudesta ja rekisteröinnistä. Osakeyhtiölaissa ja elinkeinotoimintalaissa lähtökohtana on, että vähintään yhden hallituksen jäsenen ja toimitusjohtajan ja sivuliikkeen edustajan asuinpaikan on oltava Euroopan talousalueella (ETA). Elinkeinotoimintalain säännöksen taustalla on Suomen Euroopan komissiolta vuonna 2007 saama virallinen huomautus, joka koski silloista toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneelle elinkeinonharjoittajalle asetettua vaatimusta Suomessa asuvasta edustajasta (ks. tarkemmin: HE 20/2008 vp. ). Komission mukaan aiempi vaatimus Suomessa asuvasta edustajasta syrji toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneita palveluntarjoajia ja rajoitti palveluiden tarjoamisen vapautta.  

Edellä mainittuun nähden komission arvio perustellussa lausunnossa on hieman epäselvä. Ongelmallisena voidaan kuitenkin pitää vaatimusta vastuuhenkilöstä yhtiön/sivuliikkeen sijoittautumisvaltiossa eli siinä jäsenvaltiossa, johon yhtiö tai sivuliike on rekisteröity. Sijoittautumisvapautta koskee vakiintunut tulkinta, jonka mukaan jäsenvaltio ei voi edellyttää yhtiön/sivuliikkeen ”pakollisen edustajan” sijaintia juuri tietyssä valtiossa, vaan sijainti EU:n sisämarkkinoilla tai ”oikeudenkäytön piirissä” olisi riittävä. Tämän näkökulman huomioiminen lähetetyistä työntekijöistä annetun lain 7 §:n 3 momentin 1 kohdan muutoksissa on keskeistä sääntelyn selkeyttämiseksi. Vastaavaa sääntelyä ei ole kaikista yhtiömuodoista ja siten kansallisessa sääntelyssä on huomioitava myös muut yhtiömuodot.  

Vastuuhenkilön ilmoittamisvelvollisuudella mahdollistetaan Suomen viranomaisten yhteydenpito työnantajavelvoitteista vastuussa olevan lähettävän yrityksen vastuuhenkilön kanssa sekä lähettämisen päättymisen jälkeinen yhteydenpito. Lähtökohtaisesti yhteyttä pidetään Suomessa tehtävän työn aikana lain 8 §:n mukaisesti asetetun edustajan välityksellä. Edustajalla ei ole kuitenkaan vastuuta työnantajavelvoitteista. Edustajalla tulee olla kelpoisuus vastaanottaa yrityksen puolesta viranomaisasiakirjoja ja haasteita sekä toimittaa asiakirjoja yritykseltä viranomaisille ja tuomioistuimille. Lähettävän yrityksen tulee käytännössä valtuuttaa edustaja toimimaan yrityksen puolesta. Edustajalla tulee olla oikeus välittää kaikkia tarvittavia asiakirjoja lähettävältä yritykseltä viranomaisille. Edustaja on käytännössä vain yhteyshenkilö.  

Kaikissa tilanteissa lain 8 §:ssä tarkoitettua edustajaa ei tarvitse asettaa, jolloin tietotarve lähettävän yrityksen vastuuhenkilöstä korostuu. Työsuojeluviranomaiselta saatujen tietojen mukaan valvonnassa ilmenee jatkuvasti tilanteita, joissa lain 8 §:ssä tarkoitetulla edustajalla ei ole saatavilla tietoja tai asiakirjoja, edustajaa ei ylipäätään ole asetettu tai edustaja ei käytännössä tiedä toimivansa kyseisessä tehtävässä lähettävän yrityksen edustajana. Tällöin valvontatehtävän suorittamiseksi on oltava yhteydessä myös suoraan työnantajaan lähtömaassa. Jos tietoa lähettävän yrityksen vastuu- tai yhteyshenkilöistä ei saada, voi valvonnan asianmukainen toteutuminen vaarantua. Tästä hyötyisivät nimenomaan yritykset, jotka eivät noudata lain 8 §:n velvoitetta edustajan asettamisesta. Yhtiöoikeudellisten direktiivien perusteella yhtiöllä tulee olla nimetty edustaja. Lain 7 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitettu tiedonantovelvollisuus vastuuhenkilöstä voidaan täyttää ilmoittamalla yhtiöoikeudellisten direktiivien edellyttämän yhtiöoikeudellisen edustajan, kuten osakeyhtiön toimitusjohtajan, nimi.  

Siten velvollisuus ilmoittaa vastuuhenkilö lähettämisilmoituksessa on tärkeää muun muassa työnantajavastuiden ja velvoitteiden asianmukaiseksi kohdentamiseksi. Yrityksen verkkosivut tai puhelinvaihteen numero eivät ole riittäviä tietoja yhteyden saamiseksi vastuuhenkilöihin. Tosiasiallisissa valvontatilanteissa tarvitaan aina tieto todellisesta työnantajasta, joka on vastuussa lähetetyille työntekijöille palkanmaksun ja työehtojen oikeasta soveltamisesta ja noudattamisesta Suomessa työskentelyn ajalta.  

Suomi on komissiolle antamassaan vastauksessa katsonut, että tieto lähettävän yrityksen vastuuhenkilöstä sijoittautumisvaltiossa sekä velvoitteet edustajan asettamisesta ovat oikeasuhteisia vaatimuksia lain velvoitteiden valvonnan kannalta. Edellä kerrottu huomioiden on kuitenkin arvioitava, onko vaatimus lähettävän yrityksen vastuuhenkilöitä koskevasta tiedosta lähettävän yrityksen sijoittautumisvaltiossa oikeasuhteinen sijoittautumisvapauden periaatteeseen nähden ottaen huomioon vallitseva tulkinta, jonka mukaan on riittävää, että vastuuhenkilö sijaitsee EU:n sisämarkkinoilla tai oikeudenkäytön piirissä (ETA-alueella). Täytäntöönpanoa olisi mahdollisista selkeyttää myös terminologisilla muutoksilla. Lähetetyistä työntekijöistä annetun lain 7 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla ”vastuuhenkilöllä” tarkoitetaan käytännössä edellä selostetussa unionin lainsäädännössä edellytettyä yhtiöoikeudellista edustajaa. Jos lähettävän yrityksen sijoittautumisvaltion lainsäädännössä edellytetään tällaisen edustajan nimeämistä, voidaan tällaisen edustajan ilmoittamista lähettämisilmoituksessa pitää direktiivin 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla perusteltuna ja oikeasuhteisena velvoitteena. Valvonnan kannalta ei ole merkityksellistä se, missä valtiossa yrityksen vastuuhenkilö sijaitsee, vaan tämän tavoittaminen. Tarvittaessa sana ”sijoittautumisvaltiossa” voitaisiin poistaa 7 §:n 3 momentin 1 kohdasta kokonaan. Valvonnan kannalta on oleellista saada yrityksen vastuuhenkilön toimivat yhteystiedot eli käytännössä sähköpostiosoite ja puhelinnumero.  

Myös Suomessa kaupparekisteriin merkittävällä elinkeinonharjoittajalla on oltava edustaja, jolla on oikeus ottaa vastaan haasteita ja muita tiedoksiantoja elinkeinonharjoittajan puolesta. Edustaja ilmoitetaan merkittäväksi kaupparekisteriin. 

Edellä kerrotulla tavalla tieto sijoittautumisvaltion lainsäädännössä tarkoitetusta vastuuhenkilöstä eli pääsääntöisesti työnantajayrityksen yhtiöoikeudellisesta edustajasta on työsuojeluviranomaiselle välttämätön työnantajavastuiden oikeaksi kohdentamiseksi.  

Lähettävän yrityksen velvollisuus toimittaa lähettämistä koskeva ilmoitus myös rakennuttajalle ja pääurakoitsijalle työn tekemisen edellytyksenä rakennusalan työssä (7 §:n 5 momentti) 

Lain 7 §:n 5 momentin mukaan rakennusalan työssä työn tekemisen edellytyksenä on, että ilmoitus työntekijöiden lähettämisestä toimitetaan työsuojeluviranomaisen lisäksi myös rakennuttajalle ja pääurakoitsijalle.  

Velvoitteen tavoitteena on edistää rakennusalalla alan omavalvontaa, riskienhallintaa ja valvontatoimien kohdentamista. Sääntelyllä on myös yhteys verolainsäädännöstä johtuvaan velvollisuuteen ilmoittaa urakoitsijoiden/alihankkijoiden tiedot ja heidän työntekijänsä tiedot. Ulkomainen palvelujen tarjoaja saa oman sopimuskumppaninsa kautta tiedon rakennuttajasta tai pääurakoitsijasta. Työsuojeluviranomaiselle asia ei ole näyttäytynyt ongelmallisena.  

Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan a alakohdan mukaisesti jäsenvaltiot voivat säätää velvollisuudesta tehdä ilmoitus toimivaltaiselle viranomaiselle. Direktiivissä ei kuitenkaan nimenomaisesti mahdollisteta sitä, että velvoite koskisi ilmoituksen toimittamista myös palvelun vastaanottajalle. Lain 7 §:n 5 momentissa todetaan ilmoituksen toimittamisen olevan ”työn tekemisen edellytys” eli palvelun tarjoamista ei voida aloittaa ennen kuin tämä velvoite on täytetty. Komissio on katsonut, että kyseinen palveluntarjoajalle asetettu lisävelvoite ei ole oikeasuhteinen, koska se ylittää sen, mikä on tarpeen säännöksen tavoitteen saavuttamiseksi.  

