1.1  Tausta

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelmassa todetaan, että velkaantumiskehityksen pysäyttäminen edellyttää julkisen talouden vahvistamista yhteensä yhdeksällä miljardilla eurolla kahden vaalikauden aikana. Hallituksen tavoite on vahvistaa julkista taloutta kuudella miljardilla eurolla tämän vaalikauden aikana. Pidemmän aikavälin tavoitteena on tasapainottaa julkinen talous ja kääntää velkasuhde laskuun muiden Pohjoismaiden tasolle. 

Esitys perustuu keskeisiltä osin vuosille 2025–2028 vahvistettuun julkisen talouden suunnitelmaan, josta valtioneuvosto päätti 25.4.2024. Suunnitelmaan sisältyvän kirjauksen mukaan kansaneläkelain (568/2007) mukaisia etuuksia ei enää jatkossa makseta ulkomaille. Muutoksen vaikutukseksi arviointiin huhtikuun 2024 kehysriihen yhteydessä noin 38 miljoonan vuosittainen säästö vuodesta 2025 alkaen. Valmistelun aikana on tarkennettu, että muutosehdotus koskee kansaneläkkeitä eli kansaneläkelain mukaisia vanhuus- ja työkyvyttömyyseläkettä. 

Kansaneläkkeet kuuluvat EU:n sosiaaliturva-asetuksen soveltamisalaan. EU:n sosiaaliturva-asetuksella on etusija kansalliseen lainsäädäntöön nähden. Sosiaaliturva-asetuksen soveltamisalaan kuuluvien etuuksien myöntämisen ja maksamisen edellytykseksi ei lähtökohtaisesti voi asettaa maassa asumista. Lisäksi asetuksen perusteella etuuksia voi viedä maasta toiseen eli eksportoida. Sosiaaliturva-asetuksen eläkeluvun mukaista vähimmäisetuutta ei vakiintuneen käsityksen mukaan kuitenkaan tarvitse maksaa ulkomaille. 

EU-tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johtuvan tulkinnan perusteella kansaneläkkeeseen soveltuvat EU:n sosiaaliturva-asetuksen vähimmäisetuutta koskevat määräykset. Esityksessä ehdotetaan kansaneläkelakia muutettavaksi vastaamaan tätä tulkintaa. Kansaneläkettä ei maksettaisi EU:n sosiaaliturva-asetusta soveltavissa maissa asuville henkilöille. Suomessa asuvien kansaneläkkeet laskettaisiin sosiaaliturva-asetuksen vähimmäisetuutta koskevien määräysten edellyttämällä tavalla. 

Lisäksi kansaneläkelain toimeenpanosäännöksiä muutettaisiin siten, että kansaneläkelain mukaisten etuuksien maksu keskeytettäisiin ulkomaille muuttoa seuraavan kuukauden alusta.  

1.2  Valmistelu

Hallituksen esitys on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriössä yhteistyössä Kansaneläkelaitoksen kanssa. Hallituksen esityksen luonnoksesta järjestettiin lausuntokierros 25.6.−6.8.2024. Lausuntoa pyydettiin yhteensä 20 taholta, minkä lisäksi kaikilla halukkailla oli mahdollisuus antaa lausuntonsa Lausuntopalvelu.fi -palvelussa. Lausunnot sekä esitystä koskevat asiakirjat ovat saatavilla julkisessa palvelussa osoitteessa https://stm.fi/hanke?tunnus=STM058:00/2024 .  

2.1  Kansaneläkelaki

Kansaneläkelain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on turvata Suomessa asuvan henkilön toimeentuloa vanhuuden ja työkyvyttömyyden ajalta sekä Suomessa asuvan lesken ja lapsen toimeentuloa Suomessa asuvan henkilön kuoltua.  

Kansaneläkelain mukaisia kansaneläkkeitä ovat vanhuus- ja työkyvyttömyyseläke. Kansaneläkelain mukaisia perhe-eläkkeitä ovat leskeneläke ja lapseneläke. Lisäksi kansaneläkelaissa säädetään lapsikorotuksesta. 

Lähtökohtaisesti kansaneläkelain mukaisiin etuuksiin on oikeus Suomessa asuvalla henkilöllä. Eläkeoikeuden syntymiseksi edellytetään yleensä kolmen vuoden asumisajan täyttymistä. Kansaneläkkeen ja lapsikorotuksen myöntämisen edellytyksenä on, että hakija on asunut Suomessa vähintään kolmen vuoden ajan 16 vuotta täytettyään. Asumisaikavaatimusta ei kuitenkaan edellytetä henkilöltä, jonka työkyvyttömyys on alkanut hänen asuessaan Suomessa ja ennen kuin hän on täyttänyt 19 vuotta. Asumisaikavaatimusta ei myöskään edellytetä työkyvyttömyyseläkettä hakevalta henkilöltä, joka on saanut 16 vuotta täyttäessään alle 16-vuotiaan vammaistukea. Perhe-eläkkeen myöntämisen edellytyksenä on, että edunjättäjä oli 16 vuotta täytettyään asunut Suomessa vähintään kolmen vuoden ajan.  

Henkilöä pidetään kansaneläkelain mukaan Suomessa asuvana, jos hän asumisperusteisesta sosiaaliturvasta rajat ylittävissä tilanteissa annetun lain (16/2019) mukaisesti tekee työtä tai asuu Suomessa. Henkilöä pidetään Suomessa asuvana myös silloin, kun ulkomailla oleskeleva henkilö mainitun lain nojalla rinnastuu Suomessa asuvaan henkilöön. 

Jos etuudensaaja muuttaa ulkomaille asumaan, kansaneläkelain mukaista etuutta maksetaan vuoden ajan muuttoa seuraavan kuukauden alusta. Etuuden maksaminen keskeytetään kuitenkin ulkomaille muuttoa seuraavan kuukauden alusta, jollei etuudensaaja ole välittömästi ennen ulkomaille muuttoaan asunut Suomessa vuoden pituista aikaa. 

2.2  Laki asumisperusteisesta sosiaaliturvasta rajat ylittävissä tilanteissa

Asumisperusteisesta sosiaaliturvasta rajat ylittävissä tilanteissa annetussa laissa säädetään työskentelyä ja asumista koskevista edellytyksistä sovellettaessa asumisperusteista etuuslainsäädäntöä henkilöihin, jotka tulevat ulkomailta Suomeen tai muuttavat Suomesta ulkomaille. Lakia sovelletaan yhdessä asumisperusteisen etuuslainsäädännön ja kansainvälisen sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskevan lainsäädännön kanssa. 

Laissa määritellään asuminen Suomessa asumisperusteista etuuslainsäädäntöä sovellettaessa. Lähtökohtana on tosiasiallinen maassa asuminen. Henkilön katsotaan etuuslainsäädäntöä sovellettaessa asuvan Suomessa, jos hänellä on täällä varsinainen asunto ja koti. Lisäksi edellytetään, että henkilö muutoinkin pääasiallisesti jatkuvasti myös oleskelee Suomessa. Lähtökohtaisesti oikeutta asumisperusteisiin etuuksiin ei ole, jos henkilö muuttaa ulkomaille asumaan. 

Asumisperusteisesta sosiaaliturvasta rajat ylittävissä tilanteissa annetun lain mukaan määräytyy, milloin ulkomailla oleskelevaa henkilöä pidetään edelleen Suomessa asuvana siten, että hänen oikeutensa asumisperusteisiin etuuksiin voi jatkua ulkomailla oleskelusta huolimatta. Henkilöä pidetään edelleen Suomessa asuvana, jos hän asuu vakinaisesti Suomessa, mutta oleskelee tilapäisesti ulkomailla enintään kuuden kuukauden ajan. EU-lainsäädäntöä soveltavissa maissa oleskelua arvioidaan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 883/2004 sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta ja sen täytäntöönpanomenettelystä annetussa asetuksessa (EY) N:o 987/2009 tarkoitetulla tavalla. Lähetetyt työntekijät, kehitysyhteistyöntekijät, tutkijat sekä apurahansaajat ja näiden perheenjäsenet ovat Suomessa asuvan henkilön asemassa enintään viiden vuoden ajan.  

2.3  EU:n sosiaaliturva-asetus

EU-maiden välillä liikkuvien henkilöiden sosiaaliturvaoikeuksien yhteensovittamisesta säädetään Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 883/2004 sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta (jäljempänä sosiaaliturva-asetus) sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 987/2009 sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetun asetuksen täytäntöönpanomenettelystä. Tavoitteena on, ettei henkilö menettäisi sosiaaliturvaoikeuksiaan siitä syystä, että hän on käyttänyt EU:n perustamissopimusten turvaamaa liikkumisvapautta. Tarkoituksena on myös toisaalta sovittaa eri maista saatavat etuudet yhteen siten, että niitä ei perusteettomasti maksettaisi päällekkäin. 

Sosiaaliturva-asetusta sovelletaan kaikissa Euroopan unionin jäsenmaissa, Euroopan talousalueeseen kuuluvissa maissa, Sveitsissä sekä Yhdistyneessä kuningaskunnassa (jäljempänä sosiaaliturva-asetusta soveltavat maat). Sosiaaliturva-asetuksen henkilöllinen soveltamisala on laaja. Henkilölliseen soveltamisalaan kuuluvat tietyin edellytyksin jäsenvaltion kansalaiset, kansalaisuudettomat sekä pakolaiset. Lisäksi erillisellä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1231/2010 on laajennettu sosiaaliturva-asetuksen soveltamisalaa koskemaan myös kolmansien valtioiden kansalaisia. 

