2.1.1  2.1.1 Laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä

Terveydenhuollon ammattihenkilöiden ammatinharjoittamisoikeudesta, muista oikeuksista ja velvoitteista säädetään terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetussa laissa (559/1994), jäljempänä ammattihenkilölaki. Lain tarkoituksena on edistää potilasturvallisuutta sekä terveydenhuollon palvelujen laatua varmistamalla, että ammattihenkilöllä on ammattitoiminnan edellyttämä koulutus, muu riittävä ammatillinen pätevyys ja ammattitoiminnan edellyttämät muut valmiudet. Laissa määritellään ne terveydenhuollon ammatit, jotka edellyttävät ammatin harjoittajalta laillistamista tai lupaa sekä ammatit, jotka ovat nimikesuojattuja. Esimerkkeinä laillistamista edellyttävistä ammateista voidaan todeta lääkäri, hammaslääkäri, proviisori, sairaanhoitaja, kätilö, fysioterapeutti, laboratoriohoitaja ja röntgenhoitaja. Nimikesuojattuja ammatteja ovat esimerkiksi lähihoitajan, sairaalakemistin, sairaalamikrobiologin ja sairaalasolubiologin ammatit. Laissa on todettu myös säännökset ammatillisesti perustellusta ammattihenkilöiden yhteistyöstä ja tarkoituksenmukaisesta käytöstä. Lain 2 §:n 2 momentin mukaan laillistetut, luvan saanet ja nimikesuojatut ammattihenkilöt voivat koulutuksensa, ammattikokemuksensa ja ammattitaitonsa mukaisesti toimia toistensa tehtävissä silloin, kun se on perusteltua työjärjestelyjen ja terveyspalvelujen tuottamisen kannalta. Valvira myöntää laillistuksen henkilöille, jotka ovat suorittaneet asianmukaiset terveydenhuollon alan opinnot. Laillistetut henkilöt merkitään Valviran ylläpitämään ammattihenkilörekisteriin. Rekisteriin merkitään hakemuksesta myös henkilöt, jotka ovat suorittaneet nimikesuojatun ammattinimikkeen käyttöön oikeuttavan koulutuksen. Valvira ja aluehallintovirastot valvovat ammatinharjoittajien toimintaa ja ammatinharjoittamislainsäädännön noudattamista. 

Ammatinharjoittamisoikeuden lisäksi laki säätää eräitä velvollisuuksia terveydenhuollon ammattihenkilöille. Nämä on pääosin todettu lain 3 luvussa. Näistä ammattiin kuuluvista velvollisuuksista voidaan todeta muun muassa potilasasiakirjojen laatiminen, salassapitovelvollisuus, täydennyskoulutusvelvollisuus ja eräät ilmoitusvelvollisuudet. Lisäksi lain 15 §:ssä on todettu terveydenhuollon ammattihenkilön ammattieettiset velvollisuudet. Säännöksen mukaan terveydenhuollon ammattihenkilön ammattitoiminnan päämääränä on terveyden ylläpitäminen ja edistäminen, sairauksien ehkäiseminen sekä sairaiden parantaminen ja heidän kärsimystensä lievittäminen. Lain 15 §:n 3 momentissa on terveydenhuollon ammattihenkilöitä koskeva yleinen auttamisvelvollisuus, ammattihenkilön tulee aina antaa apua kiireellisen hoidon tarpeessa olevalle. Säännös koskee lähinnä tilanteita, joissa terveydenhuollon ammattihenkilö on varsinaisen ammattitoimensa ulkopuolella tilanteessa, jossa loukkaantunut tai sairastunut henkilö tarvitsee välitöntä apua hengen tai terveyden suojelemiseksi. Tällöin terveydenhuollon ammattihenkilöllä on velvollisuus antaa ammattitaitonsa mukaisesti apua sitä tarvitsevalle. Säännös ei sen sijaan velvoita terveydenhuollon ammattihenkilöä esimerkiksi työskentelemään ammatissaan, vaikka hän tietäisi, että ammattihenkilöiden puute vaikeuttaisi tai jopa vaarantaisi asianmukaisen hoidon antamisen väestölle. 

2.1.2  2.1.2 Laki sosiaalihuollon ammattihenkilöistä

Sosiaalihuollon ammattihenkilöistä annettu laki (817/2015), jäljempänä sosiaalihuollon ammattihenkilölaki, määrittää, millä koulutuksella voi saada tiettyjen sosiaalihuollon ammattien ammatinharjoittamisoikeuden tai nimikesuojauksen ja mitkä ovat sijaisena toimimisen edellytykset. Laillistetun ammattihenkilön ammattiin, myös tilapäisiin tehtäviin, tulee aina palkata pätevä henkilö. Sosiaalihuollon ammattihenkilölaki säätelee niitä tilanteita, joissa pätevän henkilön palkkaaminen laillistetun ammattihenkilön ammattiin ei ole mahdollista. Lain mukaan sosiaalityöntekijän ammatissa voi toimia tilapäisesti enintään vuoden ajan sosiaalityöntekijän ammattiin opiskeleva henkilö, joka on suorittanut hyväksytysti sosiaalityön perus- ja aineopinnot sekä käytännön harjoittelun. Opiskelijan on työskenneltävä ammattiin valmistuneen ja laillistetun sosiaalityöntekijän johdon ja valvonnan alaisena. Valvira ylläpitää sosiaalihuollon ammattihenkilöiden rekisteriä. 

Sosiaalihuollon ammattihenkilölaissa ei erikseen säädetä kelpoisuuksista sosiaalihuollon eri tehtäviin. Ainoa kelpoisuuksiin liittyvä määritelmä sosiaalihuollon ammattihenkilölaissa koskee sosiaalityöntekijän erityisiä velvollisuuksia. Lain mukaan sosiaalityön ammatillisesta johtamisesta sekä yksilöiden, perheiden ja yhteisöjen sosiaalisen tuen ja palvelujen tarpeeseen vastaavasta sosiaalityön asiakas- ja asiantuntijatyöstä sekä sen vaikutusten seurannasta ja arvioinnista vastaa laillistettu sosiaalityöntekijä. 

Tiettyjä tehtäviä koskevia kelpoisuusvaatimuksia on kuitenkin säilytetty lainsäädännössä, mutta ne löytyvät yhden lain sijasta useasta eri laista, kuten esimerkiksi sosiaalihuoltolaista (1301/2014), tai lastensuojelulaista (417/2007). Sosiaalihuollossa tietyt tehtävät ja toimenpiteet, kuten hoidon ja huolenpidon turvaavien päätösten tekeminen on rajattu sosiaalihuollon ammattihenkilöiden tehtäväksi. Palvelutarpeen arvioinnista vastaaminen ja omatyöntekijänä toimiminen ovat myös pääsääntöisesti sosiaalihuollon ammattihenkilöiden tehtäviä. Osa näistä tehtävistä edellyttää sosiaalityöntekijän ammatinharjoittamisoikeutta. Esimerkiksi erityistä tukea tarvitsevien lasten ja muiden erityistä tukea tarvitsevien henkilöiden palvelutarpeen arvioinnin tekemisestä vastaa virkasuhteessa oleva sosiaalityöntekijä. 

Sosiaalihuoltolain (1301/2014) 3§:n 1 kohdan mukaan sosiaalipalveluilla tarkoitetaan kunnallisia sosiaalipalveluja ja niihin sisältyviä tukipalveluja sekä muita toimia, joilla sosiaalihuollon ammattihenkilöt ja muu asiakastyöhön osallistuva henkilöstö edistävät ja ylläpitävät yksilön, perheen ja yhteisön toimintakykyä, sosiaalista hyvinvointia, turvallisuutta ja osallisuutta. Samaisen lain 49 a §:ssä todetaan, että sosiaalihuollon toimeenpanoon kuuluvia tehtäviä varten kunnan käytettävissä tulee olla riittävästi sosiaalihuollon ammattihenkilöitä sekä muuta asiakastyöhön osallistuvaa henkilöstöä. Sosiaalihuoltolaki (1301/2014) ei siis rajaa sosiaalihuollon tehtäviä pelkästään sosiaalihuollon ammattihenkilölaissa mainittujen ammattihenkilöiden tekemäksi työksi. Sosiaalihuoltolaki (1301/2014) ei myöskään ota kantaa siihen, minkä asiakasryhmien kanssa muu asiakastyöhön osallistuva henkilöstö voi työskennellä. Jos tehtävään säädettynä kelpoisuusvaatimuksena ei ole sosiaalihuollon ammattihenkilön pätevyys, työnantaja voi valita tehtävään myös muun kuin sosiaalihuollon ammattihenkilölaissa mainitun ammattihenkilön. 

2.1.3  2.1.3 Oikeus elämään, huolenpitoon ja terveydenhuoltoon

Perustuslain 7 §:ssä on säädetty oikeudesta elämään ja perustuslain 19 §:ssä on säädetty oikeudesta sosiaaliturvaan. Säännöksen tarkoittamaan sosiaaliturvaan sisältyvät myös sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut. Perustuslain 7 §:n säännöksellä on läheinen yhteys erityisesti perustuslain 19 §:n 1 momenttiin, jonka mukaan jokaisella on oikeus välttämättömään huolenpitoon. Oikeus välttämättömään huolenpitoon on subjektiivinen oikeus, ja se sisältää oikeuden kiireelliseen sairaanhoitoon. Perusoikeusuudistuksen esitöissä viitataan välttämättömän huolenpidon osalta sairaanhoitoon kiireellisissä tilanteissa, joissa kansanterveyslaki ja erikoissairaanhoitolaki turvaavat välittömästi toteutettavan oikeuden (HE 309/1993 vp s. 69/II). Tällä perusoikeudella on yhtymäkohtia myös Suomen ihmisoikeusvelvoitteisiin, kuten uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan artiklaan 13 (1), jossa edellytetään sairaustapauksissa kyseisen tilan vaatimaa hoitoa eli hoidon turvaamista. Perusoikeuden subjektiivisella luonteella tarkoitetaan tässä sitä, että alemman tasoisen lainsäädännön puuttuessa tai sen ollessa puutteellinen (esimerkiksi subjektiivisuuden osalta) yksilö voi vedota suoraan perustuslain säännökseen. Perustuslain 19 §:n 3 momentissa on julkiselle vallalle laajempi velvollisuus huolehtia sosiaali- ja terveyspalveluista. Sen perusteella julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut sekä edistettävä väestön terveyttä. Perusoikeusuudistusta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 309/1993 vp, s.71) korostettiin, että riittäviä sosiaali- ja terveyspalveluja koskeva perusoikeussäännös edellyttää, että julkinen valta turvaa palvelujen saatavuuden. Hallituksen esityksen mukaan julkinen valta tarkoittaa sekä valtiota että kuntia. Palvelujen riittävyyttä arvioitaessa voidaan lähtökohtana pitää sellaista palvelujen tasoa, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä. Perustuslain 22 § velvoittaa julkista valtaa turvaamaan perusoikeuksien käytännön toteutumisen. Julkisella vallalla tarkoitetaan tässä sekä valtiota että kuntia. Kansallisella lainsäädännöllä kunnille on säädetty velvollisuus järjestää terveydenhuolto asukkailleen ja eräissä tapauksissa kaikille kunnassa oleskeleville. Valtion tulee lainsäädäntötoimin ja voimavaroja myöntämällä sekä kuntien asianmukaisella rahoituksella ja toiminnan järjestämisellä huolehtia siitä, että jokaiselle turvataan riittävät terveyspalvelut. Toiminnan edellyttämä rahoitus ja voimavarat toteutetaan pääosin valtion kunnille myöntämillä valtionosuuksilla ja kuntien verotusoikeudella. 

