2.1.4.1  Ansiopäivärahan määrä

Ansiopäivärahalla korvataan työttömyyden aikaista ansiomenetystä. Edellä nykytilan kuvauksessa kerrottu ansiopäivärahan laskukaava leikkaa korvausastetta palkan noustessa. Keskimääräisen täyden ansiopäivärahan korvausaste on noin 60 prosenttia etuuden perusteena olevasta palkasta. Laskukaavan vuoksi sen korvausaste on keskimääräistä suurempi, jos ansiopäivärahan perustepalkka on keskimääräistä matalampi, ja keskimääräistä korkeammista palkoista määräytyvän ansiopäivärahan korvausaste puolestaan on keskimääräistä korvausastetta matalampi. Työllistymistä edistävään palveluun osallistumisesta maksettava korotettu ansio-osa nostaa korvausastetta. Työttömyysetuuksiin maksetaan maaliskuun 2024 loppuun saakka lapsikorotusta, mikä myös korottaa etuuden määrää. Lapsikorotuksesta luovutaan 1.4.2024 alkaen (L1300/2023). 

Ansiopäivärahaa maksettiin vuonna 2022 yhteensä reilulle 260 000 henkilölle yhteensä noin 1,81 miljardia euroa. Keskimääräinen ansiopäiväraha vuonna 2022 oli 65,76 euroa päivässä eli hieman yli 1 400 euroa kuukaudessa. Keskiarvoa alentavat sovitellut päivärahat. Lapsikorotukset ja aktiiviajalta maksetut korotusosat nostavat keskiarvoa. Täytenä maksettujen päivärahojen keskiarvo oli noin 77 euroa päivässä eli noin 1 650 euroa kuukaudessa.  

Keskimääräinen ansiopäivärahan perusteena oleva palkka oli vuonna 2022 hieman yli 2 600 euroa ja mediaanipalkka noin 2 400 euroa. Alle 1 000 euron perustepalkkoja oli vähän, noin 0,6 prosentilla saajista. 1 000 euron perustepalkasta laskettu täysi ansiopäiväraha on noin 40 euroa päivässä eli noin 860 euroa kuukaudessa, mikä on vain hieman peruspäivärahaa enemmän (37,21 euroa päivässä ja noin 800 euroa kuukaudessa). Alle 1 500 euron perustepalkkoja (vastaa noin 50 euron päivärahaa, eli vajaata 1 100 euroa kuukaudessa) oli vajaalla yhdeksällä prosentilla ansiopäivärahan saajista.  

Vuonna 2022 ansiopäivärahan saajista 49 prosenttia oli miehiä ja 51 prosenttia naisia. Kuviossa 1 on esitetty ansiopäivärahan perusteena olevien palkkojen jakauma vuonna 2022. Kuviosta näkee, että päivärahojen perusteena olevan palkat ja sitä myötä ansiopäivärahan taso on naisilla selvästi matalampi kuin miehillä. Tämän taustalla on työmarkkinoiden sukupuolittunut rakenne: naisten palkat ovat keskimäärin pienempiä kuin miehillä. Tämän lisäksi naiset tekevät myös miehiä enemmän osa-aikatyötä. Näiden syiden vuoksi naisten vakuutuspalkat ovat matalampia kuin miesten. 

Kuvio 1: Ansiopäivärahan perusteena olevien palkkojen jakauma vuonna 2022 sukupuolen mukaan. Lähde: Finanssivalvonta 

Taulukossa 1 on esitetty keskimääräinen ansiopäiväraha työttömyysajalta iän ja sukupuolen mukaan vuonna 2022. Keskimääräinen työttömyysajalta maksettu päiväraha oli 64,68 euroa. Molemmilla sukupuolilla päivärahat ovat pienimpiä kaikkein nuorimmissa eli alle 30-vuotiaiden ikäluokissa. Korkeimpia päivärahat ovat yli 60-vuotiailla, joista suuri osa on työttömyysturvan lisäpäivien saajia tai henkilöitä, jotka voivat siirtyä lisäpäiville ansiopäivärahan enimmäisajan päätyttyä. 

Taulukko 1. Työttömyysajan keskimääräiset ansiopäivärahat vuonna 2022 iän ja sukupuolen mukaan. Lähde: Finanssivalvonta.  

Kuvio 2 esittää ansiopäivärahan saajat vuonna 2022 iän ja sukupuolen mukaan. Kuten kuviosta havaitaan, ansiopäivärahan saajien määrä nousee jyrkästi yli 55- ja etenkin yli 60-vuotiaiden ikäluokissa. Ilmiön taustalla ovat etenkin työttömyysturvan ikäsidonnaiset poikkeussäännöt, mukaan lukien työttömyysturvan lisäpäivät, jotka ovat poistumassa asteittain. Todennäköisesti luvuissa näkyy myös ikääntyneiden vaikeudet työllistyä uudelleen. Naisten osuus ansiopäivärahan saajista kokonaisuudessaan on hieman miehiä suurempi lukuun ottamatta kaikkein nuorimpia ja vanhimpia ikäluokkia. Naisilla työttömyysjaksot ovat kuitenkin keskimäärin lyhyempiä kuin miehillä, joten maksetuissa etuuspäivissä ei ole kovin merkittävää eroa sukupuolten välillä. 

Kuvio 2: Ansiopäivärahan saajat vuonna 2022 iän ja sukupuolen mukaan. Lähde: Finanssivalvonta 

Työllistymistä edistävien palvelujen ajalta ansiopäivärahaa sai vuonna 2022 vajaa 32 000 henkilöä eli 12 prosenttia etuuden saajista. Aktiiviajalta maksettujen ansiopäivärahojen osuus kaikista maksupäivistä oli 8,3 prosenttia. Miesten osuus aktiiviajan päivärahoista oli 47 prosenttia ja naisten 53 prosenttia. Aktiiviajalta maksettujen päivärahojen osuus kaikista päivärahoista oli suurin 30–44-vuotiaiden ikäluokissa (yli 15 prosenttia). Nuorimmissa ja vanhimmissa ikäluokissa osuus oli pienin. Kuvio 3 esittää aktiiviajan päivärahojen osuuden ikäluokittain. 

Kuvio 3. Aktiiviajan päivärahojen osuus kaikista päivärahoista ikäluokittain. Lähde: Finanssivalvonta 

Taulukko 2 esittää ansiopäivärahan maksupäivät vuosina 2019–2022 palveluittain. Maksettujen päivärahojen määrä niin työttömyys- kuin aktiiviajaltakin kasvoi voimakkaasti pandemiavuosina 2020 ja 2021, mutta palasi vuonna 2022 suurin piirtein vuoden 2019 tasolle. Aktiivitoimenpiteiden ajalta ansiopäivärahoja maksetaan eniten omaehtoisen opiskelun ja työvoimapoliittisen koulutuksen ajalta. Keskimääräinen korotettu ansiopäiväraha oli vuonna 2022 84,24 euroa. Palveluihin osallistuneista korkeimmat korotetut ansiopäivärahat olivat omaehtoisessa opiskelussa, jossa keskimääräinen päiväraha oli yli 90 euroa. 

Taulukko 2. Ansiopäivärahan maksupäivät vuosina 2019–2022 palveluittain. Lähde: Finanssivalvonta.  

Taulukossa 3 esitetään ansiopäivärahan saajat vuonna 2022 pääammattiluokan ja keskimääräisen maksetun ansiopäivärahan mukaan. Keskimääräisiin päivärahoihin vaikuttaa huomattavasti se, että esimerkiksi palvelu- ja myyntityöntekijöiden keskuudessa päivärahan maksaminen soviteltuna on erittäin yleistä. Koska maksettuja päivärahoja koskeva tieto sisältää paitsi kokonaan työttömälle täytenä maksetun ansiopäivärahan myös soviteltuna maksetun ansiopäivärahan, sovitellut ansiopäivärahat pienentävät keskimääräistä maksettua ansiopäivärahaa. Toisaalta tällaiseen osa-aikatyöhön perustuva ansiopäiväraha olisi täytenäkin todennäköisesti keskimääräistä matalampi.  

Ammattiluokitustietoihin voi liittyä varaumia sen suhteen, kuinka hyvin maksuaineistoon liitetty tieto ammattiluokasta vastaa henkilön aiempaa työtä tai työttömänä hakemaa työtä. 

Taulukko 3. Ansiopäivärahan saajat vuonna 2022 pääammattiluokan ja keskimääräisen maksetun ansiopäivärahan mukaan. Lähde: Finanssivalvonta.  

2.1.4.2  Ansiopäivärahan kesto

Ansiopäivärahaa vuoden 2022 aikana saaneista reilusta 257 000 henkilöstä 84 000 henkilöllä enimmäisaikalaskurin kertymä oli vuoden 2022 lopussa yli 200 päivää. Näistä noin 15 000 oli ansiopäivärahaa lisäpäiviltä saaneita henkilöitä, joiden laskurikertymä oli yli 500 päivää. Luvuissa on mukana myös henkilöt, jotka eivät saaneet ansiopäivärahaa enää vuoden 2022 lopussa. Osa saajista työllistyy tai siirtyy muutoin pysyvästi pois ansiopäivärahalta, osa palaa myöhemmin takaisin ansiopäivärahalle, jolloin enimmäisaikalaskurin kertymä säilyy, ellei henkilö ole välissä täyttänyt työssäoloehtoa. 

Kuvio 4 esittää enimmäisaikakertymän vuoden 2022 lopun poikkileikkaustilanteessa vuoden lopussa ansiopäivärahaa saaneilla henkilöillä. Yhteensä etuudensaajia oli vuoden lopussa noin 107 000. Etuudensaajien määrä pienenee laskurikertymien kasvaessa, mikä on odotettavaa, koska saajia työllistyy etuuden saannin mittaan. Eniten siirtymiä pois ansiopäivärahalta tapahtuu melko pian työttömyyden alkamisen jälkeen, minkä vuoksi alle 100 päivän kertymiä on suhteellisesti selvästi enemmän kuin suurempia kertymiä. Työllistymistodennäköisyys kuitenkin pienenee työttömyyden pitkittyessä, minkä vuoksi saajamäärien ero 200–300 päivän ja 300–400 päivän kertymien välillä ei ole enää kovin suuri. 500 päivän enimmäisajan saavat vain 58 vuotta täyttäneet, joilla on vähintään 5 vuotta työhistoriaa 20 vuoden aikana, minkä vuoksi 401–500 päivän kertymiä on varsin vähän. Pienet enimmäisaikakertymät painottuivat miehiä enemmän naisiin, kun taas pitkissä kertymissä miehet ovat yliedustettuja. Suuret laskurikertymät yleistyvät jonkin verran iän myötä. Suurimmat kertymät ovat lisäpäiviltä työttömyysetuuksia saavilla, jotka ovat kaikki yli 60-vuotiaita. 

Enimmäisaikalaskurin kertymät eivät suoraan kuvasta työttömyysjaksojen pituutta, sillä ansiopäivärahan saaja voi esimerkiksi työllistyä muutamaksi kuukaudeksi työttömyysjaksojen välissä, jolloin enimmäisaikalaskuri ei nollaannu. Finanssivalvonnan tilastojen mukaan 36 prosenttia ansiopäivärahan saajista oli ollut työttömänä vuoden 2022 lopussa enintään 8 viikkoa ja 67 prosenttia enintään puoli vuotta. Yli vuoden yhtäjaksoisesti työttömänä olleita oli noin 18 prosenttia ansiopäivärahan saajista.  

Kuvio 4. Ansiopäivärahan enimmäisaikalaskurin jakauma vuoden 2022 lopussa sukupuolen mukaan jaoteltuna. Lähde: Finanssivalvonta 

2.1.4.3  Ikääntyneiden työllisyys

Yli 55-vuotiaiden työllisyysaste on noussut Suomessa voimakkaasti viimeisen vuosikymmenen aikana. Työmarkkinoiden toiminnan lisäksi nousun taustalla on myös sosiaaliturvaratkaisuista syntyviä vaikutuksia (esimerkiksi vanhuuseläkkeen sekä työttömyysturvan lisäpäivien alaikärajoihin tehdyt muutokset). Vuonna 2022 55–64-vuotiaiden työllisyysaste oli Suomessa 71,2 prosenttia. Noususta huolimatta se oli edelleen Pohjoismaiden alhaisin (ks. kuvio 5). 

Kuvio 5. 55–64-vuotiaiden työllisyysaste Pohjoismaissa ja Virossa 2013–2022. Lähde: Eurostat 

Kuten kuviosta 6 selviää, työttömien osuus väestöstä alkaa kasvaa noin 50 ikävuotta ylittävillä. Erityisen voimakkaasti työttömien osuus kuitenkin kasvaa 61–63-vuotiailla. Näillä ikäluokilla on oikeus työttömyysturvan lisäpäiviin normaalin työttömyyspäivärahan enimmäisajan jälkeen. Työttömien määrän odotetaan vähentyvän voimakkaasti yli 61-vuotiaiden ikäluokissa tulevina vuosina, kun työttömyysturvan lisäpäivistä luovutaan asteittain. Valtiovarainministeriö on arvioinut lisäpäivien poistolla olevan noin 7 900 henkilön työllisyysvaikutuksen (HE 62/2022 vp). 

Kuvio 6: Työttömien osuus väestöstä iän mukaan vuoden 2022 lopussa. Lähde: Työssäkäyntitilasto 

Kuvio 7 esittää työllisten osuuden kehityksen ikävuosittain 2000-luvun alusta lähtien. Kuviosta näkee selkeästi, että esimerkiksi alimman vanhuuseläkeiän nosto vuoden 1954 jälkeen syntyneillä on lisännyt työllisyyttä 63 vuotta täyttäneiden keskuudessa. Myös esimerkiksi vuosien 2005 ja 2017 eläkeuudistuksissa tehdyt muutokset ikääntyneiden työttömyysturvaan erottuvat muutosten kohteina olevissa ikäluokissa. Aiemmilla työttömyysturvaan ja eläkkeisiin tehdyillä muutoksilla on siis ollut selkeitä vaikutuksia muutosten kohteina olevien ikäluokkien työllisyyteen. Lisäpäivien poiston jälkeenkin työttömyysturvassa on kuitenkin edelleen eräitä ikääntyneitä koskevia poikkeussääntöjä, jotka turvaavat ikääntyneiden työttömien toimeentuloa, mutta samalla todennäköisesti lisäävät työttömyyttä. Yhteensä työssäkäyntitilaston mukaisia työttömiä oli 56–64-vuotiaiden ikäluokissa vuoden 2022 lopussa noin 63 000. 

Kuvio 7: Työllisten osuus väestöstä 2000-luvulla ikävuosittain. Lähde: Työssäkäyntitilasto 

2.1.4.4  Palkansaajan ansiopäivärahan perusteena olevan palkan uudelleen laskenta ja omavastuuajan asettaminen

Edellä osiossa 2.1.2 kuvatut ansiopäivärahan tai sen perustepalkan suojasäännökset toimivat pääasiassa tavoitteidensa mukaisesti. Säännösten taustalla on pyrkimys kannustaa työn vastaanottamista ansiopäivärahan enimmäismaksuajan aikana. Ne suojaavatkin varsin tehokkaasti saavutettua ansiopäivärahan tasoa erityisesti, kun kyse on ikääntyviä koskevista poikkeussäännöksistä, joissa etuus ei voi lainkaan laskea. Tästä seuraa kuitenkin, että ansiopäiväraha voi eriytyä merkittävästikin siitä tosiasiallisesta tulosta, joka on ansaittu työssäoloehdon aikaisesta työstä. 

YTK työttömyyskassan jäseniä koskevien tietojen mukaan 58 vuotta täyttäneiden suojasäännön perusteella ansiopäivärahaa ei ole laskettu uudelleen noin 2 500 tapauksessa vuonna 2023 (vastaava luku vuonna 2022 noin 2 600). YTK työttömyyskassan myöntämiä 500 päivän enimmäismaksuaikoja oli noin 9 500 vuonna 2023 (noin 5 300 vuonna 2022). Jos YTK:n vuoden 2023 tiedot laajentaa jäsenmäärien perusteella koskemaan koko kassakenttää, myönnettäisiin 500 päivän enimmäismaksuaikoja vuosittain noin 36 000 henkilölle ja 58 vuotta täyttäneiden suojasäännöstä sovellettaisiin noin 9 500 tapaukseen. Toisin sanoen noin 9 500 ikärajaedellytyksen täyttävän eli 58 vuotiaan tai tätä vanhemman ansiopäivärahan saajan kohdalla työssäoloehdon täyttäminen uudelleen olisi käynnistänyt uuden enimmäisajan 500 päivää, mutta ansiopäiväraha perustuisi aiemman työssäoloehdon aikaiseen palkkaan. 

Edellä osiossa 2.1.2 on kuvattu nykyisen työssäoloehdon, noin kuusi kuukautta, vuoksi tehtyä poikkeusta ansiopäivärahan perusteena olevan palkan uudelleen laskentaan ja osiossa 2.1.3 on kuvattu vastaavaa omavastuuaikaa koskevaa poikkeusta. Työttömyyspäivärahan edellytyksenä olevaa työssäoloehtovaatimusta on muutettu lailla L 1300/2023 niin, että jos työssäoloehto täyttyy 2.9.2024 jälkeen, palkansaajan työssäoloehto on 12 kuukautta nykyisen 26 kalenteriviikon eli noin kuuden kuukauden sijasta. Kun palkansaajan työssäoloehto pitenee 12 kuukauteen, ansiopäivärahan perusteena olevan palkan uudelleen määrittelyä ja omavastuuajan asettamista koskevien ns. kerran vuoteen – poikkeussäännösten taustalla olevaa suojan tarvetta ei enää olisi sellaisena kuin sen on tarkoitettu toimivan.  

Voimaan jäädessään säännös voisi kuitenkin joissakin tilanteissa jatkossakin lykätä ansiopäivärahan uudelleen määrittelyä ja harventaa omavastuuajan asettamista. Säännös voi jopa harventaa näitä tilanteita nykytilanteeseen verrattuna. 

Esimerkki 26 kalenteriviikon eli kuuden kuukauden työssäoloehdolla 

1. Työssäoloehto on täynnä 31.3.2025, tehdään ansiopäivärahan määrittely ja omavastuuaika asetetaan 1.4.–9.4.2025 ja ensimmäinen maksettava päivä on 10.4.2025. 

2. Työssäoloehto täyttyy uudelleen ajalla 1.4.2025–30.9.2025. Koska uusi ensimmäinen mahdollinen maksettava päivä voisi olla 1.10., eli vuoden sisällä päivästä 10.4., ei tehdä ansiopäivärahan perusteena olevan palkan uudelleen laskentaa tai aseteta omavastuuaikaa, vaan uusi ensimmäinen maksettava päivä on 1.10.2025. 

3. Työssäoloehto täyttyy jälleen ajalla 1.10.2025–31.3.2026, tehdään tässä vaiheessa määrittely ja uusi omavastuuaika asetetaan 1.4.2026–9.4.2026, joten ensimmäinen maksettava päivä on 10.4.2026.  

Esimerkki 12 kuukauden työssäoloehdolla 

1. Työssäoloehto on täynnä 31.3.2025, tehdään ansiopäivärahan perusteena olevan palkan määrittely ja omavastuuaika asetetaan 1.4–9.4.2025, ensimmäinen maksettava päivä on 10.4.2025. 

2. Työssäoloehto täyttyy uudelleen ajalla 1.4.2025–31.3.2026. Koska uusi ensimmäinen mahdollinen maksettava päivä voisi olla 1.4.2026 eli vuoden sisällä päivästä 10.4.2025, ei tehdä ansiopäivärahan perusteena olevan palkan määrittelyä eikä omavastuuaikaa aseteta, vaan uusi ensimmäinen maksettava päivä on 1.4.2026. 

3. Työssäoloehto täyttyy jälleen ajalla 1.4.2026–31.3.2027, tehdään tässä vaiheessa määrittely ja uusi omavastuuaika asetetaan 1.4.2027–9.4.2027 (10.4.27–11.4.2027 ovat lauantai ja sunnuntai), joten ensimmäinen maksettava päivä on 12.4.2027. 

Poikkeussäännökset vaikeuttavat toimeenpanoa ja neuvontaa. Valmistelun aikana on arvioitu, että poikkeussäännös vaikuttaa erityisesti jatkuvaa osa-aikatyötä tekevien henkilöiden tilanteeseen. 

2.1.4.5  Ansiopäivärahan määrän vaikutus työttömyyden kestoon ja työllistymiseen

Ansiopäivärahan tasolla ja päivärahakauden enimmäisajalla on suoria vaikutuksia työttömän kannusteisiin työllistyä. Kannusteilla tarkoitetaan tässä yhteydessä käytettävissä olevien tulojen muutosta työttömästä työlliseksi siirryttäessä.  

Taloustieteessä laajasti hyväksytyn etsintäteorian perusteella (ks. Pissarides 2011 Pissarides, C. A. (2011). Equilibrium in the labor market with search frictions. American Economic Review, 101(4), 1092–1105. ) keskeisiä työttömyysjaksojen kestoihin vaikuttavia mekanismeja ovat työnhaun aktiivisuuden kasvu ja työllistymiseen liittyvän kynnyspalkan lasku. Työtön voi edistää omaa työllistymistään etsimällä avoimia työpaikkoja aktiivisemmin tai hyväksymällä palkkatasoltaan matalampia tai muilla tavoin vähemmän houkuttavammaksi arvioimiaan työmahdollisuuksia. Etsintämallien mukaan ansiopäivärahan kesto ja taso voivat vaikuttaa työmarkkinaosapuolten väliseen neuvotteluvoimaan ja palkanmuodostukseen työmarkkinoilla. Syynä on päivärahan keston ja tason vaikutus työvoiman tarjontaan. Rekrytointien onnistuminen ja palkkavaikutukset vaikuttavat yritysten ilmoittamiin avoimiin työpaikkoihin. Päivärahan matalampi taso ja kesto tuottavat mallissa siten korkeamman työllisyysasteen.  

Kotimaisissa tutkimuksissa (Uusitalon ja Verhon 2010 Uusitalo, R., & Verho, J. (2010): The effect of unemployment benefits on re-employment rates: evidence from the Finnish unemployment insurance reform. Labour Economics, Volume 17, Issue 4, August 2010, p. 643–654. , Kyyrä ja Pesolan 2017 Kyyrä, T., & Pesola, H. (2017): The effects of UI benefits on unemployment and subsequent outcomes: evidence from a kinked benefit rule. IZA DP No. 10484. ) ansioturvan korkeamman tason on havaittu pidentävän työttömyysjaksojen kestoja. Päivärahakauden keston osalta Korpela (2023 Korpela, Heikki (2023): Changing the unemployment insurance duration: heterogeneous effects and an unbudging exit spikeLinkki toiselle sivustolle. VATT Working Papers 158. ) tutkimuksessa havaitaan, että vuonna 2017 voimaan tullut ansiosidonnaisen keston lyhentäminen vaikutti työttömyysjaksojen päättymiseen erityisen merkittävästi juuri työttömyyden alussa.  

Nykytilassa ansiopäivärahaa maksetaan saman suuruisena ensimmäisestä päivästä lähtien päivärahakauden loppuun saakka. Porrastettua aikaprofiilia jossa etuuden tasoa alenee työttömyyden pitkittyessä voi hahmottaa myös useampaan enimmäisaikaan jaksotettujen eri tasoisten päivärahakausien sarjana. Optimaalisen aikaprofiilin osalta on tutkimusnäyttöä, jonka pohjalta voidaan perustella, että työttömyyden jatkuessa aleneva päivärahan taso edistäisi työllisyyttä muuttumattomaan aikaprofiiliin verrattuna (DellVigna ym. 2017, Tatsiramos ja van Ours 2014). Päivärahan taso on korkeimmillaan hiljattain työttömäksi jääneillä työnhakijoilla, joiden edellytykset uudelleen työllistymiseen kannustimilla on suurempi merkitys (Kolsrud ym. 2018). Optimaalista aikaprofiilia koskevat tutkimustulokset eivät siten ole yksiselitteisiä. 

Kotimaisessa kirjallisuuden perusteella taso ja kesto vaikuttavat työttömyyttä seuraavien työsuhteiden laatuun. Kyyrä ja Pesola (2017) havaitsevat, että korkeampi etuustaso heikentää työsuhteita. Korpelan (2023) tutkimuksessa kuitenkin havaitaan, että etuuden keston viimeisin yleinen lyhentäminen olisi nopeuttanut uudelleentyöllistymistä, mutta sillä ei olisi ollut vaikutuksia työsuhteiden laatuun.  

Vuosina 2018 ja 2019 käytössä olleessa aktiivimallissa etuuden tasoa laskettiin 4,65% mikäli henkilö ei täyttänyt aktiivisuusehtoa 65 päivän tarkastelujakson aikana. Aktiivisuusehtoa pystyi täyttämään työskentelemällä tai osallistumalla työllistymistä edistäviin palveluihin. Erityisesti ansiosidonnaista saavien työttömyyden aikainen työskentely ja työttömyysturvalta poistuminen lisääntyivät mallin voimassaolon aikana. Koska aktiivimalliin ei sisältynyt luotettavaa tutkimusasetelmaa, ei aktiivimallin vaikutuksia pystytä erottelemaan muista työllisyyteen vaikuttavista tekijöistä. Edellä kuvatusta syystä johtuen mallin vaikutukset jäivät epäselviksi Kyyrä, T., Naumanen, P., Pesola, H., Uusitalo, R., & Ylikännö, M. (2019). Aktiivimallin vaikutukset työttömiin ja TE-toimistojen toimintaan. . Uusitalo ja Moisala (2003) arvioivat Suomessa 1980-luvulla voimassa olleen ansioturvan porrastuksen vaikutuksia. Tutkimuksessa havaittiin viitteitä työttömyysjaksojen lyhenemisestä porrastuksen vaikutuksena. Tulos ei ollut tilastollisesti merkitsevä eli vaikutuksen suuruus suhteessa työttömyyden kestojen satunnaisvaihteluun on korkeintaan pieni eikä sattuman osuutta tuloksen selittäjänä ei voida sulkea pois Uusitalo, R., Moisala, J. (2003). Alentaisiko työttömyyskorvausten porrastaminen työttömyyttä? Työpoliittinen aikakauskirja 3/2023. .  

2.2.2.1  Palkkatuen myöntämisen edellytykset

Palkkatuki on työttömän työnhakijan työllistymisen edistämiseksi tarkoitettu tuki, jonka työ- ja elinkeinotoimisto voi myöntää työnantajalle palkkakustannuksiin työvoimapoliittiseen harkintaan perustuen. Työllistettävällä henkilöllä tai työnantajalla ei ole siis subjektiivista oikeutta palkkatuettuun työhön. Palkkatuetun työn tarkoituksena on parantaa työttömän työnhakijan ammatillista osaamista ja edistää työllistymistä avoimille työmarkkinoille. Avoimille työmarkkinoille työllistymisellä tarkoitetaan työllistymistä ilman julkisista varoista työnantajalle maksettavaa kompensaatiota. Palkkatuella kompensoidaan työnantajalle joko ammatillisen osaamisen puutteista taikka vammasta tai sairaudesta johtuvaa tuottavuuden alenemaa. Lisäksi palkkatuella tuetaan pitkään työttömänä olleiden ikääntyneiden työllistymistä.  

Työllistettävän henkilön tulee kuulua palkkatuen kohderyhmään. Pääsääntöisesti palkkatuen kohderyhmään kuuluvat 15–24-vuotiaat, 50 vuotta täyttäneet, vailla toisen asteen tutkintoa olevat sekä kotoutumissuunnitelmaan oikeutetut työttömät työnhakijat. Lisäksi palkkatuen kohderyhmään kuuluvat kaikki muut työttömät työnhakijat, jotka ovat olleet vailla ansiotyötä viimeisten kuuden kuukauden ajan. Jos tuella palkattava on ollut työttömänä välittömästi ennen palkkatuen myöntämistä yhtäjaksoisesti alle 12 kuukautta, palkkatuen myöntäminen edellyttää kuitenkin, että henkilön työttömyys työ- ja elinkeinotoimiston arvion mukaan ilman palkkatuen myöntämistä todennäköisesti kestäisi yli 12 kuukautta. 

Sitova päätös palkkatuen myöntämisestä voidaan tehdä vasta, kun työnantaja hakee palkkatukea ja on selvitetty, että työnantajaan ja työsuhteeseen liittyvät palkkatuen myöntämisen edellytykset täyttyvät. Lisäksi ammatillisen osaamisen puutteita ja niiden parantumisen mahdollisuutta arvioidaan suhteessa työtehtävään, kun palkkatuki myönnetään ammatillisen osaamisen parantamiseen (noin 90 prosenttia palkkatukipäätöksistä). 

Palkkatukea voidaan myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, hyvinvointialueelle, yhteisölle ja muulle työnantajalle, ei kuitenkaan valtion virastolle tai laitokselle. Luonnolliselle henkilölle palkkatukea voidaan myöntää vain taloudelliseen toimintaan. Taloudellisella toiminnalla tarkoitetaan tavaroiden tai palveluiden tarjoamista markkinoilla. Palkkatukea saadakseen työnantajan tulee täyttää julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 7 luvun 3 §:n 3 momentissa säädetyt edellytykset. Edellytyksillä ehkäistään mahdollisuutta korvata tuotannollisista- tai taloudellisista syistä irtisanotut työntekijät palkkatuetulla työvoimalla, kilpailun vääristymistä, palkkatuen myöntämistä palkanmaksu-, vero- tai lakisääteistä maksuvelvoitetta laiminlyöneille työnantajille sekä eräisiin työvoiman väärinkäytöstilanteisiin syyllistyneille työnantajille.  

Jos työnantajalle on aiemmin myönnetty palkkatukea tai 55 vuotta täyttäneiden työllistämistukea, saman henkilön työsuhteesta aiheutuviin palkkakustannuksiin palkkatukea tai 55 vuotta täyttäneiden työllistämistukea voidaan myöntää, kun tuen päättymisestä on kulunut vähintään kolme vuotta.  

Palkkatuen myöntämisen edellytyksenä on, että työnantaja sitoutuu maksamaan tuella palkattavalle työehtosopimuksen mukaista palkkaa. Jos alalla ei ole työehtosopimusta, edellytyksenä on, että palkka on tavanomainen ja kohtuullinen palkka kyseisestä työstä.  