Sosiaaliturva-asetus on suoraan sovellettavaa lainsäädäntöä ja sillä on etusija kansalliseen lainsäädäntöön nähden. Sosiaaliturva-asetusta ei siis ole saatettu erikseen lailla Suomessa voimaan, vaan sitä sovelletaan sellaisenaan. Sosiaaliturva-asetuksella ei kuitenkaan luoda EU-maiden yhteistä sosiaaliturvajärjestelmää, vaan erilliset kansalliset järjestelmät ovat edelleen voimassa. Vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella sosiaaliturva-asetuksen tarkoituksena on ainoastaan näiden järjestelmien yhteensovittaminen, ja jäsenvaltiot säilyttävät toimivaltansa määrittää sosiaaliturvajärjestelmiensä sisällön (tuomio 21.2.2013, Salgado González, C-282/11, EU:C:2013:86 ja tuomio 7.12.2017, Zaniewicz-Dybeck, C-189/16, EU:C:2017:946). Kunkin jäsenvaltion lainsäädännössä voidaan vapaasti vahvistaa muun muassa edellytykset, joiden täyttyessä oikeus etuuksiin syntyy (tuomio 21.2.2013, Salgado González C-282/11, EU:C:2013:86, tuomio 1.4.2008, Gouvernement de la Communauté française ja Gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178 ja tuomio 21.7.2011, Stewart, C‑503/09, EU:C:2011:500). Jäsenvaltioiden on kuitenkin tätä toimivaltaa käyttäessään noudatettava unionin oikeutta ja erityisesti niitä perustamissopimusten määräyksiä, jotka koskevat jokaiselle unionin kansalaiselle tunnustettua vapautta liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella (tuomio 21.2.2013, Salgado González, C-282/11, EU:C:2013:86 ja tuomio 21.7.2011, Stewart, C‑503/09, EU:C:2011:500). Sosiaaliturva-asetuksessa on kyse kansallisten sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta, ei niiden harmonisoinnista. 

Euroopan unionin tuomioistuimen (EU-tuomioistuin) tehtävänä on varmistaa, että unionin oikeutta tulkitaan ja sovelletaan yhtenäisesti koko EU:n alueella. Viime kädessä EU-tuomioistuin vahvistaa kansallisten sosiaaliturvaetuuksien luokittelun sosiaaliturva-asetusta sovellettaessa.  

Sosiaaliturva-asetuksessa säädetään muun muassa vakuutus-, työskentely- ja asumiskausien yhteen laskemisen periaatteesta sekä etuuksien maastaviennin periaatteesta.  

Sosiaaliturva-asetuksen III osaston 4 luku koskee työkyvyttömyysetuuksia ja 5 luku vanhuuseläkkeitä ja perhe-eläkkeitä. Eläkkeiden laskentaa koskevat määräykset sisältyvät sosiaaliturva-asetuksen 50–57 artikloihin. Sosiaaliturva-asetuksen 58 artiklassa säädetään vähimmäisetuudesta. 

Sosiaaliturva-asetuksen III osaston 9 luku koskee erityisiä maksuihin perustumattomia rahaetuuksia. Erityisillä maksuihin perustumattomilla rahaetuuksilla tarkoitetaan sellaisia sekatyyppisiä etuuksia, joissa on sekä sosiaaliturvaetuuden että sosiaalihuollon piirteitä. Etuuksien maastavientiä koskevia säännöksiä ei sovelleta maksuihin perustumattomiin rahallisiin erityisetuuksiin. Maksuihin perustumattomat erityisetuudet täytyy sisällyttää asetuksen liitteeseen X. 

2.4  Sosiaaliturva-asetuksen liitemääräykset

Sosiaaliturva-asetuksessa on jäsenvaltiokohtaisia liitemääräyksiä, jotka perustuvat asetuksen useisiin eri artikloihin. EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan liitemääräykset ovat yhtä velvoittavia kuin asetuksen muut määräykset (tuomio 20.9.1994, Drake, C-12/93, EU:C:1994:336). 

Sosiaaliturva-asetuksen 88 artikla koskee liitteiden ajantasaistamista. Artiklan mukaan kyseisen asetuksen liitteet tarkistetaan määräajoin. Sosiaaliturva-asetuksen täytäntöönpanomenettelystä annetun asetuksen (EY) N:o 987/2009 liitteiden muuttamista koskevan 92 artiklan mukaan täytäntöönpanoasetuksen liitteitä 1, 2, 3, 4 ja 5 sekä sosiaaliturva-asetuksen liitteitä VI, VII, VIII ja IX voidaan muuttaa komission asetuksella hallintotoimikunnan pyynnöstä. Muita kuin edellä mainittuja liitteitä muutetaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 48 artiklan perusteella tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen. 

Euroopan komissio antoi ehdotuksen sosiaaliturva-asetuksen muuttamisesta joulukuussa 2016 (COM (2016) 815 final). Ehdotuksen osana on liitteiden päivitys. Muutosehdotuksen käsittely on edelleen kesken Euroopan unionin neuvostossa ja Euroopan parlamentissa. Muutosehdotuksen käsittelyn aikana jäsenvaltiot ovat tehneet useita ilmoituksia kansallisen lainsäädännön muutoksista, jotka edellyttävät liitemääräysten ajantasaistamista. Muutosehdotuksen käsittelyn ollessa kesken jäsenvaltioiden ilmoittamia muutoksia ei ole saatu vietyä liitteisiin. 

Vaikka sosiaaliturva-asetuksen liitteet ovat velvoittavia, EU-tuomioistuin ei ole sidottu liitemääräyksissä tehtyyn luokitteluun. Etuuksien luokittelussa keskeinen merkitys on etuuden tarkoituksella. Esimerkiksi tuomiossa 18.10.2007, Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto, C-299/05, EU:C:2007:608 EU-tuomioistuin päätyi pitämään Suomen silloisen lainsäädännön mukaista lapsen hoitotukea sairausetuutena, vaikka se oli listattu liitemääräyksissä maksuihin perustumattomaksi erityiseksi rahaetuudeksi.  

Suomella on kansaneläkkeitä koskevia määräyksiä sosiaaliturva-asetuksen liitteessä VI, jossa määritellään vakuutuskausista riippumaton A-tyyppinen työkyvyttömyyseläke, liitteessä IX, jossa määritellään etuudet, joiden tuloksi lukemiseen sovelletaan samanlaisten etuuksien päällekkäisyyttä koskevaa 5 luvun 54 artiklaa ja liitteessä XI, jossa täsmennetään kansaneläkkeen laskentaa sosiaaliturva-asetusta sovellettaessa. 

2.5  Oikeus kansaneläkkeeseen sosiaaliturva-asetuksen soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa

Suomessa on aiemmin katsottu sosiaaliturva-asetuksen edellyttävän, että kansaneläkettä maksetaan myös henkilölle, joka asuu sosiaaliturva-asetusta soveltavassa maassa.  

Kansaneläkelakiin on tehty sosiaaliturva-asetuksesta johtuvat mukautukset liittyen asumisedellytykseen ja asumisaikavaatimukseen. Kansaneläkelakiin on myös otettu säännös siitä, että lain mukaista etuutta määrättäessä otetaan tarvittaessa huomioon, mitä sosiaaliturva-asetuksessa ja sitä edeltäneessä asetuksessa (ETY) N:o 1408/71 säädetään. 

Kansaneläkelaissa säädetään, että lain mukaisiin etuuksiin on oikeus muualla kuin Suomessa asuvalla henkilöllä, jos etuudensaaja asuu valtiossa, jossa sovelletaan sosiaaliturva-asetusta. Vanhuus- ja työkyvyttömyyseläkkeen ja lapsikorotuksen osalta edellytetään myös, että henkilö kuuluu sosiaaliturva-asetuksen soveltamisalaan ja on asunut tai työskennellyt Suomessa. Perhe-eläkkeen osalta edellytetään myös, että edunjättäjä kuului sosiaaliturva-asetuksen soveltamisalaan, oli asunut tai työskennellyt Suomessa ja asui kuollessaan valtiossa, jossa sovelletaan sosiaaliturva-asetusta. Kansaneläkelain 65 §:ää, joka koskee etuuden maksun keskeyttämistä ulkomaille muuton vuoksi, ei siis ole sovellettu tilanteissa, joissa kansaneläkkeensaaja on muuttanut sosiaaliturva-asetusta soveltavaan maahan. 

Lisäksi kansaneläkelaissa säädetään, että eläkeoikeuden syntymiseksi edellytettyä kolmen vuoden asumisaikaa laskettaessa henkilön muussa sosiaaliturva-asetusta soveltavassa valtiossa täyttyneet vakuutuskaudet otetaan tarvittaessa huomioon, jos Suomessa asuttua aikaa on vähintään yksi vuosi. 

2.6  Kansaneläkkeen laskenta sosiaaliturva-asetuksen soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa

Suomessa on aiemmin katsottu, että kun etuudensaaja kuuluu sosiaaliturva-asetusten soveltamisalaan, kansaneläkkeen laskentaan tulee soveltaa sosiaaliturva-asetuksen 52 artiklan määräyksiä eläkkeiden laskennasta. Sosiaaliturva-asetuksen 52 artiklan mukaan eläkkeen määrä on laskettava kahdella tavalla: sovellettavan lainsäädännön mukaisesti, jos eläkkeen saamisen edellytykset täyttyvät yksinomaan kansallisen lain mukaan (itsenäinen etuus) ja toisaalta laskemalla teoreettinen määrä ja sen jälkeen tosiasiallinen määrä (pro rata -etuus). Asianomaisella henkilöllä on oikeus saada kunkin jäsenvaltion toimivaltaiselta laitokselta näin lasketuista eläkkeistä suurempi. 