Perustellun lausunnon johdosta tämän velvoitteen kumoamista on arvioitava ottaen huomioon direktiivin sanamuoto ja sisältö ilmoituksen tekemisestä vain viranomaiselle.  

Lähettävää yritystä koskeva velvoite Suomessa olevan edustajan kelpoisuudesta edustaa työnantajaa suomalaisessa tuomioistuimessa (8 §:n 3 momentti) 

Lähettävällä yrityksellä on oltava lain 8 §:n mukaan Suomessa edustaja, joka on lähetetyn työntekijän ja viranomaisten tavoitettavissa koko lähetetyn työntekijän lähetettynä olon ajan. Edustajana voi toimia oikeushenkilö tai luonnollinen henkilö. Lähettävällä yrityksellä ei tarvitse olla edustajaa, jos yritys lähettää työntekijöitä Suomeen enintään kymmeneksi työpäiväksi. Edustajalla tulee olla kelpoisuus vastaanottaa yrityksen puolesta viranomaisasiakirjoja ja haasteita sekä toimittaa asiakirjoja yritykseltä viranomaisille ja tuomioistuimille. Edustajalla tulee myös olla kelpoisuus edustaa lähettävää yritystä tuomioistuimessa.  

Komissio on katsonut, että lain 8 §:n 3 momentissa säädetty velvoite lähettävän yrityksen edustajan kelpoisuudesta edustaa työnantajaa suomalaisessa tuomioistuimessa ylittää sen, mitä direktiivissä säädetään. Direktiivin 9 artiklassa säädetään, että yhteyshenkilön tehtävänä on huolehtia yhteydenpidosta toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Sellaisen yhteyshenkilön nimeäminen, jolla on myös valtuudet edustaa työnantajaa tuomioistuimessa, olisi komission mukaan merkittävä taakka palveluntarjoajalle ja haittaisi palvelun tarjoamista. Lain säännöksille, jolla asetetaan yhteyshenkilölle lisätehtäväksi edustus suomalaisessa tuomioistuimessa, ei komission mukaan ole perusteita.  

Luvan saaneista oikeudenkäyntiavustajista annettu laki (715/2011) tuli voimaan vuoden 2013 alussa. Siinä säädetään vaatimuksia oikeudenkäyntiasiamiehille ja -avustajille. Työntekijöiden lähettämisestä annetun lain 8 §:n 3 momentissa ei ole huomioitu näitä velvoitteita ja siten velvoitetta edustajan kelpoisuudesta edustaa työntekijöitä lähettävää työnantajaa tuomioistuimessa ei voida asettaa lähetettyjä työntekijöitä koskevassa lainsäädännössä.  

Työntekijöiden lähettämisestä annetun lain 8 §:ssä säädetty velvoite, siltä osin kuin edustajalla tulee olla kelpoisuus edustaa työnantajaa myös tuomioistuimessa, ei vastaa Suomen oikeustilaa. Oikeudenkäyntiasiamiehiä koskevia vaatimuksia on muutettu ja 8 §:ssä tarkoitettua edustajaa koskevat vaatimukset eivät täytä näitä vaatimuksia. Käytännössä edustajaksi valtuutetaan yleensä henkilö, joka ei täytä oikeudenkäyntiasiamiehelle tai -avustajalle Suomessa asetettuja vaatimuksia. Ottaen huomioon vuoden 2013 kansallisen lainsäädännön muutokset ja komission huomautukset suhteettomasta vaatimuksesta, tulisi harhaanjohtava ja vanhentunut vaatimus edustajan kelpoisuudesta tuomioistuimessa edustamiseen poistaa lain 8 §:n 3 momentista.  

Lähettävän yrityksen velvollisuus pitää saatavilla rahoituslaitoksen antama tosite lähetetylle työntekijälle työskentelystä maksetuista palkoista Suomessa (10 §:n 2 momentti) 

Lain 10 §:n 2 momentin mukaan, jos lähetetyn työntekijän lähetettynä olo kestää yli kymmenen työpäivää, lähettävällä yrityksellä on oltava Suomessa saatavilla lähetetyn työntekijän työskentelyä Suomessa koskeva työaikakirjanpito ja palkkalaskelma ja rahoituslaitoksen antama tosite maksetuista palkoista. Tarkoituksena on mahdollistaa palkkaussäännösten seuranta ja valvonta Suomessa. Rahoituslaitoksen antaman tositteen vaatimisesta maksetuista palkoista säädettiin uutena velvoitteena vuonna 2016. Velvoitteella pyritään valvomaan tehokkaammin palkkaussäännösten noudattamista.  

Käytännössä työsuojeluviranomainen pyytää 10 §:n 2 momentissa mainittuja asiakirjoja ulkomaisen työnantajan edustajalta. Suomessa ei tarvitse olla fyysistä arkistoa näistä dokumenteista, koska sähköinen säilyttäminen on katsottu asianmukaiseksi. Riittävää lähettävän yrityksen työnantajavelvoitteiden noudattamiseksi on se, että nämä tiedot toimitetaan ulkomailta sähköisesti välittömästi työsuojeluviranomaisen niitä pyytäessä. Käytännön valvonnan kannalta on huomioitava, että lähetetyt työntekijät yleensä poistuvat maasta epäkohtien ilmetessä ja siten jälkikäteinen valvonta perustuu asiakirjatarkastuksiin. Työsuojeluviranomainen voi luotettavammin todeta, että työehtoja on noudatettu lainmukaisesti rahoituslaitoksen antaman tositteen perusteella, jossa todennetaan palkanmaksu kerrotun suuruisena.  

Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan b alakohdassa mahdollistetaan muun muassa palkanmaksun suorittamistodistuksen edellyttäminen. Komissio on kuitenkin kiinnittänyt huomiota siihen, että vaatimus rahoituslaitoksen antamasta tositteesta on epäsuhtainen velvoite ottaen huomioon sen, että lähettävältä yritykseltä vaaditaan jo palkkalaskelman toimittamista työsuojeluviranomaiselle. Suomi on komissiolle antamassaan vastauksessa kiinnittänyt huomiota siihen, että 10 §:n 2 momentissa rahoituslaitoksen antamalla tositteella tarkoitetaan käytännössä pankilta saatavaa kuittia, joka osoittaa, että lähettävä yritys on tosiasiassa maksanut palkan työntekijälle. Lähettävän yrityksen tulee siten toimittaa työsuojeluviranomaisen pyynnöstä kuitti palkanmaksun suorittamisesta. Palkkalaskelma ei yksinään riitä osoittamaan, että palkka on tosiasiassa maksettu työntekijälle eräpäivänä. Siten velvoite rahoituslaitoksen antaman tositteen esittämisestä on valvovalle viranomaiselle tärkeä työkalu. Nykyään lähes valtaosassa tarkastuksia lähetettyjen työntekijöiden palkkojen maksujen toteutumisen varmistamiseksi pyydetään todistus palkanmaksusta. Tämä on ollut perusteltu ja tuloksellinen työehtojen valvontamalli, koska työntekijöitä lähettävillä yrityksillä on paljastunut palkanmaksussa paljon virheitä. Lähettävälle yritykselle ei aiheudu asiakirjojen toimittamisesta suhteetonta hallinnollista taakkaa, koska ne voi toimittaa sähköisesti. Käytännössä tarvittavia asiakirjoja ja työaikakirjanpitoa ei saada sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmän (IMI) kautta.  

Komission virallisen huomautuksen johdosta esityksessä ehdotetaan 10 §:n 2 momenttiin muutoksia, jotka selkeyttäisivät ja vähentäisivät hallinnollista taakkaa ja samalla turvaisivat viranomaisen oikeuden pyytää lisäselvitystä palkanmaksusta. Direktiivin 9 artiklan sanamuodon mahdollistamalla tavalla 10 §:n 2 momenttia voidaan täsmentää siten, että työsuojeluviranomaisella olisi oikeus pyytää tarvittaessa todistus palkanmaksusta tai muunlainen palkanmaksua osoittava selvitys. Selvitys palkanmaksusta voisi olla esimerkiksi kopio tiliotteesta tai työnantajan antamasta kuitista käteispalkanmaksusta. Palkanmaksun selvittäminen on oleellinen osa lähetettyjen työntekijöiden työehtojen toteutumisen valvontaa. Selvitys voitaisiin pyytää IMI-järjestelmän kautta, mutta tehokkainta olisi se pyytää suoraan työnantajalta. Jos tiedonsaanti työnantajalta pyydettäessä ei onnistuisi, voisi työsuojeluviranomainen hyödyntää IMI-järjestelmää.  

Palvelun vastaanottajan velvoite huolehtia, että lähettävä yritys on tehnyt lähettämistä koskevan ilmoituksen työsuojeluviranomaiselle ja huolehtia edustajan tavoitettavuudesta (13 § ja 35 §:n 2 momentti) 

Lain 13 §:n 1 momentin mukaan tilaajan on lähettävän yrityksen kanssa tekemissään sopimuksissa tai muutoin käytettävissään olevin keinoin huolehdittava siitä, että lähettävä yritys tekee 7 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen työntekijöiden lähettämisestä ja että lähettävällä yrityksellä on 8 §:ssä tarkoitettu edustaja. Tilaaja voi täyttää velvoitteen ottamalla sopimukseen maininnan tästä velvoitteesta. Direktiivin täytäntöönpanoa koskevassa hallituksen esityksessä (HE 39/2016 vp) on todettu, että jos tilaaja on ulkomaisen yrityksen kanssa tekemässään sopimuksessa edellyttänyt edustajan asettamista ja 7 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen tekemistä, katsotaan tilaajan täyttäneen omalta osaltaan pykälässä tarkoitetun huolehtimisvelvollisuutensa. Jos kirjallista sopimusta ei tehdä, tilaaja voi esimerkiksi sähköpostiviestillä osoittaa huolehtineensa siitä, että työnantaja tietää edustajaa ja lähettämisilmoitusta koskevista velvoitteista. Tilaajaa edellytetään täyttämään velvoitteensa ”mahdollisuuksiensa mukaan” eikä sen laiminlyönnistä ole säädetty seuraamusta. Tilaajan ei myöskään edellytetä varmistuvan jälkikäteen siitä, että lähettävä yritys on täyttänyt velvoitteensa. Siten käytännössä kyse on tietojen antamisesta omalle sopimuskumppanille eli lähetetyn työntekijän työnantajalle tämän hallinnollisista velvoitteista tehdä lähettämisilmoitus ja asettaa tarvittaessa edustaja. 