2.1.4  2.1.4 Potilaan ja asiakkaan oikeudet

Potilaan asemasta ja oikeuksista annettu laki (785/1992), jäljempänä potilaslaki, sisältää säännökset potilaan hoitoon ja kohteluun liittyvistä keskeisistä periaatteista. Potilaslain 3 §:ssä säädetään potilaan oikeudesta ilman syrjintää saada hänen terveydentilansa edellyttämää terveyden- ja sairaanhoitoa niiden voimavarojen rajoissa, jotka ovat terveydenhuollon käytettävissä. Eduskunnan oikeusasiamies on tulkinnut, ettei potilaslain 3 §:ssä oleva maininta voimavaroista kuitenkaan rajaa terveyden- ja sairaanhoidon järjestämisvelvollisuutta kulloinkin käytettävissä oleviin voimavaroihin. Palvelujen saamisen perusteena pitää olla potilaan terveydentilan edellyttämä objektiivinen hoidon tarve. Henkilön itsensä kokema hoidon tarve ei sen sijaan muodosta hänelle oikeutta saada hänen haluamaansa hoitoa, jos hoitoon ei ole lääketieteellisiä perusteita. Potilaslain 4 §:n mukaan potilaalle on ilmoitettava hoitoon pääsyn ajankohta ja jos ilmoitettu ajankohta muuttuu, on uusi ajankohta ja muutoksen syy ilmoitettava potilaalle välittömästi. Potilaslain 6 §:ssä on lisäksi säännös siitä, että potilasta on hoidettava yhteisymmärryksessä hänen kanssaan. Potilaan käytettävissä on myös monipuolinen oikeussuojajärjestelmä, johon kuuluu potilasvahinkojen korvausmenettelyn lisäksi terveydenhuollon ammattihenkilöiden vahingonkorvausoikeudellinen, rikosoikeudellinen ja kurinpidollinen vastuu, erityinen ammattihenkilölaissa säädetty valvonta- ja sanktiojärjestelmä sekä mahdollisuus tehdä hallintokanteluja virkatoiminnasta. Potilaalla on mahdollisuus tuomioistuimessa vaatia kuntaa tai kuntayhtymää täyttämään lakisääteisen velvollisuutensa järjestää hoitoa. 

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annettu laki (812/2000), jäljempänä sosiaalihuollon asiakaslaki, sisältää sosiaalihuollon asiakkaan kohteluun liittyvät keskeiset säännökset. Sosiaalihuollon asiakaslain mukaan asiakkaalla on oikeus hyvään sosiaalihuoltoon ja kohteluun ilman syrjintää. Lisäksi sosiaalihuollon asiakaslain 5 §:n mukaan sosiaalihuollon henkilöstön on selvitettävä asiakkaalle hänen oikeutensa ja velvollisuutensa sekä erilaiset vaihtoehdot ja niiden vaikutukset samoin kuin muut seikat, joilla on merkitystä hänen asiassaan. Sosiaalihuollon asiakaslaissa on 8 §:ssä myös säännös siitä, että sosiaalihuoltoa toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon asiakkaan toivomukset ja mielipide ja muutoinkin kunnioitettava hänen itsemääräämisoikeuttaan. Lakia sovelletaan silloin, kun asiakas hakee tai käyttää sosiaalihuollon palveluja tai etuuksia. Lakia sovelletaan sekä julkiseen että yksityiseen sosiaalihuoltoon. Sosiaalihuollon laatuun tai siihen liittyvään kohteluunsa tyytymättömällä asiakkaalla on oikeus tehdä muistutus (23 §) ja sosiaalihuollon asiakaslaissa on myös säännökset kantelusta sekä sosiaaliasiamieheen liittyen. 

2.1.5  2.1.5 Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu

Kun lainsäädännöllä, kuten erikoissairaanhoitolaki (1062/1989) ja kansanterveyslaki (66/1972), terveydenhuoltolaki (1326/2010) ja sosiaalihuoltolaki (1301/2014) sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen on säädetty kuntien tehtäväksi, on niillä vastuu perustuslain 22 §:ssä julkiselle vallalle säädetyn huolehtimisvelvoitteen toteuttamisesta käytännössä. Kunnat voivat järjestää vastuulleen kuuluvat tehtävät sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain (733/1992) 4 §:ssä säädetyllä tavalla. Vaihtoehtoja ovat toiminnan järjestäminen itse, yhteistyössä muiden kuntien kanssa, olemalla jäsenenä toimintaa hoitavassa kuntayhtymässä, hankkimalla palveluja muulta palvelujen tuottajalta (ostopalveluna) tai antamalla palvelua tarvitsevalle palvelusetelin. Kaikkia näitä vaihtoehtoja käytetään palveluja järjestettäessä, pääpainon ollessa kuntien ja kuntayhtymien omassa palvelutuotannossa. Lisäksi ostopalveluja käytetään varsin paljon. Ostopalveluja käytetään terveydenhuollossa kuitenkin pääasiassa niin sanotuissa elektiivisissä eli ennalta suunnitelluissa hoidoissa. Sosiaalihuollossa ostopalvelujen käyttö on laajempaa. Ostettavien palveluiden tulee vastata kunnallisilta palveluilta edellytettyä laatutasoa. 

Kuntien vastuulla on huolehtia myös siitä, että asukkaat saavat tarpeellisen erikoissairaanhoidon sekä kiireellisen hoidon asuinpaikastaan riippumatta. Järjestämisvastuunsa toteuttamiseksi kunnan on kuuluttava johonkin sairaanhoitopiirin kuntayhtymään. Sairaanhoitopiiri vastaa alueellaan erikoissairaanhoidon järjestämisestä yhtenäisin lääketieteellisin ja hammaslääketieteellisin perustein. Sairaanhoitopiirissä hoidon johtaminen ja valvominen sekä hoidosta päättäminen kuuluvat aina johtavalle lääkärille tai kuntayhtymän muulle lääkärille. Erikoissairaanhoidossa kunnan ja sairaanhoitopiirin vastuusuhteita muutettiin ja selkiinnytettiin niin sanotun hoitotakuulainsäädännön yhteydessä. Sairaanhoitopiirillä on vastuu kiireellisten tilanteiden ja erikoissairaanhoitoon lähetettyjen potilaiden osalta, mutta muilta osin vastuu on säilynyt kunnalla. 

Kunnille säädettyjen velvoitteiden toteuttaminen edellyttää riittäviä voimavaroja ja toiminnan asianmukaista organisointia. Perustuslain 121 §:ssä säädetään kunnallisesta itsehallinnosta. Sen mukaan kuntien hallinto perustuu kunnan asukkaiden itsehallintoon. Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja tehtävistä säädetään lailla. Kunnilla on lisäksi verotusoikeus. Sosiaali- ja terveydenhuollon ja muiden kunnille kuuluvien tehtävien aiheuttamat kustannukset rahoitetaan kunnallisveron tuotoilla, valtionosuuksilla, palvelumaksuilla ja kuntien muilla tuotoilla. 

2.1.6  2.1.6 Työtaisteluoikeus

Perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvataan ammatillinen yhdistymisvapaus. Kyse on yhdistymisvapautta koskevaa yleislauseketta täsmentävästä erityissäännöksestä. Säännöksessä ei ole nimenomaisesti mainittu työtaisteluoikeutta. Ammatillisen järjestäytymisvapauden turvaaminen merkitsee kuitenkin, että vapautta käyttävälle ei saa aiheutua siitä haitallisia seuraamuksia. Perusoikeusuudistuksen esitöissä todetaan muun muassa, että osallistuminen tai osallistumatta jättäminen ammattiyhdistystoimintaan tai lailliseen työtaistelutoimenpiteeseen ei ole hyväksyttävä peruste esimerkiksi työstä erottamiseen tai erilaiseen kohteluun työelämässä (HE 309/1993 s. 61/I). Tähän lausumaan voidaan perustaa työtaisteluoikeuden perustuslain suoja. Myös perustuslakivaliokunta on tulkintakäytännössään vahvistanut työtaisteluoikeuden liittyvän perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvattuun ammatilliseen yhdistymisvapauteen (esimerkiksi PeVL 12/2003 vp ja PeVL 3/1998 vp). Kunnallisten virkamiesten työtaisteluoikeudesta säädetään kunnan ja hyvinvointialueen virkaehtosopimuksista annetussa laissa (669/1970). Kunnallista virkaehtosopimusjärjestelmää luotaessa lähdettiin siitä, että kysymys yhteiskunnallisesti vaarallisen lakon lopettamisesta tai rajoittamisesta tulisi viime kädessä ratkaista eduskunnan säätämällä lailla.  

Huomattava osa kuntien ja kuntayhtymien palveluksessa olevista henkilöistä on nykyisin työsopimussuhteessa työnantajaan. Työsopimussuhteisten työtaisteluoikeus määräytyy työehtosopimuslain (436/1946) ja perustuslain 13 §:n 2 momentin perusteella. Työtaisteluoikeus on turvattu laissa. 

Kunnallisten viranhaltijoiden työtaisteluun ryhtymiseen ja sen toimeenpanoon liittyvät asiat on säännelty laissa kunnan ja hyvinvointialueen virkaehtosopimuksista melko kattavasti. Kuitenkaan työtaistelun rajoista ei lainsäädäntöä ole yksityiskohtien tasolla. Työtaistelun rajojen tarvetta määriteltäessä neuvotteluosapuolet pyrkivät yleensä pääsemään yhteisymmärrykseen, koska vastakkain tällaisissa tilanteissa usein ovat toisaalta työntekijöiden lakko-oikeus ja toisaalta yhteiskunnallisesti merkittävät suojaintressit. Vastaavia periaatteita sovelletaan työsopimussuhteisten työtaisteluun. Terveydenhuoltoa koskevissa aiemmissa työtaisteluissa lakkorajojen tarkoitus on ollut niiden toimintojen turvaaminen, jotka ovat tarpeen sen estämiseksi, ettei hoidon puutteen vuoksi kenellekään tutkimuksessa tai hoidossa olevalle tai niihin pyrkivälle aiheutettaisi hengenvaaraa tai hänen sairautensa olennaista pahentumista. Lakkorajoista sopimalla on etukäteen tiedetty, mitkä toimipaikat ja työtehtävät kuuluvat työtaistelun piiriin. Myös vastuujaot ovat näin pysyneet varsin selkeinä. Lisäksi työtaistelutoimenpiteen ulkopuolella olevien viranhaltijoiden velvollisuudesta tehdä suojelutyötä säädetään kunnan ja hyvinvointialueen virkaehtosopimuksista annetun lain 12 §:ssä. Mainitun pykälän mukaan suojelutyöllä tarkoitetaan työtä, jonka suorittaminen työtaistelua toimeenpantaessa on välttämätöntä kansalaisten hengen tai terveyden vaarantumisen ehkäisemiseksi taikka sellaisen omaisuuden suojelemiseksi, joka työtaistelun johdosta erityisesti vaarantuu. Työtaistelutoimenpiteeseen osallistuviin viranhaltijoihin ja työsuhteisiin henkilöihin ei kohdistu lakisääteistä suojelutyövelvoitetta. 