Sosiaaliturva-asetuksen 54 artikla rajoittaa samanlaisten etuuksien päällekkäisyyttä estävien kansallisten säännösten soveltamista. Päällekkäisiä samanlaisia etuuksia ovat kaikki samalle henkilölle täyttyneiden vakuutus- tai asumiskausien perusteella lasketut tai myönnetyt päällekkäiset työkyvyttömyys-, vanhuus- ja perhe-eläke-etuudet. Lähtökohtaisesti 54 artiklan on katsottu estävän muusta sosiaaliturva-asetusta soveltavasta maasta maksettavan työ- tai asumisperusteisen eläkkeen huomioimisen eläketulona kansaneläkkeessä. Sosiaaliturva-asetuksen liitteeseen XI on otettu kansaneläkkeen laskentaa koskeva määräys, joka sisältää poikkeuksen asetuksen mukaisen eläkkeen laskentaa koskeviin säännöksiin. Liitemääräys mahdollistaa toisen EU-maan maksaman työeläkkeen huomioimisen eläketulona kansaneläkettä laskettaessa. Liitemääräyksen tarkoitusta selostetaan asetuksen johdanto-osan kohdassa 43. Sen mukaan tarkoitus on turvata se, että kansaneläkkeen määrä ei voi olla pienempi kuin sellaisen kansaneläkkeen määrä, joka on laskettu ikään kuin kaikki jossakin jäsenvaltiossa täyttyneet vakuutuskaudet olisivat täyttyneet Suomessa. 

Käytännössä Kansaneläkelaitos laskee kansaneläkkeen sosiaaliturva-asetuksen eläkkeenlaskentaa koskevien määräysten, asetuksen liitemääräyksen ja liitemääräystä koskevan sosiaaliturva-asetuksen johdanto-osan kohdan perusteella siten, että itsenäistä eläkettä laskettaessa Suomen vakuutusaikaan lisätään muiden EU-maiden vakuutusajat. Toisaalta kansaneläkkeeseen vaikuttavina eläketuloina otetaan huomioon kansaneläkelain 22 §:n 1 momentin mukaisten Suomesta maksettavien eläkkeiden ja korvausten lisäksi esimerkiksi muiden EU-maiden työeläkkeet sekä sosiaaliturva-asetuksen soveltamisalaan kuulumattomat työhön perustuvat eläkkeet. 

Eläke lasketaan myös sosiaaliturva-asetuksen mukaisena pro rata -eläkkeenä, joka vastaa Suomessa täyttyneisiin vakuutuskausiin suhteutettua osuutta. Edullisuusvertailu tulee kyseeseen, kun henkilö asuu Suomessa ja kolmen vuoden asumisaikavaatimus täyttyy Suomen vakuutusajalla. Pääsääntöisesti itsenäinen eläke on pro rata -eläkettä suurempi. 

Jos henkilö asuu muussa sosiaaliturva-asetusta soveltavassa maassa taikka Suomessa asuva henkilö ei ole asunut Suomessa kolmea vuotta, oikeus eläkkeeseen syntyy yksinomaan sosiaaliturva-asetuksen perusteella. Tällöin henkilöllä on oikeus vain sosiaaliturva-asetuksen mukaisesti laskettuun pro rata -eläkkeeseen, eli edullisuusvertailua ei tehdä. 

2.7  Sosiaaliturva-asetuksen mukainen vähimmäisetuus

2.8  EU:n ja Yhdistyneen kuningaskunnan välinen kauppa- ja yhteistyösopimus

Euroopan unionin ja Euroopan atomienergiayhteisön sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan välinen kauppa- ja yhteistyösopimus (jäljempänä kauppa- ja yhteistyösopimus) sisältää määräykset sosiaaliturvan yhteensovittamisesta Yhdistyneen kuningaskunnan ja EU:n jäsenvaltioiden välillä 31.12.2020 jälkeisissä tilanteissa. Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisen osalta kauppa- ja yhteistyösopimuksen keskeiset määräykset ovat sopimuksen toisen osan neljännen otsakkeen ensimmäisen osaston alla sekä sosiaaliturvan yhteensovittamisesta tehdyssä pöytäkirjassa ja sen liitteissä. Kauppa- ja yhteistyösopimuksen pöytäkirjat ja liitteet ovat erottamaton osa sopimusta. 

Sosiaaliturvan yhteensovittamisesta tehdyssä pöytäkirjassa on määräykset kausien yhteen laskemisesta ja etuuksien maastaviennistä vastaavasti kuin sosiaaliturva-asetuksessa. Poikkeuksena yleiseen etuuksien maastaviennin periaatteeseen pöytäkirjassa määrätään, ettei työkyvyttömyysetuuksia tarvitse maksaa valtion rajojen ulkopuolelle. Kauppa- ja yhteistyösopimuksen soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa Yhdistyneessä kuningaskunnassa asuvalla henkilöllä ei näin ollen ole oikeutta kansaneläkkeenä maksettavaan työkyvyttömyyseläkkeeseen. Yhdistyneessä kuningaskunnassa asuville henkilöille on edelleen kauppa- ja yhteistyösopimuksen soveltuessa voinut olla oikeus kansaneläkkeenä maksettavaan vanhuuseläkkeeseen. 

Sosiaaliturvan yhteensovittamisesta tehdyn pöytäkirjan vähimmäisetuutta koskeva SSC.53 artikla sisältää sosiaaliturva-asetuksen 58 artiklaa vastaavat määräykset.  

Euroopan unionin ja Yhdistyneen kuningaskunnan välisen kauppa- ja yhteistyösopimuksen sosiaaliturvan yhteensovittamista koskevien määräysten soveltamisesta annetussa laissa (393/2022) säädetään, että kauppa- ja yhteistyösopimuksen sosiaaliturvan yhteensovittamista koskevia määräyksiä sovellettaessa noudatetaan soveltuvin osin niitä kansallisia etuuslainsäädännön säännöksiä, joita sovelletaan sosiaaliturva-asetuksen kanssa. Kun sovelletaan kauppa- ja yhteistyösopimuksen sosiaaliturvan yhteensovittamista koskevia määräyksiä etuuslainsäädännön säännösten kanssa, EU-jäsenvaltiota koskevia säännöksiä sovelletaan soveltuvin osin Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Etuuslainsäädännön säännöksiä, joissa viitataan sosiaaliturva-asetukseen, sovelletaan soveltuvin osin kauppa- ja yhteistyösopimuksen sosiaaliturvan yhteensovittamisesta tehdyn pöytäkirjan kanssa. 

Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan eroamisesta Euroopan unionista ja Euroopan atomienergiayhteisöstä tehdyllä sopimuksella turvataan liikkumisvapauttaan 31.12.2020 mennessä käyttäneiden saavutetut sosiaaliturvaoikeudet ja sen määräyksillä on etusija suhteessa kauppa- ja yhteistyösopimukseen. Erosopimuksen perusteella sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamiseen EU-maiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan välillä sovelletaan sosiaaliturva-asetusta erosopimuksen soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa. 

2.9  Sosiaaliturvasopimukset

Suomi on tehnyt joidenkin maiden kanssa sosiaaliturvasopimuksia, jotka koskevat kansaneläkelain mukaisia etuuksia. Kahdenvälisissä sosiaaliturvasopimuksissa määrätään nimenomaisesti sopimuksen soveltamisalaan kuuluvien etuuksien maksamisesta maasta toiseen. Sosiaaliturvasopimukset ovat Suomea sitovia valtiosopimuksia.  

Suomen ja Australian välinen sosiaaliturvasopimus (SopS 35–36/2009) koskee Suomen työeläkejärjestelmää ja kansaneläkelakia vanhuuseläkkeen ja varhennetun vanhuuseläkkeen osalta. Sopimus koskee henkilöä, joka kuuluu tai on kuulunut Suomen lainsäädännön piiriin tai on asunut tai asuu Australiassa. Sopimuksen 5 artiklassa säädetään etuuksien maastaviennistä. Artiklan mukaan etuudet maksetaan henkilöille, jotka asuvat kumman tahansa sopimuspuolen alueella. Sopimuksen 15 artikla sisältää määräykset oikeudesta kansaneläkkeeseen. 

Suomen ja Chilen välinen sosiaaliturvasopimus (SopS 97–98/2007) koskee Suomen osalta kansaneläkejärjestelmää ja työeläkejärjestelmää sekä eläkeläisten sairaanhoitoetuuksia. Sopimusta sovelletaan kyseisen lainsäädännön piiriin kuuluviin tai kuuluneisiin henkilöihin sekä henkilöihin, jotka johtavat oikeutensa näistä henkilöistä. Sopimuksen 5 artiklassa säädetään etuuksien maastaviennistä. Artiklan mukaan eläkkeitä ja muita rahasuorituksia ei saa vähentää, muuttaa, keskeyttää tai peruuttaa sen vuoksi, että etuudensaaja asuu toisen sopimuspuolen alueella. Sopimuksen 12 artikla sisältää määräykset oikeudesta kansaneläkkeeseen ja perhe-eläkkeeseen. 