Komissio on perustellussa lausunnossaan katsonut, että täytäntöönpanodirektiivin 9 artikla ei mahdollista tilaajan lakisääteistä velvoitetta varmistaa, että lähettävä yritys on tehnyt lähettämistä koskevan ilmoituksen työsuojeluviranomaiselle ja huolehtia edustajan tavoitettavuudesta.  

Lain 13 §:n 2 momentissa säädetään tilaajan velvollisuudesta huolehtia edustajan tavoitettavuudesta. Jos työsuojeluviranomainen ei valvontatehtävää suorittaessaan tavoita lähettävän yrityksen edustajaa, tilaajan on työsuojeluviranomaisen pyynnöstä pyydettävä lähettävältä yritykseltä tieto siitä, missä ja miten edustaja voidaan tavoittaa, ja annettava saamansa tieto työsuojeluviranomaiselle. Velvoite tarkoittaa, että tilaajan on työsuojeluviranomaisen pyynnöstä pyydettävä omalta sopimuskumppaniltaan eli lähettävältä yritykseltä tieto siitä, missä ja miten lähettävän yrityksen edustaja voidaan tavoittaa ja antaa tämä tieto viranomaiselle. Tilaaja velvoitetaan auttamaan työsuojeluviranomaista tilanteessa, jossa työsuojeluviranomainen ei tavoita lähettävän yrityksen edustajaa. Mikäli tilaaja ei tavoita lähettävän yrityksen edustajaa, tulee tilaajan ilmoittaa viranomaiselle, miten se on yrittänyt täyttää velvollisuutensa. Kyse on viimesijaisesta menettelystä, jota sovelletaan vain silloin, kun yrityksen edustajaa ei muutoin saada tavoitetuksi. Ensisijaisesti valvontaviranomainen yrittää tavoittaa yrityksen vastuuhenkilöä, jonka tiedot lähettävä yritys on velvollinen ilmoittamaan lähettämisilmoituksessa.  

Lain 35 §:n 2 momentin mukaan tilaaja on velvollinen maksamaan laiminlyöntimaksua, jos tilaaja on työsuojeluviranomaisen pyynnöstä huolimatta laiminlyönyt 13 §:n 2 momentissa tarkoitetun toimintavelvollisuutensa. 

Komissio on perustellussa lausunnossaan katsonut, että lain 13 §:n velvoitteille ei ole perusteita ja ne saattavat haitata ulkomaille sijoittautuneiden palveluntarjoajien palvelun tarjoamista. Komission mukaan direktiivissä säädetään vähemmän rajoittavista ja raskaista välineistä, joiden avulla kansalliset toimivaltaiset viranomaiset voivat hoitaa valvontatehtäviään, kuten tehokkaammasta hallinnollisesta yhteistyöstä sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmässä (IMI) sekä hallinnollisista vaatimuksista ja valvontatoimenpiteistä, joista on jo säädetty Suomen lainsäädännössä. Sen vuoksi komissio pitää perusteettomana palvelun vastaanottajalle asetettua velvoitetta varmistaa, että lähettävä yritys tekee ilmoituksen ja että sillä on edustaja, sekä velvoitetta selvittää, missä ja miten lähettävän yrityksen edustaja voidaan tavoittaa.  

Edellä kerrotulla tavalla lain 13 §:n 1 momentissa ei kuitenkaan ole kyse tilaajan velvoitteesta varmistaa, että lähettävä yritys tekee lähettämisilmoituksen ja asettaa edustajan. Kyse on tilaajan velvollisuudesta informoida lähettävää yritystä lain 7 ja 8 §:n mukaisista velvoitteista. Lain 13 §:n 1 momentin noudattamatta jättämiseen ei liity myöskään sanktiota. Säännöksellä varmistetaan, että lähettävä yritys saa tiedon keskeisistä Suomen lainsäädännön mukaisista velvoitteista, joiden laiminlyönti johtaa seuraamusmaksun määräämiseen. Valtaosa laiminlyöntimaksusta määrätään lähettämisilmoituksen laiminlyönneistä. Lähettävä yritys saa tehokkaimmin tiedon velvoitteistaan suoraan sopimuskumppaniltaan. On todennäköistä, että informointivelvoitteen kumoaminen johtaisi epätietoisuudesta ja väärinymmärryksistä johtuviin laiminlyöntimaksujen määräämisiin. Velvoite täydentää viranomaistiedottamista ja osaltaan edistää palvelujen tarjoamista. Komission perustellun lausunnon näkökohdat huomioiden 13 §:n 1 momenttia olisi kuitenkin täsmennettävä siten, että sen sanamuodosta kävisi selkeämmin ilmi velvoitteen sisältö ja luonne. Kyse on vain informointivelvollisuudesta.  

Suojelu epäasialliselta kohtelulta (direktiivin 11 artiklan 5 kohta) ja seuraamukset (direktiivin 20 artikla) 

Direktiivin 11 artiklassa säädetään oikeuksien puolustamisesta, kantelujen helpottamisesta ja taannehtivista maksuista. Jäsenvaltioissa on oltava käytössä tehokkaita mekanismeja, joiden avulla lähetetyt työntekijät voivat tehdä kanteluja työnantajastaan myös sen valtion alueella, jonne työntekijät on tai oli lähetetty. Direktiivin 11 artiklan 5 kohdan mukaan oikeudellisia ja hallinnollisia menettelyjä käynnistävää lähetettyä työntekijää on suojeltava hänen työnantajansa mahdollisesti harjoittamalta epäedulliselta kohtelulta. Tämä velvoite kohdistuu sekä työntekijän alkuperävaltioon että työntekovaltioon. Lähetetyillä työntekijöillä on oltava oikeus päästä sellaisten toimenpiteiden piiriin, jotka suojelevat epäsuotuisalta kohtelulta, joka liittyy kanteluun, oikeudelliseen tai hallinnolliseen menettelyyn. Lähetetyn työntekijän työsuhdeturva määräytyy työntekijän alkuperämaan ja työhön sovellettavan lainsäädännön mukaan.  

Hallituksen esityksessä (HE 39/2016 vp) on perustelut täytäntöönpanodirektiivin 11 artiklan 1 ja 5 kohdan osalta siitä, miksi erityissääntelyä ei katsota tarpeelliseksi. Lähetetyille työntekijöille on turvattu samat oikeudet kuin muillekin työntekijöille kantelujen ja ilmoitusten tekemiseksi työnantajastaan. Lähetetty työntekijä voi vaatia palkkasaatavaa tai vahingonkorvausta kanteella yleisessä tuomioistuimessa siten kuin oikeudenkäymiskaaressa säädetään. Työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain (44/2006, jäljempänä työsuojelun valvontalaki ), 50 §:ssä säädetään työsuojeluviranomaisen velvollisuudesta rikosilmoituksen tekemiseen. Näitä säännöksiä sovelletaan kotimaisissa ja ulkomaisissa tilanteissa. Esimerkiksi työsyrjintä, kiskonnantapainen työsyrjintä tai luvattoman ulkomaisen työvoiman käyttäminen eivät ole asianomistajarikoksia, minkä vuoksi virallinen syyttäjä voi ilman asianomistajan lupaakin ajaa asiaa tuomioistuimessa.  

Yhdenvertaisuuslain (1325/2014) sekä naisten ja miesten tasa-arvosta annetun lain (609/1986, jäljempänä tasa-arvolaki ) syrjinnän ja vastatoimien kieltojen, työsopimuslain (55/2001) velvoitteen työntekijöiden tasapuolisesta kohtelusta sekä työsuojelun valvontalain mukaisten menettelyiden ja prosessioikeudellisen lainsäädännön on katsottu toteuttavan direktiivin 11 artiklan 1, 3 ja 5 kohdan vaatimukset lähetetyn työntekijän suojelemisesta epäsuotuisalta kohtelulta kantelujen ja oikeudellisten menettelyjen käynnistämisen yhteydessä.  

Suomeen työhön lähetettyjen työntekijöiden työnantaja on velvollinen soveltamaan lähetettyjen työntekijöiden työsuhteessa yhdenvertaisuuslain 7 §:n 1 momenttia, 8—10, 12—16 sekä 28 §:ää Suomessa tehtävän työn aikana. Suomessa sovellettavalla syrjintäsääntelyllä ei voida puuttua lähetetyn työntekijän ja tämän työnantajan välillä tehtävään työsopimukseen ja sen perusteisiin lähetetyn työntekijän tavanomaisessa työntekomassa eikä myöskään työsuhteen päättämistä koskeviin asioihin työsuhteen päättyessä lähetetyn työntekijän kotimaassa tai tavanomaisessa työskentelymaassa. Esimerkiksi lähetetyn työntekijän työsopimuksen päättämisperusteisiin sovelletaan työsopimukseen muutoin sovellettavan valtion lakia.  