Työ- ja elinkeinoministeriö voi valtakunnansovittelijan esityksestä siirtää työnseisauksen alkamista enintään 14 vuorokauden ajaksi työtaistelun ilmoitetusta alkamishetkestä lukien silloin, kun työnseisauksen katsotaan sen laajuuden tai työalan laadun vuoksi kohdistuvan yhteiskunnan elintärkeisiin toimintoihin tai huomattavasti vahingoittavan yleistä etua (laki työriitojen sovittelusta 420/1962, 8 §). Työ- ja elinkeinoministeriö voi, kun on kysymyksessä virkamiesten palvelussuhteen ehtoja koskevasta työriidasta, siirtää työnseisauksen alkamista vielä seitsemällä vuorokaudella. 

2.1.7  2.1.7 Työaikalaki

Työaikalaissa (872/2019) säädetään säännöllisen työajan järjestelyistä, työntekijän lepoaikoja koskevista vaatimuksista ja ylityötä (enimmäistyöaikaa) koskevista rajoituksista. Lisäksi laissa säädetään ylityöstä maksettavasta korvauksesta sekä työaika-asiakirjoista. 

Työaikalakia sovelletaan työsuhteessa ja virkasuhteessa tehtävään työhön. Säännöllisen työajan enimmäismäärä pohjautuu erilaisissa säännöllisen työajan järjestelyissä 40 viikkotuntiin. Säännöllinen työaika voidaan laissa mainituilla perusteilla järjestää keskimääräisenä. Laissa säädetyn säännöllisen työajan ylittävä työ on ylityötä. Työnantaja voi teettää ylityötä työntekijän kutakin kertaa varten tai lyhyehköksi ajanjaksoksi kerrallaan antamalla suostumuksella. Viranhaltija ja virkamies ei kuitenkaan saa kieltäytyä ylityöstä, jos se on työn laadun ja erittäin pakottavien syiden vuoksi välttämätöntä. Sen sijaan ilman työntekijän suostumusta ylityötä voidaan teettää vain, jos kysymys on hätätyöstä. Työnantaja saa teettää hätätyötä vain, jos ennalta arvaamaton tapahtuma on aiheuttanut keskeytyksen säännöllisessä toiminnassa tai vakavasti uhkaa johtaa sellaiseen keskeytykseen tai hengen, terveyden, omaisuuden tai ympäristön vaarantumiseen. 

Työntekijälle on annettava jokaisen työvuoron alkamista seuraavan 24 tunnin aikana vähintään 11 tunnin keskeytymätön lepoaika (vuorokausilepo). Lisäksi työaika on järjestettävä niin, että työntekijä saa kerran seitsemän päivän aikana vähintään 35 tunnin pituisen keskeytymättömän lepoajan (viikkolepo). Eräin laissa säädetyin edellytyksin lepoaikoja on mahdollista lyhentää, mutta tällöin työntekijälle on annettava myöhemmin korvaava lepoaika. 

Työntekijän työaika ylityö mukaan lukien ei saa ylittää keskimäärin 48 tuntia viikossa neljän kuukauden ajanjakson aikana. Valtakunnallisella työehtosopimuksella tasoittumisjaksoa voidaan pidentää enintään 12 kuukauden mittaiseksi. Hätätyötilanteessa työajan enimmäismäärästä voidaan tilapäisesti poiketa, kunhan hätätyön päätyttyä työaika kuitenkin tasoitetaan enintään säädettyyn enimmäismäärään. 

Työaikalakiin sisältyvät säännökset myös siitä, missä tehtävissä saa säännöllisesti teettää yötyötä. Yötyönä pidetään työtä, jota tehdään kello 23 ja 6 välisenä aikana. Yötyötä saadaan teettää muun muassa pääosan vuorokaudesta toimivissa sosiaali- ja terveyspalveluissa. Peräkkäisten yövuorojen määrää on työaikalaissa rajoitettu. 

2.1.8  2.1.8 Vuosilomalaki

Vuosilomalakia (162/2005) sovelletaan työ- ja virkasuhteessa tehtävään työhön, jollei toisin säädetä. Laissa säädetään muun muassa vuosiloman ansainnasta, sen antamisesta sekä työntekijälle maksettavasta lomapalkasta tai –korvauksesta. 

Vuosiloman antamisesta säädetään vuosilomalain 5 luvussa. Vuosiloman ajankohdasta saadaan laajasti sopia työnantajan ja työntekijän välisellä sopimuksella. Lähtökohtana on, että työnantaja mitoittaa henkilöstön määrän sellaiseksi, että toimintaa voidaan harjoittaa työntekijöille annettavista vuosilomista huolimatta. Lähtökohtaisesti työnantaja määrää loman ajankohdan. Työnantajan oikeutta määrätä vuosiloman ajankohta on rajoitettu sen suhteen, milloin lomat on viimeistään annettava. Työnantajan ja työntekijän välisellä sopimuksella lomia voidaan kuitenkin siirtää pidettäväksi myöhempänä ajankohtana. 

Jos lomat on jo myönnetty, ne lähtökohtaisesti sitovat työnantajaa. Työnantajalla ei ole oikeutta muuttaa hyväksytyn ja ilmoitetun loman ajankohtaa ilman työntekijän suostumusta. Jos työnantaja yksipuolisesti muuttaa ilmoitetun loman ajankohdan, voi siitä syntyä työnantajalle vahingonkorvausvelvollisuus. 

Valtakunnallisella virkaehtosopimuksella saadaan sopia virkamiehen tai viranhaltijan vuosiloman siirtämisessä ja keskeyttämisessä noudatettavasta ilmoitusajasta ja loman keskeyttämisen perusteista tilanteissa, joissa siirtäminen tai keskeyttäminen on julkisen vallan käyttöön liittyvistä painavista syistä tarpeen taikka välttämätöntä julkisyhteisön laissa säädettyjen terveyteen tai turvallisuuteen liittyvien tehtävien hoitamiseksi. Tämä ei koske työsuhteisia terveydenhuollon henkilöitä. 

2.2.1  2.2.1 Oikeutta elämään ja terveyden suojeluun koskevat kansainväliset sitoumukset

Suomi on ratifioinut useita kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia, joissa on säädetty oikeudesta elämään ja oikeudesta terveyden suojeluun. Julkisen vallan on turvattava Suomea sitovien ihmisoikeussopimusten toteuttaminen. Muun muassa Euroopan Neuvostossa hyväksytyn Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2 artiklassa säädetään oikeudesta elämään ja uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan 11 ja 13 (1) artikloissa säädetään oikeudesta terveyden suojeluun ja lääkinnälliseen apuun. Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen eli TSS-sopimuksen 12 artiklassa tunnustetaan jokaiselle oikeus nauttia korkeimmasta saavutettavissa olevasta ruumiin- ja mielenterveydestä. Säännöksen mukaan sopimusvaltion tulee ryhtyä toimenpiteisiin, jotka ovat välttämättömiä sellaisten olosuhteiden luomiseksi, jotka ovat omiaan turvaamaan jokaiselle lääkärin ja sairaaloiden palvelut sairaustapauksissa. Lisäksi lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 6 artiklassa on säädetty oikeus elämään, henkiinjäämiseen ja kehittymiseen mahdollisimman täysimääräisesti. Säännöksen tarkoituksena on luoda optimaaliset puitteet lapsen henkiinjäämiselle ja edellytykset hänen harmoniselle kehittymiselleen. Sopimuksen 24 artiklassa on säädetty oikeudesta terveyden- ja sosiaalihuoltoon. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa ei ole tiettävästi ratkaistu tapausta, jossa olisi arvioitu terveydenhuoltoalan työtaistelun vaikutusta hengensuojan (ihmisoikeussopimuksen 2 artiklan) velvoitteen täyttämiseen. Tuomioistuin on kuitenkin asettanut valtiolle velvollisuuksia esimerkiksi ihmishenkien menetyksiä aiheuttaneessa ympäristövahinkotapauksessa (Ö. v. Turkki, suuri jaosto 30.11.2004). Tuomioistuimen mukaan 2 artikla perusti ensisijaisesti valtiolle positiivisen velvollisuuden ottaa käyttöön lainsäädännölliset ja hallinnolliset puitteet, joilla tarkoitettiin ehkäistä tehokkaasti henkeen kohdistuvia vaaroja. 

2.2.2  2.2.2 Ammatillista järjestäytymisvapautta ja työtaisteluoikeutta koskevat kansainväliset sitoumukset

Myös ammatillinen järjestäytymisoikeus on turvattu useissa kansainvälisissä sopimuksissa, joihin Suomi on sitoutunut. Tällaisia sopimuksia ovat YK:n Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (KP-sopimus), TSS-sopimus sekä Euroopan ihmisoikeussopimus ja uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirja sekä Kansainvälisen työjärjestön ILOn sopimukset. Myös työtaisteluoikeudesta on määräyksiä useissa Suomea sitovissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa. Lisäksi EU:n perusoikeuskirjan 28 artiklassa on turvattu oikeus ryhtyä eturistiriitatilanteissa etujensa puolustamiseksi yhteistoimiin, lakko mukaan lukien. Uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan sopimuspuolet ovat – varmistaakseen, että kollektiivista neuvotteluoikeutta voidaan käyttää tehokkaalla tavalla – sitoutuneet tunnustamaan työntekijöiden ja työnantajien oikeuden ryhtyä eturistiriitatilanteessa yhteistoimiin, kuten lakkoon, edellyttäen kuitenkin, ettei voimassa olevista työ- ja virkaehtosopimussopimusten velvoitteista muuta seuraa (6 artiklan 4 kappale). TSS-sopimuksen 8 artiklassa turvataan siinä mainituin rajoitusmahdollisuuksin myös nimenomaisesti lakko-oikeus, edellyttäen, että sitä käytetään asianomaisen valtion lainsäädännön mukaisesti. Lisäksi ammatillista järjestäytymisoikeutta koskevat useat ILOn sopimukset (muun muassa julkisen sektorin järjestäytymisoikeuden suojelua ja palvelussuhteen ehtojen määräämismenettelyä koskeva yleissopimus n:o 151, SopS 15/1981). ILO-sopimusten valvontakäytännössä on katsottu, että työtaisteluoikeuden turvaaminen sisältyy sopimusvelvoitteisiin (esimerkiksi ILO-sopimukset n:o 87 ja 98). 