Suomen ja Israelin välinen sosiaaliturvasopimus (SopS 89–90/1999) koskee Suomen osalta kansaneläkejärjestelmää, työeläkejärjestelmää, tapaturma- ja ammattitautivakuutusta sekä lapsilisiä ja äitiysavustusta. Lähetettyjen työntekijöiden osalta sopimus koskee lisäksi sairausvakuutusta ja vanhempainetuuksia. Sopimusta sovelletaan kyseisen lainsäädännön piiriin kuuluviin tai kuuluneisiin henkilöihin sekä heidän perheenjäseniinsä ja jälkeensä jääneisiin. Sopimuksen 5 artiklassa säädetään etuuksien maastaviennistä. Artiklan mukaan eläkkeitä ja muita rahasuorituksia ei saa vähentää, muuttaa, keskeyttää tai peruuttaa sen vuoksi, että etuudensaaja asuu toisen sopimuspuolen alueella. Kyseistä määräystä ei sovelleta Suomen eläkkeensaajan asumistukeen. Sopimuksen 14 artikla sisältää määräykset oikeudesta kansaneläkkeeseen ja perhe-eläkkeeseen. 

Suomen ja Kanadan välinen sosiaaliturvasopimus (SopS 5–6/1988, muutospöytäkirja SopS 97–98/1996) koskee Suomen osalta kansaneläkejärjestelmää ja työeläkejärjestelmää. Sopimusta sovelletaan henkilöihin, jotka kuuluvat tai ovat kuuluneet Kanadan tai Suomen lainsäädännön piiriin, sekä jommankumman sopimuspuolen lainsäädännön mukaisiin huollettaviin ja edunsaajiin. Sopimuksen IV artikla koskee etuuksien maksamista ulkomaille. Artiklan mukaan etuuksia ei saa pienentää, muuttaa, lakkauttaa, peruuttaa eikä takavarikoida ainoastaan sen vuoksi, että edunsaaja asuu toisen sopimuspuolen alueella, ja ne on maksettava toisen sopimuspuolen alueelle. Sopimuksen X artikla sisältää määräykset oikeudesta kansaneläkkeeseen ja perhe-eläkkeeseen. 

Suomen ja Yhdysvaltojen välinen sosiaaliturvasopimus (SopS 85–86/1992) koskee Suomen osalta vanhuus-, työkyvyttömyys- ja perhe-eläkevakuutusta. Lisäksi se koskee sairaus- ja vanhempainpäivärahoja ja lapsilisää lähetettyjen työntekijöiden osalta. Sopimusta sovelletaan kaikkiin henkilöihin, jotka ovat tai ovat olleet Yhdysvaltojen tai Suomen lainsäädännön alaisia sekä tällaisten henkilöiden perheenjäseniin ja edunsaajiin. Sopimuksen 3 artiklan 3 kohdassa säädetään etuuksien maastaviennistä. Sen mukaan sopimusvaltion lainsäädännön määräyksiä, jotka rajoittavat oikeutta käteisetuuksiin tai niiden maksamista vain siksi, että asianomainen henkilö asuu tai oleskelee sopimusvaltion ulkopuolella, ei sovelleta toisen sopimusvaltion alueella asuviin henkilöihin. Sopimuksen 6 artikla sisältää määräykset oikeudesta kansaneläkkeeseen ja perhe-eläkkeeseen. 

Kansaneläkelain 65 §:ää, joka koskee etuuden maksun keskeyttämistä ulkomaille muuton vuoksi, ei sovelleta, jos henkilö muuttaa maahan, johon kansaneläkettä on maksettava sosiaaliturvasopimuksen perusteella. 

Pohjoismaiden välillä liikkuviin henkilöihin sovelletaan lähtökohtaisesti sosiaaliturva-asetuksen määräyksiä. Pohjoismaiden välillä on kuitenkin voimassa monenvälinen sosiaaliturvasopimus (SopS 54–55/2014), jota sovelletaan Islannin, Norjan, Ruotsin, Suomen ja Tanskan alueilla, mukaan lukien Färsaaret ja Grönlanti. Sopimusta sovelletaan samoihin etuuksiin, joita sosiaaliturva-asetus koskee. Sosiaaliturvasopimus koskee henkilöitä, joihin sovelletaan sosiaaliturva-asetusta. Pohjoismaisen sosiaaliturvasopimuksen perusteella kolmansien valtioiden kansalaisiin sovelletaan sosiaaliturva-asetusta. Tällä on merkitystä ennen kaikkea Tanskan, Norjan ja Islannin osalta, sillä nämä maat eivät sovella sosiaaliturva-asetuksen soveltamisalan laajentamista kolmansien valtioiden kansalaisiin koskevaa EU-asetusta.  

2.10  Ulkomaille maksettujen kansaneläkkeiden määrät

Kansaneläkettä maksettiin joulukuussa 2023 noin 24 000:lle ulkomailla asuvalle etuudensaajalle. Ulkomailla asuvista kansaneläkkeen saajista 74 prosenttia eli 18 000 asui Ruotsissa.  

Alla on esitetty ulkomailla asuvien kansaneläkkeen saajien määrät ja keskimääräisen etuuden suuruus taulukkomuodossa maittain järjestettynä eläkkeensaajien lukumäärän mukaan. Ensimmäisessä taulukossa on esitetty tiedot kaikista ulkomailla asuvista kansaneläkkeen saajista, eli se sisältää sekä vanhuus- että työkyvyttömyyseläkkeen saajat. Kansaneläkelain mukaisen vanhuuseläkkeen saajat ja työkyvyttömyyseläkkeen saajat on eritelty taulukoissa 2 ja 3. Kansaneläkkeitä maksettiin yhteensä 39 maahan. Luvuissa ei ole mukana Pohjoismaiden ulkopuolisissa sosiaaliturvasopimusmaissa asuvia kansaneläkkeensaajia. 

Taulukko 1. Ulkomailla asuvat kansaneläkkeen saajat 31.12.2023.  

Taulukko 2. Ulkomailla asuvat vanhuuseläkkeen saajat 31.12.2023.  

Taulukko 3. Ulkomailla asuvat työkyvyttömyyseläkkeen saajat 31.12.2023.  

2.11  Takuueläke

Takuueläkkeestä säädetään takuueläkkeestä annetussa laissa (703/2010). Lain tarkoituksena on turvata Suomessa asuvan eläkkeensaajan toimeentuloa maksamalla hänelle valtion varoista eläkettä, jos hänen eläkkeensä eivät muutoin riitä kohtuulliseen toimeentuloon. 

Takuueläkkeestä annetun lain esitöissä todetaan, että takuueläke olisi sosiaaliturva-asetuksen 58 artiklassa tarkoitettu vähimmäisetuus ja 70 artiklan mukainen maksuihin perustumaton erityisetuus (HE 50/2010 vp). Takuueläke on ilmoitettu Euroopan komissiolle annettavassa ilmoituksessa 58 artiklan mukaiseksi vähimmäisetuudeksi. 

2.12  Nykytilan arviointi

Sosiaaliturva-asetuksen mukaista vähimmäisetuutta koskevan viimeaikaisen oikeuskäytännön sekä kansaneläkejärjestelmään Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen (ETA-sopimus) voimaansaattamisen jälkeen tehtyjen muutosten vuoksi on perusteltua tarkastella uudelleen kansaneläkkeiden luokittelua suhteessa sosiaaliturva-asetukseen. 

ETA-sopimuksen voimaansaattamisen yhteydessä katsottiin, että kansaneläke on myönnettävä myös sellaiselle henkilölle, joka eläketapahtuman sattuessa asuu toisessa jäsenvaltiossa (HE 227/1992 vp). Jotta kansaneläkejärjestelmän merkitys Suomessa asuvien vähimmäiseläketurvana pystyttiin turvaamaan, muutettiin kansaneläkelakia siten, että kansaneläkkeen määrä suhteutetaan henkilön Suomessa asumaan aikaan. Myös muissa Pohjoismaissa asumisperusteiset eläkkeet muutettiin asumisaikaan suhteutetuiksi.  

Kansaneläke sai nykyisen muotonsa ansioeläkkeitä täydentävänä toimeentuloa turvaavana eläkkeenä vuoden 1996 kansaneläkeuudistuksessa, kun myös kansaneläkkeen pohjaosasta tehtiin eläkevähenteinen. Vakuutetun kansaneläkevakuutusmaksun periminen lopetettiin vuonna 1996 ja työnantajan kansaneläkemaksu poistettiin vuonna 2010. Nykyisin kansaneläkemenot rahoitetaan kokonaan valtion varoista.  

Kansaneläkkeiden tarkoituksena on turvata vähimmäistoimeentulo sellaiselle eläkkeensaajalle, jonka työeläke lyhyen työuran tai matalan ansiotason vuoksi on jäänyt vähäiseksi tai jolla ei ole lainkaan oikeutta työeläkkeeseen (HE 50/2010 vp, s. 5, HE 90/2006 vp, s. 31, HE 43/2019 vp, s. 5). Kansaneläkkeen määrään vaikuttavat eläkkeensaajan perhesuhteet, muiden eläketulojen määrä sekä Suomessa asutun ajan pituus. Kansaneläkkeen täysi määrä on yksin asuvalle 775,70 euroa kuukaudessa ja avio- tai avoliitossa olevalle 692,54 euroa kuukaudessa vuoden 2024 tasossa. Täyttä kansaneläkettä voi saada vain, jos eläkkeensaajan työeläkkeiden yhteismäärä on enintään 65,62 euroa kuukaudessa vuoden 2024 tasossa. Tämän ylittävältä osalta työeläke vähentää kansaneläkettä 50-prosenttisesti. Kansaneläkkeeseen ei ole oikeutta, mikäli eläketulot ylittävät yksin asuvalla 1 601,20 euroa kuukaudessa ja avio- tai avoliitossa olevalla 1 434,87 euroa kuukaudessa. 