Yhdenvertaisuuslain 8 §:ssä säädetään syrjinnän kiellosta. Ketään ei saa syrjiä iän, alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, poliittisen toiminnan, ammattiyhdistystoiminnan, perhesuhteiden, terveydentilan, vammaisuuden, seksuaalisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.  

Yhdenvertaisuuslain 16 §:ssä säädetään vastatoimien kiellosta. Henkilöä ei saa kohdella epäsuotuisasti eikä hänelle kielteisiä seurauksia aiheuttavalla tavalla sen vuoksi, että hän on vedonnut mainitussa laissa säädettyihin oikeuksiin tai velvollisuuksiin, osallistunut syrjintää koskevan asian selvittämiseen taikka ryhtynyt muihin toimenpiteisiin yhdenvertaisuuden turvaamiseksi.  

Yhdenvertaisuuslaki voisi tulla sovellettavaksi lähetetyn työntekijän työssä muun muassa silloin, kun lähetettyä työntekijää kohdellaan epäedullisemmin kuin saman työnantajan palveluksessa olevaa muuta työntekijää siinä kielletyllä perusteella. Esimerkiksi jos ulkomaisella palveluntarjoajalla on palveluksessaan useamman maan kansalaisia, joita hän lähettää työhön Suomeen ja soveltaa eri maiden kansalaisiin erilaisia ehtoja, voisi kyseessä olla yhdenvertaisuuslaissa tarkoitettu syrjintä kansalaisuuden tai etnisen alkuperän perusteella. Syrjinnän kiellon rikkominen ja vastatoimien kieltoa koskeva 16 § voivat tulla arvioitavaksi tilanteessa, jossa lähetetyn työntekijän työsuhteen ehtoja heikennetään sen vuoksi, että hän on osallistunut ammattiyhdistystoimintaan tai selvittänyt Suomessa työskentelyn aikaisia työehtojansa. 

Työsyrjintä on säädetty rangaistavaksi rikoslain (39/1889) 47 luvun 3 §:ssä. Korkein oikeus on katsonut ratkaisussaan KKO 2018:46, että käsittelypyynnön tekeminen työsuojeluviranomaiselle oli työsyrjintää koskevassa rangaistussäännöksessä tarkoitettua ammatillista toimintaa. Kun pyynnön tekemisen katsottiin tosiasiallisesti vaikuttaneen hallituksen päätökseen irtisanoa pyynnön tehneen työntekijän työsopimus, tuomittiin hänen esimiehensä, joka oli hallituksen jäsenenä äänestänyt irtisanomisen puolesta, rangaistukseen työsyrjinnästä. Epäedullisessa kohtelussa esimerkiksi työsuojeluviranomaiselle tehdyn käsittelypyynnön perusteella voi olla kyse työsyrjintärikoksesta. Rikoslain rangaistusseuraamukset voivat tulla sovellettavaksi myös tilanteessa, jossa työntekijöitä on lähetetty Suomeen. 

Tasa-arvolaissa säädetään syrjinnän ja vastatoimien kiellosta. Välitön ja välillinen syrjintä sukupuolen perusteella on kielletty. Suomeen työhön lähetettyjen työntekijöiden työnantaja on velvollinen soveltamaan lähetettyjen työntekijöiden työsuhteissa tasa-arvolain 6, 7, 8, 8 a, 8 d, 9 ja 9 a §:ää. Tasa-arvolain säännökset tulevat sovellettavaksi ainoastaan Suomessa tehtävän työn aikana.  

Vastatoimien kiellon on katsottu toteutuvan myös työntekijöiden tasapuolista kohtelua koskevan työsopimuslain 2 luvun 2 §:n säännöksen kautta. Työnantajan on kohdeltava työntekijöitä tasapuolisesti, jollei siitä poikkeaminen ole työntekijöiden tehtävät ja asema huomioon ottaen perusteltua. Vaikka lainkohdassa ei nimenomaisesti todeta, että työnantaja ei saa kohdella epäsuotuisasti työntekijää juuri sen vuoksi, että hän on vaatinut oikeuksiaan, on selvää, ettei poikkeaminen tasapuolisesta kohtelusta vastatoimena työntekijän oikeussuojakeinojen käytöstä ole sallittua ja että tasapuolisen kohtelun velvoite sisältää implisiittisesti myös vastatoimien kieltoa koskevan säännöksen. Tämä lainkohta soveltuu myös lähetettyihin työntekijöihin. 

Komissio on katsonut virallisessa huomautuksessaan, että Suomen lainsäädännössä ei ole varmistettu lähetettyjen työntekijöiden suojelua direktiivin 11 artiklan 5 kohdan mukaisesti eikä Suomi ole saattanut direktiivin kohtaa osaksi kansallista lainsäädäntöä, koska lähetettyjen työntekijöiden suojelusta epäedulliselta kohtelulta ei ole nimenomaisesti säädetty. Suomen lainsäädännössä ei ole säädetty sellaisten lähetettyjen työntekijöiden suojelusta, jotka ovat käynnistäneet oikeudellisia tai hallinnollisia menettelyjä työnantajiaan vastaan. Komission mukaan tässä tapauksessa riittäväksi katsottaisiin yleinen säännös, jolla suojellaan työntekijöitä, jotka ovat käynnistäneet oikeudellisia tai hallinnollisia menettelyjä työnantajiaan vastaan. Suomen lainsäädännössä tällaisesta suojelusta säädetään kuitenkin vain rajoitetuissa tilanteissa eli silloin, kun kyse on syrjinnästä iän, alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, poliittisen toiminnan, ammattiyhdistystoiminnan, perhesuhteiden, terveydentilan, vammaisuuden, sukupuolen, seksuaalisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.  

Direktiivissä ei määritellä, mitä epäedullisella kohtelulla 11 artiklan 5 kohdassa tarkoitetaan. Käytännössä kyse on työnantajan teosta, joka vaikuttaa lähetettyyn työntekijään epäedullisesti ja joka on syy-yhteydessä lähetetyn työntekijän käynnistämään oikeusprosessiin tai viranomaismenettelyyn Suomessa tai lähettävän yrityksen sijaintivaltiossa. Epäedullinen kohtelu voi ilmetä esimerkiksi lähetetyn työntekijän irtisanomisena, työehtojen heikentämisenä tai muuna epäasiallisena kohteluna.  

Työsopimuslaissa ei säädetä yleisestä vastatoimien kiellosta tai hyvitysseuraamuksesta. Oikeudellisia menettelyitä käynnistäviä työntekijöitä suojellaan työnantajan vastatoimilta muun muassa työsuhdeturvasäännöksillä. Työsopimuslain 7 luvun 2 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan asiallisena ja painavana irtisanomisperusteena ei voida pitää ainakaan turvautumista työntekijän käytettävissä oleviin oikeusturvakeinoihin. Työsopimuslain mukaisen työsuhdeturvan piiriin kuuluvaa työntekijää suojellaan myös työnantajan yksipuoliseen päätökseen perustuvalta työehtojen heikentämiseltä. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei työnantaja saa direktio-oikeutensa nojalla yksipuolisella päätöksellään muuttaa työsopimuksen olennaisia ehtoja (esim. palkkaus, työtehtävät, työntekopaikka, työaika), ellei olemassa ole työsopimuslain mukaista työsopimuksen päättämisperustetta. ks. esim. KKO 2017:26 kohta 11, KKO 2016:80 kohta 13 ja siinä viitattu ratkaisukäytäntö Työsopimuslain irtisanomissuojaa koskevia säännöksiä ei sovelleta lähetettyihin työntekijöihin, koska heidän työsuhdeturvansa määräytyy työsopimukseen sovellettavan lain mukaisesti. Työsopimukseen sovellettavasta laista sovitaan työsopimuksessa tai se määräytyy Rooma I -asetuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 593/2008 sopimusvelvoitteisiin sovellettavasta laista (Rooma I) mukaisesti.  

Direktiivin 11 artiklan 5 kohdan asianmukainen täytäntöönpano olisi mahdollista toteuttaa lisäämällä työntekijöiden lähettämisestä annettuun lakiin yleissäännös, jossa kielletään oikeussuojakeinoihin turvautuneen lähetetyn työntekijän epäedullinen kohtelu. Tällöin olisi arvioitava tarvetta säätää direktiivin 20 artiklan mukaisesta tehokkaasta, oikeasuhteisesta ja varoittavasta seuraamuksesta, joita sovelletaan direktiivin nojalla annettuja kansallisia säännöksiä rikkoviin. Direktiivissä ei yksilöidä seuraamusten laatua eli jäsenvaltioille jätetään niiden suhteen harkintavaltaa.  

Kansallisessa lainsäädännössä hyvitysseuraamukset on katsottu ensisijaisesti korvaukseksi epäedullisen kohtelun aiheuttamasta aineettomasta vahingosta, kuten loukkauksesta. Syrjinnän kieltoja rikkovalle lähettävälle yritykselle voi voimassa olevan lainsäädännön perusteella syntyä velvollisuus maksaa tasa-arvolaissa tai yhdenvertaisuuslaissa säädettyä hyvitystä.  

Lähetetyn työntekijän epäedullinen kohtelu, kuten työehtojen heikentäminen, voi aiheuttaa tälle taloudellista vahinkoa. Palkkasaatavaa tai vahingonkorvausta voidaan vaatia kanteella yleisessä tuomioistuimessa siten kuin oikeudenkäymiskaaressa säädetään. Lähetetyllä työntekijällä on sama oikeus vaatia kanteella saataviaan työnantajaltaan kuin mitä on työntekijöillä yleensä. Lähetetyllä työntekijällä on myös mahdollisuus valtuuttaa joku toinen henkilö vaatimaan hänen saataviaan Suomessa. Lähetetty työntekijä voi valtuuttaa myös hallinnollisia menettelyjä varten kolmannen tahon, kuten ammattijärjestön, toimimaan puolestaan.  