Järjestäytymisoikeuden lisäksi Suomen kansainväliset sitoumukset ja Suomen ratifioimat Kansainvälisen työjärjestön yleissopimukset, Euroopan Neuvoston ihmisoikeussopimus ja uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirja sekä YK:n KP- ja TSS-sopimukset sääntelevät joko implisiittisesti tai suoraan työntekijöiden lakko-oikeutta. Näissä kansainvälisissä sopimuksissa turvataan ammatillinen järjestäytymisoikeus, jonka piiriin luetaan myös lakko-oikeus. Sopimukset asettavat tiettyjä sisällöllisiä reunaehtoja lainsäädännölle, jolla poiketaan sopimuksissa turvatuista oikeuksista. Lähtökohtana tulee olla, että lakiin turvaudutaan vain silloin, kun työtaistelu on saattanut yhteiskunnan turvallisuuden ja ihmisten hengen ja terveyden suojelemiseksi välttämättömät toiminnot vakavaan häiriötilaan ja ettei lailla puututa työtaisteluoikeuteen enempää kuin on välttämätöntä lain tarkoituksen toteuttamiseksi. 

Kansainvälinen työjärjestö ILOn sopimuksissa ei ole suoranaista määräystä työntekijöiden lakko-oikeudesta. Kuitenkin sopimusten soveltamista valvova asiantuntijakomitea ja hallintoneuvoston asettama yhdistymisvapauskomitea ovat vakiintuneesti katsoneet, että yleissopimus nro 87 ammatillisesta järjestäytymisvapaudesta ja ammatillisesta järjestäytymisoikeuden suojelusta (SopS 45/1949), edellyttää implisiittisesti lakko-oikeuden myöntämistä työntekijöille. Suomi on ratifioinut sopimuksen vuonna 1950. Myös ILOn sopimus nro 98, joka koskee järjestäytymisoikeuden ja kollektiivisen neuvotteluoikeuden periaatteiden soveltamista (SopS 32/1951) on otettava huomioon. Julkisen sektorin työtaisteluoikeuden rajoituksista on useita ILOn asiantuntijakomitean kannanottoja. Komitea on katsonut, että julkisen sektorin työtaisteluoikeuden kielto tulee rajoittaa virkamiehiin, jotka käyttävät julkista valtaa tai henkilöihin, joiden tehtävät kuuluvat olennaisiin palveluihin tai tehtäviin (essential services) käsitteen suppeassa merkityksessä eli palveluihin tai tehtäviin, joiden keskeyttäminen vaarantaisi koko väestön tai osan väestöä hengen, henkilökohtaisen turvallisuuden tai terveyden. Muun muassa ILOn asiantuntijakomitea on katsonut, että mikäli olennaisten palvelujen käsite määritellään lainsäädännössä liian väljästi, säännös käy merkityksettömäksi. Työtaisteluoikeus voidaan rajoittaa komitean käsityksen mukaan vain olennaisiin palveluihin käsitteen suppeassa merkityksessä tai akuutteihin kansallisiin kriisitilanteisiin. Lisäksi komitea on todennut, että on yleissopimuksen mukaista pitää yllä vähimmäispalveluja (minimum services), edellyttäen että ne rajoittuvat toimiin, jotka ovat ehdottomasti välttämättömiä koko väestön tai osan väestöä hengelle, henkilökohtaiselle turvallisuudelle tai terveydelle. Komitea on kuitenkin edellyttänyt, että työntekijäjärjestöt voivat halutessaan osallistua vähimmäispalvelujen määrittelemiseen yhdessä työnantajien ja julkisten viranomaisten kanssa. Vähimmäispalvelujen turvaamisella tarkoitetaan siis tilanteita, joissa tiettyjen palvelujen antaminen on ahtaasti tulkiten tärkeää väestön perustarpeiden tyydyttämiseksi. Tällöin työtaistelun kieltäminen kokonaan tai valtaosiltaan ei ole oikeutettua, vaan ainoastaan tiettyjen toimintojen turvaamiseksi. Tämän tulkinnan mukaan valtaosan alan työntekijöistä tulisi voida osallistua työtaisteluun. Komitea ei ole kuitenkaan edellyttänyt, että työtaisteluoikeutta rajoittavassa lainsäädännössä tulisi määritellä yksityiskohtaisesti käsitteen sisältö. Mikäli työtaisteluoikeutta rajoitetaan, edellytetään työntekijöiden saavan tietyt kompensatoriset takeet eli sovittelu- tai välitysmenettelyn. Myös ILOn hallintoneuvoston kolmikantainen yhdistymisvapauskomitea on arvioinut vastaavalla tavalla sille tehtyjen valitusten käsittelyn yhteydessä jäsenvaltioiden oikeutta rajoittaa lakko-oikeutta julkisella ja yksityisellä sektorilla, jos lakko aiheuttaisi vakavaa vaaraa koko väestön tai osan väestöä hengelle, turvallisuudelle tai terveydelle. 

Euroopan Neuvoston (EN) Euroopan ihmisoikeussopimuksen (SopS 18–19/1990) artiklassa 11 mainitaan nimenomaisesti oikeus perustaa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa turvaamiseksi. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut muun muassa tuomiossaan Enerji Yapi-Yol Sen, vuodelta 2009, että lakko-oikeuden liiallinen rajoittaminen ilman pakottavaa syytä on ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan vastaista, vaikka lakko-oikeutta voidaankin rajoittaa tietyin ehdoin. 

Uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan (SopS 78–80/2002) artikla 6 kohta 4 edellyttää sopimusvaltioiden tunnustavan työntekijöiden oikeuden ryhtyä lakkoon eturistiriitojen sattuessa, edellyttäen ettei voimassa olevista työehtosopimusten velvoitteista muuta seuraa. Lakko-oikeutta voidaan rajoittaa laissa säädetyin tavoin, jos rajoitukset ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa muiden yksilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi tai yleisen edun, kansallisen turvallisuuden, kansan terveyden tai moraalin suojelemiseksi (ordre public) (artikla G). 

EN:n uudistetun sosiaalisen peruskirjan mukainen riippumattomien asiantuntijoiden komitea on todennut, että yhteiskunnan kannalta olennaisia julkisia toimintoja (essential public services) suorittavien henkilöiden lakko-oikeuden epääminen G artiklan nojalla voi koskea joko kaikkia tai osaa henkilöstöä. Se, missä määrin lakko-oikeus voidaan evätä, riippuu aina kulloisenkin tapauksen kohdalla siitä, kuinka paljon yhteisön elämä on riippuvainen kyseessä olevista palveluista. 

YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 6/1976) artiklan 8 kohta 1 d edellyttää sopimusvaltioiden takaavan lakko-oikeuden edellyttäen, että sitä käytetään asianomaisen valtion lainsäädännön mukaisesti. Yleissopimuksen edellyttämiä oikeuksia voidaan rajoittaa vain laissa säädetyllä tavalla ja vain siinä laajuudessa, kuin se on sopusoinnussa oikeuksien luonteen kanssa sekä yksinomaisin tarkoituksin edistää yleistä hyvinvointia demokraattisessa yhteiskunnassa (ordre public). Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 7–8/1976) artiklassa 22 on säännös yhdistymisvapaudesta, mikä käsittää myös oikeuden muodostaa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa suojelemiseksi. Tämän oikeuden käyttämiselle ei saa asettaa muita rajoituksia kuin ne, jotka on säädetty lailla ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen tai yleisen turvallisuuden tahi yleisen järjestyksen (ordre public) takia taikka terveydenhoidon tai moraalin tahi muiden oikeuksien ja vapauksien suojelemiseksi. 

2.2.3  2.2.3 Pakkotyötä koskevat kansainväliset sopimukset

Pakkotyön kieltoa säännellään ILOn sopimuksissa nro 29 (1930), joka koskee pakollista työtä ja 105, joka koskee pakollisen työn poistamista (1957). 

Kysymystä ylityöhön tai potilasturvatyöhön määräämisestä ilman työntekijän suostumusta voitaisiin normaalioloissa joutua pohtimaan myös ILOn sopimusten mukaisen pakkotyön kiellon näkökulmasta. ILOn yleissopimuksessa nro 29 pakollisella työllä ymmärretään rangaistuksen uhalla vaadittavaa työtä tai palvelusta, johon henkilö ei ole vapaaehtoisesti tarjoutunut. Käsitteellä ”pakollinen työ” ei kuitenkaan tarkoiteta sopimuksessa työtä tai palvelusta, jota vaaditaan niin kutsutuissa force majeure -tapauksissa tai muun muassa sellaisissa tapauksissa, jotka vaarantavat tai uhkaavat vaarantaa koko väestön tai sen osan hengen, turvallisuuden tai terveyden. 

Sopimusta 105 arvioidessaan ILOn riippumattomien asiantuntijoiden komitea on korostanut, että toimilla, joilla puututaan lakko-oikeuteen, tulisi tähdätä tiukasti tulkiten vain niiden välttämättömien palvelujen turvaamiseen, joiden keskeytyminen vaarantaisi koko väestön tai sen osan hengen, turvallisuuden tai terveyden. 

YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan sopimuksen 8 artiklan 3 a) kohdan mukaan ketään ei saa vaatia suorittamaan pakkotyötä tai muuta pakollista työntekoa. Artiklan 3 c iii- kohdan mukaan pakkotyöllä ei tarkoiteta mitään palvelusta, jota vaaditaan milloin yhteiskunnan olemassaoloa tai hyvinvointia uhkaa hätä tai onnettomuus. Artiklan 3 c iv- kohdan mukaan pakkotyöllä ei tarkoiteta myöskään mitään työtä tai palvelusta, joka sisältyy yleisiin kansalaisvelvollisuuksiin. 

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan ketään ei saa pitää orjuudessa tai orjuuden kaltaisessa pakkotyössä ja 2 kohdan mukaan ketään ei saa vaatia tekemään pakkotyötä tai muuta pakollista työtä. Sopimuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaan pakkotyöllä ei tarkoiteta muun muassa sellaista työtä tai palvelusta, jota vaaditaan silloin, kun vaara tai onnettomuus uhkaa yhteiskunnan olemassaoloa tai hyvinvointia eikä sellaista työtä tai palvelusta, joka kuuluu yleisiin kansalaisvelvollisuuksiin. 

Myös EU:n perusoikeuskirjan 5 artiklan 2 kohdassa todetaan, että ketään ei saa vaatia tekemään pakkotyötä tai muuta pakollista työtä. Perusoikeuskirjan perusteluissa viitataan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 4 artiklaan.  

YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan sopimuksen 6 artiklan 1 kohdassa turvataan puolestaan oikeus hankkia toimeentulo vapaasti valitsemallaan tai hyväksymällään työllä. Euroopan uudistetun peruskirjan 1 artiklan 2 kohdassa on vastaava määräys tehokkaasta suojelusta ansaita elantonsa vapaasti valitsemassaan ammatissa.  

2.2.4  2.2.4 Työaikasuojelua koskevat kansainväliset sopimukset

Työntekijän työ- ja lepoaikasuojelun sekä vuosilomaoikeuden kannalta keskeisiä kansainvälisiä sitoumuksia liittyy Euroopan neuvoston uudistettuun Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan sekä Kansainvälisen työjärjestön ILOn työajan lyhentämistä neljäänkymmeneen tuntiin viikossa koskevaan yleissopimukseen (nro 47), palkallista vuosilomaa koskevaan yleissopimukseen (nro 132) sekä sairaanhoitohenkilöstön työtä sekä työ- ja elinoloja koskevaan yleissopimukseen (nro 149). 