Palkkatukea koskevat säännökset eivät aseta ehtoja työsuhteen kestolle tai työajalle. Palkkatuki on mahdollista myöntää sekä toistaiseksi voimassa olevaan että määräaikaiseen työsuhteeseen. Se, voiko työnantaja ottaa työntekijän määräaikaiseen työsuhteeseen, määräytyy työsopimuslain (55/2001) säännösten mukaan, eikä palkkatuki ole peruste määräaikaiselle työsopimukselle. Työsopimuslain mukaan työnantaja voi kuitenkin tehdä määräaikaisen työsopimuksen ilman erillistä perustetta, kun palkattava henkilö on ollut työ- ja elinkeinotoimiston ilmoituksen mukaan yhtäjaksoisesti julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa tarkoitettu työtön työnhakija edellisen 12 kuukauden ajan.  

Palkkatukea myönnetään osa-aikatyöhön suurin piirtein yhtä usein kuin kokoaikaiseen työhön. Osa-aikatyön osuus palkkatukijaksojen aloituksista on vaihdellut vuosittain noin 45–55 prosentin välillä.  

2.2.2.2  Palkkatuen määrä ja kesto pääsääntöisesti

Ammatillisen osaamisen parantamiseen myönnetyn palkkatuen määrä on työnantajalle tuella palkattavasta aiheutuvista palkkakustannuksista 50 prosenttia. Palkkatuelle on kuitenkin säädetty julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 7 luvun 14 §:ssä enimmäismäärä kalenterikuukautta kohden. Enimmäismäärä vaihtelee riippuen tukiprosentista (ks. poikkeukset tuki-intensiteettiin jäljempänä). Enimmäismäärä ei estä palkkatuen myöntämistä korkeisiin palkkakustannuksiin, vaan asettaa näissä tilanteissa kiinteän palkkatuen määrän, joka työnantajalle voidaan maksaa.  

Ammatillisen osaamisen parantamiseen myönnettävän palkkatuen kesto on viisi kuukautta työsuhteen alkamisesta lukien. Jos tuella palkattava on ollut työtön vähintään 12 kuukautta välittömästi palkkatuen myöntämistä edeltäneiden 14 kuukauden aikana, palkkatuki myönnetään kuitenkin 10 kuukaudelle työsuhteen alkamisesta lukien. Tuki myönnetään kuitenkin aina enintään työsuhteen keston ajalle.  

Palkkatuella katettavilla palkkakustannuksilla tarkoitetaan työntekijälle työajan tai urakan suorittamisen perusteella maksettavaa ennakonpidätyksen alaista palkkaa. Palkkakustannuksiin ei kuitenkaan lueta lomarahaa, lomakorvausta, kustannusten korvauksia, työsuhde-etuja, lisä- tai ylityökorvauksia, eikä työaikapankin rahakorvausta. Palkkatuella ei myöskään korvata palkkaa siltä ajalta, kun työnantajalla on oikeus saada eräitä etuuksia tai korvauksia tuella palkatun palkkakustannuksiin. Palkkatuella ei korvata myöskään työllistetyn tai työnantajan tulokseen perustuvaa palkanosaa. 

2.2.2.3  Yhdistyksille, säätiöille ja rekisteröidyille uskonnollisille yhdyskunnille myönnettävä 100 prosentin palkkatuki

Yhdistys, säätiö tai rekisteröity uskonnollinen yhdyskunta (järjestö), joka palkkaa vähintään 24 kuukautta palkkatuen myöntämistä välittömästi edeltäneiden 28 kuukauden aikana työttömänä olleen, voi kattaa palkkatuella palkkakustannukset kokonaan enintään 65 prosentin työaikaan alan säännöllisestä enimmäistyöajasta. Jos työaika ylittää 65 prosenttia alan säännöllisestä työajasta, työnantaja maksaa itse palkkakustannukset ylimenevältä osuudelta kokonaan. Työnantajan sivukulujen kattamiseksi 100 prosentin palkkatukea korotetaan kertoimella 1,23. Näin ollen 100 prosentin palkkatuella työnantaja voi kattaa palkkauskustannukset kokonaan tai lähes kokonaan. Järjestöjä koskeva poikkeus tuen määrässä on säädetty siitä syystä, ettei näillä usein ole mahdollisuutta työllistää työntekijöitä edes vähäisellä omavastuuosuudella. Tavoitteena on ollut luoda työttömille enemmän työntekomahdollisuuksia mahdollistamalla myös näille työnantajille työntekijän palkkaamisen, jos työllistettävä on ollut erityisen pitkään työttömänä. Toisaalta 100 prosentin palkkatuella mahdollistetaan, että järjestöt voivat saada työvoimaa, jota nämä eivät muulla rahoituksella pystyisi palkkaamaan. Jos 100 prosentin palkkatuki myönnetään järjestölle elinkeinotoimintaan, on palkkatuki de minimis -tukea. 

Jotta yhdistykset ja säätiöt voivat tarjota osa-aikaista työtä useille pitkään työttömänä olleille, on yhdistyksille ja säätiöille säädetty työsopimuslaissa mahdollisuus poiketa osa-aikatyöntekijöitä koskevasta lisätyöntarjoamisvelvollisuudesta palkattaessa henkilö palkkatuella tai 55 vuotta täyttäneiden työllistämistuella. 

2.2.2.4  Palkkatuki 60 vuotta täyttäneen pitkään työttömänä olleen työllistymisen edistämiseksi

Palkkatukea voidaan myöntää enintään 24 kuukaudeksi kerrallaan, jos tuella palkattava on 60 vuotta täyttänyt ja ollut työtön vähintään 12 kuukautta viimeisten 14 kuukauden aikana välittömästi ennen palkkatuen myöntämistä. Näissä tilanteessa palkkatuki voi olla käytännössä pysyvä koko työsuhteen ajan.  

Vuosina 2015‒2022 työnvälitystilaston tietojen mukaan palkkatukea oli myönnetty yhteensä noin 4 070 kertaa sillä perusteella, että työllistettävä on 60 vuotta täyttänyt pitkäaikaistyötön, eikä kyseessä ollut kunnan työllistämisvelvoitteen perusteella järjestämä työ. Näistä palkkatukijaksoista 3 389 oli päättynyt vuoden 2022 loppuun mennessä. Päättyneistä jaksoista noin 7 prosenttia oli sellaisia, joissa palkkatuki oli jatkunut yli vuoden. Mahdollisuutta muuta palkkatukea pidempään kestoon hyödynnetään siis melko vähäisesti. 

2.2.2.5  Palkkatuki oppisopimuskoulutukseen

Muusta ammatillisen osaamisen parantamiseen myönnettävästä palkkatuesta poiketen palkkatuki oppisopimuskoulutukseen voidaan myöntää kenestä tahansa työttömästä työnhakijasta. Oppisopimuskoulutukseen myönnettävän palkkatuen kesto on palkkatukea myönnettäessä mitoitettava koko sille ajalle, jonka työ- ja elinkeinotoimisto arvioi tarkoituksenmukaiseksi, kuitenkin enintään koulutuksen keston ajaksi. Koulutuksen kesto määräytyy henkilökohtaisen osaamisen kehittämissuunnitelman mukaisesti. Oppisopimuskoulutuksen kesto voi vaihdella muutamasta viikosta kolmeen vuoteen. Tukiaikaa voidaan jatkaa, jos henkilökohtaisen osaamisen kehittämissuunnitelman mukainen oppisopimuskoulutuksen kesto muuttuu koulutuksen aikana. Jatkohakemus on toimitettava työ- ja elinkeinotoimistolle ennen myönnetyn tukijakson päättymistä.  

2.2.2.6  Palkkatuki alentuneesti työkykyisestä henkilöstä

Ammatillisen osaamisen parantamisen lisäksi palkkatuki voidaan myöntää myös sillä perusteella, että työttömän työnhakijan mahdollisuudet sopivan työn saamiseen ovat olennaisesti vähentyneet vamman tai sairauden vuoksi (palkkatuki alentuneesti työkykyisen palkkaamiseen). Tällöin työnhakijan ammatillisen osaamisen puutteita ei tarvitse arvioida, eikä tämän tarvitse kuulua julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 7 luvun 2 §:n 1 momentissa tarkoitettuun kohderyhmään. Palkkatuki alentuneesti työkykyisen palkkaamiseen myönnetään ensin kymmeneksi kuukaudeksi edeltävän työttömyyden kestosta riippumatta, kuitenkin enintään työsuhteen keston ajaksi. 

Työnantajalla on mahdollisuus hakea enintään 24 kuukaudeksi kerrallaan jatkoa palkkatuelle samasta henkilöstä vamman tai sairauden perusteella, jos työ- ja elinkeinotoimiston arvion mukaan tuella palkatun tuottavuus työtehtävässä on työterveyshuollon suosittelemista ja työnantajan tekemistä kohtuullisista mukautuksista huolimatta alentunut vamman tai sairauden johdosta olennaisesti sekä pysyvästi tai pysyväisluonteisesti. Vamman tai sairauden aiheuttamasta olennaisesta tuottavuuden alentumasta on kyse tilanteissa, joissa tuella palkattavan työssä suoriutuminen tarjolla olevassa työtehtävässä on selvästi heikompaa kuin muiden vastaavanlaista työtä tekevien työntekijöiden, eikä työtehtävistä selviytymistä voida saada normaalille tasolle poikkeavilla työjärjestelyillä, työpaikan mukautustoimilla tai toisen työntekijän antamalla avulla. Yhdenvertaisuuslaki (1325/2014) edellyttää työnantajaa tekemään kohtuulliset mukautukset, jotta vammainen henkilö voi yhdenvertaisesti muiden kanssa saada työtä, suoriutua työtehtävistä ja edetä työuralla.  

Tuen jatkaminen edellyttää edellä kuvatun arvion lisäksi, että työnantaja hakee jatkoa ennen aiemmin myönnetyn tukijakson päättymistä ja tuella palkatun työ- ja toimintakyvystä toimitetaan työ- ja elinkeinotoimistolle palkkatukijakson aikana laadittu lääkärintodistus, ellei se ole ilmeisen tarpeetonta. Lisäksi eräiden työnantajaan ja työsuhteeseen liittyvien edellytysten tulee täyttyä jatkosta päätettäessä. Jatkohakemusten määrää ei ole rajoitettu, joten palkkatuki alentuneesti työkykyisestä voi olla samalle työnantajalle käytännössä pysyvä tai hyvin pitkäkestoinen.  

2.2.2.7  Kuntien rooli palkkatuen myöntäjinä

Palkkatuen myöntää työ- ja elinkeinotoimisto. Työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain (1269/2020) mukaan kyseiseen kokeiluun osallistuva kokeilualueen kunta myöntää kuitenkin kokeilussa kunnan vastuulle siirretyistä asiakkaista työ- ja elinkeinotoimiston sijaan palkkatukea ja 55 vuotta täyttäneiden työllistämistukea. Kokeilualueen kunta ei voi kuitenkaan myöntää palkkatukea tai 55 vuotta täyttäneiden työllistämistukea itselleen eikä toiselle saman tai jonkin muun kokeilualueen kunnalle, vaan palkkatuen ja 55 vuotta täyttäneiden työllistämistuen myöntää tässä tilanteessa työ- ja elinkeinotoimisto siten kuin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 7 ja 7 a luvussa säädetään. Samoin toimitaan myös tilanteessa, jossa palkkatukea tai 55 vuotta täyttäneiden työllistämistukea hakee kuntayhtymä, jossa kokeilualueen tai kokeilualueiden kunnilla on enemmistö äänivallasta tai yhteisö, joka on kokeilualueen, kokeilualueiden kuntien tai sellaisen kuntayhtymän määräysvallassa, jossa kokeilualueen tai kokeilualueiden kunnilla on enemmistö äänivallasta. Työssäoloehdon kertymisen näkökulmasta ei ole merkitystä, perustuuko palkkatuettu työ kokeilualueen kunnan vai työ- ja elinkeinotoimiston tekemään päätökseen. Kokeilu käynnistyi 1.3.2021 ja jatkuu vuoden 2024 loppuun asti. Kokeiluun osallistuu 118 kuntaa, jotka muodostavat 25 kokeilualuetta. Palkkatuen maksamisesta ja takaisinperintään liittyvistä tehtävistä vastaa elinkeino-, liikenne-, ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskus (KEHA-keskus).  

Vuoden 2025 alusta voimaan tuleva työvoimapalveluiden järjestämisestä annettu laki (380/2023) korvaa nykyisen julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain. Työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lain palkkatukea koskevat säädökset vastaavat nykyisin voimassa olevia palkkatuen säädöksiä, mutta palkkatuen myöntö- ja maksatustehtävät kuuluvat vuoden 2025 alusta työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa laissa tarkoitettujen työvoimaviranomaisten tehtäviksi. Työvoimaviranomaisella tarkoitetaan sitä kunnan tai kuntayhtymän viranomaista, joka vastaa työvoimapalveluiden järjestämisestä sekä viranomaista, jolle on siirretty saman lain mukaisia viranomaistehtäviä. 

Vuoden 2025 alusta kunnat rahoittavat työvoimaviranomaisten myöntämän palkkatuen. Kunnille ohjataan valtionosuusjärjestelmän kautta työvoimapalveluiden järjestämistehtävän (ml. palkkatuen myöntäminen) toteuttamiseksi määrärahaa se määrä, joka työvoimapalveluiden järjestämiseksi olisi voimassa olevan kehyspäätöksen mukaan budjetoitu valtion talousarviossa tilanteessa, jossa valtio olisi edelleen vastannut tehtävästä. Määrärahaa ei ole korvamerkitty, joten kunnat voivat halutessaan käyttää rahoitusta laskennallista määrää enemmän tai vähemmän työvoimapalveluiden järjestämiseen tai kohdentaa rahoitusta eri palveluiden välillä nykyisestä poikkeavalla tavalla. 

Kuntien toimintaa työvoimapalveluiden järjestäjänä ohjaa kuntien vastuu työttömyysetuuksien rahoituksesta, jota kuvataan myöhemmin luvussa 2.8.  

2.2.2.8  Työllistämistuki 55 vuotta täyttäneille

Palkkatuen lisäksi 55 vuotta täyttäneiden pitkään työttömänä olleiden työttömien työnhakijoiden työllistymistä voidaan edistää 55 vuotta täyttäneiden työllistämistuella, jota koskevat säännökset tulivat voimaan 1.7.2023. Koska tukimuoto on uusi, ei sen käytöstä tai vaikutuksista ole vielä ehtinyt kertyä juurikaan tietoa. Työnvälitystilaston mukaan ensimmäisten kolmen kuukauden aikana työllistämistuella on aloittanut 127 työllistettyä. Tukea koskevaa sääntelyä valmisteltaessa on arvioitu, että työllistämistuki tulee korvaamaan osan aiemmasta kohderyhmän palkkatuella työllistetystä volyymista. Tämän lisäksi tuella tavoitellaan kohderyhmään kuuluvien työllistettyjen määrän kasvua ja sitä kautta työllisyysasteen kasvua.  

Työllistämistuki myönnetään ilman viranomaisen harkintaa, jos työllistettävä on täyttänyt 55 vuotta ja ollut työttömänä vähintään 24 kuukautta viimeisten 28 kuukauden aikana ja muut laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Palkkatuesta poiketen työnantajalla on näin ollen oikeus tukeen, jos tämä palkkaa edellä kuvatun henkilön ja myös työsuhteeseen ja työnantajaan liittyvät ehdot täyttyvät. Työllistämistuen saaminen edellyttää kuitenkin sitä, että tuen myöntämisestä on tehty päätös ennen tuettavan työsuhteen alkamista. 

Työllistämistuen myöntäminen edellyttää, että tuella palkattu henkilö työskentelee tuen saajan palveluksessa työsopimuksen mukaan vähintään 25 tuntia viikossa. Jos alan säännöllinen enimmäistyöaika on alle 37,5 tuntia viikossa, edellytyksenä on, että työaika on vähintään 65 prosenttia alan säännöllisestä enimmäistyöajasta. Lisäksi työnantajan tulee sitoutua maksamaan vähintään kyseiseen työsuhteeseen sovellettavan työehtosopimuksen mukaista palkkaa tai, jollei sovellettavaa työehtosopimusta ole, tavanomaisen ja kohtuullisen palkan kyseisestä työstä. Työllistämistuen myöntämiseen sovelletaan samoja työnantajaan liittyviä edellytyksiä kuin palkkatukeen, mutta palkkatuesta poiketen niihin ei liity työvoimapoliittista harkintaa. Esimerkiksi vähäinen määrä verovelkoja estää työllistämistuen myöntämisen työnantajalle. 

Työllistämistuen määrä on 70 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista ja se myönnetään 10 kuukauden ajalle, kuitenkin enintään työsuhteen keston ajaksi. Tuella katettavat palkkauskustannukset ovat samat kuin palkkatuen kohdalla. Työllistämistukeen sovelletaan samaa tuen enimmäismäärää kuin alentuneesti työkykyisestä myönnettyyn palkkatukeen. 

2.2.3.1  Työssäoloehdon kertymisen vaikutuksista

Kuten edellä on todettu, palkkatuetusta työstä 75 prosenttia kerryttää nykyisin palkansaajan työssäoloehtoa, jos kyse ei ole ikääntyvälle velvoitteen perusteella järjestetystä palkkatuetusta työstä, joissa työ huomioidaan palkansaajan työssäoloehdossa täysimääräisesti. Tämä kertymäsäännös on ollut voimassa vuoden 2017 alusta lukien. Se, mikä osa tuetusta työllistymisestä huomioidaan palkansaajan työssäoloehdossa, on kuitenkin vaihdellut. Nykytilaa edeltävästi, palkkatukea edeltäneen yhdistelmätuen aikana, työssäoloehtoon luettiin alkuun kolmannes yhdistelmätuella tuetusta työstä, kuitenkin enintään 16 kalenteriviikkoa. Tuohon aikaan työssäoloehdon täyttämiseen vaadittiin 43 kalenteriviikkoa. Näin ollen yhdistelmätukityöllä oli mahdollista kerryttää enimmillään noin 37 prosenttia työssäoloehdosta. Työssäoloehdon kertymistä yhdistelmätuella tuetussa työssä muutettiin vuoden 2002 alusta siten, että puolet yhdistelmätuen työssäoloajasta luettiin työssäoloehtoon.  

Palkkatuen korvattua yhdistelmätuen vuoden 2006 alusta lukien työssäoloehtoa laskettaessa huomioon otettiin puolet niiden kalenteriviikkojen lukumäärästä, joina tehdyn työn palkkauskustannuksiin työnantaja sai korkeinta korotettua palkkatukea. Vuoden 2014 alusta palkkatuettua työtä koskeva poikkeus kumottiin, minkä seurauksena palkkatuettu työ kerrytti työssäoloehtoa samalla tavalla kuin mikä tahansa työsuhteessa tehty työ.  

Aiempien palkkatuetun työn työssäoloehdon kertymistä koskevien muutoksien vaikutuksia ei ole kattavasti arvioitu. Tilastoista Työnvälitystilasto: Taulukko 4520. Työllistämisen aloittaneet lajin, ammatin, sektorin, etuuslajin, kertymän ja tukiprosentin mukaan https://temtilasto.vyv.fi/ voidaan kuitenkin havaita, että palkkatuetun työn määrä kasvoi sekä vuonna 2014, kun työssäoloehdon kertymistä laajennettiin, että vuonna 2017, kun työssäoloehdon kertymistä supistettiin. Vuoden 2014 muutos edelliseen vuoteen verrattuna oli vuotta 2017 suurempi. Molempina vuosina voimaan tuli myös muita palkkatukisääntelyyn tehtyjä muutoksia ja molempia vuosia edelsi voimakkaampi palkkatuetun työn määrän kasvu. Työssäoloehdon kertymiseen tehtyjen muutosten vaikutuksia ei voida erottaa muista palkkatuetun työn määrään vaikuttaneista tekijöistä.  

Palkkatuetun työn vaikuttavuutta voidaan arvioida sen perusteella, miten se vaikuttaa työllistetyn työllisyyteen palkkatuetun työn päättymisen jälkeen. Elinkeinoelämän tutkimuslaitos ETLAn (2018) toteuttaman palkkatuen vaikuttavuutta koskevan VN-TEAS-tutkimuksen https://tietokayttoon.fi/hankkeet/hanke-esittely/-/asset_publisher/palkkatuen-vaikutusten-arviointi mukaan yrityksiin kohdistuva palkkatuki nostaa ansioita, lisää työkuukausia ja vähentää työttömyyskuukausia. Muulle yksityiselle sektorille tai julkiselle sektorille kohdistuva palkkatuki ei vaikuta tuloihin tai työllisyyteen. Palkkatukijakson pituudella tai edeltävän työttömyysjakson kestolla ei ole selkeää vaikutusta, vaan vaikutukset ovat samankaltaisia alle tai yli kuuden kuukauden palkkatukijaksoilla sekä alle ja yli vuoden työttömyysjakson jälkeen.  

Pellervon taloustutkimus PTT:n toteuttaman työttömyyden laajoja kustannuksia koskevan VN-TEAS-tutkimuksen (tammikuu 2019) https://tietokayttoon.fi/julkaisut/raportti?pubid=URN:ISBN:978-952-287-645-4 mukaan yksityiselle sektorille (yrityksille) myönnetty palkkatuki on oppisopimuskoulutuksen ohella tehokkain työllistymiseen vaikuttava väline. Ammatillisen työvoimakoulutuksen vaikutukset tulevat viiveellä, ja ovat suhteellisen kalliita. Samankaltaisia tuloksia ovat saaneet myös Aho, Tuomala, Hämäläinen ja Mäkiaho (2018) https://tietokayttoon.fi/julkaisu?pubid=25004 .  

Edellä mainitut tutkimukset ovat linjassa muiden kotimaisissa ja kansainvälisissä tutkimuksissa tehdyn havainnon kanssa siitä, että yksityisen sektorin palkkatuella on positiivisia vaikutuksia palkkatuella työllistettyjen henkilöiden työllisyyteen palkkatuen jälkeen, mutta kunnille myönnettävällä palkkatuella vastaavia työllisyysvaikutuksia ei ole havaittu. Tutkimuksilla ei ole kuitenkaan pystytty täysin poissulkemaan valikoitumisen tuottamaa harhaa. Julkisen sektorin tehtäviin työllistyy keskimäärin haastavammassa työmarkkina-asemassa olevia henkilöitä kuin yrityksiin. 

Taulukko 4. Työttömänä 3 kk palkkatukijakson päättymisen jälkeen, % päättyneistä palkkatukijaksoista. Lähde: TEM työnvälitystilasto.  

Työ- ja elinkeinoministeriön ylläpitämästä työnvälitystilastosta voidaan poimia se osuus palkkatuella työllistetyistä, jotka ovat työttömänä kolme kuukautta palkkatukijakson päättymisen jälkeen (ks. taulukko 4). Myös työnvälitystilaston tiedoista on havaittavissa, että yrityksiin palkkatuella työllistetyt ovat harvemmin työttömänä palkkatukijakson jälkeen kuin kuntiin tai kolmannelle sektorille työllistetyt henkilöt. Kunta- ja kolmannen sektorin sisällä on kuitenkin eroja työttömäksi jäävien osuudessa. Työttömäksi jäävien osuus on muihin tilanteisiin nähden korkeampi erityisesti 100 prosentin palkkatuen ja kuntien velvoitetyöllistämisen osalta. 

Kuviossa 8 on havainnollistettu eri työttömyysturvaetuuksia saavien osuuksia palkkatuella työllistyneistä ennen- ja jälkeen työllistymisen kuukausitasolla. Ansio- ja peruspäivärahaa saavien osuudet kasvavat palkkatuella työllistymistä seuraavana ajanjaksona. Kaikki työnantajasektorit huomioiden ansiopäivärahaa saa vuoden kuluttua noin 5%-yks. suurempi osuus tuella työllistyneistä, kuin työllistämistä edeltävinä kuukausina. Kunnalle ja kolmannelle sektorille työllistyneiden kohdalla ansiopäivärahaa saavien osuuden kasvu on selvästi keskimääräistä suurempaa. Myös peruspäivärahaa saavien henkilöiden osuudet kasvavat työllistymistä seuraavana ajanjaksoja. Peruspäivärahaa saavien osuuden kasvu heijastuu erityisesti kolmannelle sektorille työllistyneisiin. 

Kuvio 8. Työttömyysturvaetuuksia saaneiden osuudet palkkatuella työllistyneistä ennen ja jälkeen työllistymisen kuukausitasolla. Aineistona vuosien 2019–2022 etuustiedot jotka on koottu ja yhdistetty FIVA:n maksuaineistoista (ansiopäiväraha 2019–2020), Kelan etuusrekisteristä (työmarkkinatuki ja peruspäiväraha 2019–2022) ja tulorekisterin etuustiedoista (ansiopäiväraha 2021–2022). Palkkatukijakson aloitus on tunnistettu TEM:n työnvälitystilaston tutkimusaineistosta. 

Palkkatuetun työn tarkoituksena on pääsääntöisesti edistää työllistymistä avoimille työmarkkinoille. Lisäksi palkkatuella tuetulla työllä edistetään alentuneesti työkykyisen sekä 60 vuotta täyttäneen pitkään työttömänä olleen mahdollisuuksia saada työtä ja osallistua työelämään. Kunnan työllistämisvelvoitteen perusteella järjestettävällä työllä taataan 57 vuotta täyttäneille henkilöille mahdollisuus työllistyä viimeistään työttömyyspäivärahan enimmäisajan täyttyessä. Työssäoloehdon täyttäminen palkkatuetulla työllä ei kannusta työnhakijaa aktiivisesti hakemaan uutta työpaikkaa määräaikaisen palkkatukityön jälkeen. Säännökset mahdollistavat, että sama henkilö voi työllistyä useasti työuransa aikana palkkatuettuun työhön ja olla merkittävän osan työikäisistä vuosistaan ansiopäivärahalla, jonka perusteena on palkkatuettu työ. Mikäli palkkatuettu työ ei kerryttäisi työssäoloehtoa, olisi työnhakijalla voimakkaampi kannustin hakea työtä palkkatukijakson jälkeen. 

Aho, Tuomala, Hämäläinen ja Mäkiaho (2018) tarkastelivat tutkimuksessaan työllistymistä edistävien palveluiden toistuvuutta samojen henkilöiden kohdalla. Tarkastellut palvelut olivat ammatillinen koulutus, omaehtoinen opiskelu, muu koulutus, valmennus tai kokeilu, palkkatuki eriteltynä yritykselle, kunnalle ja kolmannelle sektorille, kuntouttava työtoiminta ja starttiraha. Yrityksiin palkkatuella työllistetyistä hieman yli 20 prosenttia aloitti 12 kuukauden kuluessa palkkatukijakson päättymisestä uudessa palvelussa. Kuntaan työllistettyjen osalta osuus oli reilut 30 prosenttia ja kolmannelle sektorille työllistettyjen osalta reilut 40 prosenttia. Kahden vuoden kuluessa ensimmäisen palkkatukijakson päättymisestä yrityksiin työllistetyistä noin 30 prosenttia, kuntiin työllistetyistä reilut 40 prosenttia ja kolmannelle sektorille työllistetyistä noin 55 prosenttia oli aloittanut uudestaan jossakin tarkastellussa palvelussa. Viiden vuoden kuluessa palkkatukijakson päättymisestä vastaava osuus yrityksiin työllistetyistä oli noin 40 prosenttia, kuntiin työllistetyistä reilut 50 prosenttia ja kolmannelle sektorille työllistetyistä reilut 65 prosenttia. 

Viiden vuoden seurantajakson aikana yrityksiin työllistetyistä 10 prosenttia oli työllistettynä palkkatuella uudestaan yritykseen ja muutama prosentti työllistettynä palkkatuella kuntaan tai kolmannelle sektorille. Kuntaan ja kolmannelle sektorille työllistetyistä hieman vajaat 20 prosenttia työllistyi palkkatuella uudestaan samalle sektorille viiden vuoden kuluessa. Lisäksi kolmannelle sektorille työllistetyistä noin 10 prosenttia työllistyi viiden kuluessa palkkatuella muulle sektorille ja kuntaan työllistetyistä noin viisi prosenttia. Edellä kuvatusta on havaittavissa, että palkkatuella työllistyy jossain määrin samoja henkilöitä uudelleen viiden vuoden seurantajakson aikana, mutta valtaosa palkkatuella työllistetyistä ei seurantajakson aikana ole päätynyt uuteen palkkatuettuun työhön. Lisäksi palkkatuetun työn päättymisestä lukien viiden vuoden seurantajakson aikana noin 15–20 prosenttia on aloittanut jossakin työvoimapoliittisessa koulutuksessa. 

Osalle palkkatuella työllistetyistä henkilöistä palkkatuettu työ on pysyväluonteinen ratkaisu. Tilastokeskuksen työssäkäyntitilaston perusteella vuonna 2018 työllistettynä olleista noin 130 henkilöä on ollut yhtäjaksoisesti tai lähes yhtäjaksoisesti työllistettynä 8 vuoden ajan. Tätä suuremmalle joukolle palkkatuettu työ on ainut työskentelyn muoto, mutta työllistämisen jaksojen välillä esiintyy katkoksia. Vuonna 2018 palkkatuella työllistetyistä henkilöistä 1 600 on ollut palkkatuella työllistettynä vuonna 2011 eikä näiden vuosien välissä havaita avoimilla työmarkkinoilla työskentelyä. 

Suurin osa palkkatuista myönnetään ammatillisen osaamisen parantamiseen, jolloin tavoitteena on kerryttää kokemusta ja oppia työssä sellaisia tietoja ja taitoja, joiden avulla henkilö voisi työllistyä vastaavaa osaamista vaativiin tehtäviin. Osaamista voidaan kehittää jossain määrin vaihtoehtoisesti myös osallistumalla koulutuksiin. Yksilön kannalta kannusteet kerryttää osaamista ovat erilaiset riippuen siitä, onko kyseessä koulutus vai palkkatuettu työ. Palkkatuetun työn ajalta henkilö saa palkkaa, jolloin useimmissa tilanteissa ansiot ovat korkeammat kuin työttömyyden perusteella maksettu etuus tai työvoimakoulutuksen ajalta maksettu korotettu työttömyysetuus kulukorvauksineen. Tulonmuodostusvaikutuksia kuvataan tarkemmin alla luvussa 2.2.3.2.Lisäksi palkkatuetussa työssä voi kerryttää työssäoloehtoa, mutta työvoimakoulutus ei 60 vuotta täyttäneitä koskevaa poikkeusta lukuun ottamatta kerrytä työssäoloehtoa. Työnhakijan kannalta työllistyminen palkkatuettuun työhön voikin näyttäytyä ainakin lyhyellä aikavälillä taloudellisesti kannattavampana kuin koulutukseen hakeutuminen.  