Lähetetyn työntekijän työnantajan vahingonkorvausvelvollisuus määräytyy lähetetyn työntekijän työsopimukseen sovellettavan lainsäädännön mukaisesti. Työntekijöiden lähettämisestä annetun lain 32 §:n 1 momentissa säädetään, että jos lain mukaiseen työsuhteeseen sovelletaan työsopimuslakia, lähettävän yrityksen vahingonkorvausvelvollisuus työnantajana määräytyy työsopimuslain 12 luvun 1 §:n mukaisesti.  

Lisäksi työntekijöiden lähettämisestä annetussa laissa säädetään lähettävän yrityksen velvollisuudesta maksaa laiminlyöntimaksua eräiden hallinnollisten velvoitteiden rikkomisesta. Laiminlyöntimaksu maksetaan valtiolle eikä siinä ole kyse lähettävään työntekijään kohdistuneen epäedullisen kohtelun tai tälle syntyneen vahingon hyvittämisestä.  

3.2  Tieliikenteen liikkuvuuspakettia koskevan direktiivin täytäntöönpanon puutteet

Euroopan komissio on antanut Suomelle perustellun lausunnon tieliikenteen liikkuvuuspakettia koskevan direktiivin täytäntöönpanon puutteista työntekijöiden lähettämisestä annetussa laissa. Komission perusteltu lausunto koskee muun muassa direktiivin (EU) 2020/1057 1 artiklan 9 kohdan täytäntöönpanoa. Komissio katsoo, että Suomen viranomaisten toimittamista tiedoista ei käy ilmi, onko Suomi saattanut tämän säännöksen osaksi kansallista lainsäädäntöään. Suomi ei komission mukaan etenkään ole ilmoittanut riittävän selkeästi ja täsmällisesti sovellettavaa oikeudellista kehystä, jossa edellytetään, että asiaankuuluvat tiedot asetetaan helposti ja avoimesti muiden jäsenvaltioiden kuljetusyritysten ja lähetettyjen kuljettajien saataville. Perustellun lausunnon johdosta työntekijöiden lähettämisestä annetun lain 16 §:n tiedottamissäännöksiä olisi täsmennettävä.  

Perustellun lausunnon mukaan täytäntöönpanopuutteet koskevat myös direktiivin (EU) 2020/1057 2 artiklan 8 kohdan vaatimusta kansallisten viranomaisten yhteydenpidosta muiden jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa silloin, kun Suomen viranomaiselle tehtyyn avunantopyyntöön vastaaminen viivästyy tai sitä ei voida täyttää. Komission mukaan vaikuttaa siltä, ettei Suomen ilmoittamiin toimenpiteisiin sisälly säännöstä, jonka mukaan Suomen viranomaisten olisi näissä tilanteissa keskusteltava muiden jäsenvaltioiden vastaavien viranomaisten kanssa ratkaisun löytämiseksi. Työntekijöiden lähettämisestä annetun lain 20 §:ää avunantopyynnön täyttämisen viivästymisestä tai täyttämättä jäämisestä olisi täsmennettävä siten, että se vastaisi paremmin direktiivin vaatimuksia. 

4.1  Keskeiset ehdotukset ja niiden pääasiasialliset vaikutukset

Ehdotuksilla saatettaisiin laki vastaamaan paremmin edellä mainittujen direktiivien vaatimuksia.  

Ehdotuksilla täsmennetään ja selkeytetään työntekijöiden lähettämisestä tehtävän ilmoituksen tietosisältöä, joka koskee vaadittavia tietoja lähettävän yrityksen nimetyistä vastuuhenkilöistä sijoittautumisvaltiossa tai ETA-alueella, jos vastuuhenkilö on asetettava lähettävän yrityksen sijoittautumisvaltion lainsäädännön mukaisesti. Sääntelyssä pyritään korostamaan sitä, että tässä laissa ei säädetä uutta vaatimusta vastuuhenkilön asettamisesta jo yrityksen sijoittautumisvaltion lainsäädännössä säädetyn lisäksi. Vastuuhenkilö voisi olla tavoitettavissa muualtakin kuin sijoittautumisvaltion alueelta. Työsuojeluviranomaiselle on olennaista saada työnantajavastuiden oikeaksi kohdentamiseksi tieto siitä, kuka toimii lähettävän yrityksen puolesta ja vastaa lainsäädännössä asetetuista velvoitteista. 

Lisäksi ehdotetaan täsmennettäväksi edustajaa koskevaa sääntelyä siten, että laista ilmenee selkeästi, että edustajan tehtävänä on toimia yhteyshenkilönä lähettävän yrityksen ja Suomen viranomaisten välillä. 

Esityksessä ehdotetaan kumottavaksi Euroopan komission täytäntöönpanodirektiivin vastaiseksi katsoma rakennusalalle säädetty velvoite lähettämisilmoituksen toimittamisesta työsuojeluviranomaisen lisäksi myös rakennuttajalle ja pääurakoitsijalle. Tämän velvoitteen kumoaminen heikentää jonkin verran pääurakoitsijan ja rakennuttajan tiedonsaantia, mutta ei vaikuta kuitenkaan merkittävästi harmaan talouden torjuntaan. Pääurakoitsijan tulee muutoinkin olla selvillä lähettämisilmoituksesta ilmenevistä tiedoista, koska muun muassa työmaan henkilöluettelon tekeminen oikein edellyttää näitä tietoja. Lisäksi tietojen toimittaminen veroviranomaiselle rakennusalan toimijoista, niin sopimuskumppaneista kuin rakennuksilla olevista työntekijöistä lähetetyt työntekijät mukaan lukien, on tiedonantovelvoite, johon pääurakoitsijan on varauduttava jo verolainsäädännön perusteella.  

Tilaajan 13 §:n 1 momentissa säädettyä huolehtimisvelvoitetta ehdotetaan muutettavaksi siten, että se vastaisi paremmin tilaajan velvoitteen tosiasiallista sisältöä. Tilaajan olisi lähettävän yrityksen kanssa tekemissään sopimuksissa tai muutoin käytettävissään olevin keinoin annettava lähettävälle yritykselle tieto velvollisuudesta tehdä 7 §:ssä tarkoitettu lähettämisilmoitus ja asettaa 8 §:ssä tarkoitettu edustaja. Kyse olisi tiedonantovelvoitteesta omalle sopimuskumppanille. Kyse ei ole velvoitteesta huolehtia taikka varmistaa jälkikäteen, että tosiasiallisesti lähettämisilmoitus olisi tehty taikka edustaja asetettu. Ehdotuksessa momentin sanamuotoa tarkennettaisiin siten, että pykälän 1 momentista ilmenisi selkeästi, että kyse on pelkästään velvoitteesta informoida lähettävää yritystä ennen työntekijöiden lähettämistä sen edellä mainituista velvollisuuksista. Suomessa toimiva sopimuskumppani on luonteva taho antamaan tämän tiedon omalle sopimuskumppanilleen, koska he ovat tekemisissä sopimuskumppanin kanssa ennen työnteon aloittamista. 

Lisäksi ehdotetaan kumottavaksi tilaajan toimintavelvoite työsuojeluviranomaisen auttamisesta lähettävän yrityksen tavoittamisessa. Tilaajan on 13 §:n 2 momentin mukaan työsuojeluviranomaisen pyynnöstä selvitettävä lähettävältä yritykseltä tietoa siitä, mistä ja miten lähettävän yrityksen edustaja on tavoitettavissa, jos työsuojeluviranomainen ei valvontatehtävää suorittaessaan tavoita lähettävän yrityksen edustajaa. Tähän tilaajan toimintavelvoitteen rikkomiseen liittyy rangaistusseuraamuksena 35 §:n 2 momentissa tarkoitettu laiminlyöntimaksu. Työsuojeluviranomaisen suorittamissa tarkastuksissa tämän kaltaisia tapauksia on esiintynyt harvoin ja laiminlyöntimaksu on tullut harkittavaksi seuraamuksena vain muutamissa tapauksissa. Siten ehdotetulla muutoksella ei ole suurta merkitystä valvonnan vaikuttavuudelle. Työsuojeluviranomaisella on kuitenkin aina lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettu tiedonsaantioikeus eli oikeus saada viivytyksettä lähettävältä yritykseltä, tilaajalta sekä rakennuttajalta ja pääurakoitsijalta kaikki tiedot ja asiakirjat, jotka edellä mainittujen tahojen on tämän lain mukaan laadittava, säilytettävä tai toimitettava. Oikeusrekisterikeskus (ORK) vastaa työntekijöiden lähettämisestä annetun lain mukaisten laiminlyöntimaksujen täytäntöönpanosta sakon täytäntöönpanosta annetun lain (672/2002) nojalla. Ehdotetuilla muutoksilla on vähäinen merkitys ORK:lle täytäntöönpanoviranomaisena, koska valtaosa työntekijöiden lähettämisestä annetun lain mukaisista laiminlyöntimaksuista määrätään 35 §:n 1 momentissa mainituista rikkomuksista, joiden määräämisen perusteita ei ehdoteta kumottavaksi. 