EN:n uudistetun sosiaalisen peruskirjan 2 artiklan 1 kohdan mukaan varmistaakseen, että oikeutta oikeudenmukaisiin työehtoihin voidaan käyttää tehokkaalla tavalla, sopimuspuolet sitoutuvat määräämään kohtuullisista päivittäisistä ja viikoittaisista työajoista ja siitä, että työviikkoa lyhennetään vähitellen siinä määrin kuin tuottavuuden kasvu ja muut asiaan vaikuttavat tekijät sen sallivat. Artiklan 3 kohdan mukaan sopimuspuolet sitoutuvat määräämään vähintään neljän viikon palkallisesta vuosilomasta. Lisäksi artiklan 5 kohdan mukaan sopijapuolet sitoutuvat varmistamaan viikoittaisen lepoajan, jonka tulee mahdollisuuksien mukaan olla samaan aikaan kuin kyseisessä maassa tai kyseisellä alueella perinteisesti tai tavanmukaisesti tunnustettu lepopäivä. Mainituissa artiklakohdissa säädettyihin oikeuksiin on mahdollista säätää rajoituksia artiklassa G säädetyillä edellytyksillä. 

ILOn sairaanhoitohenkilöstön työtä sekä työ- ja elinoloja koskevan yleissopimuksen nro 149 (1977) mukaan käsitteellä "sairaanhoitohenkilöstö" tarkoitetaan kaikkia sairaanhoidon ja sairaanhoitopalvelujen parissa työskenteleviä henkilöstöryhmiä. Yleissopimus koskee kaikkia sairaanhoitohenkilöstöön kuuluvia henkilöitä riippumatta siitä, missä he työskentelevät. Yleissopimuksen 6 artikla sisältää määräyksiä asioista, joissa sairaanhoitohenkilöstöllä tulee olla vähintään samanarvoiset olot kuin kyseisessä maassa työskentelevillä muilla työntekijöillä. Tällaisia ovat muun muassa työaika, mukaan lukien ylityön, epämukavien työaikojen ja vuorotyön sääntely ja korvaus, sekä viikkolepo. 

ILOn yleissopimuksen nro 47 (1935), joka koskee työajan lyhentämistä neljäänkymmeneen tuntiin viikossa, mukaan jäsenvaltioiden edellytetään rajoittavan työajat kahdeksaan tuntiin päivässä ja 48 tuntiin viikossa. Vuoden 2018 työaikaa koskevassa yleisraportissa ILOn asiantuntijakomitea on korostanut, että kansallisessa lainsäädännössä ja käytännössä näihin rajoihin tehtävien poikkeuksien tulisi rajoittua selkeisiin, hyvin määriteltyihin ja rajoitettuihin tilanteisiin, kuten onnettomuuksiin, todelliseen tai uhkaavaan force majeure -tilanteeseen taikka kiireelliseen työhön laitoksilla ja tehtaissa (plant or machinery). 

ILOn palkallista vuosilomaa koskevan yleissopimuksen nro 132 (1970) 3 artiklan mukaan jokaisella henkilöllä on oikeus saada määrätyn pituinen palkallinen vähimmäisvuosiloma. Vuoden palvelusajalta ansaittu loma ei saa olla kolmea työviikkoa lyhyempi. Suomi on sitoutunut turvaamaan 24 työpäivän pituisen vuosiloman. 

Yleissopimuksen 8 artiklan mukaan maan asianomainen viranomainen voi sallia, tai muuta sopivaa menettelyä käyttäen voidaan sallia palkallisen vuosiloman jakaminen osiin. Jollei työnantajaa ja asianomaista työntekijää sitovassa sopimuksessa toisin määrätä ja sillä edellytyksellä, että asianomaisen henkilön työssäoloajan pituus oikeuttaa hänet niin pitkään lomaan, tulee yhden osan lomista olla vähintään kahden yhtäjaksoisen työviikon pituinen. Sopimuksen 9 artiklan mukaan mainittu palkallisen vuosiloman yhtäjaksoinen osa on annettava ja pidettävä viimeistään vuoden kuluessa ja palkallisen vuosiloman jäljelle jäävä osa viimeistään 18 kuukauden kuluessa sen vuoden päättymisestä, jonka osalta lomaoikeus on syntynyt. Työntekijän suostumuksella saadaan määrätyn vähimmäisajan ylittävä vuosiloman osa siirtää pidettäväksi mainitun määräajan päättymisen jälkeenkin rajoitetun lisäajan kuluessa. Viranomaisen on määrättävä edellä tarkoitettu vähimmäisaika ja rajoitettu lisäaika kuultuaan asianomaisia työnantaja- ja työntekijäjärjestöjä, tai sitten ajat on määrättävä työehtosopimusneuvotteluilla tai muulla kansallisen käytännön mukaisella ja maan olosuhteiden kannalta sopivaksi katsottavalla tavalla. 

2.2.5  2.2.5 EU:n työaikaa koskeva lainsäädäntö

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 31 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella työntekijällä on oikeus terveellisiin, turvallisiin ja ihmisarvoisiin työoloihin ja työehtoihin. Lisäksi artiklan 2 kohdassa säädetään jokaisen työntekijän oikeudesta enimmäistyöajan rajoitukseen sekä päivittäisiin ja viikoittaisiin lepoaikoihin ja palkalliseen vuosilomaan. 

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2003/88/EY tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista (jäljempänä työaikadirektiivi) vahvistetaan turvallisuutta ja terveyttä koskevat vähimmäisvaatimukset työajan järjestämistä varten. Direktiivi sisältää työaikoja koskevat rajoitukset (esim. työajan enimmäismäärä ja yötyö) sekä lepoaikoja ja vuosilomia koskevat vaatimukset. 

Vuosiloman osalta työaikadirektiivin 7 artikla edellyttää vähintään neljän viikon palkallista vuosilomaa. Vuosiloman saaminen ja myöntäminen määräytyvät kansallisen lain tai käytännön mukaisesti. 

Työaikadirektiivin 17 artiklassa oikeutetaan poikkeamaan direktiivissä säädetyistä vaatimuksista eräissä tapauksissa. Artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan direktiivin vaatimuksista voidaan poiketa, kun on kyse toiminnasta, jossa tarvitaan jatkuvaa palvelua tai tuotantoa: erityisesti palvelut, jotka liittyvät sairaaloiden tai vastaavien laitosten järjestämään vastaanottoon, hoitoon ja/tai huolenpitoon, mukaan lukien lääkärien harjoittelu (i) sekä sairaankuljetuspalvelut (iii). 

Työaikadirektiivin 17 artiklan 3 kohdassa oikeutetaan poikkeamaan seuraavista työaikadirektiivissä säädetyistä vaatimuksista: 

- 3 artikla (päivittäinen lepoaika) 

- 4 artikla (tauot) 

- 5 artikla (viikoittainen lepoaika) 

- 8 artikla (yötyön kesto) 

- 16 artikla (vertailujakso). 

Poikkeukset voidaan määritellä laeilla, asetuksilla tai hallinnollisilla määräyksillä tai työehtosopimuksilla taikka työmarkkinaosapuolten välisillä sopimuksilla edellyttäen, että kyseisille työntekijöille annetaan vastaavanlaiset korvaavat lepoajat tai että poikkeustapauksissa, joissa ei objektiivisista syistä ole mahdollista myöntää tällaisia vastaavanlaisia korvaavia lepoaikoja, kyseiset työntekijät saavat asianmukaisen suojelun. 

2.3.1  2.3.1 Sosiaali- ja terveydenhuollon tilanne

Sosiaali- ja terveysministeriö on keväästä 2020 alkaen seurannut systemaattisesti sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmän kantokykyä. Seurantaa on tehty tilanteen mukaan kohdennetuin kyselyin, THL:n palvelujen järjestäjäorganisaatioille kohdennetulla kyselyllä ja THL:n tutkimusten ja raporttien pohjalta THL:n seurantaraportti Koronaepidemian vaikutukset hyvinvointiin, palveluihin ja talouteen 8.6.2022. https://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/143938/Koronaepidemian%20vaikutukset-seurantaraportti%20viikot%2018-22.pdf?sequence=14&isAllowed=y sekä tapaamalla alueiden edustajia säännöllisesti. THL:n kyselyllä toteutettava palvelujärjestelmän kantokykyä ja henkilöstötilannetta koskeva seuranta oli kesällä 2022 osittain tauolla, mutta se on elokuussa jälleen käynnistynyt, ja laajenee syyskuussa sisällöllisesti edelleen. Covid-19 epidemian aikana sosiaali- ja terveydenhuoltoon kohdistunut kuormitus on ollut merkittävää ja laaja-alaista. Tänä aikana on kertynyt myös hoito- ja palveluvelkaa, jonka purkua ei ole toistaiseksi päästy edistämään, vaikka epidemiatilanne on viime viikkoina selkeästi kohentunut. Erikoissairaanhoidon osalta hoitojonot ovat erityisen pitkiä kirurgisilla aloilla, silmätaudeilla ja psykiatriassa. Heinäkuun viimeisenä päivänä 2022 kirurgian erikoisaloille yli kuusi kuukautta jonottaneita oli 8965, silmätaudeille 3664 ja psykiatrialle 1738 https://sampo.thl.fi/pivot/prod/fi/eshjono/perus2/summary_erikoisala01. Seurannan aikana on tullut esiin henkilöstön riittävyyden pitkäaikainen ja vaikeutuva heikkeneminen sekä perus- että erikoissairaanhoidossa, mutta myös sosiaalihuollossa, erityisesti kotihoidossa ja ikääntyneiden ympärivuorokautisissa asumispalveluissa. Sosiaalihuollon järjestämisestä vastaavat tahot ovat raportoineet myös vaikeuksista saada ostopalveluja, koska yksityissektorillakin on pulaa sosiaali- ja terveydenhuollon ammattilaisista. Joitakin sosiaalihuollon palveluyksikköjä ja toimintoja on jouduttu siirtämään edellä mainitun johdosta kuntien toiminnaksi. Henkilöstövaje on palveluiden järjestämisestä vastaavien tahojen mukaan ensisijainen syy siihen, ettei hoitojonoja ole kyetty purkamaan ja ikääntyneiden asumispalveluyksikköjen paikkalukua on jouduttu vähentämään, uusien yksiköiden käyttöönottoa siirtämään ja kotihoidon palvelujen piiriin pääsemistä edelleen rajoittamaan. 