Palkkatuen vaikuttavuudessa on eroja riippuen siitä, millaiseen palkkatuettuun työhön henkilö työllistyy. Joissakin tilanteissa koulutus voisi olla pitkällä aikavälillä työttömän työnhakijan työllistymisen ja ansioiden näkökulmasta palkkatuettua työtä parempi vaihtoehto. Jos palkkatuettu työ ei kerryttäisi työssäoloehtoa olisi ero palkkatuetusta työstä ja työvoimakoulutuksesta lyhyellä aikavälillä saatavan taloudellisen hyödyn ero jonkin verran pienempi.  

Vuosina 2017‒2022 palkkatuetussa työssä olleiden määrä on vuosittain vaihdellut noin 18 700‒25 000 keskimäärin työllistettynä olevan henkilön välillä (pl. vuosi 2020, jolloin COVID-19 pandemian vuoksi myös palkkatuettujen työsuhteiden määrä laski huomattavasti). Työllistettynä olleista noin 33‒37 prosenttia on työskennellyt kunnissa tai kuntayhtymissä, noin 24‒28 prosenttia kolmannella sektorilla ja noin 38‒40 prosenttia yrityksissä. 

Vuosina 2017–2022 noin 60–68 prosenttia alkaneista palkkatukijaksoista on ollut sellaisia, että palkkatukea on edeltänyt vähintään 12 kuukauden työttömyys, eikä henkilöstä ole myönnetty palkkatukea myöskään pääsäännöstä poikkeavan keston ajaksi. Pääsääntöä pidempi palkkatuki on mahdollinen, jos palkkatuki on myönnetty alentuneesti työkykyisestä henkilöstä, oppisopimuskoulutukseen tai 60 vuotta täyttäneestä pitkään työttömänä olleesta henkilöstä. Näiden pääsääntöä pidempikestoisten palkkatukijaksojen osuus kaikista päättyneistä palkkatukijaksoista on vuosina 2017–2022 ollut noin 4–7 prosenttia vuosittain. Palkkatukea myönnetään tätä useammin perusteella, joka mahdollistaisi pääsääntöä pidemmän tukijakson keston, mutta mahdollisuutta ei läheskään kaikissa tapauksissa hyödynnetä. Yli puolet pääsääntöä pidemmistä palkkatukijaksoista on myönnetty oppisopimuskoulutukseen. Noin 15–18 prosenttia vuosina 2017–2022 myönnetyistä palkkatukijaksoista on ollut sellaisia, että työllistymistä edeltävä työttömyys on jatkunut alle 12 kuukautta, eikä henkilöstä ole myönnetty palkkatukea oppisopimuskoulutukseen, eikä vamman tai sairauden perusteella. 

Vuosittain oppisopimuskoulutukseen myönnettyjä palkkatukijaksoja alkaa noin 2 200–2 700. Suurin osa oppisopimuskoulutukseen palkkatuella siirtyvistä henkilöistä on ollut työttömänä alle vuoden. Esimerkiksi vuonna 2019 noin 67 prosenttia oppisopimuskoulutuksen perusteella tehdyistä palkkatukipäätöksistä oli sellaisia, joissa palkkatuki myönnettiin alle vuoden työttömänä olleen työnhakijan työllistämiseksi. Oppisopimuskoulutukseen myönnetyn palkkatuen jälkeen työllistetyt ovat harvemmin työttömänä kuin muun palkkatuetun työn jälkeen. Vuosina 2016‒2022 kolme kuukautta oppisopimuskoulutukseen myönnetyn palkkatuen päättymisen jälkeen työttömänä olleiden osuus on vaihdellut 19‒24 prosentin välillä. Muun palkkatuetun työn kohdalla osuus on vaihdellut noin 50‒56 prosentin välillä. Oppisopimuskoulutukseen myönnetyn palkkatukijakson jälkeen työllistetyt palaavat siis muihin palkkatuen muotoihin verrattuna harvemmin työttömiksi, joten tosiasiassa se, että palkkatuettu työ ei kerryttäisi työssäoloehtoa, ei vaikuttaisi niin suureen osuuteen työllistettyjä kuin muun palkkatuetun työn kohdalla. Oppisopimuskoulutukseen myönnettävä palkkatuki tähtää erityisen voimakkaasti osaamisen parantamiseen ja työnantajalla on myös usein voimakkaampi intressi työllistää palkkatuella työllistetty tukijakson päättymisen jälkeen.  

Vuosittain vamman tai sairauden perusteella aloitetaan noin 2 000–3 200 palkkatukijaksoa. Vuonna 2022 palkkatuetussa työssä, johon oli myönnetty palkkatukea vamman tai sairauden perusteella, oli keskimääräisenä päivänä noin 3 800 henkilöä. Mahdollisuutta pitkäkestoiseen tukeen alentuneesti työkykyisestä henkilöstä ei ole hyödynnetty erityisen laajasti. Vuosina 2017–2022 päättyneistä vamman tai sairauden perusteella myönnetyistä palkkatukijaksoista noin 16–22 prosenttia oli kestänyt yli 12 kuukautta. Nykyisin alentuneesti työkykyisestä myönnettävä palkkatuki myönnetään ensimmäisellä kerralla 10 kuukauden ajaksi ilman arviota vamman tai sairauden aiheuttamasta tuottavuuden alenemasta työtehtävässä. Tämän jälkeen tuen jatkaminen edellyttää, että työnantaja on tehnyt kohtuulliset mukautustoimet ja näistä riippumatta työllistettävän tuottavuus on alentunut verrattuna muihin työntekijöihin, jolloin palkkatuen myöntäminen on perusteltua.  

Työssäoloehdon pidentäminen nykyisestä kuudesta kuukaudesta 12 kuukauteen (L 1300/2023) johtaa siihen, että palkkatuettu työ ei useimmissa tilanteissa riitä yksinään täyttämään palkansaajan työssäoloehtoa, vaan henkilöllä tulisi työssäoloehdon tarkastelujaksolla olla myös jotakin muuta työssäoloehtoon luettavaa työtä työssäoloehdon täyttämiseksi. Muutos voi kohdentaa palkkatuettua työtä jossain määrin niihin työttömiin työnhakijoihin, joilla on jo ennen palkkatuetun työn alkamista työssäoloehtoon luettavaa työtä, jolloin palkkatuettu työ riittäisi täyttämään työssäoloehdon. Palkkatukea ei ole kuitenkaan tarkoituksenmukaista kohdentaa erityisesti sellaisten työnhakijoiden työllistämiseen, joilla on viimeaikaista työhistoriaa, koska tämän kohderyhmän voidaan olettaa työllistyvän pidempään työttömänä olevia todennäköisemmin ilman palkkakustannusten kompensointia. 

2.2.3.2  Palkkatuella työllistettyjen tulojen muodostuminen

Palkkatuella työllistyvien tulojen muodostumisesta ei ole saatavilla kaikkia tuloja kattavaa tilastotietoa. Tunnistamalla palkkatuella työllistettävät työnvälitystilaston aineistosta ja yhdistämällä tulorekisterin, Kelan rekisteriaineistojen (yleinen asumistuki, perustoimeentulotuki, työttömyysturva) ja Finanssivalvonnan maksuaineiston tietoja on mahdollista muodostaa suuntaa antava kuvaus palkkatuelle työllistyvien henkilöiden palkka- ja etuustuloista. Kotitaloudelle maksettu perustoimeentulotuki ja yleinen asumistuki on puolitettu kotitalouteen kuuluvien puolisoiden kesken. Etuudet on kuvattu bruttomääräisinä vuoden 2023 hintatasossa Tarkastelu on suuntaa antava, koska siinä ei huomioida henkilöille maksettavia muita tulonsiirtoja kuten sairausvakuutuslain mukaisia päivärahaetuuksia. Tämän vuoksi ja siksi, että tarkastelussa ei huomioida verotusta tai sosiaalivakuutusmaksuja, tarkastelun perusteella ei ole mahdollista muodostaa tarkkaa kuvaa henkilöiden käytettävissä olevista tuloista. Lisäksi on huomioitava, että maksukuukauteen perustuvassa tarkastelussa henkilöiden viimeinen palkka voidaan maksaa, kun palkkatuettu työsuhde on jo päättynyt. .  

Taulukossa 5 kuvatut keskiarvot kuvaavat henkilöille kuukausittain maksettuja palkkoja ja etuuksia ryhmäkohtaisina (ennen palkkatukea, palkkatuen aikana, palkkatuen jälkeen) keskiarvoina. Vuoden 2019 aikana palkkatuella aloittaneilla tai palkkatuen päättäneillä oli palkkatukea edeltäneillä kuukausilla keskimäärin noin 1 580 euron kuukausitulot, jotka koostuvat palkoista, työttömyysturvaetuuksista ja täydentävistä etuuksista. Niiden kuukausina, jolloin henkilö ollut vähintään yhden päivän palkkatuetussa työssä, vastaavat tulot ovat keskimäärin noin 2 000 euroa kuukaudessa. Palkkatukijaksoa seuraavina kuukausina vastaavat tulot ovat noin 1 670 euroa kuukaudessa. 

Taulukko 5. Palkkatuettuun työhön osallistuneiden henkilöiden kuukausittaiset maksetut palkat ja etuudet ryhmäkohtaisina keskiarvioina.  

Taulukossa 6 tarkastellaan ansiopäivärahaa saavien ja palkkatuella aloittaneiden tulonmuodostusta aloittamisvuoden kuukausilta ennen työllistämistä. Palkkatulottomilta kuukausilta maksettiin ansiopäivärahaa keksimäärin noin 1 560 euroa kuukaudessa. Jos kuukauden aikana maksettiin myös palkkatuloa, keskimääräinen ansiopäiväraha oli noin 1 150 euroa. Ansiopäivärahan saajat saivat keskimäärin palkka- ja etuustuloja noin 1 840 euroa kuukaudessa ennen palkkatukijaksoa. Ansiopäivärahalta palkkatuelle työllistyvien osalta täydentävien tulonsiirtojen merkitys on keskimäärin noin 50 euroa kuukaudessa tilanteessa ennen tuella työllistymistä. Toimeentulotukea noin 4 % kohderyhmän henkilöiden kotitalouksista ja asumistukea noin 18 %. 

Taulukko 6. Ansiopäivärahaa saavien ja palkkatuella aloittaneiden tulomuodostus palkkatuella aloittamisvuoden kuukausilta ennen työllistämistä.  

Taulukossa 7 esitetään edellä kuvatun mukaisesti työmarkkinatuelta palkkatuelle siirtyvien henkilöiden tulonmuodostusta. Työmarkkinatuelta palkkatuelle siirtyvät henkilöt saavat palkka- ja etuustuloja tukea edeltäneiltä kuukausilta keskimäärin noin 1 300 euroa kuukaudessa. Työmarkkinatuelta työllistyvien kohdalla täydentävien tulonsiirtojen määrä on keskimäärin 250 euroa kuukaudessa, mikä on selvästi enemmän kuin ansiopäivärahalta palkkatuelle siirtyvät. Henkilöistä noin 50 % asui kotitaloudessa, johon maksettiin asumistukea, ja noin 25 % sai toimeentulotukea. 

Taulukko 7. Työmarkkinatuelta palkkatuelle siirtyvien henkilöiden tulonmuodostus.  

4.1.1.1  Ansiopäivärahan maksaminen alennettuna

Esityksessä ehdotetaan, että ansiopäivärahan määrää koskevaan sääntelyyn lisättäisiin kaksi porrasta, jotka alentaisivat ansiopäivärahaa. Ansiopäivärahan maksamisesta alennettuna säädettäisiin työttömyysturvalain 6 lukuun lisättävässä 3 a §:ssä.  

Esityksen mukaan ansiopäivärahan määrä säilyisi nykyisen suuruisena enimmäisajan 300, 400 tai 500 päivää ensimmäisten 40 työttömyyspäivän ajalta. Tämän jälkeen ansiopäivärahan määrä alentuisi 20 prosenttia. Näin alennettua ansiopäivärahaa maksettaisiin, kunnes ansiopäivärahaa olisi maksettu yhteensä 170 työttömyyspäivältä. Jos ansiopäivärahaa edelleen tämän jälkeen maksettaisiin, ansiopäiväraha alenisi 25 prosenttia alkuperäisestä määrästään.  

Ansiopäivärahan määrän alentaminen koskisi sekä palkansaajan että yrittäjän ansiopäivärahaa. Se koskisi ansiopäivärahaa riippumatta sen maksamisen perusteesta. Tästä seuraisi, että ansiopäivärahaa alennettaisiin myös maksettaessa soviteltua ansiopäivärahaa tai ansiopäivärahaa kausiluonteisen tai muutoin tyypillisesti määräaikaisen työn jälkeen (esimerkiksi asfalttityö, puutarha-alan työt ja opetusala) sekä silloin, jos ansiopäivärahaa maksetaan lomautuksen tai asteittain poistumassa olevien lisäpäivien ajalta.  

Ansiopäivärahan alentaminen toteutettaisiin vähentämällä ansiopäivärahan ansio-osaa tai korotettua ansio-osaa, minkä vuoksi muutos vaikuttaisi työllisyysrahaston ja työttömyyskassojen rahoitusvastuuseen. Toteutustavasta seuraa, että ansiopäivärahan perusosan rahoitus säilyisi ennallaan, eikä muutos vaikuttaisi valtion tai kuntien kustannuksiin ansiopäivärahamenosta myöskään vuoden 2025 alusta lukien. Näin ollen kuntien kannustimet panostaa ansiopäivärahan saajien työllistymiseen säilyisivät vuoden 2025 alusta voimaan tulevan rahoitusuudistuksen mukaisena.  

Ansiopäiväraha tai korotetun ansio-osan sisältävä ansiopäiväraha olisi aina kuitenkin vähintään peruspäivärahan tai – työllistymistä edistävään palveluun osallistuvan kohdalla – peruspäivärahan ja korotusosan suuruinen.  

Ansiopäivärahan alentuminen huomioitaisiin myös etuuden sovittelussa. Jos ansiopäivärahaa tulisi työttömyyspäivien kertymän perusteella alentaa tai sitä olisi jo alennettu, soviteltu ansiopäiväraha laskettaisiin niin, että alennettu ansiopäiväraha ja huomioitava tulo voisivat sovittelujakson aikana yhteensä nousta määrään, joka alennettuna ansiopäivärahana muutoin voitaisiin maksaa. Voimassa olevaan työttömyysturvalain 4 luvun 5 §:n 1 momenttiin ei tarvitse tehdä tämän johdosta muutosta. Sovitellun, alennetun ansiopäivärahan määrässä sovellettaisiin niin ikään voimassa olevaa 4 luvun 5 §:n säännöstä ansiopäivärahan perusteena olevan palkan niin kutsutusta kattosäännöstä. Säännöksen mukaan soviteltu ansiopäiväraha ja tulo sovittelujakson aikana voivat yhteensä olla enintään ansiopäivärahan perusteena olevan palkan suuruinen, kuitenkin vähintään niin paljon kuin henkilöllä olisi oikeus saada peruspäivärahana. Myöskään kyseiseen säännökseen ei tarvitse tehdä ansiopäivärahan alentamista koskevan esityksen vuoksi muutosta. 

Soviteltuna työttömyyspäivärahana maksettu alennettu ansiopäiväraha huomioitaisiin uuden 3 a §:n mukaisissa työttömyyspäivissä ja luvun 6 luvun 7 §:ssä tarkoitetussa päivärahakauden enimmäisajassa niin, että soviteltuna, alennettuna ansiopäivärahana maksettu määrä muunnettaisiin täysiksi alennetuiksi ansiopäivärahapäiviksi. Ansiopäivärahan alentaminen ei toisin sanoen pidentäisi enimmäisaikaa. 

Ansiopäivärahan määrään vaikuttavien työttömyysetuuspäivien seuranta alkaisi alusta, kun työnhakija täyttää uudelleen työssäoloehdon ja ansiopäivärahan enimmäisaika 300, 400 tai 500 päivää alkaa alusta.  

4.1.1.2  Ansiopäivärahan perusteena olevan palkan uudelleenlaskeminen ja omavastuuaika

Voimassa olevan työttömyysturvalain mukaan, jos työnhakijan työssäoloehto on täyttynyt työssä, johon hänet on työllistetty julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 11 luvun 1 §:n 3 momentin mukaisen velvoitteen perusteella tai jos työssäoloehto on täyttynyt työnhakijan täytettyä 58 vuotta, työttömyyspäivärahan perusteena olevaa palkkaa ei lasketa uudelleen, ellei uusien tulotietojen perusteella laskettu palkka ole aiemmin määrättyä palkkaa suurempi. Lisäksi, jos työnhakijan työssäoloehtoon on luettu aikaa, jona hän on ollut työllistymistä edistävässä palvelussa, työttömyyspäivärahan perusteena olevaa palkkaa ei lasketa uudelleen. Nämä ovat työttömyysturvan ikäsidonnaisia poikkeuksia.  

Käytännössä nämä poikkeussäännökset merkitsevät sitä, että työssäoloehdon uudelleen täyttyminen johtaa ansiopäivärahan määrän uudelleen laskentaan vain silloin, jos päivärahan perusteena huomioitava palkka nousisi aiempaan määrittelyyn verrattuna.  

Esityksessä ehdotetaan, että näistä ikäsidonnaisista, päivärahan perusteena olevan palkan uudelleenlaskentaa koskevasta kahdesta poikkeussäännöksestä luovuttaisiin. 

Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että työttömyysturvalain 5 luvun 13 §:n 2 momentti ja lain 6 luvun 8 §:n 2 momentti kumottaisiin. Muutos merkitsisi sitä, että omavastuuaika asetettaisiin ja ansiopäivärahan perusteena oleva palkka laskettaisiin uudelleen, kun työttömyysturvalain muuttamisesta annetun lain (1300/2023) mukainen 12 kuukauden mittainen palkansaajan työssäoloehto täyttyisi. 

4.2.1.1  Vaikutukset kotitalouksien asemaan

Tässä osiossa kuvataan esitettyjen muutosten vaikutuksia muutoskohtaisesti. Vaikutusten arvioimisessa käytetyt aineistot on kuvattu taulukossa 11. 

Taulukko 11. Vaikutusten arvioimisessa käytetyt aineistot.  

Ansiopäivärahan maksaminen alennettuna

Ansiopäivärahan alentamisen vaikutuksia kotitalouksiin on arvioitu Finanssivalvonnan maksuaineiston sekä SISU-mikrosimulaatiomallin avulla. Alla esitetyt arviot kuvaavat ns. staattisia vaikutuksia, eli niissä on oletettu, että kenenkään käyttäytyminen ei muuttuisi muutosten seurauksena. Ehdotetuilla muutoksilla arvioidaan olevan kuitenkin myös noin 19 000 henkilön työllisyyttä lisäävä vaikutus, minkä vuoksi staattiset arviot yliarvioivat merkittävästi vaikutuksia kohderyhmien toimeentuloon. Työllisyysvaikutusten kohdentumista eri kohderyhmiin ei kuitenkaan pystytä arvioimaan aineiston perusteella. Kasvavan työllisyyden vaikutuksia kotitalouksiin arvioidaan tämän osion lopussa. 

Ansiopäivärahaa sai vuoden 2022 lopussa noin 108 000 henkilöä, joista noin 45 000 henkilöllä ansiopäivärahan enimmäisaikalaskuriin oli kertynyt 41–170 päivää ja yli 170 päivää oli kertynyt noin 41 000 henkilöllä. Yli 170 päivältä ansiopäivärahaa saaneista noin 7 800 oli kuitenkin lisäpäivien ajalta etuutta saaneita. 

Työssäoloehdon pidentämisen arvioidaan kuitenkin vähentävän ansiopäivärahan saajien määrää noin 17 prosentilla, minkä perusteella voidaan arvioida, että ansiopäivärahan taso pienenisi 20 prosenttia noin 38 000 ja 25 prosenttia noin 28 000 henkilöllä vuoden 2022 lopun kaltaisessa työttömyystilanteessa. Koska työssäoloehdon pidentäminen hidastaa työssäoloehdon uudelleen täyttämistä se todennäköisesti myös nostaa enimmäisaikalaskurin keskimääräisiä kertymiä, jolloin vaikutusten kohteena olevien henkilöiden määrä vuoden aikana olisi todennäköisesti hieman edellä mainittua suurempi.  

Keskimäärin, vuoden 2022 lopun kaltaisessa työttömyystilanteessa, ansiopäivärahaa arvioidaan vuositasolla maksettavan alennettuna noin 80 000 henkilölle, joista noin 45 000 etuudensaajan ansiopäivärahaa alennettaisiin 20 prosenttia ja noin 35 000 etuudensaajan ansio-päivärahaa alennettaisiin 25 prosenttia. 

Kuvio 11 esittää ansiopäivärahan saajat porrastuksen perusteena olevien laskurikertymien mukaan vuoden 2022 lopussa sukupuolen mukaan. Porrastus vaikuttaisi jonkin verran enemmän miehiin kuin naisiin, sillä miehet ovat keskimäärin naisia pidempään ansiopäivärahalla kokonaan työttöminä. Naisilla osa-aikatöiden tekeminen etuuden saannin ohessa on miehiä yleisempää, mikä osaltaan lieventää vaikutusta naisiin sekä kohdejoukon koon että euromääräisen vaikutuksen kautta. 

Kuvio 11. Ansiopäivärahan saajat enimmäisaikakertymän ja sukupuolen mukaan vuoden 2022 lopussa. Lähde: Finanssivalvonta 

20 prosentin porrastus pienentäisi keskimääräistä täyttä päivärahaa noin 14 euroa päivässä eli noin 300 euroa kuukaudessa, ja 25 prosentin porrastus pienentäisi keskimääräistä täyttä päivärahaa noin 15,5 euroa päivässä eli noin 330 euroa kuukaudessa. Yli 170 päivää ansiopäivärahaa saaneilla päiväraha on keskimäärin pienempi kuin 41–170 päivää saaneilla. Tähän on todennäköisesti syynä ainakin se, että yli 170 päivärahaa saaneet ovat keskimäärin heikommassa työmarkkina-asemassa kuin alle 170 päivää päivärahaa saaneet, mikä näkyy myös henkilöiden etuutta edeltävässä palkkatasossa.  

Ansiopäivärahan määrän alentamisen vaikutus kasvaisi euromääräisesti henkilön päivärahan tason mukaan. Kuvio 12 a havainnollistaa alennetun ja täyden päivärahan tasoa etuuden perusteena olevan palkan mukaan. Kuten kuviosta havaitaan, työttömällä työnhakijalla jonka ansiopäivärahan perusteena oleva palkka on matala, ansiopäivärahan tasoa suojaa se, että ansiopäiväraha on maksettava vähintään peruspäivärahan suuruisena.  

Kuvio 12 b havainnollistaa päivärahan muutosta täyden työttömyysajan päivärahan tason mukaan. Sovitelluilla päivärahoilla vaikutus olisi kuviossa esitettyä pienempi, ja valtaosassa tapauksia suorassa suhteessa siihen, kuinka suuri soviteltu päiväraha olisi suhteessa täyteen päivärahaan. Euromääräinen vaikutus ei välttämättä kuvaa suoraan vaikutuksia etuudensaajien toimeentuloon. Pientä päivärahaa saavilla vaikutukset voivat olla suhteellisesti voimakkaampia kuin suurempaa päivärahaa saavilla. Toisaalta pientä päivärahaa saavat todennäköisesti yleistä asumistukea ja toimeentulotukea yleisemmin kuin muut ansiopäivärahan saajat. 

Kuvio 12 a. Täysi ja alennettu ansiopäiväraha etuuden perusteena olevan palkan mukaan. 

Kuvio 12 b. Porrastuksen vaikutus työttömyysajan täysiin päivärahoihin päivärahan tason mukaan. 

Arviolta reilulla kolmella prosentilla ansiopäivärahan saajista eli poikkileikkaustarkastelussa reilulla 3000 henkilöllä ansiopäivärahan taso tippuisi porrastuksen myötä peruspäivärahan suuruiseksi. Koska peruspäivärahan taso toimisi rajoitteena, näillä henkilöillä vaikutus olisi euromääräisesti pienempi kuin muilla ansiopäivärahan saajalla, ja alennusprosentti olisi pienempi kuin 20 tai 25 prosenttia.  

Peruspäivärahan indeksitarkistukset on jäädytetty vuosina 2024–2027 siten, että vuonna 2027 peruspäivärahan ostovoima on 10,2 prosenttia pienempi kuin 2023, mikäli indeksijäädytys toteutuu enimmäismääräisenä. Indeksijäädytys vaikuttaa edellä todettuun suojasäännökseen. Ilman indeksijäädytystä peruspäiväraha voisi olla noin 90 euroa indeksijäädytettyä peruspäivärahaa suurempi vuonna 2027, eli noin 890 euroa 800 euron sijaan. Indeksijäädytys voi olla arvioitua pienempi, mikäli yleisen hintatason muutos on vuoteen 2027 mennessä pienempi kuin valtiovarainministeriön ennusteessa keväällä 2023. Indeksijäädytyksen vuoksi myöskään ansiopäivärahan vähimmäistaso ei nousisi vuosina 2024–2027 yleisen hintatason mukana.  

Kuvio 13 esittää enimmäisaikalaskurin kertymiä vuoden 2022 lopussa ikäryhmittäin. Yli 170 päivän kertymät keskittyvät vahvasti yli 60-vuotiaiden ikäryhmään, mikä selittyy suurelta osin, muttei kokonaan työttömyysturvan lisäpäivistä. 

Kuvio 13. Ansiopäivärahan saajat vuoden 2022 lopussa enimmäisaikakertymän ja ikäryhmän mukaan. Lähde: Finanssivalvonnan maksuaineisto 

Muissa ikäluokissa yli 170 päivän kertymien osuus on pienempi ja melko tasainen, joskin nousee myös niissä jossain määrin iän myötä. Tason alennus 20 prosentilla kohdistuisi siis todennäköisesti erityisesti iäkkäisiin ansiopäivärahan saajiin. Kyseiseen kohderyhmään kuitenkin vaikuttavat myös erityisesti työttömyysturvan lisäpäivien poisto sekä tässä esityksessä ehdotettu kuntien työllistämisvelvoitteen lopettaminen. Nämä muutokset vähentävät merkittävästi yli 58-vuotiaiden ansiopäivärahan saajien määrää, minkä vuoksi porrastuksen vaikutukset kohdistuisivat arvion mukaan selvästi kuviossa 13 esitettyä pienempään ansiopäivärahan saajien joukkoon. Kuten myöhemmin tässä osiossa kuvataan, niillä ikäluokilla, joilla lisäpäiväoikeus on jatkumoa 12 kuukauden työssäoloehdon perusteella alkaneeseen ansiopäivärahan enimmäisaikaan, ansiopäiväraha maksettaisiin alennettuna myös lisäpäivien aikana.  

Kuvio 14 esittää edellä mainitun ryhmän luokiteltuna työttömyyslajin mukaan kokonaan työttömiin, soviteltua etuutta saaneisiin sekä kokonaan lomautettuihin. Suuria laskurikertymiä on suhteellisesti selvästi eniten kokonaan työttömillä, joita on muutoinkin selvä enemmistö ansiopäivärahan saajista. Soviteltua etuutta saavilla sekä lomautetuilla kertymät painottuvat jakauman alapäähän. Tämä johtunee toisaalta siitä, että lomautetuilla ja sovitellun saajilla on olemassa oleva työpaikka, ja toisaalta siitä, että sovitellun työttömyyspäivärahan saajilla työssäoloehto voi täyttyä uudelleen ja enimmäisaikalaskuri nollaantua etuuden saannin aikana. Ansiopäivärahan porrastaminen kohdentuisi siis erityisesti kokonaan työttömiin ansiopäivärahan saajiin, ja vaikutukset lomautettuihin ja soviteltua etuutta saaviin olisivat suhteellisesti pienemmät. Osa lomautetuista kuitenkin irtisanotaan lomautuksen jälkeen tai he irtisanoutuvat itse lomautuksen kestettyä 200 päivää, joten poikkileikkaustilanteen lomautetuista voi tulla myöhemmin kokonaan työttömiä. 

Kuvio 14. Ansiopäivärahan saajat vuoden 2022 lopussa enimmäisaikakertymän ja työttömyyslajin mukaan. Lähde: Finanssivalvonnan maksuaineisto 

Kuviossa 15 on tarkasteltu enimmäisaikakertymiä myös työttömyyskassoittain. Tarkastelu antaa suuntaa antavaa kuvaa siitä, miten enimmäisajan kertyminen kohdistuu eri aloihin. Osuudet on esitetty suhteellisina, koska etuudensaajien määrissä on suuria eroja eri kassojen välillä. Esimerkiksi Palvelualojen ja Terveydenhuoltoalan työttömyyskassoissa sekä Super työttömyyskassassa enimmäisaikakertymät ovat keskimäärin muita työttömyyskassoja pienempiä, ja esimerkiksi Työttömyyskassa Aariassa, Työttömyyskassa Prossa ja Paperityöväen kassassa muita suurempia. Kertymät ovat tyypillisesti pienempiä työttömyyskassoissa, joissa sovitellun työttömyysetuuden saanti on yleistä. 

Kuvio 15. Enimmäisaikalaskurin kertymät työttömyyskassoittain vuoden 2022 lopussa. Lähde: Finanssivalvonta 

Muutos lisäisi yleisen asumistuen ja toimeentulotuen saantia pitkittyneesti ansiopäivärahaa saavilla. Vaikutuksen lukumääräistä muutosta on vaikea arvioida tarkasti. Suurin osa ansiopäivärahan saajista ei saa nykyisin täydentäviä etuuksia. Karkeana mittaluokka-arviona voidaan arvioida täydentävien etuuksien saannin lisääntyvän noin 10 prosenttia suhteessa työttömyysetuussäästöön. Tällöin täydentävien etuuksien saanti kasvaisi noin 24 miljoonaa euroa. 