Muutosten johdosta tilaajalle jäisi vuokratyötilanteissa velvoite antaa tietoja lähettävälle yritykselle. Lain 10 §:n 3 momentin mukaan lähettävän yrityksen on ilmoitettava tilaajalle ennen työskentelyn alkamista Suomessa, missä 10 §:ssä tarkoitetut tiedot ovat työntekijän lähetettynä olon ajan. Näitä tietoja ovat lähettävän yrityksen yksilöintitiedot ja tieto vastuuhenkilöstä lähettävän yrityksen sijoittautumisvaltiossa, lähetetyn työntekijän yksilöintitiedot, selvitys lähetetyn työntekijän sopimukseen sovellettavista työehdoista sekä selvitys lähetetyn työntekijän työnteko-oikeuden perusteista. Lisäksi lain 11 §:n mukaan lähettävän yrityksen on annettava tietyissä tilanteissa tilaajalle selvitys lähetetyn työntekijän sosiaaliturvan määräytymisestä. Lisäksi on huomioitava työturvallisuuslaissa (738/2002) ja työterveyshuoltolaissa (1383/2001) asetetut velvoitteet, joiden täyttämiseksi esimerkiksi vuokratyötilanteissa on merkitystä joissakin tilanteissa myös tilaajan antamilla tiedoilla, jotka koskevat lähetetyn työntekijän pätevyyttä suorittaa tiettyjä ammattitehtäviä taikka lähetetyn työntekijän terveydentilan sopivuutta tiettyihin tehtäviin. Hallituksen esityksessä HE 39/2016 vp on kerrottu yksityiskohtaisemmin edellä mainitut velvoitteet ja 17 §:n perusteella määräytyvät työsuojeluviranomaisen tiedonsaantioikeudet, joihin tällä esityksellä ei puututa enempää kuin mitä 13 §:n osalta ehdotetaan muutettavaksi ja kumottavaksi.  

Edustajan kelpoisuusvaatimuksen kumoaminen, joka koskisi lähettävän yrityksen edustamista tuomioistuimessa, selkeyttäisi sääntelyä, koska velvoite ei vastaa enää Suomen oikeustilaa. Oikeudenkäyntiasiamiehiä ja -avustajia koskevia vaatimuksia on muutettu jo vuonna 2013 eikä työntekijöiden lähettämisestä annetussa laissa säädetty velvoite täytä näitä kansallisia vaatimuksia. Laissa oleva vanhentunut velvoite on lähettävälle yritykselle harhaanjohtava eikä se ole myöskään täytäntöönpanodirektiiviin nähden perusteltu ja oikeasuhteinen.  

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi vastatoimien kiellosta, jonka rikkomisen seuraamuksena olisi lähettävän yrityksen vahingonkorvausvastuu. Oikeudellisia tai hallinnollisia menettelyitä tässä laissa turvattujen oikeuksien vaatimiseksi käynnistäneeseen lähetettyyn työntekijään olisi kiellettyä kohdistaa kielteisiä seuraamuksia aiheuttavia vastatoimia tai muuta epäedullista kohtelua. Ehdotuksella edistetään lähetetyn työntekijän oikeusturvan toteutumista Suomessa työskentelyn aikana. Lähetetyillä työntekijöillä on pääsääntöisesti korkea kynnys vaatia tämän lain mukaisia oikeuksiaan työnantajaltaan. Säännöksellä pyritään madaltamaan hieman lähetettyjen työntekijöiden kynnystä kääntyä viranomaisen puoleen oman asian selvittämiseksi tai oikeuksiensa vaatimiseksi tuomioistuimessa. Säännöksellä vastatoimien kiellosta ja oikeudesta vaatia korvausta sen rikkomisen aiheuttamasta vahingosta saatettaisiin lähetetyt työntekijät tasoltaan vastaavan suojelun piiriin kuin kotimaiset työntekijät, joiden työsopimukseen sovelletaan työsopimuslakia. Työsopimuslakia sovellettaessa työsuhteen laillinen päättämisperuste ei ole työntekijän turvautuminen oikeussuojakeinoihin, mikä on vahvistettu oikeuskäytännössä. 

Ehdotus lähettävän yrityksen vahingonkorvausvastuusta kielletystä vastatoimesta aiheutuneesta vahingosta ei olisi ongelmallinen eri seuraamusjärjestelmien yhteensovittamisen kannalta. Vahingonkorvausoikeudellisesta rikastumiskiellosta johtuu muun muassa se, että vahingonkärsijä voi saada tietystä vahingosta vain yhden korvauksen, vaikka vahingonkorvaus voitaisiinkin suorittaa usealla eri perusteella. Tuomioistuin arvioisi aina yksittäisen tapauksen osalta seuraamuksen.  

Ehdotetun säännöksen soveltamisen kannalta vaikeampi asia on se, että eri maiden vahingonkorvaussäännökset eivät vastaa toisiaan. Tuomioistuimen voi olla haasteellista arvioida sitä, milloin kysymys on samasta vahingosta. Esimerkiksi käy tilanne, jossa alkuperämaan tuomioistuin on määrännyt työnantajan suorittamaan korvausta työntekijälle yksilöimättä sitä, onko kyse aineellisen vai aineettoman vahingon korvaamisesta eikä olosuhteista voida selkeästi päätellä, kummasta on kysymys. Ulkomaalaisen tuomioistuimen määräämällä seuraamuksella on voitu pyrkiä myös muuhun kuin vahingonkärsijälle aiheutuneen vahingon korvaamiseen. Myös tässä tapauksessa voi olla vaikea arvioida, onko seuraamuksessa kysymys kotimaisen oikeuden näkökulmasta kielletystä vastatoimesta aiheutuneen vahingon korvaamisesta. Koska kuviteltavissa olevien tilanteiden joukko on erittäin laaja, rikastumiskiellon vaikutusta kuhunkin korvausasetelmaan ei voida lainsäädännössä yksityiskohtaisesti säännellä. Lainsoveltajan tehtäväksi jää joka tapauksessa yksittäisessä korvausasetelmassa arvioida, kattaako jokin jo maksettu korvaus tai hyvitys saman vahingon kuin ehdotettujen säännösten nojalla korvattava vahinko. 

Lisäksi ehdotetaan muutoksia työsuojeluviranomaisen tiedonsaantioikeuksiin koskien tieliikenteen alihankintana suoritettavien palvelujen valvontaa. Tieliikenteen liikkuvuuspakettia koskevan direktiivin implementoinnin ( HE 194/2021 vp ) yhteydessä jäi säätämättä tietojen säilytysajasta ja asiakirjojen käännättämisestä. Muutokset edistävät työsuojeluviranomaisten valvontaedellytyksiä. Muutoksilla asetetaan kaikki lähettävät yritykset yhdenvertaiseen asemaan ja niillä mahdollistetaan jälkikäteinen valvonta.  

4.2  Tietosuojaan liittyvät vaikutukset

Esityksellä ei muuteta yleistä henkilötietojen suojaa koskevaa sääntelyä. Tietosuojan kannalta merkityksellisiä säännösmuutoksia esityksessä ovat henkilötietojen käsittelyyn liittyvät 7 §:n 3 momentin 1 kohta, 10 §:n 1 momentti ja 10 b §:n 3 momentti.  

Lain 7 § koskee ilmoitusta työntekijöiden lähettämisestä. Pykälän 3 momentin 1 kohtaan ehdotetaan vain selkeyttävää muutosta lähettämisilmoituksen sisältöön siltä osin kuin on kyse lähettävän yrityksen vastuuhenkilöstä. Myös voimassa olevan lain mukaan lähettämisilmoituksen on tullut sisältää tieto vastuuhenkilöstä. Ehdotus ei siten aiheuttaisi merkittävää muutosta henkilötietojen käsittelyyn.  

Lain 10 §:n 2 momenttiin, joka koskee velvollisuutta pitää saatavilla tietoja lähetetyistä työntekijöistä, ehdotetaan vain tarkennusta palkanmaksun suorittamista koskevasta selvityksestä. Saatavilla pitäminen tarkoittaa sitä, että lähettävä yritys säilyttää tietoja siten, että ne ovat toimitettavissa työsuojeluviranomaiselle. Pykälän 4 momentissa on säädetty lähetettynä olon päättymisestä alkavasta kahden vuoden säilytysajasta. Ehdotus ei aiheuttaisi merkittävää muutosta henkilötietojen käsittelyyn.  

Lain 10 b §:ssä säädetään eräiden tietojen antamisesta työsuojeluviranomaiselle. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi lähetettynä olon päättymisestä alkavaa kahden vuoden säilytysaikaa koskeva säännös. Ehdotettava lainkohta perustuu direktiivin 9 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan c alakohtaan ja 9 artiklan 2 kohtaan. Pykälän mukaan viranomaiselle toimitettaviin tietoihin ei ehdoteta muutosta.  

Edellä mainituissa lainkohdissa tarkoitettujen lähettävän yrityksen velvollisuuksien hoitaminen edellyttää henkilötietojen käsittelyä, joka kuuluu luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus), jäljempänä tietosuoja-asetus , soveltamisalaan. Tietosuoja-asetus on EU:n jäsenvaltioissa suoraan sovellettava säädös. Lähettävän yrityksen suorittaman henkilötietojen käsittelyn ensisijaisena oikeusperusteena on yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohta (käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi), jonka mukaisesti rekisteröidyn oikeudet määräytyisivät. Lakisääteiset lähettävän yrityksen velvoitteet on määritelty edellä mainituissa pykälissä ja ne perustuvat Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 96/71/EY palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon ja täytäntöönpanodirektiiviin.  