Henkilöstön rekrytointi vaikeutui edelleen keväällä 2022 ja kesän 2022 aikana sijaisten saannissa oli merkittäviä ongelmia. Alueiden välillä on ollut jonkin verran eroja, mutta kansallisella tasolla terveydenhuollon vuodepaikkoja oli suljettuna useita satoja, ja myös kokonaisia yksiköitä suljettiin kesäajaksi. Erikoissairaanhoidon kiireetön toiminta oli lähes kokonaan ajettu alas. Tämä on jälleen kasvattanut hoitovelkaa. Kaikkia supistettuja vuodeosastopaikkoja ei edelleenkään ole päästy avaamaan. Ympärivuorokautiseen hoivaan ei myöskään ole pystytty siirtämään kaikkia jatkohoitopaikkaa tarvitsevia potilaita perusterveydenhuollon osastoilta tai erikoissairaanhoidosta sosiaalihuollon henkilöstövajeen vuoksi. Uusia asiakkaita ei pystytä ottamaan palvelujen piiriin siinä määrin kuin olisi tarvetta. Tilanne näkyi kesän aikana myös huomattavana päivystyspisteiden kuormituksena, mutta myös muun sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstö on kuormittunutta. Potilaat ovat joutuneet jonottamaan sekä erikoissairaanhoitoon että sieltä edelleen tarvittaviin jatkohoitopaikkoihin. Asiakkaat ovat joutuneet jonottamaan sosiaalihuollon palveluihin. Tilanne kuvastaa koko sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmän kuormitusta ja haavoittuvuutta ajankohtaisesti. Elokuussa 2022 alueilta saatujen tietojen mukaan terveydenhuollon henkilöstövaje vaihteli alueittain 5–20%:in välillä, eikä syksyn osalta tilanne näytä korjaantuvan. 

2.3.2  2.3.2 Kotihoito

Kotihoito on sosiaalihuoltolain 20 §:n mukainen palvelu, jolla tarkoitetaan kotipalvelun ja terveydenhuoltolain 25 §:ään sisältyvien kotisairaanhoidon tehtävien muodostamaa kokonaisuutta. Kotihoito tukee ihmisiä, jotka eivät selviydy omassa kodissaan itsenäisesti. Se on suunnattu pääasiassa vanhuksille, pitkäaikaissairaille ja vammaisille ihmisille. Lähes joka viidennellä kotihoidon asiakkaista oli kolme tai enemmän kotihoidon käyntiä päivässä. Kun kotihoito 2020 tilaston THL Tilastoraportti: 27/2021 mukaan yli puolella säännöllisen kotihoidon asiakkaista palvelujen käyttö oli päivittäistä, ovat rekisteriin kirjautuneet kotihoidon tekemät asiakaskäynnit hieman vähentyneet vuoden aikana. THL:n seurannan mukaan kotihoidossa työskenteli vuoden 2022 toukokuussa 17 000 työntekijää. Tämä määrä ei ole muuttunut vuoden aikana. Henkilöstöpulasta syntyneet ongelmat kohdentuvat ikääntyvien palveluissa erityisesti kotihoitoon.  

Asiakasturvallisuuden kannalta olennaista on, saadaanko lakon aikana palvelut järjestettyä muulla tavoin. Henkilöstön rekrytointi- ja siirtokiellot vaikeuttavat tilannetta. Esimerkiksi tehostetun palveluasumisen ja säännöllisen kotihoidon piirissä olevat henkilöt ovat täysin riippuvaisia ulkopuolisesta avusta, esimerkiksi ravitsemuksen, lääkkeiden oton, pukeutumisen ja perushygienian osalta. Palvelut on järjestettävä kaikissa tilanteissa. Muussa tapauksessa asiakkaat voivat joutua hengenvaaraan tai heidän terveydentilansa voi vakavasti vaarantua.  

Helsingin kaupungilta saatujen tietojen perusteella eteläiseen kotihoitoyksikköön annetun lakkovaroituksen piirissä on noin 800 säännöllisen kotihoidon asiakasta. Käytännössä nämä asiakkaat asuvat omassa kodissaan, eikä heistä suurinta osaa ole mahdollista siirtää mihinkään muualle saaman hoitoa tai hoivaa. Asiakkaista noin 350 on arvioitu kuuluvaksi kriittiseen ryhmään, eli heidän terveydentilansa ja kokonaistilanteensa vaatii 1–4 kotihoidon käyntiä päivittäin, eikä käyntejä voi jättää väliin tai siirtää toiseen ajankohtaan. Asiakkaat ovat huonokuntoisia, paljon apua tarvitsevia, muistisairaita ja suuri osa yksin asuvia vailla omaisten ja läheisten tukea. Noin 10 % näistä käynneistä on kahden hoitajan käyntejä. Lakko koskettaisi noin 150–170 työntekijää. Eteläisen kotihoidon työntekijöiden noin 250 vakanssista on jo ennestään täyttämättä 30–40 %. Työntekijöiden päivittäiseksi ehdottomaksi minimimääräksi asiakkaiden hengen ja terveyden suojelemiseksi on laskettu 80. Helsingin kaupungin mukaan lakon toteutuessa sillä on vakavia vaikutuksia kotihoidon asiakkaille. Suojelutyön puuttumisesta johtuva henkilökunnan riittämättömyys voi kaupungin arvion mukaan vaarantaa asiakkaiden terveyden tai jopa hengen. Helsingin kaupungin tekemän varautumissuunnitelman perusteella kaupunki on arvioinut, että vaikuttavimmat varautumistoimenpiteet ovat vuokratyövoiman käyttö ja osan paljon palveluja tarvitsevista asiakkaista ohjaaminen lyhytaikaishoidon paikoille. Mikäli nämä keinot ovat käytössä täysimääräisinä, saataisiin kriittisimmät käynnit toteutettua tehtäviä priorisoimalla. Toisaalta, mikäli vuokratyövoimaa ei saada, arviolta 200–300 ehdottoman välttämätöntä asiakaskäyntiä jäisi päivässä toteuttamatta. 

Lakkovaroituksen piirissä olevan Oulun Kontinkangas-Myllyojan kotihoidossa on Oulun kaupungilta saatujen tietojen perusteella asiakkaita yhteensä noin 230 ja asiakastunteja 4036 kuukaudessa. Henkilökunnan määrä on noin 60–65. Oulun kaupunki on arvioinut, että se pystyisi työtaistelun aikana täpärästi turvaamaan palvelut muualta siirrettävän, ei järjestäytyneen työvoiman ja resurssipoolin avulla. Suunnitelmassa ei kuitenkaan ole lainkaan jouston varaa esimerkiksi sairauspoissaolojen varalta. 

Sekä Helsingin että Oulun kaupunki ovat käynnistäneet toimenpiteet lakkouhkaan varautumiseksi. Työtehtäviä on jouduttu priorisoimaan. Kunnat ovat varautuneet hyödyntämään yksityistä palvelutuotantoa, kotihoidon resurssipoolia, järjestäytymätöntä työvoimaa sekä virkasuhteessa olevia henkilöitä. Mikäli kotihoidossa olevien asiakkaiden läheiset ovat valmiita auttamaan, otetaan heidän apunsa vastaan. Vähäisessä määrin voidaan hyödyntää myös tilapäisen hoidon paikkoja. Kotisairaalasta olisi mahdollista myös pyytää apua, mutta tämä vaikuttaisi suoraan koko hoitoketjuun, sillä se viivästyttäisi kotiutuksia ja estäisi uusien asiakkaiden ottamisen. Mikäli riittävää henkilöstöä ei ole saatavana, joutuvat kotihoidon yksiköt lyhentämään asiakkaiden käynnin kestoa tai vähentämään asiakaskäyntien määrää.  

2.3.3  2.3.3 Erikoissairaanhoito

Erikoissairaanhoitoon annetut lakkovaroitukset kohdistuvat Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin, Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin ja Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirien tehohoitoyksiköihin. Tehohoidolla vastataan potilaan erittäin kiireelliseen ja hengissä säilymisen kannalta kriittiseen hoidon tarpeeseen. Tehohoitopaikkojen määrä Suomessa on lähtökohtaisesti matala verrattuna moniin muihin Euroopan maihin. Tehohoitoa voidaan vain hyvin rajoitetusti järjestää muuna kuin omana toimintana. Sitä ei lähtökohtaisesti ole mahdollista hankkia ostopalveluna yksityissektorilta. Tehohoidossa olevien potilaiden siirto toiselle paikkakunnalle on mahdollista vain osalle potilaista. Kuitenkin tehohoidon aloittamisen osalta viive hoitoon pääsyssä esimerkiksi pitkien etäisyyksien vuoksi voi olla kriittistä. Osalle siirto aiheuttaa hengen menetyksen uhan. Potilasturvallisuuden kannalta tämän hetkinen lakkouhka kohdistuu näin ollen hyvin kriittiseen erikoissairaanhoidon toiminta-alueeseen. 

Tehohoitoon kohdistuva lakko koskettaa palvelujärjestelmän toimintaa myös laajemmin kuin pelkän tehohoidon toiminnan osalta. Kiireetön, mutta tehohoitoa toimenpiteen jälkeen mahdollisesti vaativa kirurgia on keskeytettävä lakkoa edeltävästi. Myöskään akuuttia kirurgiaa, joka vaatii mahdollisesti jatkohoitoa tehohoito-osastolla, ei ole mahdollista toteuttaa jatkohoidon puutteen vuoksi. Suuri osa tehohoidon potilaista tulee päivystysten kautta ennakoimattomasti, jolloin tehohoitopaikkojen puuttuminen lamaa myös vaativan päivystysvastaanoton. Esimerkkejä tällaista päivystyksellisistä potilaista olisivat vakavasti vammautuneet tapaturmapotilaat tai vaikean aivo- tai sydäntapahtuman saaneet potilaat. Erityisesti yliopistosairaalan tehohoitoon kohdistuva lakko vaarantaa laaja-alaisesti koko sairaalan toimintaa. Tehohoitokonsortion asiantuntijoiden näkemys on, että yhdenkään yliopistosairaalan tehohoidon sulkeminen ei ole turvallista, vaan aiheuttaa erittäin todennäköisiä vammautumisia ja todennäköisiä kuolemia, jotka olisivat olleet muutoin vältettävissä.  

Ajankohtaisesti tehohoito-osastot toimivat muun muassa ylityö- ja vuoronvaihtokiellon vuoksi minimimiehityksellä ja alennetuilla paikkamäärillä, mistä ei ole juurikaan enää supistettavaa. Tehohoidon vastuulääkärit arvioivat, että noin 50 - 70 %:lla suunnitellusta normaalikapasiteetista voitaisiin lyhytaikaisesti turvata minimitoiminnot. Tehohoidon kapasiteettitarve on tosielämässä kuitenkin vaikeasti ennakoitavissa, sillä vaikka pitkän aikavälin kuormitus on esimerkiksi kesän 2022 aikana ollut noin 70 %:n luokkaa, saattaa se yksittäisinä päivinä nousta nopeasti 100 %:iin. Tehohoidon resursoinnissa tulee huomioida toiminnan päivystyksellinen luonne, nopeat muutokset ja riittävä varautuminen.  

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiristä saadun tiedon mukaan ilmoitettu lakko koskettaisi 206 hoitotyöntekijää. Tällä henkilöstömäärällä pidetään auki 18 tehohoito-, 4 tehovalvonta- ja 12 valvontahoitopaikkaa normaalioloissa. Potilasturvallisen hoidon järjestämiseksi pitää olla käytössä vähintään 14 tehohoito-, 4 tehovalvonta- ja 12 valvontapaikkaa. Näiden potilaspaikkojen auki pitämiseksi kolmessa vuorossa kolmen viikon työvuorolistalla tarvitaan yhteensä 174 hoitotyöntekijää, joista sairaanhoitajien osuus on 86 %. Tällä hoitotyöntekijöiden määrällä pystyttäisiin toteuttamaan myös ECMO- ja MET-/elvytystoimintaa. 

Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiristä saadun tiedon mukaan ilmoitettu lakko koskettaisi yhteensä 167 hoitotyöntekijää. Tällä henkilöstömäärällä pidetään auki 24 tehohoitopaikkaa normaalioloissa. Potilasturvallisen hoidon järjestämiseksi pitää olla käytössä vähintään 15 tehohoitopaikkaa. Näiden potilaspaikkojen auki pitämiseksi kolmessa vuorossa kolmen viikon työvuorolistalla tarvitaan yhteensä vähintään 120 hoitotyöntekijää, joista sairaanhoitajien osuus on 98 %. Tällä hoitotyöntekijöiden määrällä pystyttäisiin toteuttamaan myös ylipainehappihoidon toimintaa (TYKS:ssä valtakunnallinen keskus) ja MET-/elvytystoimintaa. 

Kanta-Hämeen sairaanhoitopiiristä saadun tiedon mukaan ilmoitettu lakko koskettaisi 33 hoitotyöntekijää. Tällä henkilöstömäärällä pidetään auki 5 tehohoitopaikkaa ja 5 tehovalvontapaikkaa normaalioloissa. Potilasturvallisen hoidon järjestämiseksi tarvitaan minimissään 4 tehohoitopaikkaa, joiden auki pitämiseksi tarvitaan kolmessa vuorossa kolmen viikon työvuorolistalla vähintään 16,5 hoitotyöntekijää, joista sairaanhoitajien osuus on 100 %. 

Sairaanhoitopiirit ovat pyrkineet varautumaan eri keinoin lakkoon ja sen seurauksiin. Kuitenkin toiminnan uudelleenjärjestely tai muut ilman erityislainsäädäntöä mahdolliset toimet ovat lähtökohtaisesti heikosti käytettävissä tehohoitopalvelujen järjestämiseen potilasturvallisuuden turvaavalla tavalla. Keskeisessä asemassa on sairaanhoitopiirien yhteistyö kriittisen hoidon järjestämisessä. Lakkovaroitusten piirissä olevat sairaanhoitopiirit ovat käyneet muiden sairaanhoitopiirien kanssa neuvotteluja siitä, mitä potilaita työtaistelun ulkopuoliset sairaanhoitopiirit voisivat mahdollisuuksiensa mukaan ottaa hoitoonsa. Toimintaa on myös mahdollista uudelleen järjestellä joidenkin potilaiden osalta siten, että hoito toteutetaan leikkaussali- tai heräämöolosuhteissa. Tällaiset järjestelyt ovat kuitenkin mahdollisia vain hyvin rajoitetusti. Yliopistosairaalan tehohoitoa ei ole mahdollista tämän tyyppisin järjestelyin turvata siten, ettei kriittinen ja henkeä turvaava hoito vaarantuisi. Tehohoitokonsortiolta saadun raportin perusteella 7.9.2022 tehohoitopaikkojen käyttöaste oli 62 % eli normaalilla tasolla. Henkilöstöpulan vuoksi noin 10 % tehohoitopaikoista oli suljettuna 8 sairaalassa. Sairaanhoitopiirien johtajaylilääkäreiltä suullisesti saadun tiedon mukaan Turun ja Oulun yliopistollisissa sairaaloissa valmistaudutaan ajamaan alas tehohoitoa vaativa kiireetön kirurginen toiminta noin viikkoa ennen esitettyjen lakkojen alkamista. Näin tehohoidon tarpeesta voidaan vähentää vain noin puolet. Helsingin, Tampereen ja Kuopion yliopistolliset sairaalat varautuvat vastaavaan tapaan supistamaan omaa leikkaustoimintaansa, jotta niiden tehohoitoyksiköissä voidaan ottaa vastaan päivystyksellistä tehohoitoa vaativia potilaita Turun ja Oulun alueelta. Näistä toimista huolimatta lakonaikaisten muutoin vältettävissä olevien vammautumisten ja kuolemien tapahtuminen on todennäköistä. Kanta-Hämeen keskussairaala valmistautuu lakkoon sekä toimintaa supistamalla, potilaiden mahdollisilla siirroilla ja turvautumalla läheisten sairaaloiden tukeen. Näillä keinoin se on arvioinut todennäköisesti selviävänsä yhden vuorokauden mittaisesta lakosta, mutta mahdollisia potilasvahinkoja ei voida poissulkea. 

2.3.4  2.3.4 Suojelutyö ja muut työtaistelun aikaiset keinot

Suojelutyöllä tarkoitetaan työtä, jonka suorittaminen työtaistelun aikana on välttämätöntä kansalaisten hengen tai terveyden vaarantumisen ehkäisemiseksi taikka sellaisen omaisuuden suojelemiseksi, mikä erityisesti vaarantuu työtaistelun vuoksi. Suojelutyövelvollisuus koskee vain työtaisteluun osallistumattomia viranhaltijoita. Työtaisteluun osallistuva viranhaltija tai työsuhteinen henkilö ei siten ole ilman suostumustaan velvollinen tekemään suojelutyötä. Kunta-alan sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstö on pääsääntöisesti työsuhteessa, ja vain noin joka neljäs on virkasuhteinen. Sosiaalihuollossa valtaosa sosiaalityöntekijöistä ja sosiaaliohjaajista työskentelee virkasuhteessa työn luonteen vuoksi. Lisäksi palvelutarpeen arviointityötä ja sosiaalipäivystystyötä tekevien tulisi käytännössä olla virkasuhteessa. On kuitenkin huomioitava, että esimerkiksi sosiaalihuollon asumispalveluissa tai kotiin annettavissa palveluissa ei juurikaan työskentele virkasuhteisia henkilöitä. Sairaanhoitajat ja lähihoitajat ovat pääasiallisesti työsuhteisia. 

Suojelutyön tarpeen määritys perustuu lääketieteelliseen asiantuntemukseen ja lääkärin lakisääteisellä vastuulla olevaan velvollisuuteen päättää hoidosta ja sen kiireellisyydestä. Terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain mukaan lääkäri päättää potilaan lääketieteellisestä tutkimuksesta, taudinmäärityksestä ja siihen liittyvästä hoidosta. Sosiaalihuollon osalta suojelutyön arviointi perustuu sosiaalitieteelliseen, gerontologiseen, hoitotieteelliseen ja lääketieteelliseen tietoon siitä, miten palvelut voidaan erityistilanteissa niiden piirissä oleville järjestää. Ilmoitettujen lakkojen piirissä olevilta sairaanhoitopiireiltä sekä Helsingin ja Oulun kaupungeilta saadun tiedon mukaan järjestöt eivät ole luvanneet antaa suojelutyötä tehohoitoon tai kotihoitoon. Saatujen tietojen perusteella riittävästä suojelutyöstä asiakkaiden ja potilaiden välttämättömän hoidon ja huolenpidon turvaamiseksi ei ole sovittu. Järjestöjen julistaman tilapäisen siirron kiellon myötä lakkovaroituksen piirissä olevat tahot eivät voi myöskään siirtää henkilökuntaa lakon alaisiin palveluihin toisista yksiköistä. Kielto osaltaan edelleen vaikeuttaa riittävän henkilöstön saamista ja siten asiakas- ja potilasturvallisuuden toteutumista. 

Hoidon ja palvelujen järjestämisessä tulee kysymykseen myös työtaistelun ulkopuolisen henkilöstön käyttö kriittisissä tehtävissä ja tätä keinoa on käytetty ja käytetään lakon piirissä olevissa sairaanhoitopiireissä ja kunnissa hyödyntäen eri ammattiryhmiä. Monet hoitohenkilökunnan tehtävistä ovat kuitenkin sellaisia, jotka edellyttävät eritysosaamista. Tällainen vaativa erityisosaaminen, esimerkiksi lukuisten teknisten laitteiden samanaikainen hallinta ja samanaikainen potilaan tarkkailu ja hoitotoimenpiteet, vaativa monineste- ja lääkehoito sentraalisine katetreineen sekä hengityslaite- ja keskoskaappihoidot, on saavutettavissa vain pitkäaikaisen koulutuksen ja työkokemuksen kautta. Esimerkiksi seuraavissa toiminnoissa ja hoidoissa tarvitaan erityisosaamista: tehohoito (ml. lasten tehohoito), keskosten hoito, päivystys- ja ensihoito, leikkaus- ja anestesiatoiminta, synnytykset, laboratorio- ja kuvantamistoiminta sekä erikoissairaanhoidon eri osa-alueet, kuten esimerkiksi syövänhoito, dialyysihoito ja vaativat psykiatriset hoidot. Jos näissä toiminnoissa käytettäisiin henkilökuntaa, jolla ei olisi asianmukaista koulutusta ja kokemusta, olisi tästä seurauksena potilaiden hengen tai terveydentilan vakava vaarantuminen. Lisäksi on otettava huomioon, että terveydenhuollon ammattihenkilölain perusteella terveydenhuollon ammattihenkilö ei saa suorittaa sellaisia tehtäviä, joihin hänen koulutuksensa tai ammattitaitonsa on riittämätöntä. Sairaanhoitopiireistä saatujen selvitysten perusteella kaikissa työtaistelun kohteena olevissa sairaaloissa ja sairaanhoitopiireissä kiireetön hoito on supistettu jo kesän aikana minimiin ja kriittistä hoitoa pyritään turvaamaan erilaisin järjestelyin. Tällaisia järjestelyjä ovat erityisesti yhteistyösopimukset muiden sairaaloiden, sairaanhoitopiirien ja terveyskeskusten kanssa, potilaiden siirrot sairaaloiden ja sairaanhoitopiirien sisällä ja eräissä tapauksissa ostopalvelut sekä maan sisältä että myös ulkomailta. Mainituista toimenpiteistä huolimatta sairaanhoitopiirit ilmoittavat, että kiireellistä ja välttämätöntä hoitoa ei pystytä turvaamaan, jos esitetyt työtaistelutoimet toteutuvat.  

Sairaanhoitopiirien, kuntien ja aluehallintoviraston tilannetiedot osoittavat, että suojelutyön saatavuus on asiakas- ja potilasturvallisuuden toteutumisen kannalta kriittisin elementti. Lakkovaroitusten kohteena olleilta sairaanhoitopiireiltä, kaupungeilta, Valviralta ja aluehallintovirastoilta saamiensa tietojen perusteella sosiaali- ja terveysministeriö arvioi, että ilman suojelutyötä asiakas- ja potilasturvallisuutta ei pystytä varmistamaan jo ilmoitettujen lakkojen aikana ja ainakin tehohoitoon kohdistuvat lakot uhkaavat vakavasti potilaiden henkeä ja terveyttä.  