Muutos parantaisi työnteon kannustimia ja valtiovarainministeriön arvion mukaan työllisyys kasvaisi 12 700 henkilöllä, kun otetaan huomioon ikäsidonnaisten poikkeusten poisto kohderyhmän kokoa pienentävänä tekijänä. Tällä joukolla tulotaso paranisi heikkenemisen sijaan. Vaikutus riippuisi työllistyvän henkilön päivärahan määrästä sekä työllistymispalkasta. Valtiovarainministeriön arvion mukaan ansiopäivärahalta työllistyvän henkilön käytettävissä olevat vuositulot paranevat keskimäärin noin 12 500 euroa nykylainsäädännöllä. Mikäli ansiopäiväraha olisi alennettu 20 tai 25 prosentilla, työllistymisen vaikutus tuloihin olisi vielä suurempi. 

Erityisesti lisäpäiviltä maksettavan ansiopäivärahan maksamisesta alennettuna

Siirtymäsäännöksen mukaan porrastusta sovellettaisiin enimmäisaikoihin, jotka alkavat 2.9.2024 tai sen jälkeen. Työttömyysturvan porrastaminen voi kohdentua siirtymäsäännöksen myötä lisäpäiviin oikeutetuille henkilöille ikäluokissa 1961–1964. Vuonna 1961 syntyneiden ikäluokassa kyse on käytännössä varsin pienestä joukosta, koska kyseisessä ikäluokassa saavutetaan useimmiten työttömyysturvan saannin 65 vuoden yläikäraja 1965 ja sen jälkeen syntyneillä työttömyysturvan yläikäraja on sidottu vanhuuseläkkeen alaikärajaan. ennen 2.9.2024 tai sen jälkeen alkaneen enimmäisajan kuluessa. Ilman käyttäytymisvaikutuksia ikäluokkien 1962–1964 kohdalla porrastus kohdistuisi tuhansiin ansiopäivärahaa lisäpäiviltä saaneisiin henkilöihin. Vaikutus kohdistuisi vuosille 2026–2029, kun 2.9.2024 tai sen jälkeen enimmäisaikansa aloittaneet henkilöt saisivat etuutta lisäpäiviltä.  

Alla olevassa taulukossa on kuvattu lisäpäiväoikeuden ja enimmäiskeston alkamisen suhdetta ikäluokittain. Käytännössä joillain henkilöillä lisäpäiville johtava enimmäiskesto voi alkaa jo taulukossa mainittua aiemmin, mikäli henkilö on poissa työmarkkinoilta hyväksyttävistä syistä (esim. työkyvyttömyysetuuden saanti) tai saa soviteltua päivärahaa, jolloin enimmäisaika kuluu hitaammin.  

Käytännössä ehdotettu siirtymäsäännös merkitsisi, että ikäluokista 1961–1963 osaan sovellettaisiin porrastusta lisäpäivillä, ja osaan ei. 1964 syntyneiden ikäluokassa käytännössä kaikkien lisäpäiville päätyvien enimmäisaika alkaisi vasta 2.9.2024 jälkeen, joten kyseisessä ikäluokassa porrastusta sovellettaisiin kaikkiin lisäpäiviltä etuutta saaviin. 1960 ja aiemmin syntyneisiin lisäpäiviltä etuutta saaviin porrastusta ei sovellettaisi. Taulukossa 12 on kuvattu ikäluokkakohtaisesti lisäpäiväoikeuteen mahdollisesti johtavan työttömyyden alkamisajankohtaa ja sen suhdetta siihen, että etuutta maksettaisiin alennettuna. 

Taulukko 12. Lisäpäivät ja etuuden maksaminen alennettuna ikäluokittain.  

*Kyllä, jos on syntynyt loppuvuodesta 

Lisäpäiviltä ansiopäivärahaa sai vuonna 2022 reilut 13 400 henkilöä, ja vuoden lopussa vajaa 8 000 henkilöä. Määrä laskee tulevina vuosina, koska lisäpäivien alaikäraja nousee asteittain ennen lisäpäivien poistumista kokonaan. Vuonna 1959 syntyneiden ikäluokasta ansiopäivärahaa sai lisäpäiviltä vuonna 2022 reilut 4 000 henkilöä.  

Kuten edellä on todettu, mahdollinen ansiopäivärahan porrastaminen lisäpäivien aikana voisi koskea henkilöitä ikäluokissa 1961–1964. Vuonna 1959 syntyneet täyttävät ansiopäivärahan saannin ylimmän ikärajan 65 vuotta Ikäraja ei koske lomautustilanteita. vuonna 2024 ja vuonna 1960 syntyneet vuonna 2025, mikä merkitsee sitä, ettei näinä vuosina syntyneiden olisi enää mahdollista siirtyä lisäpäiville vuonna 2024 alkavan ansiopäivärahan enimmäismaksuajan perusteella. Sen sijaan vuosina 1961–1964 syntyneiden kohdalla, jos enimmäismaksuaika olisi alkanut 2.9.2024 jälkeen, lisäpäiville siirtyneellä ansiopäivärahan saajalla ei olisi mahdollisuutta palata täydelle, uuteen perustepalkkaan perustuvalle ansiopäivärahalle. Tämä johtuu siitä, että lisäpäivien aikana ei sovelleta työttömyysturvalain 6 luvun 8 §:ää jolloin työssäoloehtoa ei lisäpäiviltä ansiopäivärahaa saavan kohdalla seurata eikä hän voi täyttää uudelleen palkansaajan työssäoloehtoa.  

Se, kuinka montaa vuosina 1961–1964 syntynyttä työttömyysetuuden saajaa vaikutus koskisi, on riippuvainen ikäluokkiin kuuluvien työttömyyden alkavuudesta ja siitä, milloin työssäoloehdon täyttymiseen perustuva enimmäisaika alkaa paitsi suhteessa ansiopäivärahan alentamista koskevan säännöksen soveltamiseen myös siihen, tuleeko enimmäismaksuajan täyttymisen ja vanhuuseläkkeelle siirtymisen välissä ylipäätään maksettavaksi ansiopäivärahaa lisäpäiviltä. Kohderyhmän koon arviointi sisältää runsaasti epävarmuuksia. 

Tarkastelu SISU-mikrosimulaatiomallilla

Ansiopäivärahan porrastuksen vaikutusta on arvioitu maksuaineiston lisäksi SISU-mikrosimulaatiomallilla. SISU-mikrosimulaatiomallilla tapahtuvassa tarkastelussa arvioinnin kohteena on ansiopäivärahan porrastuksen vaikutus etuuden saajan kotitalouden käytettävissä oleviin vuosituloihin. Vaikutuksen suuruuteen vaikuttaa työttömyyden kesto kalenterivuoden aikana sekä ansiopäivärahan osuus kotitalouden tulonmuodostuksessa. Tarkastelu ottaa huomioon ansiopäivärahan supistumisen seurauksena tapahtuvat muutokset maksetuissa veroissa sekä mahdollisten tulovähenteisten etuuksien (esim. yleinen asumistuki) kasvun, jos tulovähenteisen etuuden suuruuteen vaikuttava päiväraha supistuu. Nämä tekijät vähentävät porrastuksen vaikutusta kotitalouksien käytettävissä oleviin tuloihin. Tuloksia arvioitaessa on huomattava vuositason tarkastelun ero erilaisissa esimerkkitarkasteluissa yleensä käytettävään kuukausitason tarkasteluun. 

Tarkastelun asetelmassa verrattiin tilannetta, jossa vuodelle 2024 ehdotetut muut sosiaaliturvan muutokset toteutuisivat ilman porrastusta tilanteeseen, jossa ne toteutuisivat porrastuksen kanssa (ks. https://stm.fi/-/sosiaaliturvamuutosten-yhteisvaikutusten-arviointi-on-valmistunut ). Koska mikrosimulaatiomallilla tehty arviointi ei mahdollista velvoitetyön ja -palvelun lakkauttamista koskevan ehdotuksen ja ehdotuksen, jonka mukaan palkkatuettu työ ei kerryttäisi palkansaajan työssäoloehtoa huomioimista, näiden ehdotusten vaikutukset eivät tule täysin huomioiduksi yhteisvaikutusten arvioinnissa. Esimerkiksi velvoitetyöllistettyinä työssäoloehdon täyttäneet muuntuvat työssäoloehdon pidentämisen simuloinnissa usein työmarkkinatuen saajiksi, koska näillä henkilöillä on rekisteriaineistossa usein juuri kuuden kuukauden työskentelyä vastaava määrä työpäiviä. Myös ansiopäivärahan porrastuksen kohdalla arviossa on epävarmuuksia, joiden vuoksi arviota on pidettävä suuntaa-antavana. Esitetyt vaikutukset ovat staattisia, eli ne eivät ota huomioon käyttäytymisvaikutuksia, esimerkiksi työllisyysvaikutuksia. Jos työllisyysvaikutukset otettaisiin huomioon, vaikutukset olisivat tässä esitettyjä pienempiä.  

Taulukossa 13 on esitetty muutoksen arvioituja vaikutuksia tulonjakoon eri mittareilla. Gini-kerrointa muutos kasvattaisi 0,04 prosenttiyksikköä, ja pienituloisuusastetta (rajana 60 % mediaanitulosta) 0,05 prosenttiyksikköä. Alemmilla pienituloisuusasteen rajoilla vaikutus olisi erittäin pieni johtuen siitä, että ansiopäivärahan saajat eivät porrastuksen jälkeenkään kuuluisi aivan pienituloisimpien henkilöiden joukkoon.  

Taulukossa esitetyt luvut ovat sekä nykytilan että reformin osalta simuloituja arvoja. Ne siis kuvaavat muutosten mittaluokkaa, eikä nykytilan ja reformin lukuarvoja voi verrata sellaisinaan tulonjakotilaston lukuihin. 

Taulukko 13: Tulonjakoindikaattoreita Pienituloisuusaste = Pienituloisuusrajan alittaviin kotitalouksiin kuuluva osuus väestöstäLasten pienituloisuusaste = Pienituloisuusrajan alittaviin kotitalouksiin kuuluva osuus lapsista (alle 18-vuotiaat). .  

Ansiopäivärahan porrastus aiheuttaisi harvoin kotitalouden käytettävissä olevissa tuloissa todella suuria yli 10 prosentin tulonmenetyksiä. Kaikkiaan tällaisiin kotitalouksiin kuuluisi noin 10 000 henkilöä. Puolet näistä henkilöistä olisi yksin asuvien 35–64 -vuotiaiden muodostamia kotitalouksia. Hieman pienemmät 5–10 prosentin tulonmenetykset olisivat selvästi yleisimpiä. Tällaisiin kotitalouksiin kuuluisi vajaat 39 000 henkilöä. Pienempiä 1–5 prosentin tulonmenetyksiä kokeviin kotitalouksiin kuuluisi noin 153 000 henkilöä. Tulonmenetyksiä kokevien lukumäärät eivät ole merkittävästi suurempia tarkastelussa, jossa SISU-mallin laskennallista toimeentulotukea ei lasketa mukaan käytettävissä oleviin tuloihin. Porrastuksen käyttöönotto lisää mallitarkastelussa laskennallista toimeentulotukea saavien kotitalouksien määrää hyvin vähän, arviolta vain noin 3 000 taloudella. Näihin kotitalouksiin kuuluisi noin 5 000 henkilöä.  

Edellä esitetyt lukumäärätiedot ovat karkeita arvioita vuositason tulonmuutoksista (tulonmenetyksiä kokeviin kotitalouksiin kuuluvat henkilöt) eikä niitä tule verrata tulojen muutoksiin tietyllä etuusjaksolla tai etuutta saaneiden henkilöiden lukumääriin. Lähinnä ne kuvaavat vuositulojen suhteellisten muutosten suuruusjakaumaa. 

Valtaosaan kotitalouksista ansiopäivärahan porrastus ei vaikuta ja osalla muutoksen vaikutus jäisi vähäiseksi. Jotta vaikutusten kohdentumista olisi helpompi arvioida, tässä osiossa kuvioissa on esitetty vain niiden kotitalouksien väestöosuus, joiden käytettävissä olevat tulot supistuvat merkittävämmin (kotitalouden käytettävissä olevat tulot supistuvat yli yhdellä prosentilla). Kuviossa 16 on esitetty merkittävämpiä suhteellisia tulonmenetyksiä kokevien väestöosuus eri tulokymmenyksissä. Vaikutukset olisivat suurimmat kolmanneksi ja neljänneksi alimmissa tulokymmenyksissä, eli muutokset eivät kohdistuisi voimakkaimmin aivan pienituloisimpiin kotitalouksiin. 

Kuvio 16. Merkittävämpiä suhteellisia tulonmenetyksiä kokevien väestöosuus eri tulokymmenyksissä, % Kuvioissa 16–19 kuvataan kotitalouden käytettävissä olevien vuositulojen suhteellista muutosta. 

Maakunnittain tarkasteltuna suurimmat vaikutukset osuvat sinne, missä on eniten pitkäaikaistyöttömyyttä. Vaikutukset heijastelevat pitkälti työttömyysastetta, mutta esimerkiksi Uudellamaalla vaikutus on selvästi pienempi kuin työttömyysasteen perusteella voisi odottaa. 

Kuvio 17. Merkittävämpiä suhteellisia tulonmenetyksiä kokevien väestöosuus maakunnittain, %. 

Ansiopäivärahan porrastuksen vaikutukset tulevat korostetummin esiin, jos tarkastelu rajataan ansiopäivärahaa vuoden aikana saaneisiin. Vaikutukset olisivat voimakkaimpia ansiopäivärahaa koko vuoden ajan saavien henkilöiden kotitalouksiin. 

Kuvio 18. Merkittävämpiä suhteellisia tulonmenetyksiä kokevien osuus ansiopäivärahaa saaneilla, %. 

Suhteellisesti suurimmat vaikutukset kotitalouden käytettävissä oleviin tuloihin olisivat yli 35––64 -vuotiaiden talouksissa. Lapsiperheissä merkittävämmät menetykset olisivat harvinaisempia. 

Kuvio 19. Merkittävämpiä suhteellisia tulonmenetyksiä kokevien väestöosuus eri perhetyypeissä, %.. 

Palkkatuettu työ ja työssäoloehdon kertyminen

Sillä, että palkkatuettu työ ei kerryttäisi työssäoloehtoa, on työnhakijoiden kannalta suoria, työttömyysetuusoikeuteen liittyviä vaikutuksia, jotka vaikuttavat myös kotitalouksiin. Käytännössä esitys merkitsee sitä, että palkkatuettuun työhön työllistyminen olisi jatkossakin pääsääntöisesti taloudellisesti kannattavaa, sillä pääsääntöisesti työjakson ajalta saatava palkkatulo olisi korkeampi kuin työttömyysetuus.  

Palkkatuetun työn päätyttyä esityksen vaikutus työllistyneen tilanteeseen riippuisi kuitenkin siitä, johtaako palkkatuettu työ sille asetetun tavoitteen mukaisesti työllistymiseen vai ei. Jos palkkatuettu työ johtaisi työllistymiseen, henkilölle ei syntyisi ansionmenetystä ehdotetun muutoksen johdosta. Jos se ei kuitenkaan johtaisi työllistymiseen, ja henkilö palaisi takaisin työttömyyteen, muutoksen vaikutus on riippuvainen siitä, onko henkilöllä palkkatukijaksoa edeltävältä ajalta sellaista työssäoloehtoon luettavaa työtä, joka oikeuttaisi työttömyyspäivärahaan. Mikäli näin ei ole, henkilö siirtyisi tai palaisi työmarkkinatuelle. Näissä tilanteissa vaikutus työnhakijan työttömyysetuuteen olisi palkkatuetusta työstä nykyisin karttuvan ansiopäivärahan määrän ja työmarkkinatuen määrän välinen erotus, ja palkkatuetun työn jälkeen työttömäksi jääneiden työttömyysetuus olisi keskimäärin alhaisempi nykytilaan verrattuna. Tämä alentaisi työnhakijan käytettävissä olevia tuloja ja voi lisätä joissakin tilanteissa muiden etuuksien tarvetta. Toisaalta matalampi työttömyysetuus parantaisi työnhaun kannustimia ja kasvattaisi uudelleentyöllistymisen todennäköisyyttä, mikä puolestaan parantaisi työnhakijan taloudellista asemaa. 

Työnhakijan näkökulmasta hakeutuminen palkkatuettuun työhön voisikin olla nykyistä kannattamattomampaa työttömyysetuusoikeuden kannalta tarkasteltuna. Riski alhaisemmasta etuudesta palkkatukijakson jälkeen voi jossain määrin vähentää työttömien työnhakijoiden halukkuutta hakeutua palkkatuettuun työhön, mikä voi jossain määrin pitkittää työttömyyttä. Toisaalta palkkatuettu työ olisi edelleen houkutteleva vaihtoehto, jos työllistymisen voidaan olettaa jatkuvan myös palkkatukijakson jälkeen. Työnhakijoiden voi olla kuitenkin haastavaa tunnistaa etukäteen, miten hyvin työllistyminen tiettyyn työpaikkaan voi edistää työllistymistä pitkällä aikavälillä.  

Vaikutus palkkatuettuun työhön hakeutumiseen riippuukin siitä, kuinka merkittävänä työnhakijat kokevat sen, että työssäoloehto ei kerry palkkatuetussa työssä. Nykyisinkin palkkatuettu työ kerryttää työssäoloehtoa muuta työllistymistä vähemmän. Taloudellisten seikkojen lisäksi työnhakijat voisivat kokea palkkatuetun työsuhteen vähempiarvoisena työnä, jos palkkatuettu työ ei kerryttäisi työssäoloehtoa. Tällainen kokemus voi myös vähentää halukkuutta hakeutua palkkatuettuun työhön tai alentaa oman arvon tuntoa palkkatuetussa työssä työskennellessä. 

Työssäoloehdon kertymiseen esitetty muutos ei kuitenkaan merkitse sitä, että palkkatuetulla työllä ei jatkossa olisi merkitystä työnhakijan tulevan työllistymisen kannalta. Useimmissa tilanteissa palkkatuen tarkoituksena on edistää ammatillista osaamista ja sitä kautta mahdollisuuksia työllistyä avoimille työmarkkinoille ilman tukea. Työllistyminen edes lyhytkestoiseen palkkatuettuun työhön määräaikaiseen työsuhteeseen voi edistää pidemmällä aikavälillä työllistymistä työttömyydessä pysymistä enemmän. Lisäksi työnhakijan mahdollisuudet työpaikan valintaan voivat olla vähäiset, jolloin työsuhteen aikaisen toimeentulon vuoksi kannustin vastaanottaa palkkatuettu työ voisi olla edelleen voimakas, vaikka palkkatuettu työ ei kerryttäisi työssäoloehtoa. Lisäksi, mikäli henkilö jää tai on jäämässä palkkatuetun työn jälkeen työttömäksi työnhakijaksi nykyistä alhaisemmalla työttömyysetuudella, olisi työnhakijalla nykyistä voimakkaampi kannustin hakea uutta työtä heti palkkatuetun työn päättymisen jälkeen ja sen aikana. 

Palkkatuettuun työhön osallistumisen lyhyen aikavälin taloudelliset hyödyt etuuden saajalle olisivat muutoksenkin jälkeen useimmissa tapauksissa korkeammat kuin työllistymistä edistäviin palveluihin osallistumisesta. Ehdotetut muutokset toisivat palkkatuetun työn työssäoloehdon näkökulmasta saman arvoiseksi työllistymistä edistävien palveluiden kanssa. Koska palkkatuettu työ ja työllistymistä edistävät palvelut ovat keskenään vaihtoehtoisia toimenpiteitä edistää työnhakijan työllistymistä voivat eri vaihtoehtoihin liittyvät kannusteet vaikuttaa palkkatuetun työn ja muiden työllistymistä edistävien palveluiden väliseen kysyntään. Ehdotettujen muutosten yhteisvaikutusten näkökulmasta on huomioitavaa, että ansiosidonnaisen porrastaminen vaikuttaa ansiopäivärahan saajien palveluiden aikaiseen etuuden tasoon ja siten heikentää palveluihin osallistumisen kannusteita suhteessa palkkatuettuun työhön.  

Alentuneesti työkykyisen ja 60 vuotta täyttäneen pitkään työttömänä olleen henkilön työllistämiseen myönnettävä palkkatuki kerryttäisi työssäoloehtoa nykyistä vastaavasti siltä osin kuin palkkatuelle myönnetään jatkoa samaan työsuhteeseen ensimmäisten 10 kuukauden jälkeen. Alentuneesti työkykyisten osalta poikkeus koskisi niitä palkkatuettuun työhön työllistyneitä, joiden vamman tai sairauden arvioidaan alentavan tuottavuutta työnantajan tekemistä kohtuullisista mukautustoimista huolimatta tehtävässä, johon heidät on työllistetty. Myöskään tämän ryhmän osalta työssäoloehto ei kuitenkaan kertyisi ensimmäisten 10 kuukauden ajalta palkkatuetusta työstä, joten palkkatuetun työn tulisi kestää nykyistä pidempään, jotta työssäoloehto täyttyisi pelkällä palkkatuetulla työllä. Työssäoloehto ei kertyisi myöskään tilanteissa, joissa henkilö työllistyisi palkkatuella useilla eri työnantajilla kullakin enintään 10 kuukauden ajan, mutta nämä palkkatukijaksot yhteensä olisivat yli 10 kuukauden mittaisia. Työssäoloehto ei kertyisi myöskään heti työsuhteen alusta tilanteessa, jossa henkilöstä myönnetään uudestaan palkkatukea samalle työnantajalle, jolla tämä on aiemmin työskennellyt vähintään 10 kuukautta, vaan tällainen palkkatuettu työ vertautuisi tilanteeseen, jossa henkilö ei ole työskennellyt aiemmin kyseisellä työnantajalla. Palkkatuki 60 vuotta täyttäneestä pitkään työttömänä olleesta henkilöstä voidaan myöntää enintään 24 kuukaudeksi kerrallaan ja tukea voidaan tämän jälkeen jatkaa samaan työsuhteeseen enintään 24 kuukautta kerrallaan. Näin ollen 60 vuotta täyttäneellä pitkään työttömänä olleella on mahdollisuus palkkatuettuun työhön työllistyttyään työskennellä vanhuuseläkkeelle siirtymiseen asti palkkatuetussa työssä, mikäli työsuhde jatkuu tämän ajan ja palkkatukea myöntävä viranomainen myöntää tälle ajalle palkkatukea. Siltä osin kuin palkkatuettu työ kohderyhmän osalta kestäisi alle 10 kuukautta, ei työssäoloehto kertyisi ja henkilöt olisivat vastaavassa asemassa kuin muut palkkatuetussa työssä olevat, joiden palkkatuki kestää enintään 10 kuukautta. Työssäoloehto kertyisi kuitenkin näiden henkilöiden kohdalla 10 kuukautta ylittävältä osalta palkkatuettua työsuhdetta. Mikäli palkkatuettu työ jatkuu vanhuuseläkkeelle asti, ei työssäoloehdon kertymisellä tältä ajalta olisi vaikutusta henkilön tuloihin. Mikäli palkkatuettu työsuhde kuitenkin päättyisi ennen vanhuuseläkkeelle siirtymistä, olisi työssäoloehtoon luettavilla palkkatuetussa työssäolokuukausilla mahdollisesti vaikutusta henkilön saaman työttömyysetuuden määrään. 

Vuodesta 2025 alkaen palkkatuen myöntää työvoimaviranomainen, joka voi olla työllisyysalueen ainoa kunta, työllisyysalueella työvoimapalveluiden järjestämisestä vastaava vastuukunta tai kuntayhtymä. Kunnalla on erilainen kannustin hakea ja myöntää palkkatukea riippuen siitä, onko tuen hakija ja myöntäjä sama kunta, saman työllisyysalueen työvoimaviranomaisesta erillinen kunta vai toisen alueen kunta. Näillä kunnan kannustimilla on välillinen vaikutus työttömään työnhakijaan, sillä kannustimet vaikuttavat siihen, haluaako kunta palkata työttömän työnhakijan nimenomaan palkkatuettuun työhön vai haluaako kunta palkata henkilön ilman palkkatukea. Välillinen vaikutus koskee sitä, voidaanko työ huomioida palkansaajan työssäoloehdossa. 

Työ- ja elinkeinotoimistojen asiakastietojärjestelmästä ilmenevien tietojen perustella vuosittain arviolta noin 500 työnhakijaa täyttää työssäolovelvoitteen tai koulutusta vailla olevia nuoria koskevan seuraamuksen palkkatuetulla työllä. Näistä työnhakijoista arviolta noin 75 prosenttia hakee työmarkkinatukea, arviolta noin 15 prosenttia peruspäivärahaa ja arviolta noin 10 prosenttia ansiopäivärahaa.  

Edellä mainituista arviolta noin 500 työnhakijasta 57 vuotta täyttäneitä oli vuotta 2022 koskevien tietojen perusteella arviolta noin viisi prosenttia. Näiden henkilöiden kohdalla on oletettavaa, että palkkatuettu työ on luettu kokonaisuudessaan hyväksi työssäolovelvoitetta täytettäessä ja esitetty muutos tarkoittaisi nykytilan säilyttämistä. 

Arviolta noin 40 prosenttia kyseessä olevista työnhakijoista oli alle 25 vuotiaita. He hyötyisivät muutoksesta eniten riippuen palkkatuetun työn kestosta, koska työttömyysturvaoikeuden palautumiseen edellytetty työssäolovaatimus on 21 kalenteriviikkoa. 25–56 vuotiaita puolestaan oli vuonna 2022 arviolta noin 55 prosenttia kohdejoukosta. Heidän edellytetään olevan esimerkiksi työssä seuraamusten lakkaamiseksi vähintään 12 kalenteriviikkoa. 

Edellä mainittuihin arvioihin liittyy epävarmuuksia. Esimerkiksi sitä ei ole voitu käytettävissä olevien tietojen perusteella arvioida, kuinka monen työnhakijan kohdalla palkkatuettua työtä otettiin huomioon työttömyysturvaseuraamusten lakkaamisessa, mutta seuraamuksen voimassaolo lakkasi kuitenkin vasta paljonkin myöhemmin. 

Työllistämistä ja palvelun järjestämistä koskevien velvoitteiden kumoaminen

Velvoitetyöllistämisen jälkeen huomattava osuus työllistetyistä palaa työttömäksi. Velvoitteiden perusteella järjestettyjä palveluita koskeva tieto on puutteellista, mutta voidaan kuitenkin olettaa, että myös tällaisten palveluiden päätyttyä henkilöt palaavat useimmiten työttömiksi. Näiden velvoitteiden tarkoitus ei kuitenkaan ole varsinaisesti edistää henkilön kykyä toimia työmarkkinoilla, vaan täyttää henkilön työssäoloehto tavalla, joka mahdollistaa työttömyysturvan tason säilymisen vanhuuseläkkeelle siirtymiseen asti. Säännösten kumoamisella olisikin todennäköisesti vain vähäisiä negatiivisia vaikutuksia henkilöiden pitkän aikavälin työllisyyteen. Lisäksi, kuten aiemmin on todettu, palveluiden käyttämistä työssäoloehdon täyttämiseen on arvioitu Ruotsista tehtyjen havaintojen perusteella. Ruotsissa kaikki palvelut kerryttivät työssäoloehtoa vuoteen 2001 saakka, ja havainto oli, että kun palveluita käytetään tässä tarkoituksessa, työllisyysvaikutukset ovat negatiivisia. Ehdotuksella olisi kuitenkin vaikutusta henkilöiden toimeentuloon.  

Kuten edellä nykytilan kuvauksessa on todettu, velvoitetyön ja velvoitteen perusteella järjestetyn palvelun tarkoitus on turvata oikeus ansiopäivärahaan. Kun lisäpäiväoikeus asteittain poistuu, velvoitetyön ja -palvelun säilyttäminen laissa ja se, että niistä kertyisi työssäoloehtoa, työnhakijat saattaisivat eläkeiän nousun vuoksi olla säännöksen piirissä jopa kymmenen vuoden ajan. Näin ollen velvoitesääntelyn kumoamisella ehkäistäisiin tilanteita, joissa kunnan tulisi työllistää useita kertoja sama henkilö. Sääntelyn kumoamisen myötä tällaisille henkilöille voitaisiin tarjota vaihtoehtoisia palveluita avoimille työmarkkinoille työllistymisen edistämiseksi. Koska palvelut tai mahdollinen palkkatuettu työ eivät kerryttäisi työssäoloehtoa, olisi henkilöllä voimakkaampi kannustin hakea työtä avoimilta työmarkkinoilta toisin kuin nykyisessä passivoivassa ansiopäivärahan uusimisen takaavassa mallissa. 

Esityksen mukaan 60 vuotta täyttäneillä pitkään työttömänä olleilla henkilöillä olisi kuitenkin edelleen mahdollisuus täyttää palkansaajan työssäoloehto palkkatuetulla työllä, jos palkkatuettu työsuhde jatkuu yli 10 kuukauden ajan ja 10 kuukautta ylittävien palkkatuettujen työssäoloehtoon luettavien kuukausien määrä riittää työssäoloehdon täyttämiseen. Poikkeus koskisi myös niitä 60 vuotta täyttäneitä henkilöitä, jotka siirtyvät palkkatuettuun työhön työmarkkinatuelta. Nykyisin velvoitetyöllistämistä koskeva sääntely on koskenut vain niitä henkilöitä, jotka saavat 57 vuotta täytettyään työttömyyspäivärahaa. 