Kun henkilötietojen käsittely perustuu EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan, jäsenvaltiot voivat 6 artiklan 2 kohdan mukaan pitää voimassa tai ottaa käyttöön yksityiskohtaisempia säännöksiä asetuksessa vahvistettujen sääntöjen soveltamisen mukauttamiseksi sellaisessa käsittelyssä. Tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaan kansallinen lainsäädäntö voi sisältää erityisiä säännöksiä, joilla mukautetaan asetuksen sääntöjen soveltamista. Tarkentava lainsäädäntö voi näissä tapauksissa sisältää erityisiä säännöksiä tietosuoja-asetuksen säännösten soveltamisen mukauttamiseksi, muun muassa käsittelyn lainmukaisuutta koskevia edellytyksiä, käsiteltävien tietojen tyyppiä, rekisteröityjä, säilytysaikoja, käyttötarkoitussidonnaisuutta ja käsittelytoimia koskevia säännöksiä. Lainsäädännön on täytettävä tietosuoja-asetuksen mukaisesti yleisen edun mukainen tavoite ja sen on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden. Edellä mainituissa lainkohdissa käytetään tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaista sääntelyliikkumavaraa erityisten säännösten antamiseksi henkilötietojen käsittelystä. Ehdotetuilla henkilötietojen käsittelyä koskevilla säännöksillä toteutetaan osaltaan perustuslain 18 §:n nojalla julkisen vallalle kuuluvaa velvoitetta työvoiman suojeluun ja lailla on siten yleisen edun mukainen tavoite. Edellä mainituissa lainkohdissa tarkoitetut henkilötiedot ovat tarpeen viranomaisen valvonnan toteuttamiseksi. Mainittujen lainkohtien nojalla käsiteltävät tiedot ovat tavallisia työsuhteeseen liittyviä tietoja eikä niihin sisälly erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja. Rekisteröidyn oikeuksia ei ehdoteta rajoitettavaksi.  

Työsuojeluviranomaisen henkilötietojen käsittely perustuu tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan ja työntekijöiden lähettämisestä annetun lain 17 §:ään ja työsuojelun valvontalain 4 §:ään. Esityksessä ei ehdoteta muutoksia valvovan viranomaisen tiedonkäsittelyyn. 

Tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan henkilötiedot on säilytettävä muodossa, josta rekisteröity on tunnistettavissa ainoastaan niin kauan kuin on tarpeen tietojenkäsittelyn tarkoitusten toteuttamista varten. Ehdotetussa 10 b §:n 3 momentissa käytettäisiin siten yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaista kansallista liikkumavaraa säilytysajan määrittelemisen osalta. Lähettävällä yrityksellä saattaa olla tietosuoja-asetuksen tai lainsäädännön nojalla oikeus säilyttää samoja tietoja pidempään toista käsittelytarkoitusta varten. Tietojen säilyttäminen kahden vuoden ajan on tarpeen työsuojeluviranomaisen valvonnan toteuttamisen turvaamiseksi. 

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

5.2  Muiden jäsenvaltioiden suunnittelemat tai toteuttamat keinot

6.1  Yleishuomiot lausuntopalautteesta

Luonnos hallituksen esitykseksi oli lausuntokierroksella 30.6.2023—31.8.2023. Lausunnonantajia oli yhteensä 18, jotka koostuivat työnantajia ja yrityksiä edustavista tahoista, palkansaajia edustavista tahoista sekä viranomaistahoista. Lausuntopalautteessa tuettiin laajalti komission käynnistämän rikkomismenettelyn johdosta työntekijöiden lähettämisestä annettuun lakiin ehdotettuja muutoksia. Työnantajia ja yrityksiä edustavat tahot olivat kriittisiä vastatoimien kieltoa koskevan säännöksen tarpeellisuudesta ja näkivät sen ylittävän direktiivin vähimmäisvaatimukset ja aiheuttavan työnantajan vahingonkorvausvelvollisuuden laajenemisen. Palkansaajia edustavat tahot tukivat säännöstä vastatoimien kiellosta, mutta näkivät, ettei ehdotetulla säännöksellä toteuteta lähetetyn työntekijän oikeussuojaa riittävällä tasolla. Oikeusministeriö esitti vastatoimien kieltoa koskevan säännöksen täsmentämistä epäselvyyksien välttämiseksi. 

6.2  Ilmoitus työntekijöiden lähettämisestä ja edustajan asettaminen

Lähettämisilmoitusta koskevan säännöksen terminologian selkeyttä pidetään tärkeänä ja toivottiin laajalti, ettei terminologia aiheuta tulkinnanvaraisia tilanteita. Termin vastuuhenkilö muuttamiseen työnantajan edustajaksi lähettämisestä tehtävässä ilmoituksessa suhtaudutaan kriittisesti, koska termi on vakiintunut suhteessa muuhun lainsäädäntöön ja muutos aiheuttaisi epäselvyyttä. Työnantajan edustajan käsitettä ehdotetaan täsmennettäväksi tulkinnanvaraisten tilanteiden minimoimiseksi, sillä työnantajan edustajan käsite nähdään vakiintuneeksi esihenkilöasemassa olevasta työntekijästä. Täsmennystä lähettävän yrityksen vastuuhenkilöstä ETA-alueella, jos vastuuhenkilö on asetettava lähettävän yrityksen sijoittautumisvaltion lainsäädännön mukaisesti, pidetään riittävänä. Verohallinto kritisoi säännöksen täsmennystä erilaisten tulkintamahdollisuuksien vuoksi ja pitää tärkeänä viranomaisten valvontaedellytysten turvaamista riittävällä tiedonsaantioikeudella ja mahdollisuudella yhteydenpitoon toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevaan yhtiöön.  

Työmarkkinajärjestöjen näkemyksen mukaan lähettämisilmoitusta koskevan säännöksen termin vastuuhenkilö muuttaminen työnantajan edustajaksi ei aiheuttaisi sekaannusta edustajan asettamista koskevan säännöksen terminologiaan, vaan lakiin tehtävä täsmennys yhteyshenkilöistä olisi riittävä. Eläketurvakeskus kehottaa harkitsemaan muutettavaksi ehdotettujen termien määrittelemistä lain 2 §:ssä. Työsuojeluviranomainen kritisoi vastuuhenkilön käsitteen muuttamista työnantajan edustajaksi ja näkee ongelmallisena edustajan termin käytön kahdessa eri tarkoituksessa. Termin muutos aiheuttaisi muutostarpeen edustajan asettamista koskevaan säännökseen, jossa termi edustaja tulisi muuttaa kokonaan yhteyshenkilöksi.  

Jatkovalmistelussa on huomioitu lausuntopalaute ja 8 §:ää on selkeytetty tukemaan täytäntöönpanodirektiivin edellyttämää tulkintaa.  

6.3  Vastatoimien kielto ja lähettävän yrityksen selvitys- ja korvausvelvollisuuteen sekä vastuuseen sovellettavat säännökset

Esityksessä ehdotetaan lakiin lisättäväksi uusi säännös lähettävän yrityksen vastatoimien kiellosta. Palkansaajia edustavat tahot tukevat säännöstä vastatoimien kiellosta ja Akava ry kannattaa ehdotetun säännöksen muotoilua. SAK ry, STTK ry, Rakennusliitto ry ja Ammattiliitto Pro ry näkevät, ettei ehdotettu säännös toteuta lähetettyjen työntekijöiden oikeussuojaa riittävällä tasolla. SAK ry ja STTK ry toteavat, että oikeussuojan saamista tulisi helpottaa käännetyn todistustaakan ja hyvityksen avulla. Ammattiliitto Pro ry:n mukaan vastatoimien kiellon ja siihen liittyvien oikeussuojakeinojen tulisi olla lähetetyn työntekijän käytettävissä jo silloin, kun hän ryhtyy aktiivisesti selvittämään asiaa. Ammattiliitto Pro ry esittää vastatoimien kieltoon vaihtoehtoisena ratkaisumallina todistustaakan alentamisen ja mainitsee esimerkkinä Ruotsin mallin mukaisen käännetyn todistustaakan ja hyvityksen käyttöön ottamisen.  

Työnantajia edustavat tahot (EK, Suomen Yrittäjät ry ja Rakennusteollisuus RT ry) vastustavat vastatoimien kieltoa ja lähettävän yrityksen selvitys- ja korvausvelvollisuuteen sekä vastuuseen sovellettavia säännöksiä ehdotetussa muodossa. Työnantajapuoli toteaa yhteisesti esittämässään vaihtoehtoisessa ratkaisumallissa, että ehdotetut säännökset ylittävät direktiivin vähimmäisedellytykset ja vastatoimien kielto olisi rajattava koskemaan vain niitä työsuhteen vähimmäisehtojen rikkomistilanteita, joista säädetään työntekijöiden lähettämisestä annetussa laissa. EK:n ja SY:n vaihtoehtoinen sääntelymalli ”epäedullisen kohtelun kiellosta” sisältyi lausuntopalvelu.fi:ssä julkaistuun hallituksen esitysluonnokseen.  

Työnantajapuoli katsoo, ettei direktiivi tai komissio edellytä säätämistä vastatoimien kiellosta ja lähetetyn työntekijän suoja epäedullista kohtelua vastaan on jo riittävä ja direktiivin vähimmäistason edellyttämällä tasolla. Vastatoimien kielto ja lähettävän yrityksen selvitys- ja korvausvelvollisuuteen ja vastuuseen sovellettavat säännökset voisivat ehdotetun mukaisina johtaa työnantajan vahingonkorvausvastuun laajenemiseen ja vaihtoehtona ehdotettu hyvitysseuraamus asettaisi yritykset eriarvoiseen asemaan suhteessa kotimaisiin yrityksiin. EK, Suomen Yrittäjät ry ja Rakennusteollisuus RT ry esittävät, että mikäli 12 a § jää ehdotetun muotoiseksi, tulee perusteluja muuttaa yhdenmukaiseksi voimassa olevien lainvalintasääntöjen kanssa, jolloin säännökseen sovellettaisiin normaaleja todistustaakkasääntöjä. 