Kansaneläke on pitkälti samanlainen etuus kuin Ruotsin takuueläke, jonka EU-tuomioistuin on katsonut tuomiossa 7.12.2017, Zaniewicz-Dybeck, C-189/16, EU:C:2017:946 sosiaaliturva-asetuksen mukaiseksi vähimmäisetuudeksi. Molemmissa etuuksissa on kyse perusturvasta henkilöille, joiden työstä karttunut eläke on pieni tai sitä ei ole. Molemmat etuudet perustuvat asumiseen ja ne rahoitetaan valtion varoin. Työeläkkeet ja tietyt muut etuudet pienentävät sekä kansaneläkettä että Ruotsin takuueläkettä ja kummankin eläkkeen määrä riippuu lisäksi asumisajan pituudesta. Sekä kansaneläkkeen että Ruotsin takuueläkkeen saamiseksi edellytetään kolmen vuoden asumisajan täyttymistä.  

Edellä jaksossa 2.6. kuvatun EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella sosiaaliturva-asetuksen 58 artiklan soveltamisalaan kuuluvan vähimmäisetuuden luokittelussa keskeistä on nimenomaan kysymyksessä olevan etuuden tarkoitus. Kansaneläkkeen voidaan tarkoituksensa perusteella katsoa olevan sosiaaliturva-asetuksen 58 artiklan soveltamisalaan kuuluva vähimmäisetuus. EU-tuomioistuimen tuomiossa 7.12.2017, Zaniewicz-Dybeck, C-189/16, EU:C:2017:946 vahvistaman säännön mukaan sosiaaliturva-asetuksen mukaisen vähimmäisetuuden laskentaan ei tule soveltaa pro rata -laskentaa koskevia säännöksiä. Vähimmäisetuuteen vaikuttavina eläketuloina on otettava huomioon niiden eläketulojen tosiasiallinen määrä, jotka asianomainen henkilö saa toisesta jäsenvaltiosta. Kansaneläke olisi siis laskettava kansaneläkelain säännösten mukaisesti ottaen huomioon sosiaaliturva-asetuksen 58 artiklan sääntely. Kansaneläkettä laskettaessa on otettava huomioon myös muissa sosiaaliturva-asetusta soveltavissa maissa täyttyneet vakuutuskaudet, eikä pro rata ‑laskentaa koskevia säännöksiä saa soveltaa. Kansaneläkettä laskettaessa on otettava huomioon sekä Suomesta että ulkomailta maksettavien eläketulojen määrä kansaneläkelain 22 §:n mukaisesti. 

Kansaneläkkeen laskeminen vastaa jo nykyisellään pitkälti vähimmäisetuuden laskemiselle asetettuja vaatimuksia, sillä asetukseen 883/2004 on otettu liitemääräys, jonka mukaan toisen EU-maan maksama työeläke huomioidaan eläketulona kansaneläkettä laskettaessa. Kansaneläke on käytännössä laskettu niin, että muissa sosiaaliturva-asetusta soveltavissa maissa täyttyneet vakuutuskaudet on huomioitu. Vähimmäisetuudessa tulona voidaan kuitenkin huomioida myös toisen EU-maan maksama asumisperusteinen eläke.  

Kuten jaksossa 2.6.4. on kuvattu, vakiintuneen käsityksen mukaan vähimmäisetuuteen eivät sovellu asetuksen yleiset periaatteet siitä, että etuus voidaan viedä maasta eli eksportoida. Tulkinnanmuutoksen johdosta kansaneläkelakiin tulisi tehdä tarvittavat muutokset. 

Vähimmäisetuutta koskevassa sosiaaliturva-asetuksen 58 artiklassa ei edellytetä sen soveltamisalaan kuuluvien etuuksien listaamista sosiaaliturva-asetuksen liitteisiin. Kansallisen lainsäädännön tarkastelun ja muutosten takia sosiaaliturva-asetuksen liitteiden seuraavan ajantasaistamisen yhteydessä liitemääräyksiä tulee päivittää siten, että kansaneläkettä koskevat erityissäännöt poistetaan liitteistä. Ehdotetun muutoksen voimaantultua Suomen tulee ilmoittaa Euroopan komissiolle vuosittain annettavassa ilmoituksessa, että kansaneläke on sosiaaliturva-asetuksen 58 artiklan mukainen vähimmäisetuus. 

Asumisperusteisessa etuuslainsäädännössä pääsääntö on, että asumisperusteisten etuuksien maksaminen keskeytetään vakinaisesta ulkomaille muutosta alkaen. Kansaneläkelain 65 §:ään sisältyvä toimeenpanosäännös, jonka mukaan kansaneläkelain mukaisen etuuden maksamista jatketaan vuoden ajan etuudensaajan muuttaessa ulkomaille asumaan, poikkeaa tästä pääsäännöstä. Asumisperusteisen etuuslainsäädännön selkeyden ja johdonmukaisuuden näkökulmasta olisi perusteltua, että kansaneläkelain mukaisten etuuksien maksaminen keskeytettäisiin ulkomaille muutosta alkaen vastaavasti kuin muissa asumisperusteisissa etuuksissa.  

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan kansaneläkelakia muutettavaksi siten, että kansaneläkkeeseen olisi oikeus vain Suomessa asuvalla henkilöllä. Lisäksi kansaneläkelakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että Suomessa asuvien etuudensaajien kansaneläkkeisiin ei enää sovellettaisi sosiaaliturva-asetuksen mukaista pro rata -laskentaa. Muutokset perustuvat siihen, mitä sosiaaliturva-asetuksen 58 artiklassa säädetään vähimmäisetuudesta, jollaisena kansaneläkettä eli kansaneläkelain mukaista vanhuus- ja työkyvyttömyyseläkettä on perusteet pitää. Lisäksi kansaneläkelain toimeenpanosäännöksiä ehdotetaan muutettavaksi siten, että henkilön muuttaessa ulkomaille asumaan kansaneläkelain mukaisten etuuksien maksu keskeytettäisiin ulkomaille muuttoa seuraavan kuukauden alusta. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Vuosille 2025–2028 vahvistettuun julkisen talouden suunnitelmaan sisältyy kirjaus siitä, että kansaneläkelain mukaisia etuuksia ei enää jatkossa makseta ulkomaille. Esitys perustuu näin ollen eräiden yksilöityjen muutosten toteuttamista koskevaan hallituksen linjaukseen. Valmistelun aikana on tarkennettu, että muutosehdotus koskee kansaneläkkeitä eli kansaneläkelain mukaisia vanhuus- ja työkyvyttömyyseläkettä. 

Kansaneläkkeestä tehtiin asumisaikaan suhteutettu ETA-sopimuksen voimaansaattamisen yhteydessä, jotta vältettiin kansallisen vähimmäisturvan maasta vienti suhteettomassa laajuudessa (HE 227/1992 vp). Koska nykyisen kansaneläkelain mukainen kansaneläke voidaan EU-tuomioistuimen uudesta oikeuskäytännöstä seuraavan tulkinnan mukaan katsoa sosiaaliturva-asetuksen mukaiseksi vähimmäisetuudeksi, ei sitä vähimmäisetuutta koskevan vakiintuneen tulkinnan perusteella ole velvollisuutta maksaa ulkomaille. Kun kansaneläkettä ei enää jatkossa maksettaisi muille kuin Suomessa asuville, voisi olla mahdollista yksinkertaistaa kansaneläkettä luopumalla jatkossa sen suhteuttamisesta, mikä otettiin käyttöön vuonna 1994.  

Tällöin olisi mahdollista säätää, että oikeus kansaneläkkeeseen syntyisi kolmen vuoden Suomessa asumisen perusteella. Eläkkeen määrä ei riippuisi Suomessa asutun ajan pituudesta, vaan täyttä kansaneläkettä vähentäisivät ainoastaan muut henkilölle maksettavat eläkkeet. Kansaneläkettä vähentävänä eläketulona otettaisiin huomioon sekä suomalainen että ulkomainen työeläke ja ulkomainen asumisperusteinen eläke.  

Tämä todennäköisesti yksinkertaistaisi kansaneläkelain toimeenpanoa, sillä Kansaneläkelaitoksen ei tarvitsisi selvittää vakuutusaikoja eläkkeen määrän laskemista varten, vaan pelkästään kolmen vuoden asumisajan täyttymistä varten. Kansaneläkkeen suhteuttamisesta luopumisessa olisi kuitenkin kyse merkittävästä muutoksesta nykyiseen järjestelmään, eikä kyseisen muutoksen valmistelu ja sen vaikutusten arvioiminen ole ollut tässä aikataulussa mahdollista. Näin ollen asian arviointi jää mahdollisen myöhemmän tarkastelun varaan, samoin kuin asumisperusteisen eläkejärjestelmän mahdollinen muu kehittäminen.  

Asumisperusteista eläkejärjestelmää koskevan lainsäädännön kehittämisen yhteydessä voisi mahdollisesti myöhemmin tulla arvioitavaksi myös se, onko tulkinnanmuutoksen myötä edelleen tarvetta erillisille kansaneläke- ja takuueläkejärjestelmille, vai olisiko kansaneläkkeen ja takuueläkkeen yhdistäminen yhdeksi vähimmäiseläkkeeksi tarkoituksenmukaista.  