Ehdotuksella olisi vaikutusta 57 vuotta täyttäneiden toimeentuloon siltä osin kuin he siirtyisivät työmarkkinatuelle työttömyyspäivärahan enimmäisajan täytyttyä, mitä velvoitetyöllistämisellä on pyritty ehkäisemään. Velvoitetyöllistämisen ajalta maksettava palkka on voinut alhaisempi kuin velvoitetyöllistämistä edeltävän ansiopäivärahan perusteena ollut palkka. Velvoitteen piirissä olleiden 58 vuotta täyttäneiden ansiopäivärahan perusteena olevan palkan uudelleenlaskentaa koskevan poikkeuksen kumoaminen alentaisi päivärahaa niiden työttömäksi jäävien 58 vuotta täyttäneiden osalta, joiden uuden päivärahan perusteena oleva palkka olisi alhaisempi kuin aiemmin, mikäli työllistämisvelvoite jatkuisi nykyisen kaltaisena. Lisäksi, kun velvoitteen poistamisesta syntyvän käyttäytymisvaikutuksen myötä 58 vuotta täyttäneet aiempaa useammin työllistyisivät avoimille työmarkkinoille ja täyttäisivät näin uudelleen työssäoloehdon, päivärahan perusteena olevan palkan suojasäännön kumoaminen merkitsisi sitä, että etuusoikeus voi perustua aiempaa matalampaan palkkaan. 

Nykytilan arvioinnissa tarkemmin kuvattujen YTK työttömyyskassan tietojen perusteella 58 vuotta täyttäneiden ansiopäivärahan määrään vaikuttavan poikkeuksen kumoaminen koskisi vuosittain karkeasti arvioiden noin 9 500 henkilöä. 

Vaikutukset muihin etuuksiin

Ansiopäivärahan tason porrastus ei suoraan vaikuta eläkekertymään, koska määrän porrastus koskee etuutta, ei perustepalkkaa. Jäljempänä kuvataan ansiopäivärahan porrastuksen vaikutusta sairausvakuutuslain mukaisiin etuuksiin, ja välillisesti, sairausvakuutuslain mukaisten etuuksien kautta, porrastus voisi vaikuttaa myös eläkekertymään.  

Velvoitetyön poistaminen sekä työssäoloehdon kertymisen poistaminen palkkatuetusta työstä vaikuttavat eläkekertymiin. Ilman käyttäytymisvaikutuksia muutokset pienentävät eläkekertymiä. Velvoitetyön lopettaminen ja työssäoloehdon kertymisen lakkauttaminen palkkatuetusta työstä vähentäisi ansiopäivärahan saajien määrää, ja ansiopäivärahan sijaan työmarkkinatuelle tai työmarkkinoiden ulkopuolelle päätyvien henkilöiden eläkekertymä pienentyisi. Velvoitetyön lopettaminen poistaisi myös eläkekertymän velvoitteeseen perustuvan työsuhteen ajalta, samoin kuin mahdollinen vaikutus palkkatuetun työn määrään pienentäisi vaikutuksia palkkatukijaksojen ajalta. 

Lisäksi 58 vuotta täyttäneiden suojasäännön poistaminen pienentäisi etuuden perusteena olevaa palkkaa, mikä myös pienentäisi eläkekertymää, koska eläkettä kertyy 75 prosentista ansiopäivärahan perusteena olevaa palkkaa. 

Eläkekertymät kasvaisivat niillä henkilöillä, jotka työllistyisivät ehdotettujen muutosten seurauksena. Vaikutus riippuisi siitä, kuinka suuri työllistyvän henkilön palkka olisi suhteessa ansiopäivärahan perusteena olevaan palkkaan, velvoitetyöstä maksettuun palkkaan tai palkkatukityöstä maksettuun palkkaan. 

1965 syntyneitä nuorempien ikäluokkien kohdalla ehdotetut muutokset voivat vaikuttaa vanhuuseläkkeelle jäämisen ajankohtaan, koska työttömyysturvan 65 vuoden yläikärajan ja vanhuuseläkkeen alaikärajan välillä on lomittaisuutta. Nykyisin ansiopäivärahaa siis voi saada vielä vanhuuseläkeiän ylitettyäänkin 64-vuotiaana. Vuonna 1965 ja sen jälkeen syntyneillä näin ei enää ole, koska heillä työttömyysturvan yläikäraja on sidottu vanhuuseläkkeen alaikärajaan. Ehdotetuilla muutoksilla voi kuitenkin olla vaikutuksia myös tapoihin siirtyä pois työmarkkinoilta ennen alinta vanhuuseläkeikää. 

Ansiopäivärahan porrastuksella ja muilla työttömyysturvaan kohdistuvilla muutoksilla on vaikutuksia myös sairausvakuutuslain mukaisiin vanhempainpäivärahoihin ja sairauspäivärahoihin sekä Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukaiseen kuntoutusrahaan. Edellä mainitut päivärahat perustuvat pääsääntöisesti etuuden alkua edeltävän 12 kalenterikuukauden tuloihin. Tuloina huomioidaan myös työttömyysetuudet. Etuuksia ei huomioida sellaisenaan, vaan niiden perusteella määritetään laskennallinen etuusperusteinen tulo. Jos 12 kuukauden tarkastelujaksolla maksettujen työttömyysetuuksien määrä jää pienemmäksi, myös etuusperusteinen tulo ja siten myös päivärahan määrä jäävät pienemmiksi. Ansiopäivärahan tason porrastaminen siis pienentää sairausvakuutuslain mukaisia etuuksia, mikäli etuudensaajan tarkastelujaksolle osuu alennettua etuutta. Myös ikäsidonnaisista poikkeussäännöistä ja työssäoloehdon kertymisestä seuraavat muutokset kohderyhmien tuloihin pienentävät myös sairausvakuutuslain mukaisia etuuksia tilanteissa, joissa muutos osuu tarkastelujaksolle. Mikäli henkilö työllistyy muutosten seurauksena, hänen sairausvakuutuslain mukaiset etuutensa voivat myös nousta. 

Sairauspäivärahassa muutokset vaikuttaisivat hyvin karkeasti arvioiden noin 12 prosenttiin etuudensaajista. Heillä vaikutus olisi keskimäärin arviolta reilut sata euroa kuukaudessa. Vaikutus maksettuihin sairauspäivärahoihin olisi yhteensä arviolta noin 8 miljoonaa euroa. Vanhempainpäivärahoissa muutos vaikuttaisi noin yhdeksään prosenttiin miehistä ja 13 prosenttiin naisista. Miehillä vaikutus olisi tässä ryhmässä keskimäärin vajaat 100 euroa kuukaudessa ja naisilla vajaat 120 euroa kuukaudessa. Vaikutus maksettuihin vanhempainpäivärahoihin olisi yhteensä arviolta 8 miljoonaa euroa. Julkisen talouden näkökulmasta vaikutukset olisivat melko vähäisiä, sillä pienentyneet sairaus- ja vanhempainpäivärahamenot johtaisivat myös sairausvakuutusmaksujen pienenemiseen. 

Vaikutukset työttömyysetuuden työvoimapoliittisiin edellytyksiin

Työttömyysturvalain 2 luvun 5 a §:n mukaan työnhakija säilyttää oikeutensa työttömyysetuuteen yritystoiminnan ja omassa työssä työllistymisen estämättä neljän kuukauden ajan, jos hän aloittaa työttömänä ollessaan yritystoiminnan tai työllistyy omassa työssään. Säännöstä sovelletaan uudelleen, kun henkilö on täyttänyt työttömyyspäivärahan edellytyksenä olevan työssäoloehdon ja työttömyyspäivärahan enimmäisaika alkaa alusta. 

Työttömyysturvalain 2 luvun 10 b §:ssä puolestaan säädetään lyhytkestoisten opintojen vaikutuksesta työttömyysturvaoikeuteen. Jos työnhakija on saanut työttömyysetuutta säännöksen perusteella, samaa säännöstä sovelletaan uudelleen, kun opinnot ovat päättyneet ja henkilö on sen jälkeen täyttänyt työttömyyspäivärahan edellytyksenä olevan työssäoloehdon ja työttömyyspäivärahan enimmäisaika on alkanut alusta, jollei aiempien opintojen kesto ole ollut yhdenjaksoisesti tai jaksotettuna enintään kolme kuukautta. 

Jos palkkatuettu työ ei enää kerryttäisi työttömyyspäivärahan edellytyksenä olevaa työssäoloehtoa, edellä tarkoitetun yrittäjiä koskevan säännöksen ja opiskelumahdollisuuden hyödyntäminen uudelleen vaikeutuisi. Tilastotietoja siitä, kuinka montaa työnhakijaa muutos tältä osin koskisi, ei ole käytettävissä. 

Työttömyysturvalain 2 a luvun 6 §:n mukaan henkilöllä on pätevä syy kieltäytyä työstä, jos osa-aikatyöstä maksettava palkka ja hänelle mahdollisesti maksettava työttömyysetuus työmatkakustannusten ja muiden työn vastaanottamisen aiheuttamien kustannusten vähentämisen jälkeen jää pienemmäksi kuin hänelle muutoin maksettava työttömyysetuus. Saman luvun 8 §:ssä tarkoitetun ammattitaitosuojan aikana säännöstä sovelletaan myös kokoaikatyöstä kieltäytymiseen. 

Työttömyysturvalain 2 a luvun 6 §:ssä säädetään myös siitä, että työvoimaviranomaisen työnhakijalle tarjoamasta työstä voi kieltäytyä menettämättä oikeutta työttömyysetuuteen, jos työstä maksettava palkka mahdollisten työmatkakustannusten ja muiden työn vastaanottamisen aiheuttamien kustannusten vähentämisen jälkeen jää pienemmäksi kuin hänelle muusta työstä maksettava palkka ja mahdollisesti maksettava työttömyysetuus. 

Ansiopäivärahan tason porrastaminen vaikuttaisi myös työttömyysturvalain 2 a luvun 6 §:ssä tarkoitettujen kuluvertailuiden lopputulokseen. Jos mahdollisesta työstä saatavan tulon ja työn vastaanottamisesta aiheutuvien kustannusten oletetaan pysyvän samoina, työnhakijan mahdollisuudet kieltäytyä työstä työttömyysturvaoikeutta menettämättä vähenisivät työttömyyden pitkittyessä ja ansiopäivärahan tason laskiessa. Tilastotietoja siitä, kuinka montaa työnhakijaa muutos tältä osin koskisi, ei ole käytettävissä. Vaikutuksen ei kuitenkaan arvioida olevan merkittävä kuluvertailua edellyttävien tilanteiden oletettavasti vähäisen määrän takia. 

4.2.1.2  Kotitalouksiin kohdistuvien yhteisvaikutusten arviointi

Tähän hallituksen esitykseen sisältyvien muutosten lisäksi hallitus esitti vuonna 2023 työttömyysturvaan ja muuhun sosiaaliturvaan useita muita muutoksia. Hallituksen esityksissä HE 73–75/2023 vp. ehdotetut muutokset on vahvistettu ja ne ovat pääosin tulleet voimaan vuoden 2024 alusta, vaikka osittain muutosten soveltamista onkin porrastettu. Näiden vahvistettujen muutosten ja eräiden tähän hallituksen esitykseen sisältyvien muutosehdotusten yhteisvaikutuksia kotitalouksien tulonmuodostukseen arvioitiin sosiaali- ja terveysministeriön ja valtiovarainministeriön yhteistyönä valmistellussa Sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusarvioinnin yhteenveto -muistiossa Vuoden 2024 sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusten arviointi, Sosiaali- ja terveysministeriö Helsinki 2023. . Muistiota varten tehdyssä tarkastelussa on lisäksi huomioitu tuloverotukseen esitettyjen muutosten vaikutus. Muistiossa ei ollut mahdollisuutta keskittyä yhteisvaikutuksiin yksittäisen esityksen kohderyhmien kannalta. Arviot perustuvat pääosin Tilastokeskuksen ylläpitämällä SISU-mikrosimulaatiomallilla tehtyihin laskelmiin. Tässä hallituksen esityksessä ehdotetuista muutoksista ansiopäivärahan tason porrastusta koskeva ehdotus on huomioitu kyseisessä yhteisvaikutusten arvioinnissa. Koska mikrosimulaatiomallilla tehty arviointi ei mahdollista velvoitetyön ja -palvelun lakkauttamista koskevan ehdotuksen ja ehdotuksen, jonka mukaan palkkatuettu työ ei kerryttäisi palkansaajan työssäoloehtoa huomioimista, näiden ehdotusten vaikutukset eivät tule täysin huomioiduksi kyseisessä yhteisvaikutusten arvioinnissa. Esimerkiksi velvoitetyöllistettyinä työssäoloehdon täyttäneet muuntuvat työssäoloehdon pidentämisen simuloinnissa työmarkkinatuen saajiksi, koska näillä henkilöillä on rekisteriaineistossa usein juuri kuuden kuukauden työskentelyä vastaava määrä työpäiviä. 

Yhteisvaikutusten arvioinnin havaintojen mukaan ikäryhmittäisessä tarkastelussa suurimmat vaikutukset kohdistuvat 18–24 vuotiaisiin, ja muita suurempia vaikutuksia havaittiin myös 25–34 vuotiaiden ikäryhmässä. Ilmiön arvioitiin johtuvan opiskelijoiden osuudesta kyseisissä ikäluokissa. Jälkimmäisen kohdalla tämän esityksen ehdotuksista paitsi ansiopäivärahan määrän porrastus myös yhteisvaikutusten arvioinnin ulkopuolella oleva palkkatuettua työtä ja työssäoloehtoa koskeva ehdotus voivat vaikuttaa työttömän työnhakijan ja hänen kotitaloutensa tilanteeseen.  

Myös 55–64 vuotiaiden ikäryhmässä yhteisvaikutukset ovat muita ryhmiä suurempia, mitä arvioiden mukaan selittää sekä ansioturvaa saavien että pitkäaikaistyöttömien osuus kyseisessä ikäryhmässä. Tässä ikäryhmässä kaikki tässä esityksessä ehdotetut muutokset voivat vaikuttaa työttömän työnhakijan ja hänen kotitaloutensa tilanteeseen. Mikäli ikäsidonnaisia poikkeusääntöjä koskevien poikkeusten lakkauttaminen olisi kyetty ottamaan huomioon yhteisvaikutusten arvioinnissa, olisivat tähän ikäryhmään kohdistuvat vaikutukset olleet arviossa suurempia. Väestöryhmittäisessä yhteisvaikutusten tarkastelussa suurimmat tulonmenetykset kohdentuvat työikäisten yhden hengen talouksiin sekä yksinhuoltajiin. 

Yhteisvaikutusten arviointia koskevasta muistiosta on syytä huomioida, että siinä esitetyt arviot vaikutuksista kotitalouksien käytettävissä oleviin tuloihin ovat staattisia, eli niissä ei ole huomioitu käyttäytymisvaikutuksia, kuten esimerkiksi työllistymistä. Tarkastelu on tehty vertaamalla reformivaihtoehtoa perusvaihtoehtoon, jossa etuudet ja tuloverotus esitetään vuoden 2023 lainsäädännön mukaisena mutta vuoden 2024 tasoisena Vuoden 2024 tasolla tarkoitetaan tässä sitä, että etuuksiin oltaisiin tehty normaali indeksitarkistus, mutta vuodelle 2023 eräisiin etuuksiin tehdyt ylimääräiset tasokorotukset eivät vaikuta etuuksien määrään. .  

Tässä esityksessä ehdotetuille muutoksille on tyypillistä, että yksittäisen työnhakijan ja hänen perheensä näkökulmasta usea sekä hallituksen esityksessä HE 73/2023 vp ehdotetuista ja työttömyysturvalain muuttamisesta annetulla lailla (1300/2023) vahvistetuista muutoksista että tässä hallituksen esityksessä ehdotetuista muutoksista voi vaikuttaa samanaikaisesti työnhakijan tilanteeseen. Joissakin tapauksissa lähes kaikki esityksissä ehdotetut muutokset voivat samanaikaisesti koskettaa yksittäistä työnhakijaa sen jälkeen kun esitykseen sisältyvien eri elementtien soveltamisen siirtymäaika on päättynyt, eli kun työttömyys alkaa 2.9.2024 tai sen jälkeen.  

Alla taulukossa 14 kuvataan tilannetta, jossa useampi kuin yksi esitetyistä muutoksista vaikuttaa työnhakijan työttömyysturvaan.  

Työnhakija, jolla on ajalla 1.9.2024–31.7.2025 voimassa oleva kokoaikainen palkkatyö. Kaikki palkkaerät maksettu työskentelykuukausien aikana, kuukauden 15. päivä. Vuosilomaa ei pidetty työsuhteen aikana, ja lomakorvaus maksetaan työsuhteen päättyessä 31.7.2025. Vähintään yksi huollettava lapsi. Aloittaa osa-aikatyön 1.9.2025, työaika 18 tuntia viikko, palkka 13 euroa tunti. Palkka maksetaan työntekokuukauden aikana. Tämän jälkeen työttömänä niin pitkään, että enimmäisaika täyttyy. Työllistyy palkkatuettuun työhön, mistä palaa työttömäksi työnhakijaksi. Työllistyy uudelleen avoimille työmarkkinoille, jossa täyttää työssäoloehdon ja ehtii täyttää 58 vuotta ennen työssäoloehdon täyttymistä. 

Taulukko 14. Koonti vuonna 2024 voimaan tulevista työttömyysturvamuutoksista.  

Yhteisvaikutuksia koskevan muistion arvioiden lisäksi tässä osiossa pyritään lyhyesti tarkastelemaan yhteisvaikutuksia ansiosidonnaisen työttömyysturvan porrastuksen näkökulmasta. Tarkastelu pyrkii vastaamaan kysymykseen, miten ansioturvan porrastuksen kokevien tulot muuttuvat, kun otetaan huomioon myös muut hallituksen syksyllä 2023 esittämät muutokset (tarkastelussa huomioidut muutokset ja vertailuasetelma ks. em. yhteisvaikutusmuistio). Tarkastelussa keskitytään kotitalouden käytettävissä olevien tulojen vuosimuutokseen. 

Edellä ansiopäivärahan porrastuksen vaikutusten yhteydessä kuvattua suuremmat tulonmenetykset ovat ansioturvan porrastuksen kokevilla selvästi yleisempiä, jos tarkastelussa otetaan huomioon myös muut hallituksen syksyllä esittämät muutokset. Tällöin verrataan tuloja ennen eri muutosesityksiä tilanteeseen muutosten jälkeen (ml. ansiopäivärahan porrastus). Porrastuksen kokevien henkilöiden kotitalouksiin, joiden käytettävissä olevat tulot supistuisivat yli 10 prosenttia kuuluisi yhteisvaikutustarkastelussa noin 27 000 henkilöä. 5–10 prosentin tulonmenetyksiä kokeviin kotitalouksiin kuuluisi noin vajaat 55 000 henkilöä ja pienempiin 1–5 prosentin tulonmenetyksiä kokeviin kotitalouksiin noin 112 000 henkilöä.  

Yhteisvaikutustarkastelussa osalla ansiopäivärahan porrastuksen kokevien henkilöiden kotitalouksista tulot myös kasvavat. Kotitalouksiin, joiden tulot kasvat yli yksi prosenttia kuuluisi noin 43 000 henkilöä. Taustalla voi esimerkiksi olla verotuksen ja sosiaaliturvamaksujen muutokset tai monilapsisten perheiden lapsilisiin ja alle 3-vuotiaasta lapsesta maksettavaan lapsilisään tulevat korotukset. Samalla ansiopäivärahojen porrastus voi näissä tapauksissa koskea suhteellisen lyhyttä jaksoa kalenterivuoden aikana.  

Toimeentulotuen tarve lisääntyisi odotetusti enemmän kuin pelkästään porrastuksen vaikutusta koskevassa arviossa. Tässä esitetyt toimeentulotuen saajamäärät perustuvat SISU-mallin laskennallisen toimeentulotuen saantiin, jota ei voida suoraan verrata toimeentulotuen saajamäärin todellisuudessa. Mallin laskelma perustuu keskimääräisiin tuloihin vuoden aikana ja kuvaa lähinnä pidempiaikaista vajetta toimeentulossa. Toimeentulotuen mallintamiseen liittyviä menetelmällisiä kysymyksiä on lyhyesti kuvattu yhteisvaikutusmuistiossa. Ehdotettujen muutosten seurauksena laskennallista toimeentulotukea saavien määrää lisääntyisi yhteensä noin 8 000 sellaisella kotitaloudella, joihin kuuluisi ainakin yksi jäsen, johon ansiopäivärahan porrastus kohdentuisi. Näihin kotitalouksiin kuuluisi yhteensä noin 14 000 henkilöä. Tulkinnassa on huomattava, että laskennallinen toimeentulotulotuen tarpeen muodostuminen ei yhteisvaikutusarviossa näilläkään kotitalouksilla välttämättä ensisijaisesti johdu ansiopäivärahan porrastuksesta. Sama koskee tulonmenetysten muodostumista.  

Palkkatuetussa työssä tai velvoitetyössä työllistyvien osalta voidaan lopuksi todeta seuraavaa. Palkkatuella työllistyvät henkilöt saavat ennen palkkatukijaksoa, palkkatukijakson aikana ja sen jälkeen täydentävinä etuuksina asumistukea ja perustoimeentulotukea. Velvoitetyössä työllistettyjen kohdalla täydentävien etuuksien saaminen on harvinaista kuin myös ansioturvalta palkkatuelle siirtyvien kohdalla. Työmarkkinatuelta palkkatuelle työllistyvien kohdalla täydentäviä etuuksia saadaan selvästi useammin. Noin 50 % tällaisista henkilöistä (ks. nykytilan kuvaus) on osallisena kotitaloudessa, johon maksetaan yleistä asumistukea.  

Työssäoloehdon kertymistä palkkatuesta koskeva ehdotus vaikuttaisi arviolta 3 500 henkilön päivärahaoikeuteen. Jos nämä henkilöt saisivat ansiopäivärahan sijasta työmarkkinatukea lisäisi se yleisen asumistuen maksamista tässä ryhmässä. Jos henkilöt vastaavat keskimääräistä työmarkkinatuelta palkkatuelle työllistyvää, maksettaisiin yleistä asumistukea tässä ryhmässä noin 1 750 henkilölle. Näihin henkilöihin kohdistuisi silloin ansiopäivärahalta putoaminen, yleisen asumistuen heikennykset ja indekseihin kohdistuvat säästötoimet työmarkkinatuen ja yleisen asumistuen osalta. Noin 1 750 henkilöön asumistuen muutokset eivät kohdistuisi.  

Velvoitetyöllistettyjen osalta päivärahalta putoaisi suurempi joukko työttömiä. Kumulatiivisesti velvoitetyöllistämisen poisto vaikuttaisi staattisesti arvioituna noin 10 000 henkilön päivärahaoikeuteen. Velvoitetyöhön työllistettyjen osalta täydentäviä tulonsiirtoja on maksettu vähäisissä määrin, mikä johtuu siitä, että henkilöt ovat ansiopäivärahalla ja saavat työllistämisen ajalta palkkatuloja. Tästä kohdejoukosta jonkin verran harvempi saisi päivärahalta pudottuaan yleistä asumistukea ja perustoimeentulotukea. Tässä kohdejoukossa myöskin lapsikorotusten poiston vaikutus olisi merkittävästi pienempi, koska henkilöillä havaitaan rekisteritarkastelun perusteella keskimäärin 0,04 lasta. 

4.2.1.3  Vaikutukset yksityisiin työnantajiin

Ehdotetut muutokset parantaisivat työnteon kannustimia ja siten työvoiman saatavuutta. Työn tarjontaan kohdistuvan vaikutuksen voi kuitenkin arvioida olevan hieman erilainen erityyppisillä yrityksillä ja eri aloilla.  

Esityksessä ehdotetuilla ansio-osamenoon vaikuttavilla muutoksilla sekä näiden ja muiden ehdotettujen muutosten työllisyysvaikutuksilla voi vähintäänkin pitkällä aikavälillä olla alentava vaikutus työttömyysvakuutusmaksun tasoon. Maksutason alentaminen pienentäisi yritysten työvoimakustannuksia. Maksutason alenema ei kuitenkaan olisi suora seuraus tässä esityksessä ehdotetuista muutoksista, vaan työttömyysvakuutusmaksun tasosta päätetään vuosittain eduskunnan toimesta erillisellä lakimuutoksella. 

Vaikka esityksessä ehdotetaan, että palkkatuetusta työstä ei kertyisi työssäoloehtoa, esityksessä ei tosiasiassa ehdoteta muutoksia palkkatuen myöntämisen ehtoihin. Pääministeri Orpon hallituksen hallitusohjelman mukaan hallitus uudistaa palkkatukea ja kohdistaa sitä erityisesti yksityiselle ja kolmannelle sektorille. Edelleen hallitusohjelman mukaan sadan prosentin palkkatuen käyttö mahdollistetaan jatkossakin myös suurimmille taloudellista toimintaa harjoittaville kolmannen sektorin toimijoille. Palkkatuen kehittäminen on kuitenkin tästä hallituksen esityksestä erillinen kokonaisuus.  

Huolimatta siitä, että palkkatuettua työtä koskevia säännöksiä ei tämän esityksen yhteydessä ehdoteta muutettavaksi, työssäoloehtoa koskeva ehdotus voi vaikeuttaa palkkatuetun työvoiman saatavuutta. Vaikutus syntyy osittain työttömien työnhakijoiden palkkatuetun työn tarjonnan vähentymisestä, mikä johtuisi työssäoloehdon kertymisen heikennyksestä ja osittain siitä, ettei palkkatukea välttämättä myönnettäisi nykyistä vastaavaa määrää työvoimaviranomaisten toimintaa ohjaavan rahoitusmallin johdosta.  

Palkkatuen tarkoitus on kompensoida työllistettävän henkilön alentunutta tuottavuutta, joten työpaikat eivät välttämättä jäisi täyttymättä, vaan ne voisivat täyttyä muilla kuin palkkatuetuilla henkilöillä. Osa työnantajista ei kuitenkaan pystyisi palkkaamaan henkilöitä ilman palkkatukea. Jos palkkatuettua työvoimaa ei ole saatavilla, voi työpaikka jäädä aidosti täyttämättä ja työnantajan toiminta muuttuisi. Vaikutus kohdentunee erityisesti niihin työnantajiin, jotka ovat saaneet vuosittain 100 prosentin palkkatukea. Vuosina 2016‒2022 keskimääräinen vuoden aikana 100 prosentin tuella työllistettyjen määrä on vaihdellut 2 900‒4 800 henkilön välillä. Vuosittain 100 prosentin palkkatukea maksetaan noin 1 500–1 600 järjestölle. Valtaosa 100 prosentin palkkatukea saavista järjestöistä (noin 93–94 prosenttia) saa palkkatukea alle 100 000 euroa vuodessa. Arviolta noin kolme neljäsosaa palkkatukea saavista järjestöistä työllistää alle viisi henkilöä palkkatuella vuodessa. Vähintään 50 henkilöä palkkatuella työllistäviä järjestöjä on noin kaksi prosenttia järjestöistä. Näiden suurten järjestöjen osuus palkkatuella järjestöihin työllistetyistä henkilöistä on kuitenkin arviolta noin 35 prosenttia.  

Vuonna 2021 työ- ja elinkeinoministeriö järjesti kyselyn palkkatukea vuosina 2019–2020 saaneille järjestöille. Kyselyyn vastasi noin 25,5 prosenttia järjestöistä. Vastanneista noin 22 prosenttia ilmoitti, etteivät he ole palkanneet henkilöstöä ilman palkkatukea. Noin puolet vastaajista ilmoitti työllistävänsä palkkatuella vuosittain suurin piirtein saman määrän henkilöitä. Noin 60 prosenttia vastaajista arvioi, ettei lisähenkilöstön palkkaaminen ole mahdollista ilman täyttä palkkakustannusten kompensaatiota. Järjestöjen mahdollisuudet palkata henkilöstöä ilman 100 prosentin palkkatukea riippuvat muusta rahoituksesta. Kyselyyn vastanneista noin 29 prosenttia ilmoitti, ettei järjestö harjoita lainkaan tavaroiden tai palveluiden myyntiä, joten toiminnan rahoitus kerätään avustuksin, jäsenmaksuin tai yksityisten lahjoitusten kautta. Niistä järjestöistä, jotka harjoittivat ilmoituksensa mukaan tavaroiden tai palveluiden myyntiä, oli myynnin arvo pääosin vähäistä. Noin 73 prosenttia arvioi myynnin arvoksi alle 100 000 euroa vuodessa. Järjestöjen työllistämismahdollisuuksiin vaikuttaa siis merkittävästi mahdollisuus saada 100 prosentin palkkatukea.  

Työvoimapalveluiden järjestämisvastuun uudistamiseen liittyvän työttömyysetuuksien rahoitusuudistuksen vuoksi työvoimaviranomaisilla ei olisi rahoitusvastuulaskurin nollaamisen näkökulmasta intressiä myöntää 100 prosentin palkkatukea. Palkkatuki kuitenkin luetaan osaksi työvoimapalveluiden järjestämistehtävästä kunnalle aiheutuvia kustannuksia, mikä vaikuttaa tulevien vuosien valtionosuusrahoituksen määrään kuntakentällä kokonaisuudessaan. Näin ollen työvoimaviranomaisilla voisi olla edelleen kannustin myöntää jonkin verran myös 100 prosentin palkkatukea erityisesti osana laajempaa työllistymiseen tähtäävää palvelupolkua. Tässä kuvatun vaikutuksen mittaluokkaa ei ole mahdollista arvioida etukäteen, koska verrannollista tilannetta käyttäytymisvaikutusten arvioimiseksi ei ole käytettävissä. Kuntakokeiluissa kokeilualueiden kunnat ovat tehneet palkkatukipäätöksiä valtion lukuun valtion talousarvion määrärahasta. 

4.2.1.4  Vaikutukset julkiseen talouteen

Kokonaisuudessaan ehdotettujen muutosten arvioidaan tuottavan noin 276 miljoonan euron menosopeutuksen, minkä lisäksi työllisyys kohenisi valtiovarainministeriön arvion mukaan noin 18 700 henkilöllä. Luvussa ei ole huomioitu kuntien työllistämisvelvoitteen poistosta seuraavaa julkisen työllistämisen laskua. Työllisyyden vahvistumisen myötä julkinen talous kohenisi arviolta noin 458 miljoonalla eurolla, jolloin muutosten julkista taloutta vahvistava vaikutus olisi kokonaisuudessaan noin 734 miljoonaa euroa. 