Suomen Yrittäjät ry toteaa, ettei ehdotuksen mukaisen vastatoimien kiellon rikkomista voida sanktioida työsopimuslain 12 luvun vahingonkorvausta koskevilla säännöksillä, kun lähetettyyn työntekijään sovelletaan yleensä lähettävän yrityksen sijoittautumisvaltion lainsäädäntöä. Koska näkemyksen mukaan direktiivissä on jätetty vahingonkorvaus tai muu seuraamus lähettävän valtion lainsäädännön mukaan määräytyväksi, Suomen Yrittäjät ry kehottaa harkitsemaan, onko vastatoimien kiellon rikkomiselle tarpeellista säätää erityistä vahingonkorvaussäännöstä. 

SAK ry ja STTK ry esittävät eriävän mielipiteen työnantajapuolen ratkaisumalliin vastatoimien kiellosta. SAK ry ja STTK ry eivät kannata työnantajapuolen ehdottamaa ratkaisumallia, jonka mukaan ehdotettu hallituksen esitys ylittäisi merkittävällä tavalla direktiivin asettamat vähimmäisedellytykset ja laajentaisi työnantajien vahingonkorvausvastuuta. SAK ry ja STTK ry huomauttavat direktiivin tavoitteena olevan yhdenmukaisemmat perusteet ja yhteiset tulkinnat työntekijöiden lähettämisestä unionitasolla, joilla suojellaan lähetettyjen työntekijöiden oikeuksia ja varmistetaan palveluntarjoajien tasapuoliset toimintaedellytykset. SAK ry ja STTK ry katsovat, että työnantajapuolen ehdottama ratkaisumalli vaarantaisi direktiivin tehokkaan täytäntöönpanon ja todennäköisesti alittaisi direktiivin vähimmäisedellytykset. Palkansaajapuoli katsoo direktiivin suomenkielisen version sisältämän ilmaisun olevan tulkittavissa siten, että säännöksen suojan piiriin olisi mahdollista omaksua vain lähetettyjä työntekijöitä koskevassa laissa turvattuihin työsuhteen vähimmäisehtoihin liittyvät oikeudelliset ja/hallinnolliset menettelyt. Tarkasteltuaan direktiivin tarkoitusta ja sen muita kieliversioita, SAK ry ja STTK ry näkevät, että direktiivin implementoinnin lähtökohtana on oltava laajempi tulkinta, jossa mitään epäedullista kohtelua ei suljeta säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle. 

Työsuojeluviranomainen kannattaa ehdotettua säännöstä ja näkee, että vastatoimien kielto parantaa lähetetyn työntekijän asemaa ja mahdollisesti alentaa kynnystä ottaa yhteyttä viranomaiseen. Työsuojeluviranomainen huomauttaa, ettei yhdenvertaisuuslain soveltumisesta vastatoimien kiellossa ole kyse kansalaisuuteen perustuvasta syrjinnästä.  

Esitysehdotuksen mukaan vahingonkorvausvelvollisuus vastatoimien kiellon rikkomisesta aiheutuneesta vahingosta määräytyisi ehdotettujen 12 a §:n 2 momentin ja 32 §:n 1 momentin mukaan. Oikeusministeriö näkee kaksinkertaisen viittaussäännöksen vaikealukuisena ja ehdottaa vahingonkorvausvelvollisuuden sijoittamista suoraan 12 a §:ään. Toiseksi lähettävän yrityksen vahingonkorvausvelvollisuuden peruste jää ehdotetun mukaisena epäselväksi. Oikeusministeriö näkee, että vastatoimien kiellon rikkomisen toteamiseen sovellettavia säännöksiä tulisi täsmentää. Mikäli korvausvastuu toteutetaan ehdotuksen mukaisesti viittaussäännöksellä työsopimuslakiin, tulisi tarkentaa sitä, millä perusteella säännökseen sisältyvä näyttötaakka mahdollisesti jakautuu vastatoimien kiellon rikkomisessa. Oikeusministeriö näkee tulkinnanvaraisena, määräytyykö vahingonkorvausvelvollisuus 32 §:n 1 momentin mukaisesti kaikissa lain 3 luvun mukaisten velvollisuuksien rikkomisesta. Oikeusministeriö ehdottaa vahingonkorvausvelvollisuutta koskevaa viittaussäännöstä työsopimuslakiin sisällytettäväksi suoraan 12 a §:n 2 momenttiin. Oikeusministeriö esittää tarkennuksia korvattavia vahinkoja koskeviin perusteluihin ja näkee, ettei korvattavia vahinkoja ole välttämättä tarpeellista käsitellä yksityiskohtaisesti, mikäli korvausvastuu toteutetaan viittaussäännöksellä ehdotuksen mukaisesti. Ehdotettu sääntely ei olisi oikeusministeriön näkemyksen mukaan ongelmallista eri seuraamusjärjestelmien yhteensovittamisen kannalta. Rikastumiskiellolla voisi olla ehdotetun sääntelyn kannalta merkitystä tilanteissa, joissa vastatoimien kiellon kohteeksi joutunut lähetetty työntekijä on jo saanut korvausta samasta vahingosta. Oikeusministeriö näkee, ettei ehdotettu sääntely aiheuttaisi ongelmia rikastumiskiellon kannalta, mutta saman vahingon määrittely saattaisi aiheuttaa vaikeuksia tilanteissa, joissa eri valtioiden vahingonkorvaussäännökset eivät vastaa toisiaan ja lähetetty työntekijä on jo saanut korvausta samasta vahingosta toisessa valtiossa. Oikeusministeriö ehdottaa rikastumiskiellon vaikutuksien arvioinnin jättämistä lainsoveltajan tehtäväksi.  

Oikeusministeriön huomiot on pitkälti otettu huomioon ehdotuksen jatkovalmistelussa. Lausuntopalautteen johdosta ehdotetun 12 a §:n säännöskohtaisia perusteluita on täsmennetty siten, että vastatoimien kiellon osalta sovellettaisiin normaaleja todistustaakkasääntöjä. Lähetettyjen työntekijöiden suojelemiseksi esityksessä on pitäydytty ehdotetussa laajassa vastatoimien kiellossa ja lähettävän yrityksen vahingonkorvausvastuussa. 

6.4  Muita huomioita

Lausuntopalautteessa tuettiin muutoksia lainkohtiin velvollisuudesta pitää saatavilla tietoja lähetetyistä työntekijöistä Suomessa (10 §), työsuojeluviranomaiselle annettavista tiedoista (10 b §), tilaajan tiedonantovelvollisuuteen (13 §), työsuojeluviranomaisen tiedonsaantioikeuteen (17 §) sekä laiminlyöntimaksuun (35 §).  

Esitysehdotuksen mukaan lain 35 §:n 2 momentti laiminlyöntimaksusta kumotaan. Oikeusrekisterikeskus ei näe toimintansa kannalta muutosta merkittävänä, kun valtaosa työntekijöiden lähettämisestä annetun lain mukaisista laiminlyöntimaksuista määrätään 35 §:n 1 momentin perusteella. Työsuojeluviranomainen pitää 10 §:n säännöksen sanamuotoa Suomessa saatavilla pidettävästä työaikakirjanpidosta tulkinnanvaraisena. Perustelujen mukaan säännöksen perusteella saattaisi syntyä käsitys siitä, että lähettävän yrityksen työaikakirjanpito olisi siirrettävä Suomeen lähettämisen keston ajaksi. Työsuojeluviranomainen ehdottaa, että hallituksen esityksen perusteluihin kirjattaisiin velvollisuus toimittaa sähköisesti ulkomailta lainkohdassa tarkoitetut tiedot. Jatkovalmistelussa ehdotusta on täsmennetty työsuojeluviranomaisen lausunnon johdosta sääntelyn selkeyttämiseksi.  

Tietosuojavaltuutetun toimisto kiinnittää huomiota siihen, ettei luonnoksessa ole arvioitu säännösmuutoksien tietosuojavaikutuksia. Jatkovalmistelussa esitykseen on lisätty tietosuojavaikutusten arviointi.  

Esitysluonnoksessa on todettu, että Suomeen työhön lähetettyjen työntekijöiden työnantaja on velvollinen soveltamaan lähetettyjen työntekijöiden työsuhteessa tasa-arvolain 6, 7, 8, 8 a, 8 d, 9 ja 9 a §:ää, jotka tulevat sovellettavaksi ainoastaan Suomessa tehtävän työn aikana. Tasa-arvovaltuutettu esittää, että mainittujen lainkohtien lisäksi tulisi mainita tasa-arvolain 6 c § työnantajan velvollisuudesta ennaltaehkäistä sukupuoli-identiteettiin ja sukupuolen ilmaisuun perustuvaa syrjintää tavoitteellisesti ja suunnitelmallisesti, 10 § työnantajan velvollisuudesta antaa selvitys menettelystään ja 14 § syrjivän ilmoittelun kieltämisestä. Tasa-arvovaltuutetun ehdottamia lisäyksiä ei ole toteutettu, koska ehdotettuja säännöksiä ei sovelleta lähetettyihin työntekijöihin eikä niitä ole katsottu tarpeelliseksi soveltaa lähettämiskontekstissa ottaen huomioon syrjinnän kieltoa koskeva sääntely ja vastatoimien kieltoa koskeva ehdotus ja sen rikkomiseen liittyvä vahingonkorvausvelvollisuus.