Valmistelun aikana on ollut esillä kysymys kansaneläkelain mukaisen asumiskäsitteen tarkentamisesta siten, ettei pelkän työskentelyn perusteella karttuisi kansaneläkkeessä huomioitavaa Suomen asumisaikaa. Asumisperusteisesta sosiaaliturvasta rajat ylittävissä tilanteissa annettua lakia säädettäessä katsottiin, että EU:n sosiaaliturvan yhteensovittamislainsäädännön mukaan Suomeen työhön tulevilta ei voida edellyttää maassa asumista. Lain perusteella Suomeen muuttavien oikeutta sosiaaliturvaetuuksiin arvioidaan ensisijaisesti työskentelyn perusteella. Ulkomailla asuvalle Suomessa työskentelevälle henkilölle karttuu kansaneläkkeen asumisaikaa vaaditun ansiotason täyttyessä (800,02 euroa kuukaudessa vuoden 2024 tasossa). Kansaneläkkeen saaminen ei kuitenkaan perustu yksinomaan asumiskausien täyttymiseen, vaan kansaneläkettä voi saada ainoastaan, jos muut eläketulot eivät ylitä tulorajaa ja muut eläkkeen saamisen edellytykset täyttyvät. Esityksessä kansaneläkelain mukaista asumiskäsitettä ei ehdoteta muutettavaksi. Ratkaisuun on päädytty, koska ulkomailla asuvan Suomessa työskentelevän työntekijän kannalta on edullista, että kansaneläkkeen asumisaikaa karttuu myös pelkän työskentelyn perusteella. Mikäli työntekijä muuttaa Suomeen asumaan ja hakee täällä asuessaan kansaneläkettä, saa hän hyväkseen myös pelkän työskentelyn perusteella karttuneen asumisajan. 

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

6.1  Saadut lausunnot

Hallituksen esitysluonnoksesta saatiin 27 lausuntoa. Lausunnonantajista järjestöjä, ministeriöitä, viranomaisia ja vastaavia toimijoita oli 16, joista kolme ilmoitti, ettei lausuttavaa ole. Yksityisten kansalaisten lausunnoiksi katsottavia lausuntoja saatiin 11. Pääosin lausuntopalautteessa otettiin kantaa ulkomaille maksettavien eläkkeiden keskeyttämistä koskevaan muutosehdotukseen. 

6.2  Muutoksen voimaantulon ajankohtaa koskeva lausuntopalaute

Kansaneläkelaitoksen lausunnon mukaan muutoksen toimeenpanolle ei jäisi riittävästi aikaa, jos ehdotettu laki tulisi voimaan 1.1.2025 ja sosiaaliturva-asetusta soveltaviin maihin maksettavat kansaneläkkeet tulisi keskeyttää 1.1.2025 alkaen. 

Kansaneläkkeen maksun keskeyttämisestä annetaan etuudensaajalle valituskelpoinen päätös. Kansaneläkelaitoksen lausunnon mukaan päätösten antamisen toteuttamistavaksi on Kansaneläkelaitoksessa suunniteltu ohjelmistorobotiikan hyödyntämistä. Jos lain voimaantulo olisi 1.1.2025, päätöksiä voitaisiin antaa vasta tammikuussa 2025. Tämä olisi lausunnon mukaan liian myöhäinen ajankohta tammikuun kansaneläkkeiden maksuihin nähden. Kansaneläkelaitoksen lausunnon mukaan eläkkeiden maksamisen keskeyttäminen lain voimaantuloa seuraavan kuukauden alusta olisi lainvalmistelun ja lainmuutoksen toteuttamisen näkökulmasta realistinen vaihtoehto. 

Myös useissa muissa lausunnoissa tuotiin esiin, että ehdotetuille muutoksille tulee antaa tarpeeksi pitkä siirtymäaika. Lausuntopalautteessa ehdotettiin esimerkiksi kahden vuoden siirtymäaikaa tai uudistuksen voimaansaattamista asteittain niin, että kansaneläkkeiden ulkomaille maksamista rajoitettaisiin ainoastaan uusien eläkkeiden kohdalla. 

Ehdotetun muutoksen toimeenpanon varmistamiseksi esitystä on Kansaneläkelaitoksen lausunnossa olleiden huomioiden johdosta muutettu siten, että sosiaaliturva-asetusta soveltavassa maissa asuvien eläkkeensaajien kansaneläkkeen maksu keskeytettäisiin lain voimaantuloa seuraavan kuukauden alusta eikä lain voimaantulosta. 

6.3  Tavoiteltua säästöä koskeva lausuntopalaute

Etenkin monissa yksityishenkilöiden antamissa lausunnoissa muutoksella tavoiteltua valtion talouden säästöä pidettiin epärealistisena, sillä eläkeläisten katsottiin muuttavan takaisiin Suomeen. Lausuntopalautteessa tämän katsottiin johtavan valtion menojen nousuun, sillä eläkeläiset voivat Suomessa asuessaan olla oikeutettuja täydentäviin sosiaaliturvaetuuksiin ja he tarvitsevat terveydenhuollon palveluja.  

Toisaalta lausuntopalautteessa esityksen mukaista säästöjen kohdentamista pidettiin asianmukaisena, sillä toimeentulo on turvattava juuri Suomessa asuville. 

Oikeusministeriön lausunnossa esitettiin, että perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt aiemmassa lausuntokäytännössään asianmukaisena, ettei lausuttavana olleessa hallituksen esityksessä tehty selkoa julkisen talouden suunnitelmasta ilmenevistä perusteluista ehdotetuille perusturvaan kohdistuville säästöille. 

Esityksen vaikutusarviota ja säätämisjärjestysperusteluja on lausuntopalautteen perusteella täydennetty.  

6.4  Lausunnoissa esitetyt EU-oikeudelliset näkökulmat

Osassa lausuntoja katsottiin, ettei esitetty muutos ole EU-oikeuden tai muun kansainvälisen oikeuden mukainen. Lausuntopalautteessa katsottiin, että EU:n sosiaaliturva-asetuksessa olevan maasta vietävyyden periaatteen ja kansaneläkelain tarkoituksen takia oikeutta Suomessa asumisen perusteella ansaitun kansaneläkkeen maasta viemiseen ei voida evätä. Lausuntopalautteessa myös katsottiin, ettei Suomen kansaneläke välttämättä täytä kaikkia sosiaaliturva-asetuksessa vähimmäisetuudelle asetettuja kriteereitä.  

Kansaneläkelaitoksen lausunnon mukaan on tulkinnanvaraista, onko nyt ehdotettu muutos riittävä kansaneläkkeen EU:n sosiaaliturva-asetuksen mukaisen luokittelun muuttamiseksi, koska etuuden luonnetta ei olla muuttamassa. Kansaneläkelaitoksen mukaan esitysluonnoksessa tätä tulkinnanvaraisuutta ei ollut tuotu riittävästi esiin. Kansaneläkelaitos katsoi lausunnossaan, että sosiaaliturva-asetuksen ja kansallisen lain välille jää ristiriita, jos kansaneläkelakia muutetaan ilman, että myös sosiaaliturva-asetuksen liitteet saatetaan vastaamaan kansaneläkkeen muutettua luokittelua. 

Toisaalta lausuntopalautteessa ehdotusta pidettiin kannatettavana siitä näkökulmasta, että toteutuessaan muutos yhtenäistää käytäntöjä Suomen EU-naapurivaltioiden kanssa. 

Esityksen perusteluja on lausuntopalautteen johdosta täsmennetty. 

6.5  Lausuntopalaute vaikutuksesta eri väestöryhmiin

Lausuntopalautteessa kiinnitettiin huomiota sukupuolten tasa-arvoon ja siihen, että ehdotetun muutoksen negatiiviset vaikutukset kohdistuvat jo valmiiksi heikommassa taloudellisessa asemassa oleviin ikääntyneisiin naisiin.  

Joidenkin lausuntojen mukaan esitys heikentäisi ihmisten yhdenvertaisuutta. Yksittäisissä lausunnoissa ehdotuksen katsottiin olevan ongelmallinen esimerkiksi ikääntyneiden oikeuksien, vammaisten oikeuksia ja naisten syrjinnän poistamista koskevien kansainvälisten sopimusten näkökulmasta. Muutoksen katsottiin asettavan kansalaiset epätasa-arvoiseen asemaan muun muassa sen vuoksi, että toiset sosiaaliturva-asetusta soveltavat maat saattavat kompensoida Suomen kansaneläketulon menetystä, mutta kaikki maat eivät sitä välttämättä tee. 

Lausuntopalaute on otettu esityksen jatkovalmistelussa huomioon. 

6.6  Muut huomiot

Kansaneläkelaitos esitti lausunnossaan arvion toimintamenojen lisäyksestä, joka Kansaneläkelaitokselle aiheutuu ehdotetun muutoksen toimeenpanosta. Kansaneläkelaitos on lausunnon antamisen jälkeen toimittanut arvion ehdotetun muutoksen vaikutuksista Kansaneläkelaitoksen toimintamenoihin. Esityksen vaikutusarviota on täydennetty lausunnon antamisen jälkeen toimitetun arvion perusteella. 

Oikeusministeriön lausunnossa tuotiin esiin, että esityksen perusteella jää jossain määrin epäselväksi, jatkuuko kansaeläkkeen lapsikorotuksen maksaminen sosiaaliturva-asetusta soveltavissa maissa asuville henkilöille. Lausuntopalautteen perusteella esityksen säännöskohtaisiin perusteluihin on tarkennettu lapsikorotuksen maksamisen edellytyksiä. 