Ansiopäivärahan tason porrastus alentaisi suorana vaikutuksena julkisen talouden menoja noin 149 miljoonalla eurolla kun huomioidaan vaikutukset täydentäviin etuuksiin ja veroihin. Ansiopäivärahan tason porrastukseen liittyvän työllisyysvaikutuksen 12 800 työllistä arvioidaan vahvistavan julkista taloutta noin 314 miljoonalla eurolla. Arviossa on otettu huomioon aiempien muutosten sekä tässä esityksessä ehdotettujen muiden muutosten vaikutukset. Pelkän porrastamisen vaikutukset olisivat suuremmat, mikäli muita ehdotettuja muutoksia ei tehtäisi. 

58 vuotta täyttäneiden päivärahan tarkastuksen suojasäännöstä luopuminen alentaisi suorana vaikutuksena ansiopäivärahan menoja arviolta noin 24 miljoonalla eurolla. Verotus ja tulonsiirrot huomioiden julkinen talous vahvistuisi arviolta 14 miljoonalla eurolla. Työllisyyttä muutos lisäisi arviolta vajaalla tuhannella henkilöllä, mistä seuraisi julkisen talouden kohentuminen noin 24 miljoonalla eurolla. 

Jos muuta kuin kuntien työllistämisvelvoitteeseen liittyvää palkkatuettua työtä ei luettaisi mukaan työssäoloehtoa laskettaessa rajaisi tämä arviolta 3 500 henkilöä ansiopäivärahan ulkopuolelle, minkä johdosta työttömyysetuusmenoihin kohdistuisi noin 25 miljoonan euron säästö. Julkisen talouden nettosäästö olisi noin 14 miljoonaa euroa. Korvausasteen muutoksesta johdetun arvion perusteella työllisyys vahvistuisi noin 900 henkilöllä. 

Palvelun ajalta kertyvästä työssäoloehdosta luopuminen säästäisi vuosikymmenen lopun tilanteessa työttömyysturvamenoista arviolta noin 15 miljoonaa euroa vuodessa. Lisäksi muutos säästäisi palveluiden kustannuksissa, mikäli korvaavaa palvelua ei järjestettäisi. Potentiaalinen säästö olisi tällöin noin 4 miljoona euroa vuositasolla. Nettovaikutus julkiselle taloudelle olisi arviolta noin 14 miljoonaa positiivinen. Muutoksella olisi kannustinten muutosten seurauksena positiivinen vaikutus työllisyyteen, arviolta noin 600 työllistä. 

Palkkatuetun työn arvioidaan vähenevän jonkin verran sen johdosta, ettei palkkatuettua työtä luettaisi palkansaajan työssäoloehtoon. Vaikutuksen suuruutta ei ole kuitenkaan mahdollista arvioida, koska aiemmista työssäoloehdon kertymiseen palkkatuetusta työstä tehtyjä muutoksia ei ole arvioitu tästä näkökulmasta. Lisäksi aiemmat muutokset on toteutettu erilaisessa toimintaympäristössä. Ehdotettu muutos työssäoloehdon kertymiseen palkkatuetusta työstä ei vaikuttaisi työvoimapalveluihin budjetoitavan määrärahan määrään, joten mahdollinen palkkatuetun työn määrän väheneminen voisi lisätä työvoimaviranomaisten mahdollisuuksia tarjota muita palveluita. Muutos voi myös ohjata julkisten työvoimapalveluiden järjestämistä kustannustehokkaammaksi, jolloin julkiselle sektorille syntyisi jonkin verran säästöjä.  

Velvoitetyöllistämisen poisto ja velvoitetyöllistämiseen liittyvä työssäoloehdon kertymä vaikuttaisivat suoraan velvoitetyöstä johtuviin palkkakustannuksiin sekä ansiopäivärahan työssäoloehtoon liittyviin etuusmenoihin. Velvoitetyöllistämisen lakkauttaminen tuottaisi vuosikymmenen lopun tasossa arvioituna palkkakustannusten näkökulmasta 142 milj. euron säästön, kun arviossa otetaan huomioon työssäoloehdon pidennys 6 kuukaudesta 12 kuukauteen sekä työttömyysturvan lisäpäivien poistosta johtuva arvioitu 2 000 työllistettävän varannon kasvu. Palkkakustannusten säästö olisi 71 miljoonaa euroa, jos työssäoloehdon pidentämistä kuudesta kuukaudesta 12 kuukauteen ei otettaisi huomioon. Tämä 71 miljoonaa olisi siis työssäoloehdon pidentämisen ja velvoitetyön poistamisen yhteisvaikutus kuntien palkkakustannuksiin. 

Velvoitetyöllistämisen arvioidaan vaikuttavan vuosikymmenen lopussa noin 8 500 henkilön ansiopäivärahaoikeuteen. Arvioissa on huomioitu nykyisin työllistettävien määrä sekä työttömyysturvan lisäpäivien poistosta aiheutuva määrän kasvu. Jos näille henkilöille maksettaisiin ansiosidonnaisen päivärahan sijasta työmarkkinatukea, ansiopäivärahan menot laskisivat noin 179 miljoonalla eurolla ja työttömyysturvan menot kokonaisuutena laskisivat noin 68 miljoonalla eurolla. Yhteensä velvoitetyöllistämisen poistosta arvioidaan koituvan noin 92 miljoonan euron nettomääräinen menosäästö julkiselle taloudelle. Korvausasteen muutoksesta johdettuna työllisyyden arvioidaan vahvistuvan noin 3 500 henkilöllä. 

Palkkatuetun työn lukeminen työnhakijan hyväksi työssäolovelvoitetta ja koulutusta vailla olevia nuoria koskevaa seuraamusta täytettäessä kasvattaisi jonkin verran julkiselle taloudelle aiheutuvia työttömyysturvamenoja. Menojen lisäys johtuu siitä, että ehdotetut muutokset nopeuttaisivat työttömyysturvaoikeuden palautumista. Menojen lisäyksen arvioidaan kuitenkin olevan maltillista.  

Työttömyysturvaseuraamuksiin liittyvää vaikutusta vähentää se, että ainakin osa työssäolovelvoitteen tai koulutusta vailla olevia nuoria koskevan seuraamuksen saaneista ovat hakeneet toimeentulotukea aikana, jona he eivät ole olleet oikeutettuja työttömyysetuuteen. Vaikutusta vähentää myös se, että palkkatuetun työn keston takia on mahdollista, että kesto on nykyisinkin riittänyt joidenkin työnhakijoiden kohdalla työssäolovelvoitteen tai nuoria koskevan seuraamuksen täyttämiseen siitä huolimatta, ettei palkkatuettua työtä ole kokonaisuudessaan luettu työssäoloehtoon. 

Palkkatuetun työn lukeminen nykyisen 75 prosentin sijaan täysimääräisesti työmarkkinatuen odotusaikaa vähentäväksi ajaksi lisäisi hieman työmarkkinatukimenoja. Samalla se kuitenkin vähentäisi hieman yleisen asumistuen ja perustoimeentulotuen menoja, koska toimeentulotuen saanti on erittäin yleistä odotusajan aikana. Kokonaisuudessaan muutoksen vaikutus julkisiin menoihin arvioidaan vähäiseksi. 

Yhteensä muutokset kohentaisivat julkista taloutta suorina säästöinä nettona arviolta noin 276 miljoonalla eurolla. Säästö kohdistuisi Työllisyysrahaston työttömyysvakuutusmaksuilla rahoittamaan osuuteen etuusmenoista. Kuntien menot kasvaisivat arviolta noin 12 miljoonaa euroa ja valtion noin 95 miljoonaa euroa. Säästöt on esitetty sektoreittain ja toimenpiteittäin eriteltynä taulukossa 15. Taulukossa positiivinen etumerkki merkitsee talouden kohentumista ja negatiivinen talouden heikentymistä. 

Taulukko 15. Julkisen talouden vaikutukset sektoreittain ja toimenpiteittäin, miljoonaa euroa.  

Mikäli kokonaisvaikutuksiin lasketaan mukaan arvioidut työllisyysvaikutukset, vaikutukset ovat positiivisia myös kuntiin ja valtioon. Työllisyysvaikutusten seurauksena julkisen talouden arvioidaan kohenevan lähes 460 miljoonalla eurolla, jolloin julkista taloutta kohentava vaikutus olisi arviolta 734 miljoonaa euroa. 

Taulukko 16. Taloudelliset vaikutukset, sisältäen työllisyysvaikutuksen, miljoonaa euroa.  

Sekä suorien etuusmenovaikutusten että työllisyysvaikutusten arviointiin liittyy suuria epävarmuuksia. Suorien vaikutusten kohdalla epävarmuudet ovat tavanomaista suurempia, koska samoihin kohderyhmiin kohdistuu useita samanaikaisia muutoksia, ja aiemmin säädettyjen muutosten vaikutuksia ei pystytä todentamaan vielä rekisteriaineistoista. Tällaisia muutoksia ovat työttömyysturvan lisäpäivien poisto, palkkatukeen tehdyt muutokset, TE24-uudistus sekä hallituksen syksyllä 2023 esittämät sosiaaliturvan muutokset. Yhteisvaikutukset on kuitenkin pyritty ottamaan eri muutosten arvioissa huomioon. 

Yllä mainituissa julkisen talouden vaikutuksissa ei ole otettu huomioon työttömyysvakuutusmaksuilla rahoitettavan ansiopäivärahamenon työttömyysvakuutusmaksuja alentavaa vaikutusta. Menojen pieneneminen noin 350 miljoonalla eurolla alentaisi vakuutusmaksutasoa keskipitkällä aikavälillä arviolta reilulla 0,3 prosenttiyksiköllä, josta puolet kohdistuisi palkansaajille ja puolet työnantajille. Lisäksi muutokset pienentäisivät Työllisyysrahaston työeläkkeiden rahoitukseen tilittämää ns. TR-osuutta (eli ETK-maksua) arviolta noin 65 miljoonalla eurolla, millä olisi maksutasoa noin 0,06–0,07 prosenttiyksiköllä alentava vaikutus. Samalla kuitenkin eläkejärjestelmän tasapaino heikkenisi lyhyellä aikavälillä vastaavasti. Myös työllisyysvaikutuksilla olisi vakuutusmaksutasoa alentava vaikutus. 

Taulukossa 17 on kuvattu yksittäisten toimenpiteiden arvioitu vaikutus ansiopäivärahaan ja työmarkkinatukeen. Taulukossa 18 on kuvattu toimenpiteiden arvioitu vaikutus asumistuen ja toimeentulotuen menoihin. Taulukoissa negatiivinen etumerkki tarkoittaa menovähennystä ja positiivinen menojen kasvua. 

Taulukko 17. Toimenpiteiden vaikutus eriteltynä ansiopäivärahan ja työmarkkinatuen osalta.  

Taulukko 18. Toimenpiteiden vaikutus asumistuen ja toimeentulotuen menoihin.  

Vaikutukset kuntiin

Ilman käyttäytymisvaikutuksia ehdotetut muutokset heikentäisivät kuntien taloutta vuositasolla arviolta noin viidellä miljoonalla eurolla. Työllisyysvaikutukset huomioon ottaen kokonaisvaikutus olisi kuitenkin arviolta noin 60 miljoonaa euroa kuntien taloutta vahvistava. 

Ansiopäivärahan tason porrastusta koskevassa ehdotuksessa etuuden alentaminen kohdentuisi ansio-osaan, jolloin kuntien rahoitusvastuu ansiopäivärahan perusosamenosta säilyisi lähtökohtaisesti ennallaan vuoden 2025 alusta lukien. Toisaalta ehdotuksella arvioidaan olevan positiivisia työllisyysvaikutuksia, mikä vähentäisi kuntien rahoitusvastuuta työttömyysetuusmenoista ja kasvattaisi verotuloja.  

Ehdotus, jonka mukaan palkkatuettu työ ei kerryttäisi työssäoloehtoa, lisäisi arvion mukaan kuntien vastuita työttömyysetuusmenoista. Tämä johtuu siitä, että työssäoloehdon täyttyminen ja siihen liittyvä siirtyminen työmarkkinatuelta perus- tai ansiopäivärahalle nollaa kunnan rahoitusvastuun, ja siitä, että palkkatuettu työ ei enää jatkossa olisi keino estää työttömyyden pitkittymistä niin, että työtön työnhakija saatuaan perus- tai ansiopäivärahaa enimmäisajan siirtyy työmarkkinatuelle, jolloin työttömyyspäivärahapäivät ja työmarkkinatukipäivät lasketaan yhteen kunnan rahoitusvastuuta määritettäessä. Jälkimmäinen vaikutus koskee erityisesti velvoitetyötä. Toisaalta ehdotuksella arvioidaan olevan positiivisia työllisyysvaikutuksia, mikä vähentäisi kuntien rahoitusvastuuta työttömyysetuusmenoista ja kasvattaisi verotuloja.  

Palkkatuettua työtä ja työssäoloehtoa koskeva ehdotus vaikuttaa arvioiden mukaan kuntien kannustimiin myös toista kautta. Edellä osiossa 2.8.4 on kuvattu ETLAn tutkimuksessa tehtyä havaintoa kuntien palkkatukityön keston muutoksesta. Vuoden 2025 alusta kuntapohjaiset työvoimaviranomaiset tekevät päätöksen palkkatuen myöntämisestä. Koska palkkatuettu työ ei jatkossa nollaisi kunnan vastuuta työttömyysetuuden rahoituksesta, niiden kannustin työvoimaviranomaisen roolissa myöntää palkkatukea olisi nykyistä vähäisempi. Näin ollen työvoimaviranomaisilla olisi kannustin kohdentaa palkkatukea sellaiseen työhön, jonka arvioidaan edistävän työllistymistä avoimille työmarkkinoille. Muutos vahvistaisi palkkatuen vaikuttavuutta. Samalla se osaltaan muokkaisi palkkatuen roolia vaihtoehtona muiden työllistämistä edistävien palveluiden rinnalla, jotka eivät kerrytä palkansaajan työssäoloehtoa. Kannustava rahoitusmalli ohjaisi työvoimaviranomaista arvioimaan palkkatukea tasaveroisempana vaihtoehtona muihin työvoimapalveluihin verrattuna asiakkaan palvelutarpeeseen vastaamiseksi. Toisaalta muutos voi lisätä työvoimaviranomaisten kannustimia myöntää jotain muuta tukea palkkakustannuksiin kuin työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa laissa tarkoitettua palkkatukea tai 55 vuotta täyttäneiden työllistämistukea. Tällainen tuki palkkakustannuksiin ei estäisi tuetun työn lukemista työssäoloehtoon, koska pelkästään tällaisella tuella tuettu työ ei olisi työttömyysturvalaissa tai työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa laissa tarkoitettua palkkatuettua työtä. 

Koska kunnilla on toimeentulotuen rahoitusvastuun lisäksi rahoitusvastuuta ainoastaan työttömyysetuuksista, on tunnistettu, että kunnilla on kannustin siirtää työttömiä työnhakijoita mahdollisuuksien mukaan työvoiman ulkopuolelle. Tämä kannustin voi tarkoittaa esimerkiksi pyrkimystä edistää yksilöiden pääsyä työkyvyttömyyseläkkeelle tai sairauspäivärahalle, jolloin kunta pääsee irtautumaan työttömyysetuuden rahoitusvastuusta. Vastaava kannustin on jo nykyisin olemassa siltä osin kuin kunnat vastaavat työmarkkinatuen ja toimeentulotuen rahoitusvastuusta, mutta eivät muiden etuuksien. Nykyisin ainoastaan työllisyyden edistämisen kuntakokeiluihin osallistuvilla kunnilla on vastuu kokeiluun kuuluvien työttömien työnhakija-asiakkaiden palveluprosessista. Kuntien kannustimiin ja mahdollisuuksiin vaikuttaa työttömien työnhakijoiden ohjaamiseen pois työttömyysetuudelta tulee merkittäviä muutoksia vuoden 2025 alusta, kun julkisen työvoimapalvelun järjestämisvastuu siirtyy kuntapohjaisille työvoimaviranomaisille ja kuntien rahoitusvastuu laajenee koskemaan myös lyhytkestoista työmarkkinatukea ja työttömyyspäivärahaa. 

Jos palkkatuettu työ ei kerryttäisi työssäoloehtoa, eikä näin ollen nollaisi työttömyysetuuden etuuspäivälaskuria kunnan rahoitusvastuun näkökulmasta, olisi kunnalla aiempaa suurempi kannustin ohjata työttömiä työnhakijoita työvoiman ulkopuolelle. Koska kannustin tähän toimintaan on jo nykytilassa jossain määrin olemassa, ja toisaalta kannustin voi johtaa myös kokonaisuutena positiivisiin lopputulemiin, jos työnhakija siirtyy oman tilanteensa kannalta oikealle etuudelle, ilmiön ei arvioida olevan laajamittainen ongelma. Sikäli, kun henkilöillä on esimerkiksi tosiasiallisia työkykyyn tai terveyteen liittyviä ongelmia, on henkilön työmarkkinakyvynkin kannalta hyödyllisempää, että henkilö siirtyy työkykyetuusjärjestelmien piiriin. Näin menetellen hänen työkykyynsä liittyviä ongelmia voidaan mahdollisesti ratkaista, eikä henkilöä pidetä keinotekoisesti työvoimapalveluiden piirissä.  

Riskinä on kuitenkin, että työvoiman ulkopuolelle pyritään ohjaamaan myös sellaisia henkilöitä, joiden työkyky mahdollistaisi pitkäkestoisilla työvoimapalvelupoluilla työllistymisen. Tämä riski voi jossain määrin kasvaa työssäoloehtoon ehdotettujen muutosten johdosta. 

Työllistämisvelvoitteen kumoaminen vähentäisi kuntien tehtäviä ja alentaisi kuntien menoja arviolta noin 45,9 miljoonaa euroa vuodessa vuoden 2025 tasossa. Edellä mainitusta summasta 18,65 miljoonaa euroa on laskennallista kuntien valtionosuusrahoitusta, mikä velvoitetyötä koskevien säännösten kumoamisen vuoksi poistuisi kuntien valtionosuuksista. Tilastoista ei ole pääteltävissä, miltä osin velvoitetyöllistetyt ovat työllistyneet sellaisiin työtehtäviin, joihin kunnat tarvitsevat työvoimaa joka tapauksessa. Siltä osin kuin kunnat ovat luoneet työpaikkoja vain velvoitteen täyttämisen vuoksi, alentaisi velvoitteen poistuminen kuntien kustannuksia ja kuntien henkilöstön määrää. 

4.2.1.5  Vaikutukset kansantalouteen ja työllisyysvaikutukset

Taulukossa 19 on esitetty laskelmat eri muutosten työllisyysvaikutuksista. Työllisyysvaikutusarviot perustuvat empiirisestä tutkimuksesta saatuihin työttömyyden keston joustoihin työttömyysturvaetuuden bruttokorvausasteen suhteen. Työllisyysvaikutusarviot ovat suuntaa antavia, sillä erilaisten kohderyhmien reaktiot kannustimien muutoksiin voivat erota toisistaan, ja arvioiden pohjalla olevien tutkimustulosten asetelmat ovat voineet olla hyvin erilaisia kuin tässä esitetyt muutokset. Työllisyyden vahvistuminen vaikuttaa kansantalouden kasvupotentiaalia vahvistavasti. 

Taulukko 19. Arvio muutosten työllisyysvaikutuksista.  

Ehdotettujen muutosten työllisyysvaikutuksia arvioidaan työttömyyskorvauksen bruttokorvausasteen muutoksen perusteella. Ehdotetut muutokset vaikuttavat päivärahan tasoon joko suorasti päivärahan tasoa muuttaen (ansioturvan porrastus, päivärahan tarkistamista koskeva suojasääntö) tai epäsuorasti ansioturvaoikeuden kautta, jolloin päivärahan tason muutokseen liittyy siirtyminen tasoltaan matalammalle etuudelle (työssäoloehdon karttuminen palkkatuella tai työllistymistä edistävässä palvelussa).  

Tutkimustiedon perusteella ei voida tehdä yksiselitteistä johtopäätöstä arvioissa sovellettavasta joustosta. Sovellettava jousto on pyritty valitsemaan sillä perusteella, että se vastaa vertaisarvioitujen tutkimusten tuloksia painottaen kotimaisia tuloksia. Arvioissa sovelletaan pääasiassa bruttokorvausasteen ja työttömyyden keston muutoksen suhdetta kuvaavaa joustoa 0,8. Jousto voidaan tulkita siten, että 1 % muutos päivärahan tasossa lyhentää työttömyysjakson kestoa 0,8 %. Uusitalon ja Verhon (2010 Uusitalo, R., & Verho, J. (2010). The effect of unemployment benefits on re-employment rates: Evidence from the Finnish unemployment insurance reform. Labour Economics, 17(4), 643–654. ) estimoima jousto on arvoltaan 0,79; vastaavasti esimerkiksi Kyyrä ja Pesola (2020 Kyyrä, T., & Pesola, H. (2020). The effects of UI benefits on unemployment and subsequent outcomes: Evidence from a kinked benefit rule. Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 82(5), 1135–1160. ) 1,5. Näistä estimaateista Uusitalon ja Verhon (2010) estimaatti on mittaluokaltaan kuitenkin lähellä kirjallisuuskatsauksista (ks. Schmieder ja Wachter 2016 Schmieder, J. F., & Von Wachter, T. (2016). The effects of unemployment insurance benefits: New evidence and interpretation. Annual Review of Economics, 8, 547–581. tai Tatsiramos ja van Ours 2014 Tatsiramos, K., & Van Ours, J. C. (2014). Labor market effects of unemployment insurance design. Journal of economic surveys, 28(2), 284–311. ) löytyvien joustojen keskiväliä ja siten edustaa keskimääräistä tulosta. Ansioturvaa koskevan jouston lisäksi on sovellettu Kyyrän (2020 Kyyrä, T. (2020). Labor Market Subsidy and Unemployment Exits. ) työmarkkinatukea koskevaa joustoa.  

Työllisyysvaikutukset arvioidaan keskipitkän aikavälin rakenteellisena työllisyytenä. Tällä tarkoitetaan tässä yhteydessä sitä, että suhdanteiden tai muiden työn kysyntään lyhytaikaisesti vaikuttavien tekijöiden vaikutusta ei oteta arvioissa huomioon. Työllisyysvaikutusarviot on johdettu pääasiassa vuoden 2022 työttömien määrästä. Arvioissa on pyritty huomioi-maan jo tehtyjen lainsäädäntömuutosten ristikkäisvaikutuksia vuosikymmenen lopun tasossa. Huomio koskee erityisesti työssäoloehdon pidennystä ja vaiheittain vaikuttavaa työttömyysturvan lisäpäivien poistoa. Suomen Pankin arvion mukaan työttömyys Suomessa alitti 2022 rakenteellisen tason, siten käytetyt oletukset työttömien määristä voivat aliarvioida rakenteellisen työttömyyden tasoa ja työllisyysvaikutusarviota. 

Ehdotettuun ansiopäivärahan porrastusmalliin sisältyy korvaustason madaltuminen yli kahdeksan viikon ajan kokoaikaisesti työttömyysetuutta saavilta ansiopäivärahan saajilta. Työllistymisen kannusteet vahvistuisivat niiden työttömien osalta, joiden työttömyys realisoituu tätä pidempänä tai jotka ennakoivat työttömyytensä kestävän tätä pidempään. Työssäoloehdon kertyminen palkkatuetusta työstä, kuntien työllistämisvelvoite tarkoituksena täyttää uudelleen työssäoloehto, 58 vuotta täyttäneiden ansiopäivärahan tasoa koskeva suojasääntö ja työssäoloehdon kertyminen työllistymistä edistävissä palveluissa 60 vuotta täyttäneillä vaikuttavat ansiopäivärahaoikeuteen tai päivärahan tasoon. Näillä muutoksilla on siten myöskin vaikutuksia työllistymisen kannusteisiin ja työvoiman tarjontaan. 

Ansiopäivärahan porrastusta koskeva bruttokorvausasteen muutos lasketaan koko työttömyysjakson odotetun bruttokorvausasteen perusteella; tästä saadaan bruttokorvausasteen muutokseksi noin -21,1 %. Soveltamalla tähän vuoden 2022 ansiopäivärahan saajien etuuspäivien summaa, josta vähennetään arviomääräisesti velvoitetyössä työssäoloehdon täyttäneet ja työttömyysturvan lisäpäivillä olevat henkilöt (noin 13,2 % ansiopäivärahan saajista) sekä työssäoloehdon pidentämisen vaikutus (noin 17 % ansiopäivärahan saajista). Soveltamalla edellä mainittua joustoa 0,8 saadaan arvioiduksi vaikutukseksi noin 12 800 työllistä Ensimmäiset 8 viikkoa 100 %:lla muodostavat nykytilassa ja vaihtoehtoisessa tilassa saman etuusmenon; viikot 8–34 20 %-yksikköä vähemmän, ja loput 34+-viikot 25 %-yksikköä vähemmän. Luku 21,1 % saadaan skaalaamalla kukin luku sen osuudella kauden pituudesta. .  

Velvoitetyössä on aloittanut vuosina 2016–2019 vuosittain 3 000–3 800 henkilöä. Lisäpäivien poiston arvioidaan lisäävän työllistettävien määrän varantoa 1 000 henkilöllä, eli vuosittaisina aloituksina 2 000 henkilöllä HE 62/2022 vp . Vuosittain velvoitetyössä aloittavien 5 400 henkilön volyymi edeltäisi staattisesti arvioituna noin 10 000 henkilön päivärahaoikeutta. Osa velvoitetyössä aloittaneista täyttäisi työssäoloehdon avoimilla työmarkkinoilla. Rekisteritietojen perusteella tämän ryhmän osuudeksi arvioidaan noin 15 % työllistetyistä. Velvoitetyöllistämisen poiston voidaan arvioida siten vaikuttavan noin 8 500 henkilön päivärahaoikeuteen vuosikymmenen lopun tilanteessa.  

Suomesta on tutkimusnäyttöä työllisyyden huomattavasta vahvistumisesta, kun työttömyysturvan lisäpäiväoikeuden ylärajaa on nostettu. Lisäpäiväoikeuden alarajan siirtäminen on vaikuttanut työllistymisen todennäköisyyden lisäksi irtisanotuksi tulemiseen Kyyrä, T., & Pesola, H. (2020). Longterm effects of extended unemployment benefits for older workers. Labour Economics, 62, 101777. . Työllistämisvelvoite ja mahdollisuus kerryttää työssäoloehtoa työllistymistä edistävässä palvelussa eroavat lisäpäivistä niihin liittyvän velvoittavuuden kautta. Työllisyysvaikutusten näkökulmasta työllistämisvelvoitteen ja palvelusta kertyvän työssäoloehdon poistamisella ei todennäköisesti olisi yhtä merkittävää vaikutusta kuin lisäpäivien poistolla. Kun Ruotsissa työuran loppupäässä olevien työttömien pidennetty etuuskausi tehtiin ehdolliseksi palveluun osallistumiselle, sillä havaittiin sillä työttömyysjaksoja lyhentävä vaikutus. Vaikutus ei johtunut siitä, että palveluihin osallistuminen olisi edistänyt työllistymistä, vaan työllistymisen todennäköisyys kasvoi viikoilla ennen palveluun osallistumisvelvoitetta ja laski palveluvelvoiteviikkojen aikana Bennmarker, H., Skans, O. N., & Vikman, U. (2013). Workfare for the old and longterm unemployed. Labour Economics, 25, 25–34. . Teorian näkökulmasta kyse on siitä, että velvoite osallistua palveluun on poissa vapaa-ajasta sekä työnhausta, mistä seuraa vahvempi kannustin etsiä töitä ennen velvoitteen alkua ja toisaalta heikommat mahdollisuudet ja kannustimet etsiä töitä palvelun aikana.  

Työttömyysturvajärjestelmään liittyvät kannusteet vaikuttavat työnhakijan lisäksi palvelunjärjestäjiin. Erilaiset poikkeukset jotka mahdollistavat työssäoloehdon karttumisen ilman avoimille työmarkkinoille työllistymistä, heikentävät työvoimaviranomaisen kannusteita edistää näiden ryhmien pitkäkestoista ja pysyväluonteista työllistymistä. Kuntien kannusteita työllistymistä edistävien palveluiden järjestäjänä käsitellään mm. tutkimuksissa Nieminen ym. (2023 Nieminen, J., Kanninen, O., & Karhunen, H. (2023). The decentralization of public employment services and local governments’ responses to incentives. Journal of Economic Geography. ) ja Mörk ym. (2021 Mörk, E., Ottosson, L., & Vikman, U. (2022). To work or not to work? Effects of temporary public employment on future employment and benefits. ).  

Työllisyysvaikutusarvio johdetaan päivärahaoikeuteen liittyvästä bruttokorvausasteen muutoksesta. Ansiopäivärahan keskimääräinen korvausaste laskisi 51 % prosenttia. Soveltamalla 0,8 suuruista joustoa päivärahan tason ja työttömyyden keston suhteen, työllisyyden arvioidaan vahvistuvan 3 500 työllisellä. Väliaikainen varantovaikutus heikentäisi työllisyyttä staattisesti 5 400 työllisellä. Nettovaikutuksena työllisyysasteessa laskettavien työllisten määrä laskisi arviolta 1 900 henkilöllä. Työllisyysvaikutukset olisivat silti julkista taloutta vahvistavia koska työllisyyden väheneminen olisi julkista työllistämistä ja vastaavasti avoimille työmarkkinoille työllistyminen lisääntyisi. 

Työssäoloehdon kertymisestä työllistymistä edistävästä palvelusta ei ole suoraan käytettävissä olevaa rekisteritietoa. Selvityksessä eläkeuudistuksessa sovittujen lisäpäiväoikeuteen ja ikääntyneiden aktivointiin tehtyjen muutosten vaikutuksista velvoiteoikeuden jälkeen 60 vuotta täyttäneistä 195 henkilöä osallistui työllistymistä edistäviin palveluihin vuonna 2017. Lisäpäivien poistumisesta ja alimman vanhuuseläkeiän noususta seuraa että, palveluihin liittyvä velvoite laajenee koskemaan 60–64 täyttäneitä vuosikymmenen loppuun mennessä. Velvoitteen piirissä olevien voitaisiin siis arvioida nelinkertaistuvan vuoteen 2017 nähden jolloin palvelussa työssäoloehdon täyttävien määräksi voitaisiin arvioida 800 henkilöä vuodessa. Vastaava kasvu palveluiden aloituksissa kasvattaisi ansiopäivärahan saajien varantoa noin 1 500 henkilöllä 800 * 480 / 258 = n. 1 500 . Soveltamalla bruttokorvausasteen muutosta koskevaa joustoa, kuten velvoitetyön osalta, työllisyyden voidaan arvioida vahvistuvan noin 600 henkilöllä.  