Oikeusministeriön lausuntopalautteessa kiinnitettiin myös huomiota muun muassa esityksen rakennetta koskeviin asioihin. Esityksen rakennetta on lausuntopalautteen johdosta muokattu ja perusteluja täydennetty.  

Eläketurvakeskuksen lausunnon mukaan Suomessa asuvien henkilöiden kansaneläkkeiden uudelleenlaskenta voi aiheuttaa Eläketurvakeskukselle lisätyötä, sillä Eläketurvakeskus toimii EU-eläkehakemusten käsittelyssä yhteyslaitoksena. Lausuntopalaute on otettu esityksessä huomioon. 

12.1  Oikeus perustoimeentulon turvaan

Kansaneläkelain mukaiset etuudet ovat merkityksellisiä ennen muuta perustuslain 19 §:n 2 momentin kannalta (esim. PeVL 12/1995 vp, s. 2, PeVL 48/2006 vp, s. 2). Ehdotettu sääntely on merkityksellistä myös YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan yleissopimuksen (TSS-sopimus, SopS 6/1976) ja Uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan kannalta.  

Perustuslain 19 §:n 2 momentin mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan muun muassa työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana. Säännös edellyttää, että lainsäätäjä takaa jokaiselle perustoimeentuloturvaa tarvitsevalle subjektiivisen oikeuden lailla säädettävään julkisen vallan järjestämään turvaan, joka on yhteydessä säännöksessä mainittuihin sosiaalisiin riskitilanteisiin samoin kuin lailla kulloinkin annettaviin säännöksiin saamisedellytyksistä ja tarveharkinnasta ja menettelymuodoista (HE 309/1993 vp, s. 70, mm. PeVL 55/2016 vp, s. 3 ja PeVL 48/2006 vp, s. 2). Perustoimeentuloa turvaavien järjestelmien tulee olla sillä tavoin kattavia, ettei synny väliinputoajaryhmiä (HE 309/1993 vp, s. 70/II, PeVL 48/2006 vp, s. 2, PeVL 6/2009 vp, s. 8/I). Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. 

Esityksessä ehdotetaan kansaneläkelakia muutettavaksi siten, että kansaneläkkeet katsottaisiin sosiaaliturva-asetuksen mukaisiksi vähimmäisetuuksiksi. Suomessa asuvien etuudensaajien eläkkeet laskettaisiin kansaneläkelain säännösten mukaisesti ottaen huomioon sosiaaliturva-asetuksen 58 artiklan sääntely. Esityksen tavoitteena on vahvistaa kansaneläkejärjestelmän tarkoitusta turvata Suomessa asuvan henkilön toimeentuloa silloin, kun henkilön työeläke lyhyen työuran tai matalan ansiotason vuoksi on jäänyt vähäiseksi tai oikeutta työeläkkeeseen ei ole.  

Karkean arvion mukaan vähimmäisetuuteen sovellettava laskentatapa johtaisi siihen, että pienellä joukolla Suomessa asuvista kansaneläkkeensaajista eläkkeen määrä nousisi, millä on myönteisiä vaikutuksia tämän ryhmän asemaan. 

Arvion mukaan kansaneläke laskisi hieman suurimmalla osalla niistä Suomessa asuvista kansaneläkkeensaajista, joihin muutoksella olisi vaikutusta. Tämä johtuu siitä, että vähimmäisetuuden laskennassa voidaan muina eläketuloina huomioida todelliset eläketulot Suomesta ja ulkomailta. Muutos vaikuttaisi maksussa oleviin kansaneläkkeisiin vaiheittain sitä mukaa, kun kansaneläke tarkistetaan. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota porrastamisen tarpeeseen tuen pienentyessä (PeVL 17/2014 vp.) 

Keskeinen kysymys perustuslain 19 §:n perustuvan arvioinnin osalta on se, ovatko perusturvaa koskeville muutoksille esitetyt perustelut perusoikeusdoktriinin kannalta hyväksyttäviä ja suhteellisuusvaatimuksen mukaisia. Vastaavanlainen velvollisuus muutosten hyväksyttävyyden ja suhteellisuuden arvioinnille on johdettavissa myös TSS-sopimuksen määräyksistä sekä Euroopan sosiaalisen peruskirjan 12 artiklasta, jonka mukaan sopimusvaltiot ovat sitoutuneet pyrkimykseen asteittain nostaa sosiaaliturvajärjestelmänsä korkeammalle tasolle.  

TSS-sopimuksen 9 artiklan mukaan sopimusvaltiot tunnustavat jokaiselle oikeuden sosiaaliturvaan sosiaalivakuutus mukaan lukien. Edelleen TSS-sopimuksen 11 artiklan mukaan sopimusvaltiot tunnustavat jokaiselle oikeuden saada itselleen ja perheelleen tyydyttävä elintaso, joka käsittää riittävän ravinnon, vaatetuksen ja sopivan asunnon, sekä oikeuden elinehtojen jatkuvaan parantamiseen. Sopimusvaltiot sitoutuvat TSS-sopimuksen 2 artiklan nojalla täysimääräisesti käytettävissä olevien voimavarojensa mukaan ryhtymään toimenpiteisiin kaikin soveltuvin keinoin ja varsinkin lainsäädäntötoimenpitein yleissopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi asteittain kokonaisuudessaan. Oikeuksien toteuttamisessa kuitenkin huomioidaan 9 artiklan mukaisesti sopimusvaltion käytettävissä olevat voimavarat, jotka voidaan ottaa huomioon painavampina syinä sosiaaliturvaetuuksia heikennettäessä. TSS-sopimuksen 4 artiklan mukaan sopimusvaltiot tunnustavat, että niiden oikeuksien nauttimisen osalta, jotka valtio on yleissopimuksen mukaisesti suonut, valtio voi rajoittaa näitä oikeuksia laissa säädetyllä tavalla ja vain siinä laajuudessa kuin se on sopusoinnussa oikeuksien luonteen kanssa sekä yksinomaan tarkoituksin edistää yleistä hyvinvointia demokraattisessa yhteiskunnassa. TSS-sopimuksen täytäntöönpanoa valvova Taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien komitea on linjannut, miten sopimuksen velvoitteita ja niihin kohdistuvia muutoksia tulisi tulkita. 

Euroopan sosiaalisen peruskirjan 12 artikla velvoittaa jäsenvaltion luomaan sosiaaliturvajärjestelmän, joka turvaa kansalaisten toimeentulon työelämän katkoksiin liittyvien riskien varalta. Kyseinen artikla kattaa sekä vakuutusperustaiset ja ansiosidonnaiset korvaukset että aiemmasta työhistoriasta riippumattomat, useimmiten verorahoitteiset tasakorvaukset. Sopimuksen 13 artikla taas turvaa oikeuden sosiaaliavustukseen jokaiselle, jolla ei ole riittäviä tuloja tai varoja ja joka ei pysty hankkimaan tällaisia tuloja tai varoja joko omin avuin tai muista lähteistä. Euroopan sosiaalisen peruskirjan V osan G artiklan mukaan peruskirjan takaamiin oikeuksiin ei saa kohdistaa muita peruskirjassa määriteltyjä rajoituksia, lukuun ottamatta sellaisia rajoituksia, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi tai yleisen edun, kansallisen turvallisuuden, kansan terveyden tai moraalin suojelemiseksi. 

Esitys on osa hallituksen julkisen talouden vahvistamiseksi valitsemaa kokonaisuutta. Julkisen talouden tilaa on merkittävästi vaikeuttanut se, että Suomen talouskasvu on ollut viimeisten runsaan kymmenen vuoden aikana heikkoa verrattuna aiempaan sekä muihin Pohjoismaihin ja EU:n keskiarvoon. Tulevina vuosina talouskasvun edellytyksiä heikentää väestökehitys. Julkinen talous on ollut alijäämäinen vuodesta 2009 lähtien. Ilman talouspolitiikan merkittävää muutosta velkasuhteen kasvu jatkuu 2020-luvulla. Vaikka valtion velanhoitokyky on edelleen hyvä, se heikkenee jatkuvasti, jos julkista taloutta ei vahvisteta. Tulevien vuosien mahdolliset kriisit voivat johtaa tilanteeseen, jossa julkinen valta ei kykene julkisen talouden rajoitusten vuoksi reagoimaan kriisiin asianmukaisesti. Tällöin jouduttaisiin liian äkillisesti säästämään julkisista menoista ja kiristämään verotusta. 

Valtiovarainministeriön mukaan Suomen julkisen talouden velkaa kerryttävä alijäämä on mittava, ja näin julkisen talouden velkasuhteen vakauttaminen edellyttää nopeita ja merkittäviä toimenpiteitä seuraavien vuosien aikana. Kansainvälisessä vertailussa korkean verorasituksen ja talouskasvun edellytysten turvaamisen vuoksi tasapainotusta ei voida valtiovarainministeriön mukaan kokonaan toteuttaa verotusta kiristämällä. Hallituksen tavoite julkisen talouden tasapainottamiseksi edellyttääkin myös suoria säästötoimia. Julkisen talouden kestävyydellä hallitus tavoittelee sitä, että julkinen valta voi jatkossa vastata paremmin velvoitteistaan. 