Ansiopäivärahan tasoa ei uudelleen tarkisteta, mikäli 58 vuotta täyttä täyttäneet päivärahan taso alenisi tarkistuksen yhteydessä. Suojasäännöllä on siten vaikutus päivärahan tasoon ja työllistymisen kannusteisiin. Tämän suojasäännön merkitysestä päivärahan tasoon ei ole käytettävissä rekisteritietoa, jonka perusteella suojasäännön vaikutusta ansioturvan tason pystyttäisiin suoraan havaitsemaan. Tulorekisterin palkkatietojen ja Finanssivalvonnan maksuaineiston vakuutuspalkkoja vertaamalla voidaan karkeasti arvioida suojasäännön merkitystä. Tämän arvioinnin perusteella suojasääntö tuottaisi arviolta 7 % korkeamman päivärahan tason, kuin minkä enimmäisaikalaskurin nollautumista edeltänyt palkkataso olisi mahdollistanut. Vuonna 2019 58 v täyttäneille ja sitä vanhemmille korvatuista työttömyysturvapäivistä vähennettynä muihin ikäsidonnaisiin poikkeuksiin liittyvät maksupäivät, voidaan bruttokorvausasteen muutoksesta johtaa noin 1 000 henkilön työllisyysvaikutus 28 427 [henkilövuotta] * 0,07 * 0,79 * (1-0.39 [velvoitetyössä olleiden ja lisäpäiviä saavien osuus kohderyhmälle maksetuista päivärahoista]) = 960 . Suojasääntö voi kannustaa vastaanottamaan matalapalkkaista ja tilapäistä työtä koska työssäoloehdon täyttymistä seuraava ansiopäivärahan taso ei voi laskea. Suojasäännön poisto voisi siten laskea osa-aikatyöhön osallistumista, mutta kannusteet lisätä osa-aikaisen työtunteja vahvistuisivat.  

Sianesi ym. (2008) havaitsevat pääasiassa palveluiden, joiden on tarkoitus säilyttää etuusoikeus, heikentävän työllisyyttä Sianesi, B. (2008). Differential effects of active labour market programs for the unemployed. Labour economics, 15(3), 370–399. ”The first broad lesson from the Swedish experience thus seems to be that the use of programs predominantly as ‘parking slots’ for the unemployed and as gateways to renewed entitlement has, maybe unsurprisingly, caused jobseekers to drift into longterm unemployment and benefit dependency.” . Jos palkkatuesta ei kertyisi työssäoloehtoa olisi sillä todennäköisesti palkkatuen vaikuttavuutta vahvistava vaikutus. Valtiovarainministeriössä laaditun rekisteritarkastelun perusteella palkkatuetusta työstä lasketut työssäoloehtokuukaudet vaikuttaisivat lisäävän ansiopäivärahan saantia keskimäärin 1,41 kuukautta alkanutta palkkatukijaksoa kohden. Olettamalla 30 000 muuhun kuin velvoitetyöhön liittyvää palkkatuen aloitusta vuosittain, kumulatiivinen vaikutus ansiopäivärahan saajissa olisi 1,41 * 30 000 / 12 = 3500 henkilövuotta. Ansioturvan porrastus huomioiden keskimääräinen päivärahan taso olisi ennen työmarkkinatuelle putoamista 61 euroa. Palkkatukeen liittyvän korvausasteen muutoksen arvioinnissa sovelletaan matalampaa joustoa 0,6 koska kohderyhmän voi arvioida koostuvan osittain henkilöistä, jotka olisivat ilman palkkatukea työmarkkinatuen saajina. Korvausaste laskisi siten 42 % jolloin työllisyyden voidaan arvioida vahvistuvan noin 900 työllisellä ((60,8–35,2) / 60,8) * 0,6 * 3500 = 884 . Arviossa ei ole huomioitu sitä, että työssäoloehdon kertymisellä palkkatuetun työn aikana voi olla merkitystä tuetun työvoiman tarjontaan. Koska työstä maksettava palkka on pääsääntöisesti työttömyysturvaetuutta korkeampi, vaikutus tuettuun työhön osallistumiseen on oletettu vähäiseksi.  

Esityksessä ehdotettujen muutosten arvioidaan lisäävän toimeentulotuen saantia. Toimeentulotukeen voi liittyä tilanteita, joissa henkilön palkkatulojen lisääminen ei kasvata kotitalouden käytettävissä olevia tuloja. Toimeentulotuen saantiin liittyviä käyttäytymisvaikutuksia arvioivaa tutkimusta on niukasti, mutta etuoikeutetun tulon vaikutuksia toimeentulotuen saajien työssäkäyntiin on arvioitu Palviainen, H. (2023). Incentivizing last-resort social assistance clients: Evidence from a Finnish policy experiment. International Tax and Public Finance, 30(1), 1-19. . Työssäkäyvien toimeentulotuen saajien voitiin havaita reagoivan kannusteisiin lisäämällä työntekoa, mutta siirtymät kokonaan työttömästä osa-aikaiseksi eivät lisääntyneet. Tämän perusteella voidaan arvioida, että jos ehdotettujen muutosten vuoksi toimeentulotuen saanti lisääntyy tavalla, joka välittyy heikentyneinä osa-aikaisen työnteon kannusteina, muutoksilla voi olla – todennäköisesti vähäisiä – työllisyyttä heikentäviä vaikutuksia.  

Ehdotetuilla muutoksilla olisi lyhyellä aikavälillä kansantaloutta pienentäviä vaikutuksia etuuksien pienenemisen aiheuttaman kysynnän laskun sekä palkkatuetun työn määrän pienenemisen myötä. Toisaalta työllisyyden kasvu kasvattaisi kansantaloutta. Pitkällä aikavälillä ehdotettujen muutosten voidaan arvioida olevan kansantaloutta vahvistavia, koska nykytilassa kysyntä perustuu osin julkisen talouden velkaantumiseen. 

4.2.2.1  Perus- ja ihmisoikeudet

Perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Saman pykälän 2 momentissa puolestaan säädetään, että lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. Esitykseen sisältyvät ehdotukset, jotka koskevat työttömyysetuuksien määrää (ansiopäivärahan maksaminen alennettuna) ja sitä, milloin oikeus ansioperusteiseen etuuteen voi syntyä (palkkatuettu työ tai työllistymistä edistävä palvelu ei kerrytä työssäoloehtoa) vaikuttavat työnhakijoiden syyperusteisiin etuuksiin paitsi työttömyyden aikana, myös mahdollisesti sairausvakuutuslain mukaisia etuuksia saataessa. Ne vaikuttavat myös eläkekertymään. 

Perustuslakivaliokunta on katsonut lausuntokäytännössään, että perustuslain 19 §:n 2 momentin mukainen oikeus syyperusteiseen etuuteen, esimerkiksi työttömyysturvaan, on ensisijainen vaihtoehto verrattuna 1 momentin mukaiseen välttämättömään toimeentulon turvaan. Työttömyysetuuksista työmarkkinatuki, peruspäiväraha ja ansiopäivärahan perusosa ovat perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettuja etuuksia. Ansiopäivärahan ansio-osa sen sijaan ei ole perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettu etuus.  

Esityksessä ehdotetuilla muutoksilla ei olisi vaikutusta sellaisten henkilöiden asemaan, jotka eivät ole täyttäneet yrittäjän tai palkansaajan työssäoloehtoa tai jotka täytettyään työssäoloehdon ovat saaneet työttömyyspäivärahaa enimmäisajan, ja jotka saavat työmarkkinatukea. Ehdotus, jonka mukaan palkkatuettu työ ei kerryttäisi työssäoloehtoa, lisäisi tai pidentäisi kuitenkin työmarkkinatuen saantia. Tällä olisi työnhakijoiden toimeentuloa heikentävä vaikutus, joka muodostuu erityisesti ansiopäivärahan ja työmarkkinatuen määrien erotuksesta. Koska myös lakkautettavaksi esitetyn velvoitetyön ja edelleen säilytettävän 55 vuotta täyttäneiden työllistämistuella tuetun työn taustalla on palkkatuki, vastaava ilmiö toistuisi näidenkin tilanteiden kohdalla. Samoin työmarkkinatuen saantia lisäisi se, että työssäoloehtoa ei enää missään tilanteessa voisi kerryttää työllistymistä edistävällä palvelulla.  

Lisääntyvä työmarkkinatuen saanti ansiopäivärahan sijasta puolestaan heikentäisi työttömien työnhakijoiden kykyä vastata työttömyysetuudella perustuslain 19 §:n 4 momentissa tarkoitetun asumisen kustannuksista ja perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitetusta lapsen huollosta. Osalla kohderyhmään kuuluvista muutokset voisivat lisätä perustuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetun viimesijaisen turvan, toimeentulotuen, saantia, ja samoin muutokset voisivat lisätä asumistuen saantia. 

Näiden palkkatukea ja työssäoloehtoa koskevien ehdotusten vaikutuksia lieventäisi joidenkin kohdalla se, että koko palkkatuetun työn kesto olisi jatkossa peruste pidentää työssäoloehdon tarkastelujaksoa. Alentuneesti työkykyisten ja 60 vuotta täyttäneiden pitkäaikaistyöttömien kohdalla se osa palkkatuetusta työstä, joka kerryttäisi työssäoloehtoa ehdotetun poikkeussäännöksen perusteella, ei pidentäisi tarkastelujaksoa. Näin ne työnhakijat, jotka edes jaksoittain työllistyvät avoimilla työmarkkinoilla voisivat täyttää työssäoloehdon myös silloin, jos työssäoloehdossa huomioitavat täydet tai puolikkaat työssäoloehtokuukaudet eivät mahtuisi normaalille 28 kuukauden mittaiselle tarkastelujaksolle. Tämä tukisi työttömien työnhakijoiden kykyä vastata työttömyysetuudella perustuslain 19 §:n 4 momentissa tarkoitetun asumisen kustannuksista ja perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitetusta lapsen huollosta.  

Ansiopäivärahalle pääsyä tai ansiopäivärahaoikeuden säilyttämistä heikentävillä työssäoloehdon kertymistä koskevilla ehdotuksilla on vaikutus työeläkkeeseen, sillä ansiopäivärahakaudelta kertyy eläkettä 75 prosenttia työttömyysturvalain mukaisen ansioon suhteutetun päivärahan perusteena olevasta ansiosta, mutta peruspäiväraha- tai työmarkkinatukikaudelta ei eläkettä kerry. Tätä työttömyysajan eläkekertymän heikentymistä voi yksilötasolla kompensoida kansaneläkkeen nousu. Ehdotuksilla on vaikutus myös sairausvakuutuslain mukaisiin etuuksiin, ja työmarkkinatuen saannin kasvu voi johtaa vähimmäismääräisten sairausvakuutuslain mukaisten etuuksien määrän kasvuun. Tällä puolestaan voi olla vaikutus myös eläkekertymään. Näin ollen ehdotuksilla on vaikutus henkilöiden kykyyn vastata asumisen kustannuksista ja lapsen huollosta myös työttömyyden ulkopuolella.  

Palkkatuetun työn ottaminen kokonaisuudessaan huomioon laskettaessa, onko työnhakija täyttänyt hänelle asetetun työssäolovelvoitteen tai koulutusta vailla olevia nuoria koskevan seuraamuksen tukisi kuitenkin perustuslain 19 §:n 2 momentissa turvatun oikeuden toteutumista. Tämä perustuu siihen, että niillä työnhakijoilla, joilla palkkatuettu työ on nykyisin otettu huomioon vain osittain, oikeus työttömyysetuuteen palautuu nykyistä nopeammin. Oletettavasti tämä tarkoittaa joidenkin kohdalla samalla siirtymistä toimeentulotuen piiristä työttömyysetuuden saajaksi. 

Samoin palkkatuetun työn huomioiminen kokonaisuudessaan myös työmarkkinatuen odotusajassa tukisi perustuslain 19 §:n 2 momentissa turvatun oikeuden toteutumista. Niillä työnhakijoilla, joilla palkkatuettu työ nykyisin on otettu huomioon odotusajassa vain osittain, oikeus työttömyysetuuteen syntyy nykyistä nopeammin. Kuten työssäolovelvoitteen täyttämisen ja koulutusta vailla olevia nuoria koskevan seuraamuksen osalta on todettu, tämä tarkoittaa oletettavasti joidenkin kohdalla samalla siirtymistä toimeentulotuen piiristä työttömyysetuuden saajaksi. 

Ansiopäivärahan maksaminen alennettuna, kun työttömyys on kestänyt yli 40 työttömyyspäivää ja vielä uudelleen alennettuna, kun työttömyys on kestänyt yli 170 päivää, heikentäisi myös ansiopäivärahaa saavien työttömien työnhakijoiden kykyä vastata työttömyysetuudella perustuslain 19 §:n 4 momentissa tarkoitetun asumisen kustannuksista ja perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitetusta lapsen huollosta. Se, että ansiopäivärahan tulisi aina kuitenkin säilyä vähintään peruspäivärahan suuruisena, estäisi ansiopäivärahan saajan oikeuden alentumisen alle perustuslain 19 §:n 2 momentissa turvatun oikeuden.  

Edellä kotitalouksiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnin yhteydessä on kuvattu muutosten vaikutuksia eläkkeisiin ja sairausvakuutuslaissa tarkoitettuihin etuuksiin. Siltä osin kuin muutokset vaikuttaisivat näitä etuuksia alentavasti, ehdotukset voisivat muuttaa sitä, miten henkilöt kykenevät vastaamaan asumisen kustannuksista ja lapsen huollosta myös työttömyyden ulkopuolella.  

Esityksellä palkkatuetun työn huomioimatta jättämisestä tutkittaessa palkansaajan työssäoloehdon täyttymistä ja työssäoloehdon tarkastelujakson pidentämistä on vaikutus myös perustuslain 6 §:ssä turvatun yhdenvertaisuuden ja 18 §:n oikeutta työhön koskevan perusoikeussääntelyn kannalta.  

Palkkatuetun työn huomioimatta jättämisellä tutkittaessa palkansaajan työssäoloehdon täyttymistä yhtäältä tuetaan henkilöiden yhdenvertaisuutta, kun ehdotusta tarkastellaan työvoimaviranomaisen työllistymistä edistävien keinojen ja näiden keinojen rahoituksen sekä henkilön toimeentulon rahoituksen näkökulmasta (palkkatuettu työ ja muut työllistymistä edistävät palvelut) ja toisaalta ei tueta henkilöiden yhdenvertaisuutta, jos ehdotusta tarkastellaan työsopimussuhteiden osapuolten välisen sopimussuhteen (työsopimus) vaikutusten kannalta. Tältä osin ratkaisevaa on, kumman henkilöryhmän, työllistymistä edistävän palvelun piirissä olevien vai määräaikaisessa työsuhteessa olevien ryhmän kannalta palkkatuetussa työssä työllistyvän olosuhteiden katsotaan olevan samanlaisia.  

Esityksessä katsotaan, että palkkatuettu työ on työttömyysturvan ja työllisyyden edistämisen kannalta lähempänä työllistymistä edistävää palvelua, jolloin ehdotettu muutos tukee palveluihin osallistuvien yhdenvertaisuutta, kun jatkossa palkkatuettu työ vastaavasti kuin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain tarkoittamat työllistymistä edistävät palvelut ei kerrytä työssäoloehtoa vaan on peruste pidentää sen tarkastelujaksoa. Ehdotuksella on vaikutus myös perustuslain 18 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle osoitettuun velvollisuuteen edistää työllisyyttä. Siltä osin kuin esityksessä ehdotetaan, että alentuneen työkyvyn tai 60 vuotta täyttäneen pitkään jatkuneen työttömyyden perusteella myönnetty palkkatuettu työ voisi kerryttää työssäoloehtoa, esityksen vaikutusta perusoikeuksiin on arvioitu jäljempänä osiossa 4.2.2.4. Työssäoloehdon kertymistä koskevalla ehdotuksella ei kuitenkaan ole vaikutusta siihen, keiden henkilöiden kohdalla ja missä tilanteissa työllistymistä voidaan tukea palkkatuella. Sillä ei toisin sanoen olisi vaikutusta niihin perusoikeuksiin, joita palkkatukea koskevan lainsäädännön kautta perustuslain 18 §:n osalta toteutetaan.  

Esityksessä ehdotetut muutokset kohdistuvat osin samoihin henkilöihin, joihin myös hallituksen esityksessä HE 73/2023 vp ehdotetut ja lailla 1300/2023 vahvistetut muutokset (esimerkiksi työssäoloehdon pidentäminen ja lapsikorotuksen poistaminen) kohdistuvat. Näitä vaikutuksia on kuvattu myös osiossa 4.2.2.3, jossa on avattu muutosten vaikutuksia lasten ja nuorten kannalta. Lisäksi samoihin henkilöihin kohdistuu hallituksen esityksessä HE 75/2023 vp ehdotettu ja sittemmin lailla vahvistettu työttömyysetuuksien indeksijäädytys ja osaan henkilöistä myös hallituksen esityksessä HE 74/2023 vp ehdotetut ja sittemmin lailla vahvistetut asumistukea koskevat muutokset. Sen lisäksi, että jo lailla vahvistettujen ja tässä hallituksen esityksessä ehdotettujen muutosten perusoikeusvaikutukset kohdistuvat yksilöiden ja kotitalouksien tuloihin ja näin mahdollisuuksiin vastata perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitetuilla etuuksilla kyseisen pykälän 3 ja 4 momentissa tarkoitetuista vastuista, työttömyysturvan muutosten pienituloisuutta lisäävillä vaikutuksilla voi olla vaikutus myös mahdollisuuteen sosiaaliseen osallisuuteen ja esimerkiksi sivistyksellisten oikeuksien toteutumiseen. 

Sen lisäksi, että ehdotusten perusoikeusvaikutuksia on arvioitu yksilön tai kotitalouden tuloihin kohdistuvien vaikutusten kautta ja suhteessa perustuslain 19 §:n 2–4 momentteihin, vaikutusarviointia on tehty myös työllisyyden ja julkisen talouden vahvistumisen kannalta. Hallituksen esityksessä HE 309/1993 vp s. 71/I tuolloisen 15 a §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että ”Ehdotetun säännöksen vaatimuksia eivät vastaisi sellaiset lainsäädännölliset muutokset, jotka merkitsisivät olennaista puuttumista edellä tarkoitetuin tavoin suojattuun perustoimeentulon turvaan. Toisaalta säännös sisältäisi lainsäätäjään kohdistuvan toimintavelvoitteen. Siten on luonnollista, että sosiaaliturvaa suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että myös pitkällä aikavälillä perustoimeentulon turva on taattu. Sosiaaliturvan kehittämistehtävän nimenomaista mainitsemista ei ole kuitenkaan pidetty välttämättömänä.”  

Julkisen talouden tasapainottamiseksi esityksen tavoitteena on suoraan vähentää työttömyysetuusmenoa ja parantaa työllistymisen kannustimia ja näin lisätä työllisyyttä, mikä myös vähentäisi työttömyysetuusmenoa. Julkisen talouden kestävyyden vahvistamisella hallitus tavoittelee sitä, että julkinen valta voi jatkossa vastata paremmin velvoitteistaan. Ansiopäivärahan porrastuksen työllisyysvaikutukseksi on arvioitu 12 800 työllistä ja työllisyysvaikutus siitä, että palkkatuettu työ ei kerryttäisi työssäoloehtoa, on arvion mukaan 900 työllistä. Tällä olisi myönteinen vaikutus julkisen vallan kykyyn turvata perustoimeentulon turvan piiriin kuuluvia oikeuksia myös tulevaisuudessa. 

4.2.2.2  Yhdenvertaisuus ja sukupuolten tasa-arvo

Edellä osiossa 4.2.1.1, vaikutukset kotitalouksien asemaan, on yksittäisten ehdotusten osalta kuvattu, miten vaikutukset kohdentuvat eri sukupuoliin, ammattialoihin ja ikäryhmiin. Erityisesti sukupuolten tasa-arvon kannalta voidaan arvioida, että vaikutusten kohdentumisella on ainakin osittain kytkös voimakkaasti sukupuolittuneisiin työmarkkinoihin. 

Ansiopäivärahan tason porrastuksen arvioidaan kohdistuvan jonkin enemmän miehiin kuin naisiin. 20 prosentin alennusten kohteena olevista henkilöistä arviolta noin 57 prosenttia olisi miehiä. 25 prosentin alennusten kohteena olevista miehiä olisi arviolta noin 54 prosenttia. Yhteensä porrastuksen kohteena olevista miehiä olisi arviolta noin 56 prosenttia. Tämä johtuu toisaalta siitä, että ansiopäivärahaa saavat naiset tekevät useammin osa-aikatöitä ja saavat soviteltua päivärahaa, jolloin heidän työssäoloehtonsa täyttyy etuuden saannin aikana useammin. Toisaalta miehillä työttömyys myös pitkittyy naisia useammin. Vaikutus miehiin olisi keskimäärin naisia suurempia myös euromääräisesti, sillä miesten päivärahat ovat keskimäärin suurempia. Suuremmat päivärahat johtuvat suuremmista vakuutuspalkoista sekä harvinaisemmasta sovitellun päivärahan saannista. 

Ansiopäivärahan maksamiseen alennettuna esitetään siirtymäsäännöstä, jonka arvioidaan vaikuttavan erityisesti naisten asemaan. Siirtymäsäännöksen mukaan ansiopäivärahan tason porrastusta sovellettaisiin henkilöihin, joiden työssäoloehdossa huomioidaan laissa L 1300/2023 tarkoitettuja työssäoloehtokuukausia. Jos työssäoloehto on täyttynyt ennen 2.9.2024, mutta maksamisen alku siirtyy hyväksyttävän syyn vuoksi kyseiseen päivään tai sen jälkeiseen aikaan, ansiopäivärahan maksamista alennettuna ei sovellettaisi. Koska naiset käyttävät valtaosan hyväksyttävänä syynä tarkasteltavista perhevapaista, siirtymäsäännöksen vaikutus, jonka perusteella etuus ei alenisi työttömyyden pitkittyessä, suojaisi erityisesti naisten ansiopäivärahoja.  

Palkkatuetussa työssä aloittavista vuosittain noin 53–55 prosenttia on miehiä ja noin 45–47 prosenttia naisia. Kuntasektorille työllistettyjen osalta sekä miesten että naisten osuus työllistetyistä on vaihdellut noin 48–52 prosentin välillä. Kolmannelle sektorille työllistettyjen osalta miesten osuus on vaihdellut noin 45–49 prosentin välillä ja naisten osuus noin 51–55 prosentin välillä. Palkkatuen myöntäminen edellyttää, että työllistettävä henkilö on työtön työnhakija. Miesten osuus työttömistä työnhakijoista on ollut noin 1–2 prosenttiyksikköä korkeampi kuin miesten osuus palkkatuetussa työssä aloittaneista. Velvoitetyöllistettyjen osalta miesten osuus on ollut vuosina 2015–2020 noin 1–3 prosenttiyksikköä matalampi kuin kaikessa palkkatuetussa työssä. Vuosina 2021–2022 osuus on ollut kuitenkin korkeampi. 

Ehdotetut muutokset vaikuttaisivat erityisesti velvoitetyöllistettyihin sekä muihin kuntasektorille työllistettyihin ja kolmannelle sektorille työllistettyihin. Näille sektoreille työllistetyistä naisten osuus on korkeampi kuin yrityksiin työllistetyistä. Naiset ovat myös hieman yliedustettuja palkkatuetussa työssä verrattuna naisten osuuteen kaikista työttömistä työnhakijoista. Velvoitetyöllistämisen lakkauttaminen sekä ehdotetut muutokset työssäoloehdon kertymiseen palkkatuetussa työssä voivat näin ollen vaikuttaa enemmän naisiin kuin miehiin. Edellä kuvatun vaikutusten kohdentumisen osalta on syytä tuoda esiin, että pääministeri Orpon hallituksen hallitusohjelmassa on useita keinoja, joilla pyritään vaikuttamaan työelämän tasa-arvoon. Hallitusohjelman mukaan hallitus edistää samapalkkaisuuden periaatetta, ja anonyymin rekrytoinnin kokeilujen tuottamaa tietoa hyödynnetään ja tasa-arvolain velvoitteiden noudattamisen valvontaa tehostetaan työelämän tasa-arvon edistämiseksi. Edelleen hallitusohjelman mukaan jatketaan kolmikantaista samapalkkaisuusohjelmaa valtion ja työmarkkinajärjestöjen kesken. Lisäksi hallitus selvittää toimenpiteitä, joilla voidaan vähentää ammattialojen sukupuolen mukaista eriytymistä. 

Palkkatuetun työn ottaminen kokonaisuudessaan huomioon laskettaessa, onko työnhakija täyttänyt hänelle asetetun työssäolovelvoitteen tai koulutusta vailla olevia nuoria koskevan seuraamuksen, parantaisi erityisesti miesten asemaa. Työ- ja elinkeinotoimistojen asiakastietojärjestelmästä ilmenevien tietojen perusteella arviolta noin 70 prosenttia niistä noin 500 henkilöstä, jotka vuosittain täyttävät seuraamuksia palkkatuetulla työllä, on miehiä, ja arviolta noin 30 prosenttia naisia.  

55 vuotta täyttäneiden työllisyysaste on noussut, ja ikäsidonnaisten poikkeusten kumoamisella on tavoitteena edistää eri ikäryhmien yhdenvertaista kohtelua työttömyysturvajärjestelmän sisällä tilanteissa, joissa erityiskohtelulle ei nähdä olevan syytä. Esityksen valmistelun aikana on havaittu, että palkkatuettua työtä ja velvoitetyötä sekä velvoitteen perusteella järjestettyä palvelua koskeva ratkaisu vaikuttaa erityisesti ikääntyviin työttömiin. Ehdotus, jonka mukaan 60 vuotta täyttäneen pitkäaikaistyöttömän työllistymiseen myönnetty palkkatuettu työ kerryttäisi osittain palkansaajan työssäoloehtoa asettaa tähän ryhmään kuuluvat erilaiseen asemaan muuhun palkkatuettuun työhön verrattuna, lukuun ottamatta alentuneen työkyvyn perusteella myönnettyä palkkatukea.  

Sekä 60 vuotta täyttäneiden palkkatuella että alentuneesti työkykyisten palkkatuella on tarkoitus vaikuttaa haavoittuvassa työmarkkina-asemassa olevien työllisyyteen, ja nämä tukitilanteet mahdollistavat myös tavanomaista pidempään kestävän palkkatuella työllistymisen. Vaikka ehdotuksen voidaan katsoa asettavan nämä ryhmät muita palkkatuella työllistettyjä parempaan asemaan, ehdotusta voidaan pitää yhdensuuntaisena näihin erityisryhmiin kuuluvien tarpeiden edistämisen tavoitteen kanssa. 

4.2.2.3  Vaikutukset lapsiin ja nuoriin

Esitykseen sisältyvät ehdotukset, jotka koskevat työttömyysetuuksien määrää (ansiopäivärahan maksaminen alennettuna) ja sitä, milloin oikeus ansioperusteiseen etuuteen voi syntyä (palkkatuettu työ tai työllistymistä edistävä palvelu ei kerrytä työssäoloehtoa) vaikuttavat työnhakijoiden etuuksiin ja näin ollen työttömien huoltajien taloudellisiin mahdollisuuksiin huolehtia lapsista ja esitys on näin ollen merkityksellinen lasten ja nuorten hyvinvoinnin kannalta (PL 19 § 3 momentti). 

Muutosten vaikutusten arvioinnin kannalta on merkitystä YK:n lapsen oikeuksia koskevalla yleissopimuksella (SopS 59/1991).  

Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 3 artiklan 1 kohta ilmaisee yhden yleissopimuksen perusarvoista. Sen mukaan: 

”1. Kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu.” 

Yleissopimuksen 26 artiklan 1 kohta puolestaan kuuluu 

1. Sopimusvaltiot tunnustavat jokaisen lapsen oikeuden nauttia sosiaaliturvasta, mukaan luettuna sosiaalivakuutus, ja ryhtyvät välttämättömiin toimiin tämän oikeuden täydeksi toteuttamiseksi kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti. 

Ja artiklan 2 kohta kuuluu 

2. Näitä etuuksia myönnettäessä olisi tarvittaessa otettava huomioon lapsen ja hänen elatuksestaan vastuussa olevien henkilöiden varallisuus ja olosuhteet, kuten myös muut lapsen esittämään tai hänen puolestaan esitettyyn hakemukseen vaikuttavat seikat. 

Lopuksi yleissopimuksen 27 artiklan 1–3 kohdat kuuluvat: 

1. Sopimusvaltiot tunnustavat jokaisen lapsen oikeuden hänen ruumiillisen, henkisen, hengellisen, moraalisen ja sosiaalisen kehityksensä kannalta riittävään elintasoon. 

2. Vanhemmilla tai muilla lapsen huollosta vastaavilla on ensisijainen velvollisuus kykyjensä ja taloudellisten mahdollisuuksiensa mukaisesti turvata lapsen kehityksen kannalta välttämättömät elinolosuhteet. 

3. Sopimusvaltiot ryhtyvät kansallisten olosuhteidensa ja varojensa mukaisesti tarpeellisiin toimiin tukeakseen vanhempia ja muita lapsesta vastuussa olevia tämän oikeuden toteuttamisessa sekä antavat tarvittaessa aineellista apua ja tukevat ohjelmia, joissa kiinnitetään huomiota erityisesti ravintoon, vaatetukseen ja asumiseen. 

YK:n lapsen oikeuksien komitean Yleiskommentti nro 14 (2013) koskee lapsen oikeutta saada etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon. Yleiskommentissa todetaan:  

Koska 3 artiklan 1 kohta kattaa kuitenkin monia erilaisia tilanteita, komitea tunnustaa, että sen soveltamisessa on noudatettava tiettyä joustavuutta. Kun lapsen etu on arvioitu ja määritetty, se saattaakin olla ristiriidassa muiden etujen tai oikeuksien kanssa (esimerkiksi muiden lasten, suuren yleisön ja vanhempien edut ja oikeudet). Mahdolliset ristiriidat yksittäisen lapsen edun ja lapsiryhmän tai lasten yleisen edun välillä on ratkaistava tapauskohtaisesti, jolloin kaikkien osapuolten edut on tasapainotettava huolellisesti ja pyrittävä löytämään sopiva sovitteluratkaisu. Samoin on meneteltävä, jos muiden henkilöiden oikeudet ovat ristiriidassa lapsen edun kanssa. Jos yhteensovittaminen ei ole mahdollista, viranomaisten ja päätöksentekijöiden on analysoitava ja punnittava kaikkien asianosaisten oikeuksia ja pidettävä mielessä, että lapsen oikeus saada etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon tarkoittaa, että lapsen edulla on korkeampi prioriteetti eikä se ole pelkästään yksi monista huomioon otettavista seikoista. Tästä syystä lasta parhaiten palvelevalle näkökulmalle on annettava enemmän painoarvoa. Lapsiasiavaltuutetun toimiston epävirallinen käännös s. 10 kohta 39, https://lapsiasia.fi/documents/25250457/37288006/CRC_C_GC_14_julkaisu.pdf/c9407429-51cc-308e-a490-dff4d8ef0087/CRC_C_GC_14_julkaisu.pdf?t=1465381208000 

Esityksen lapsiin ja nuoriin kohdistuvat vaikutukset syntyvät vanhempien elatuskykyyn vaikuttavien muutosten kautta. Ehdotusten taustalla on valtiontalouden säästötavoite tilanteessa, jossa julkisen talouden menojen ja tulojen välillä vallitsee pitkäaikainen rakenteellinen epätasapaino. Valtiovarainministeriön mukaan Suomen julkisen talouden velkaa kerryttävä alijäämä on mittava, ja näin julkisen talouden velkasuhteen vakauttaminen edellyttää nopeita ja merkittäviä toimenpiteitä seuraavien vuosien aikana. Kansainvälisessä vertailussa korkean verorasituksen ja talouskasvun edellytysten turvaamisen vuoksi tasapainotusta ei voida valtiovarainministeriön mukaan kokonaan toteuttaa verotusta kiristämällä. Hallituksen tavoite julkisen talouden tasapainottamiseksi edellyttääkin myös suoria säästötoimia.  

Julkisen talouden kestävyyden vahvistamisella hallitus tavoittelee sitä, että julkinen valta voi jatkossa vastata paremmin velvoitteistaan. Julkisen talouden tasapainottamiseksi esityksen tavoitteena on suoraan vähentää työttömyysetuusmenoa ja parantaa työllistymisen kannustimia ja näin lisätä työllisyyttä, mikä myös vähentäisi työttömyysetuusmenoa. Ansiopäivärahan porrastuksen työllisyysvaikutukseksi on arvioitu 12 800 työllistä ja työllisyysvaikutus siitä, että palkkatuettu työ ei kerryttäisi työssäoloehtoa, on arvion mukaan 900 työllistä. 

Ansiopäivärahan porrastus vaikuttaisi poikkileikkaustilanteessa arviolta noin 20 000 kotitalouteen, jossa on lapsia. Näissä tapauksissa lapsiperheen työttömyysetuus pienenisi 20 tai 25 prosenttia suhteessa nykytilaan. Suhteessa koko kohderyhmään lapsiperheiden osuus on noin 27 prosenttia. Lapsiperheisiin porrastus kohdentuisi hieman harvemmin kuin ansiopäivärahan saajiin keskimäärin. Koska porrastus kohdentuu erityisesti ikääntyneisiin ansiopäivärahan saajiin, muutoksen kohteena olevien perheiden lapset eivät olisi useimmiten aivan nuoria, sillä 50–60-vuotiailla on pieniä lapsia melko harvoin. 

Porrastuksesta koituvat vaikutukset lapsiperheiden käytettävissä oleviin tuloihin olisivat pienempiä kuin lapsettomien kotitalouksien. Yli viiden prosentin menetyksiä vuosituloihin olisi SISU-mikrosimulaation perusteella lapsiperheillä vain vähäinen määrä, ja viittä prosenttia suuremmat menetykset kohdistuisivat lähes kokonaan yksinasuviin sekä lapsettomiin pareihin. Tämä johtuu todennäköisesti siitä, että lapsiperheissä pitkittynyt työttömyys on yksinasuvia harvinaisempaa, ja kahden vanhemman perheissä toinen vanhemmista on useimmiten töissä. Etenkin yksinhuoltajilla todennäköisesti myös täydentävät etuudet sekä lapsiperhe-etuudet muodostavat suuremman osan kotitalouden käytettävissä olevista tuloista sekä pehmentävät porrastuksen vaikutusta käytettävissä oleviin tuloihin. 

Lapsiin ja nuoriin kohdistuvia vaikutuksia on arvioitu myös palkkatukea koskevan ehdotuksen osalta. Ehdotus voi vaikuttaa siihen, täyttääkö palkkatuetussa työssä työllistynyt palkansaajan työssäoloehdon vai ei, eli voidaanko henkilölle maksaa työttömyyden perusteella (perus- tai) ansiopäivärahaa vaiko työmarkkinatukea. YTK:lta saadun tiedon mukaan se maksoi vuonna 2022 ansiopäivärahaa 1 772 sellaiselle työttömyyspäivärahan hakijalle, jolla työssäoloehtoon huomioidaan palkkatuettua työtä. Tämä vastasi alle kahta prosenttia kaikista kyseisen vuoden ansiopäivärahan saajista kyseisessä työttömyyskassassa. Näistä 1 772 työttömyysetuuden saajasta 437 etuudensaajalla oli vähintään yksi huollettava lapsi. Jos YTK:n luvut yleistetään koskemaan kaikkia vuonna 2022 ansiopäivärahaa saaneita henkilöitä, tämä tarkoittaisi, että noin 4 600 työttömyysetuuden saajalla työssäoloehdossa olisi huomioitu palkkatuettua työtä, ja näistä työttömyysetuuden saajista noin 1100:lla olisi vähintään yksi huollettava lapsi. Myös rekisteritietojen perusteella tarkasteltuna arvioilta noin neljänneksellä palkkatuetussa työssä olleista ansiopäivärahan saajista on vähintään yksi huollettava lapsi. Tarkastelussa on yhdistetty Työ- ja elinkeinoministeriön työvälitystilaston tutkija-aineistosta poimittu tieto palkkatuella aloittaneista ja palkkatukijakson päättäneistä henkilöistä vuonna 2019 ja tilastokeskuksen FOLK-henkilöaineiston perustietomoduulin tieto henkilön alle 18 vuotiaiden lasten lukumäärästä. 

Tässä esityksessä ehdotettujen muutosten vaikutuksia lapsiin ja nuoriin voidaan tarkastella myös yhdistettynä muutoksiin, jotka on vahvistettu työttömyysturvalain muuttamisesta annetussa laissa L 1300/2023. Näistä jo vahvistetuista muutoksista erityisesti palkansaajan työssäoloehdon pidentäminen ja lapsikorotuksen poisto ovat merkityksellisiä. Taulukossa kuvatut vaikutukset toteutuvat myös, jos työssäoloehdon pidentäminen korvataan esimerkiksi sillä, että palkkatuettu työ ei kerrytä palkansaajan työssäoloehtoa. Taulukosta käy myös ilmi erot, jotka perustuvat huollettaviin lapsiin. Taulukossa tämän esityksen vaikutuksia ja laista L 1300/2023 syntyviä vaikutuksia on verrattu tilanteeseen ennen lailla 1300/2023 vahvistettuja muutoksia. 

Taulukko 20. Työssäoloehtoa, ansiopäivärahan määrää ja lapsikorotusta koskevien muutosten yhteisvaikutus, euroa kuukaudessa.  

Lapsikorotuksen poistoa lukuun ottamatta edellä todetut luvut on laskettu vuonna 2023 maksetulla keskimääräisellä täydellä ansiopäivärahalla 76e/pv Kokonaan työttömien (ei sisällä soviteltuna maksettuja ansiopäivärahoja eikä lomautuksen perusteella maksettuja ansiopäivärahoja) keskimääräinen ansiopäiväraha ilman lapsikorotuksia ja ilman korotettuja ansio-osia oli 76,10 e/pv vuonna 2023. .  

Edellä kuvatuista muutoksista poiketen velvoitetyön ja velvoitteeseen perustuvien palveluiden kumoamista koskevat ehdotukset vaikuttavat vähäisemmässä määrin työttömiin huoltajiin, sillä nämä muutokset kohdistuvat ikääntyviin työnhakijoihin, joilla muita ikäryhmiä harvemmin on huollettavanaan alaikäisiä lapsia. Rekisteritarkastelun perusteella tähän henkilöryhmään kuuluvilla on keskimäärin 0,04 alle 18 vuotiasta lasta huollettavana. Tietopohja on sama kuin edellä palkkatuettua työtä koskevien arvioiden yhteydessä on kerrottu. 

Lapsiperheköyhyys suhteellisena pienituloisuutena mitattuna koskettaa nykyisin noin 10 prosenttia lapsista. Toimeentulotukea, jossa etuuden saamisen edellytyksenä sovelletaan pienituloisuuden lisäksi tarveharkintaa, maksetaan vuosittain noin 10 prosentille lapsiperheistä. Köyhyysriskissä ovat erityisesti pienten lasten perheet, monilapsiset perheet ja yhden aikuisen kotitaloudet. Lapsiperheiden käytettävissä olevien tulojen yhteyttä vanhemmuuteen, lapsen terveyteen mielenterveys mukaan lukien ja vaikutusten pitkäaikaisuuteen ja köyhyyden ylisukupolvisuuteen on tutkittu laajasti.  

Työttömyysturvan muutosten tarkastelua on edellä osion 5.3.5.1 lopussa täydennetty Sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusarvioinnin yhteenveto -muistion Vuoden 2024 sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusten arviointi, Sosiaali- ja terveysministeriö Helsinki 2023 perusteella. Kyseisessä muistiossa on arvioitu hallituksen vuodelle 2024 esittämien toimeentuloturvamuutosten yhteisvaikutuksia kotitalouksien tulonmuodostukseen. Edellä taulukossa 20 kuvatun muutoksen osalta on syytä huomioida, että käytettävissä olevia tuloja tarkasteltaessa työttömyysetuuden määrän muutosta pienentää toimeentulotuen ja asumistuen käytettävissä olevia tuloja täydentävä vaikutus sekä tuloverojen vaikutus, minkä johdosta käytettävissä olevat tulot eivät vähene taulukossa todetussa määrin.  

Tässä arvioidut lapsiperheisiin kohdistuvat muutokset heikentävät staattisesti arvioituna lapsiperheiden työttömyysetuuksia ja myös kulutusmahdollisuuksia. Staattisen arvioinnin ominaisuus kuitenkin on, että se ei huomioi kannustinten muutoksiin liittyviä käyttäytymismuutoksia ja työllisyysvaikutuksia. Käyttäytymisvaikutusten huomioimatta jättäminen liioittelee ehdotettujen muutosten haitallisia vaikutuksia lapsiperheille ja jättää työllisyyden vahvistumiseen liittyvät positiiviset vaikutukset huomioitta. Tutkimustiedon perusteella lasten vanhemmat reagoivat työnteon kannustimiin keskimääräistä vahvemmin Elomäki, A., Haataja, A., Kotamäki, M., Kärkkäinen, O., Vaalavuo, M., & Ylästalo, H. (2018). Tasa-arvoa talousarvioon – talousarvion sukupuolivaikutusten arviointi ja sukupuolitietoinen budjetointi. .  

Työnteon mahdollisuudet riippuvat talouden suhdanteista ja työvoiman kysynnästä. Heikossa talouden suhdanteessa, työttömyyden kasvaessa, henkilöitä joihin ehdotetut muutokset kohdistuvat voi esiintyä arvioitua enemmän. Heikossa talouden suhdanteessa näillä henkilöillä olisi myös heikommat edellytykset lisätä työntekoa. Toisaalta työvoiman tarjontaa kasvattavien uudistusten arvioidaan vaikuttavan siten että työttömiä henkilöitä, joihin muutokset vaikuttaisivat olisi keskipitkällä aikavälillä suhdanteen tilanteessa riippumatta vähemmän, kuin tilanteessa jossa muutoksia ei olisi tehty. 

Lapsiperheköyhyyden eri mittarit yhdistyvät usein vanhempien vajaatyöllisyyteen. Vanhempien työllisyyttä tukemalla voidaan vähentää lapsiperheköyhyyttä. Työllisyysasteen nostaminen on hallitusohjelman keskeisiä tavoitteita. Etuusmuutosten rinnalla hallitusohjelma sisältää kirjauksia muun muassa työn ja perheen yhteensovittamista tukevien palveluiden kehittämisestä siten, että lapsiperheiden vanhempien työllistymisen esteitä poistuu, matalan kynnyksen perhepalveluiden kehittämisestä, perhekeskustoimintamallin hyödyntämisestä, varhaisen tuen ja moniammatillisen lapsiperhetyön lisäämisestä sekä lastensuojelun avopalveluita painottavan palvelurakenteen edistämisestä. Lisäksi lailla lapsilisästä annetun lain 7 §:n muuttamisesta (1299/2023) on jo korotettu lapsilisiä yhteensä määrällä, mikä vastaa huhtikuun alusta lukien poistuvan työttömyysturvan lapsikorotuksen nettosäästöä. 

4.2.2.4  Vaikutukset vammaisiin henkilöihin

Esitykseen sisältyvät ehdotukset, jotka koskevat ansiopäivärahan määrää (ansiopäivärahan tason porrastus, ansiopäivärahan perusteena olevan palkan uudelleen laskenta) ja sitä, miten palkansaajan työssäoloehto kertyy (palkkatuettu työ ja velvoitetyö sekä työssäoloehto) vaikuttavat työnhakijoiden etuuksiin ja näin ollen myös vammaisille henkilöille maksettaviin työttömyysetuuksiin. Esitys on merkityksellinen vammaisten henkilöiden työllisyyttä ja toimeentuloa koskevien kysymysten kannalta. Muutosten vaikutusten arvioinnin kannalta on merkitystä YK:n yleissopimuksella vammaisten henkilöiden oikeuksista (SopS 26–27/2016, vammaisyleissopimus). Vammaisyleissopimuksen 27 artikla koskee vammaisen henkilön oikeutta työhön ja työllistymisen mahdollisuuksien turvaamista. Sen mukaan: 

” 1. Sopimuspuolet tunnustavat vammaisten henkilöiden oikeuden tehdä työtä yhdenvertaisesti muiden kanssa; tähän sisältyvät oikeus mahdollisuuteen ansaita elantonsa vapaasti valitsemallaan tai työmarkkinoilla hyväksytyllä työllä sekä työympäristö, joka on avoin, osallistava ja vammaisten henkilöiden saavutettavissa. Sopimuspuolet turvaavat työnteko-oikeuden toteutumisen ja edistävät sitä, myös niiden osalta, jotka vammautuvat palvelussuhteen aikana, toteuttamalla myös lainsäädännön avulla asianmukaisia toimia, joiden tarkoituksena on muun muassa: 

a) kieltää syrjintä vammaisuuden perusteella kaikissa palvelussuhteen kaikkia muotoja koskevissa asioissa, muun muassa palvelukseen ottamisen ja palvelussuhteen ehtoja, palvelussuhteen jatkumista, uralla etenemistä sekä turvallisia ja terveellisiä työoloja koskevissa asioissa; 

b) suojella vammaisten henkilöiden oikeuksia oikeudenmukaisiin ja suotuisiin työoloihin yhdenvertaisesti muiden kanssa, mukaan lukien yhdenvertaiset mahdollisuudet ja sama palkka samanarvoisesta työstä, turvalliset ja terveelliset työolot, mukaan luettuna suojelu häirinnältä, sekä epäkohtiin puuttuminen; 

————— 

e) edistää vammaisten henkilöiden mahdollisuuksia työllistyä ja edetä urallaan työmarkkinoilla sekä heidän avustamistaan työn löytämisessä, saamisessa ja säilyttämisessä sekä työhön palaamisessa; 

————— 

g) työllistää vammaisia henkilöitä julkisella sektorilla; 

h) edistää vammaisten henkilöiden työllisyyttä yksityisellä sektorilla asianmukaisilla menettelytavoilla ja toimilla, joihin voi sisältyä tasa-arvoistavia toimintaohjelmia, kannustimia ja muita toimia; 

————— 

j) edistää vammaisten henkilöiden työkokemuksen hankkimista avoimilla työmarkkinoilla; 

k) edistää vammaisten henkilöiden ammatillisen kuntoutuksen, työn säilyttämisen ja työhönpaluun ohjelmia.” 

Vammaisyleissopimuksen noudattamista valvova komitea (CRPD, The Committee on the Rights of Persons with Disabilities) on täsmentänyt kyseisen artiklan sisältöä vammaisten oikeutta työhön koskevassa yleiskommentissaan nro 8 (General comment No. 8 (2022) on the right of persons with disabilities to work and employment, CRPD/C/GC/8). Komitea huomauttaa, että oikeus työhön on perustavanlaatuinen oikeus, joka osaltaan turvaa muiden perusoikeuksien toteutumista ja on olennainen osa ihmisarvoa. Kuitenkin ableistinen järjestelmä vaikuttaa haitallisesti monien vammaisten mahdollisuuksiin saada mielekästä työtä, ja he kohtaavat monia esteitä työmarkkinoilla. Esimerkiksi vammaisten henkilöiden siirtymistä avoimille työmarkkinoille ei edistetä tehokkaasti, tai vammaiset henkilöt eivät saa yhtäläistä korvausta samanarvoisesta työstä muihin verrattuna. (CRPD/C/GC/8, kohdat 2–4 ja 14.) 

Vammaisyleissopimuksen 27(1) artiklassa kielletään vammaisten kaikenlainen syrjintä (a-alakohta). Suorasta syrjinnästä on kyse, jos vammaista henkilöä kohdellaan epäsuotuisasti mistä tahansa hänen vammaisuuteensa liittyvästä syystä. Epäsuorasta syrjinnästä on kyse, jos neutraalilta vaikuttavalla lainsäädännöllä tai käytännöillä on kielteinen vaikutus vammaisiin henkilöihin, esimerkiksi siitä syystä, että vammaisia henkilöitä ei ole otettu huomioon asian valmistelussa. (CRPD/C/GC/8, kohdat 17–18.) CRPD-komitean yleiskommentti nro 6 (General comment No. 6 (2018) on equality and non-discrimination, CRPD/C/GC/6) koskee yhdenvertaisuutta ja syrjintäkieltoa. Yleiskommentin mukaan tosiasiallisen yhdenvertaisuuden saavuttamiseksi sopimusvaltioiden tulee varmistaa, että vammaisuuden perustella ei esiinny minkäänlaista syrjintää työssä tai työelämässä. Lisäksi sosiaaliturvan osalta yleiskommentissa nimenomaisesti todetaan, että vammaisyleissopimukseen sitoutuneiden valtioiden velvollisuutena on varmistaa vammaisille henkilöille yhtäläinen ja tehokas pääsy etuuksiin ja oikeuksiin, kuten eläke- tai työttömyysetuuksiin. Näitä oikeuksia ei saa loukata poissulkemalla vammainen henkilö työelämästä, sillä se pahentaisi syrjäytymistilanteita. (CRPD/C/GC/6, kohta 67; myös CRPD/C/GC/8, kohta 64. ”State parties should: (e) Ensure proper transition into and out of employment for persons with disabilities in a non-discriminatory manner, and equal and effective access to benefits and entitlements, such as retirement or unemployment benefits, which must not be infringed upon by exclusion from employment, thereby further exacerbating the situation of exclusion” (kohta 64, alakohta e). )  

Vammaisillä henkilöillä on kaikissa tilanteissa oikeus oikeudenmukaisiin ja suotuisiin työehtoihin, kuten samaan palkkaan samanarvoisesta työstä (27(1) artiklan b-alakohta). Oikeuden taustalla on jokaiselle kuuluva oikeus hankkia toimeentulonsa vapaasti valitulla tai hyväksytyllä työllä. Tämän oikeuden toteutuminen on myös edellytys muiden yleissopimukseen perustuvien oikeuksien toteutumiselle, esimerkkinä oikeus riittävään elintasoon (28 artikla), joka perustuu työstä maksettavaan kunnolliseen korvaukseen. CRPD-komitea huomauttaa, että oikeudesta oikeudenmukaisiin työehtoihin seuraa, että vammaisuuden perustella ei missään tapauksessa ole hyväksyttyä maksaa alan vähimmäispalkkaa pienempää palkkaa. Lisäksi oikeudesta oikeudenmukaisiin työehtoihin seuraa myös se, että vammaisten henkilöiden tulee saada yhtäläisesti muiden työntekijöiden kanssa saamat etuudet, kuten eläkkeen kertymisen, sairausloman ja vanhempainvapaan. Toisin sanoen vammaisilla työntekijöillä on oikeus saada sama palkka ja samat etuudet kuin muilla työntekijöillä. (CRPD/C/GC/8, kohdat 25–28.) 

Vammaisyleissopimuksen 27(1) artiklassa edellytetään sopimusvaltioiden toteuttavan lainsäädäntötoimia, joilla edistetään vammaisten henkilöiden mahdollisuuksia työllistyä (e-kohta), edistetään vammaisten henkilöiden työllisyyttä yksityisellä sektorilla mm. asianmukaisilla toimilla, kuten erilaisilla kannustimilla (h-kohta), sekä edistetään vammaisten henkilöiden työkokemuksen hankkimista avoimilla työmarkkinoilla (j-kohta). Palkkatuki (wage subsidy) on yksi esimerkki mainituissa lainkohdissa tarkoitetuista lainsäädännöllisistä keinoista, joilla vammaisten henkilöiden oikeutta työhön voidaan pyrkiä edistämään (CRPD/C/GC/8, kohta 42). 

CRPD-komitean yleiskommentissa lisäksi todetaan, että vammaisyleissopimuksen kattamia oikeuksia heikentävät toimenpiteet eivät ole sallittuja, mukaan lukien oikeus työhön. Jos näitä oikeuksia tarkoituksellisesti heikentäviä toimenpiteitä toteutetaan, sopimusvaltiolla on velvollisuus osoittaa, että niistä on päätetty kaikkien muiden vaihtoehtojen erittäin huolellisen harkinnan jälkeen. Lisäksi tällaisten toimien tulee olla asianmukaisesti perusteltuja yleissopimuksen sisältämien oikeuksien kokonaisuuden kannalta sekä sopimusvaltion käytettävissä olevien resurssien kannalta, eikä näitä oikeuksia heikentävillä toimilla saa olla suhteetonta vaikutusta vammaisiin henkilöihin. (CRPD/C/GC/8, kohta 56.) 

Vammaisten henkilöiden oikeudesta sosiaaliturvaan säädetään vammaisyleissopimuksen 28 artiklassa. Artiklan 2 kohdan mukaan ”sopimuspuolet tunnustavat vammaisten henkilöiden oikeuden sosiaaliturvaan ja tämän oikeuden nauttimiseen ilman syrjintää vammaisuuden perusteella”. Vammaisten henkilöiden oikeus sosiaaliseen suojeluun (28 artikla) turvaa ansionmenetystä tai toimeentulon puutetta, joka johtuu vammaisten henkilöiden kohtaamista esteistä mahdollisuuksissa tehdä työtä tasavertaisesti muiden kanssa. Siksi sosiaaliturvajärjestelmän on varmistettava vammaisten työttömien työntekijöiden riittävä suojelu tasavertaisesti muihin nähden. Vammaisten henkilöiden yksilökohtaisten olosuhteiden, yksilöllisten tarpeiden ja kohtaamiensa esteiden monimuotoisuus työmarkkinoilla edellyttää sellaisten sosiaaliturvajärjestelmien suunnittelua, jotka vastaavat joustavasti vammaisten henkilöiden yksilöllisiin tilanteisiin. (CRPD/C/GC/8, kohta 78.) 

Palkkatukeen esitetyt muutokset kohdistuvat (pitkäaikais)työttömien ohella myös vammaisiin henkilöihin. Esityksessä ehdotetaan kuitenkin, että poikkeuksena työssäoloehdon kertymisessä olisi palkkatuki, joka on myönnetty tai sen tukiaikaa on jatkettu julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 7 luvun 7 §:n 3 momentin tai 9 §:n nojalla tai työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lain 87 §:n 3 momentin tai 89 §:n nojalla alentuneesti työkykyisen tai 60 vuotta täyttäneen pitkään työttömänä olleen henkilön palkkaamiseen. Näissä tilanteissa palkkatuettu työ kerryttäisi palkansaajan työssäoloehtoa siltä osin kuin palkkatuettu työsuhde ylittää 10 kuukautta. Näissä tilanteissa työssäoloehdossa huomioitaisiin nykytilannetta vastaavasti 75 prosenttia työssäoloehdossa muutoin huomioitavista kalenteriviikoista tai työssäoloehtokuukausista. 

Vammaisyleissopimuksen kontekstissa työssäoloehdon kertymisen mahdollistaminen palkkatuetussa työssä on yhdensuuntainen vammaisyleissopimuksen sääntelyn tavoitteiden kanssa. 

Esityksessä ehdotetaan luovuttavaksi säännöksestä, jonka perusteella 58 vuotta täyttäneen ansiopäivärahan tasoa suojataan työssäoloehdon täyttyessä uudelleen. Ansiopäivärahan määrään osatyökyvyttömyyseläkkeen rinnalla työskentely vaikuttaisi kuitenkin jatkossakin poikkeus, joka suojaisi ansiopäivärahaa, jos osatyökyvyttömyyseläkettä saavan työssäoloehto täyttyisi täysistä työssäoloehtokuukausista tai puolikkaista työssäoloehtokuukausista, nykytilaa vastaavasti ansiopäiväraha laskettaisiin osatyökyvyttömyyseläkkeen alkamishetkellä vallinneen tilanteen mukaisesti. Koska ansiopäivärahan laskenta tapahtuu sellaiselta ajalta, jolloin työssäoloehto on täyttynyt, tätä poikkeusta voidaan soveltaa vain silloin, kun henkilö on ollut työttömyyskassan jäsen ja täyttänyt työssäoloehdon osatyökyvyttömyyseläkkeen alkamishetkellä. Jos henkilö on esimerkiksi liittynyt työttömyyskassan jäseneksi vasta osatyökyvyttömyyseläkkeellä ollessaan, mutta on kuitenkin täyttänyt työssäoloehdon työskentelystä osatyökyvyttömyyseläkkeen rinnalla, ansiopäivärahan laskenta tapahtuu pääsäännön mukaisesti. 

Jos henkilö, jonka kohdalla on jo kertaalleen sovellettu poikkeussäännöstä ja ansiopäivärahan laskenta on tapahtunut osatyökyvyttömyyseläkettä edeltävältä ajalta, täyttää jälleen uudelleen työssäoloehdon, ansiopäivärahan taso määrätään periaatteessa uudelleen. Koska henkilöön sovelletaan edelleen poikkeussäännöstä, päivärahan taso määrätään edelleen samalta ajalta. Työttömyysturvalain 5 luvun 3 §:n 3 momentissa olevat säännökset työssäoloehdon tarkastelujaksonpidentämisestä eivät rajoita sitä aikaa, miten vanhaan tietoon ansiopäivärahan määrän laskenta voi näissä tilanteissa perustua.  

4.2.2.5  Vaikutukset Ahvenanmaan maakunnassa

Ahvenanmaan itsehallinnosta säädetään perustuslaissa ja Ahvenanmaan itsehallintolaissa (1144/1991). Ahvenanmaan maakunnan itsehallinto perustuu Kansainliiton vuonna 1921 tekemiin päätöksiin ja hyväksymään sopimukseen sekä kansalliseen maakunnan itsehallintoa koskevaan lainsäädäntöön. Itsehallintoa koskevan lainsäädännön tehtävänä on turvata ja taata maakunnan väestölle sen ruotsin kielen ja kulttuurin sekä paikallisten tapojen säilyttäminen ja sallia väestön niin itsenäisesti kuin mahdollista järjestää olonsa maakunnan valtio-oikeudellisen aseman rajoissa. Perustuslain 120 §:n mukaan Ahvenanmaan maakunnalla on itsehallinto sen mukaan kuin Ahvenanmaan itsehallintolaissa erikseen säädetään. Ahvenanmaan itsehallintolain mukaan Ahvenanmaan maakunnalla on itsehallinto sen mukaan kuin mainitussa laissa säädetään. Ahvenanmaan maakuntapäivät edustaa maakunnan väestöä itsehallintoa koskevissa asioissa. Maakuntapäivät säätää lakeja maakuntaa varten (maakuntalait). Maakunnan yleinen johto ja hallinto kuuluvat Ahvenanmaan maakunnan hallitukselle ja sen alaisille viranomaisille. Maakunnan hallitus voi maakuntalaissa säädetyn valtuuden nojalla antaa asetuksia maakunnan toimivaltaan kuuluvissa asioissa.  

Maakunnan lainsäädäntövaltaa koskeva toimivalta on määritelty niin, että Ahvenanmaan itsehallintolaki sisältää yksityiskohtaisen luettelon niistä asioista, joita koskeva toimivalta on maakunnalla. Lisäksi laki sisältää yksityiskohtaiset säännökset niistä asioista, jotka kuuluvat valtakunnan lainsäädäntövaltaan. 

Ahvenanmaalla asuvan työmarkkinatukea tai peruspäivärahaa saavan työttömän työnhakijan taloudelliset mahdollisuudet hakea työtä ja parantaa mahdollisuuksiaan päästä tai palata työmarkkinoille turvataan maakuntalaissa Landskapslagen (2003:71) om tillämpning i landskapet Åland av lagen om utkomstskydd för arbetslösa. Edelleen itsehallintolain 18 §:n 23 kohdan perusteella maakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat työllisyyden edistämistä maakunnan alueella. Ahvenanmaan maakunnassa ei sovelleta lakia julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta. Sen sijaan maakunnassa sovelletaan lakia Landskapslag (2006:8) om arbetsmarknadspolitisk verksamhet. 

Työllistämisvelvoite ei ole koskenut Ahvenanmaan maakuntaan kuuluvia kuntia, joten velvoitetyöllistämistä koskevan sääntelyn kumoaminen ei vaikuta Ahvenanmaan maakunnan alueen kuntiin tai työttömiin työnhakijoihin.