Julkisen talouden menojen ja tulojen välillä vallitsevaa pitkäaikaista rakenteellista epätasapainoa voidaan pitää myös valtiosääntöisesti hyväksyttävänä perusteena arvioida kriittisesti toimeentuloturvaetuuksien nykyistä kohdentamista ja puuttua havaittuihin epätarkoituksenmukaisuuksiin. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti todennut sosiaalisten oikeuksien mitoituksessa lainsäätäjälle asetetun toimintavelvoitteen luonteen mukaista olevan, että sosiaaliturvaa suunnitellaan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti ja että kansantalouden ja julkisen talouden tila voidaan ottaa huomioon mitoitettaessa sellaisia etuuksia, jotka julkinen valta välittömästi rahoittaa (esim. PeVL 6/2015 vp). Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan valtiontalouden säästötavoitteet taloudellisen laskusuhdanteen aikana voivat muodostaa hyväksyttävän perusteen puuttua jossain määrin myös perustuslaissa turvattujen oikeuksien tasoon (PeVM 25/1994 vp, s. 10/II, PeVL 25/2012 vp ja PeVL 44/2014 vp). Tällöinkään sääntely ei saa kokonaisuutena arvioiden vaarantaa perustuslaissa turvatun perusoikeuden toteutumista (PeVL 10/2015 vp). 

Vaikka karkean arvion mukaan osalla Suomessa asuvista kansaneläkkeen saajista kansaneläkkeen määrä pienenee esitettyjen muutosten johdosta, esityksessä ei puututa kansaneläkelaissa säädettyyn kansaneläkkeen tasoon. Kansaneläkkeen laskeminen vähimmäisetuutta koskevien sääntöjen ja periaatteiden mukaan parantaisi etuuden kohdentumista niille eläkkeensaajille, joiden työskentelyyn perustuva eläke on matala. Esitystä ei näin ollen ole perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön tai kansainvälisten sopimusvelvoitteiden valossa pidettävä perustoimeentulon turvaa koskevan oikeuden kannalta ongelmallisena.  

Muutosehdotus perustuu toisaalta siihen, että kansaneläke on EU-tuomioistuimen uudemman oikeuskäytännön valossa perusteltua katsoa sosiaaliturva-asetuksen mukaiseksi vähimmäisetuudeksi, jonka laskennassa ei EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ole hyväksyttävää soveltaa asetuksen mukaista pro rata -laskentaa. Tästä luopuminen Suomessa asuvien kansaneläkkeensaajien osalta perustuu näin ollen EU-oikeuteen, jota kansallisen sääntelyn tulee vastata.  

Ehdotetun muutoksen johdosta kansaneläkettä ei enää maksettaisi sosiaaliturva-asetuksia soveltavassa maassa asuvalle, ja näihin maihin maksussa olevien kansaneläkkeiden maksu keskeytettäisiin lain voimaan tuloa seuraavan kuukauden alusta. Lisäksi ehdotetaan, että kansaneläkelain toimeenpanosäännös yhdenmukaistetaan muun asumisperusteisen sosiaaliturvalainsäädännön kanssa siten, että kansaneläkelain mukaisten etuuksien maksu keskeytetään ulkomaille muuttoa seuraavan kuukauden alusta. 

Perustuslain 19 §:n 2 momentin termi "jokaisella" ilmentää perusoikeusuudistuksen yhteydessä omaksuttua linjaa, jonka mukaan perusoikeudet kuuluvat kaikille Suomen oikeudenkäyttöpiirissä oleville henkilöille (HE 309/1993 vp, s. 22, 42). Tämä ei kuitenkaan estä sitä, että oikeus perustoimeentuloetuuksiin kytketään Suomessa asumiseen tai työntekoon Suomessa (PeVL 73/2014 vp, s. 2/II, PeVL 22/2004 vp, s. 2/II, PeVL 39/2018 vp). 

Perusoikeusuudistuksen säätämiseen vuonna 1995 johtanut hallituksen esitys sisälsi ehdotuksen lakivaraukseksi, jonka mukaan nykyisen perustuslain 19 §:n 2–4 momentissa tarkoitettujen etuuksien saamisen tai määräytymisen perusteeksi olisi voitu lailla asettaa Suomessa työskentely tai asuminen (HE 309/1993 vp, s. 84; tuolloisen lakiehdotuksen 15 a §:n 5 mom.). Tuolloin ehdotetulla perustuslain säännöksellä oli tarkoitus tehdä mahdolliseksi säätää lailla etuuden saamisedellytyksistä ja myös etuuden porrastamisesta Suomessa työskentelyn tai asumisen keston mukaan. Perustuslakivaliokunta poisti hallituksen ehdottaman perustuslainkohdan tarpeettomana. Valiokunta katsoi säännösehdotuksen sisältävän "juuri sellaisia kriteerejä, jotka perusoikeuksia koskevien yleisten oppien, lähinnä hyväksyttävyys- ja suhteellisuusnäkökohtien nojalla oikeuttavat tarkoitetunlaiset rajoitukset" (PeVM 25/1994 vp, s. 10–11). 

Kansaneläkelain mukaisten etuuksien maksaminen keskeytetään voimassa olevan lain mukaan vuoden kuluttua ulkomaille muutosta. Kansaneläkelain mukaisten etuuksien maksaminen sosiaaliturva-asetusta soveltavissa maissa asuville on perustunut sosiaaliturva-asetusten aiempaan tulkintaan. Lähtökohta asumisperusteisessa sosiaaliturvalainsäädännössä on, ettei asumisperusteisia etuuksia makseta ulkomailla asuville henkilöille. Ehdotettuja muutoksia ei ole perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön valossa pidettävä perustoimeentulon turvaa koskevan oikeuden kannalta ongelmallisena. 

12.2  Yhdenvertainen kohtelu

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Säännös ilmaisee paitsi vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta myös ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa (HE 309/1993 vp, s. 42). Yhdenvertaisen kohtelun vaatimus kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa kansalaisia tai kansalaisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. 

Perustuslain 6 §:n 2 momentti sisältää syrjintäkiellon, jonka perusteella ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Luettelo ei ole tyhjentävä, sillä eri asemaan asettaminen on kielletty myös muun kuin luettelossa nimenomaisesti mainitun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Tällainen syy voi olla esimerkiksi yhteiskunnallinen asema (HE 309/1993 vp, s. 43–44, PeVL 53/2016 ja PeVL 31/2014 vp). Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, että perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä yksilöille lailla etuja ja oikeuksia että asetettaessa heille velvollisuuksia (esim. PeVL 31/2014 vp). Yhdenvertaisuussäännös ei kuitenkaan edellytä kaikkien samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. 

Perustuslaissa ei ole kielletty kaikkien erojen tekemistä ihmisten välillä. Erottelu voi perustua myös syrjintäsäännöksessä mainittuun ja siten lähtökohtaisesti kiellettyyn syyhyn. Olennaista on, voidaanko henkilöön liittyvään syyhyn perustuva erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla (HE 309/1993 vp, s. 44/I, PeVL 9/2000 vp, s. 2/II, PeVL 14/2006 vp, s. 2/I ja PeVL 4/2016 vp, s. 2–3). 

EU-oikeudessa yhdenvertaisuusperiaate on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjan 20 artiklassa, jonka mukaan kaikki ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Syrjintäkielto sisältyy 21 artiklan 1 kohtaan. 

Esityksessä ehdotettu muutos kohdistuu niihin kansaneläkkeensaajiin, jotka kuuluvat sosiaaliturva-asetuksen soveltamisalaan. Sosiaaliturva-asetusta edeltävän asetuksen 1408/71 on katsottu estävän muista jäsenvaltioista maksettujen eläketulojen huomioimisen kansaneläkkeessä, joten eläketulona on huomioitu laskennallinen Suomen työeläke. Tällainen laskentatapa on voinut olla henkilölle joko edullinen tai epäedullinen. Voimassa olevan sosiaaliturva-asetuksen liitemääräyksen perusteella muista maksetut työeläkkeet on huomioitu, mutta asumisperusteisia eläkkeitä ei. Muutoksen johdosta Suomessa asuvan kansaneläkkeessä otettaisiin eläketuloina huomioon kansaneläkelain 22 §:ssä luetellut etuudet riippumatta siitä, kuuluko henkilö sosiaaliturva-asetuksen soveltamisalaan vai ei, mikä parantaisi henkilöiden yhdenvertaisuutta. 

Kuten osiossa 4.2.1. on kuvattu, sosiaaliturva-asetusta soveltavissa maissa asuvien kansaneläkkeiden maksun keskeyttäminen vaikuttaisi eniten ikääntyneisiin naisiin. Ero johtuu siitä, että valtaosa ulkomailla asuvista kansaneläkkeen saajista on vanhuuseläkettä saavia naisia. Se, että henkilö ei asu tai työskentele Suomessa on kuitenkin perustuslain näkökulmasta hyväksyttävä syy kohdella henkilöä Suomesta maksettavien sosiaaliturvaetuuksien kannalta toisin kuin Suomessa asuvia henkilöitä. Sosiaaliturva-asetus ei myöskään velvoita jäsenvaltioita maksamaan vähimmäisetuuden luonteista etuutta toiseen sosiaaliturva-asetusta soveltavaan maahan.  

12.3  Yhteenveto

Edellä kerrotun perusteella hallitus katsoo, että esitys voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaisesti on hyväksyttävää lähteä siitä, ettei valtiolla ole yleistä ja ehdotonta velvollisuutta turvata perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettuja perusturvaetuuksia muille kuin sen alueella tai oikeudenkäyttöpiirissä pysyväisluonteisesti asuville. 

Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan ole aiemmin ottanut kantaa kysymykseen siitä, että sosiaaliturva-asetusta soveltavissa maissa asuvien kansaneläkelain mukaisten kansaneläkkeiden maksu keskeytetään lainmuutoksella, minkä vuoksi hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.