Kuten edellä on kuvattu, sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmä on tällä hetkellä hyvin kuormittunut ja haavoittuva. Työntekijäjärjestöjen esille nostamien joukkoirtisanoutumisten konkretisoituessa palvelujärjestelmään tulisi entistä suurempi vaje henkilöstöstä, kun jo nyt monissa palveluissa henkilöstöpula on ollut ennätyksellinen rekrytointitoimista huolimatta. Joukkoirtisanoutumisten kohdistuessa sosiaali- ja terveydenhuollon kriittisiin palveluihin olisi sillä potilaiden ja asiakkaiden henkeä ja terveyttä vakavasti vaarantava vaikutus. Terveydenhuollossa kriittisiä toimintoja ovat esimerkiksi tehohoito, vaativat päivystystoiminnot, sekä akuutit vuodeosastotoiminnot mukaan lukien psykiatria. Nämä ovat käytännössä myös valtaosaltaan sellaisia toimintoja, joita ei ole hankittavissa ostopalveluna yksityissektorilta. Sosiaalihuollossa kriittinen palvelu on muun muassa kotihoito. 

On mahdollista, että nyt ilmoitettuja työtaistelutoimia mahdollisesti seuraavat uudet työtaistelutoimenpiteet ovat luonteeltaan tai laajuudeltaan sellaisia, että ne vaarantavat asiakkaiden tai potilaiden hengen tai aiheuttavat vakavaa terveyden vaarantumista henkilökunnan riittämättömyyden vuoksi ja että ongelmaa ei voida ratkaista olemassa olevan lainsäädännön puitteissa käytössä olevilla keinoilla. Olemassa oleva lainsäädäntö ei anna keinoja torjua vakavaa hengen tai terveyden vaarantumista sellaisessa tilanteessa, jossa tarpeen mukaisesta suojelutyöstä ei saada sovittua. Tämä aiheuttaa jatkuvaa epävarmuutta palvelujärjestelmässä, etenkin, koska on epävarmaa, voidaanko kutakin esiin tulevaa hengen tai terveyden vakavasti vaarantavaa työtaistelutoimea nimenomaisesti koskevalla väliaikaisella täsmälainsäädännöllä turvata ajoissa toimet, joilla estetään hengen tai terveyden vakava vaarantuminen kussakin uudessa työtaistelutilanteessa. 

7.2.1  7.2.1 Oikeus elämään ja välttämättömään huolenpitoon

Perustuslain 7 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Perusoikeusuudistusta koskevassa hallituksen esityksessä todettiin, että oikeudesta elämään voidaan johtaa yleinen velvollisuus sellaisiin julkisen vallan toimiin, joilla edistetään elämän edellytyksiä. Lisäksi 19 §:n 1 momentissa on säädetty oikeus välttämättömään huolenpitoon. Oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon on kaikilla. Kysymyksessä on jokaiselle kuuluva subjektiivinen oikeus ja suoraan sovellettavissa oleva perustuslain säännös, johon yksilö voi välittömästi vedota. Säännöksen esitöiden mukaan välttämättömällä toimeentulolla ja huolenpidolla tarkoitetaan sellaista tulotasoa ja palveluja, joilla turvataan ihmisarvoisen elämän edellytykset. Tällaiseen tukeen kuuluu esimerkiksi terveyden ja elinkyvyn säilyttämisen kannalta välttämättömän ravinnon ja asumisen järjestäminen. (HE 309/1993 vp s. 69) Lakiehdotuksella turvattavissa, 5 §:n 2 momentissa luetelluissa palveluissa on kyse tällaisten ihmisarvoisen elämän edellytyksiä turvaavista palveluista, joiden turvaamisella työtaistelun aikana turvattaisiin perustuslain 7 §:n 1 momentin ja perustuslain 19 §:n 1 momentin toteutuminen.  

Perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Perustuslakivaliokunta on kuvannut esimerkiksi lausunnossaan PeVL 17/2021 vp kappaleessa 71, että perustuslain 19 §:n 3 momentissa mainitulle oikeudelle riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin on vakiintunut tietty oikeudellinen sisältö ja arviointiperusteet. Palvelujen riittävyyden arvioimisessa lähtökohtana on niiden mukaan sellainen palvelujen taso, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä (ks. HE 309/1993 vp, s. 71/II). Viittaus jokaiseen terveyspalveluihin oikeutettuna edellyttää viime kädessä yksilökohtaista arviointia palvelujen riittävyydestä (ks. PeVL 30/2013 vp, s. 3/I). Oikeus riittäviin terveyspalveluihin turvaa vakavimmissa tilanteissa perustuslain 7 §:ssä perusoikeutena turvattua oikeutta elämään (ks. PeVL 65/2014 vp, s. 4/II). Jo ilmoitetut Tehy ry:n ja Super ry:n työtyönseisaukset kohdistuvat sellaisiin sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksiköihin ja toimintoihin, joiden toiminta on välttämätöntä asiakkaiden ja potilaiden hengen turvaamiseksi tai asiakkaiden ja potilaiden terveyden vakavan vaarantumisen estämiseksi, eivätkä työntyöntekijäjärjestöt ole luvanneet lainkaan suojelutyötä. Myös joukkoirtisanoutumiset, joita Tehy ja Super ovat ilmoittaneet valmistelevansa, sekä mahdolliset muut tulevat työtaistelutoimet saattavat kohdistua tällaisiin yksiköihin ja toimintoihin. Täten julkisen vallan tulee ryhtyä toimenpiteisiin, jotta oikeus elämään ja välttämättömään huolenpitoon turvattaisiin tällaisen työtaistelun aikana.  

7.2.2  7.2.2 Oikeus ammatilliseen järjestäytymiseen

Perustuslain 13 §:n 2 momentti turvaa ammatillisen yhdistymisvapauden. Momentissa ei ole nimenomaisesti mainittu työtaisteluoikeutta. Ammatillisen järjestäytymisvapauden turvaaminen merkitsee kuitenkin, ettei vapautta käyttävälle saa aiheutua siitä haitallisia seuraamuksia. Perusoikeusuudistuksen esitöissä todetaan muun muassa, että osallistuminen tai osallistumatta jättäminen ammattiyhdistystoimintaan tai lailliseen työtaistelutoimenpiteeseen ei ole hyväksyttävä peruste esimerkiksi työstä erottamiseen tai erilaiseen kohteluun työelämässä (HE 309/1993 s. 61/I). Tähän lausumaan voidaan perustaa työtaisteluoikeuden perustuslain suoja. Myös perustuslakivaliokunta on tulkintakäytännössään vahvistanut työtaisteluoikeuden liittyvän perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvattuun ammatilliseen yhdistymisvapauteen (esim. PeVL 12/2003 vp ja PeVL 3/1998 vp). Ammatillinen järjestäytymisoikeus on turvattu myös useissa kansainvälisissä sopimuksissa, joihin Suomi on sitoutunut (KP-sopimus 22 art., EIOS 11 art., uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirja, TSS-sopimus). Myös työtaisteluoikeudesta on määräyksiä useissa Suomea sitovissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa. Uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan sopimuspuolet ovat – varmistaakseen, että kollektiivista neuvotteluoikeutta voidaan käyttää tehokkaalla tavalla – sitoutuneet tunnustamaan työntekijöiden ja työnantajien oikeuden ryhtyä eturistiriitatilanteessa yhteistoimiin, kuten lakkoon, edellyttäen kuitenkin, ettei voimassa olevista työ- ja virkaehtosopimusten velvoitteista muuta seuraa (6 artiklan 4 kappale). TSS-sopimuksen 8 artiklassa turvataan siinä mainituin rajoitusmahdollisuuksin myös nimenomaisesti lakko-oikeus (edellyttäen, että sitä käytetään asianomaisen valtion lainsäädännön mukaisesti). Lisäksi ammatillista järjestäytymisoikeutta koskevat useat ILO-sopimukset (muun muassa julkisen sektorin järjestäytymisoikeuden suojelua ja palvelussuhteen ehtojen määräämismenettelyä koskeva yleissopimus n:o 151, SopS 15/1981). ILO-sopimusten valvontakäytännössä on katsottu, että työtaisteluoikeuden turvaaminen sisältyy sopimusvelvoitteisiin (esimerkiksi ILO-sop. n:o 87 ja 98). Työtaisteluoikeutta käsitellään myös Euroopan unionin peruskirjassa (28 artikla "oikeus ryhtyä eturistiriitatilanteissa etujensa puolustamiseksi yhteistoimiin, lakko mukaan lukien”). Työtaisteluoikeuden perustuslain suojasta ja ihmisoikeussuojasta edellä sanottu ei tarkoita, etteikö työtaisteluoikeuden käyttämistä voitaisi säännellä lailla ja säätää lailla tähän oikeuteen myös rajoituksia. Edellytyksenä kuitenkin on, että rajoitukset täyttävät perusoikeusrajoituksille asetetut kriteerit (joihin sisältyy myös Suomen ihmisoikeusvelvoitteiden täyttäminen). Siitä, millaisia rajoituksia voidaan käytännössä pitää valtiosääntöoikeudellisesti hyväksyttävinä, voidaan tehdä päätelmiä vain melko yleisellä tasolla, sillä työtaisteluoikeuden nauttimasta perustuslain suojasta ei ole kovinkaan paljon eduskunnan perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntöä. Yleisenä linjauksena valiokunta on kuitenkin todennut oikeuden yksityiskohtaisen sisällön määräytyvän olennaisesti tavallisen lain säännöksin. Valiokunnan mukaan lainsäätäjällä on myös oikeuden käyttämisen sääntelyssä verraten laaja harkintavalta (ks. PeVL 12/2003 vp ja PeVM 6/2015 vp). Valiokunta on myös todennut ammatillista yhdistymisvapautta koskevasta perustuslain 13 §:n 2 momentin säännöksestä seuraavan pidättyvä suhtautuminen siihen, että lailla annetaan virkaehtosopimusjärjestelmästä riippumattomia säännöksiä työtaistelutoimenpiteiden sallittavuudesta. Perustuslakivaliokunta on arvioinut työtaisteluoikeuden alaa myös lausunnossa PeVL 15/2007. Lausunnossa on todettu muun muassa, että vaikka työtaisteluoikeutta ei ole säännöksessä nimenomaisesti mainittu, perustuslakivaliokunta on katsonut tämän oikeuden liittyvän ammatilliseen yhdistymisvapauteen. Valiokunta on lausunnossa todennut, että oikeuden yksityiskohtainen sisältö määräytyy kuitenkin olennaisesti tavallisen lainsäännöksin. Valiokunta on katsonut, että työtaisteluoikeuden rajoituksia on arvioitava näitten lähtökohtien ja perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta. 

Perustuslakivaliokunta on arvioinut joukkoirtisanoutumista työtaistelutoimenpiteenä. Lausunnossaan PeVL 15/2007 vp valiokunta totesi, että joukkoirtisanoutumisen tavoitteena ei ole siihen osallistuvien työsuhteiden lopullinen päättäminen, vaan työnantajajärjestön painostaminen työehtosopimusneuvotteluissa. Valiokunta arvioi, että tällaisessa tarkoituksessa toimeenpantua, ammattijärjestön organisoimaa ja keskitetysti johtamaa joukkoirtisanoutumista on valiokunnan mielestä pidettävä työtaistelutoimenpiteenä (ks. myös työtuomioistuimen tuomio TT:2007-105). Valiokunta päätyi toteamaan, että työtaistelun vuoksi irtisanoutuneisiin sovellettavia lakiehdotuksen säännöksiä on näin ollen arvioitava työtaisteluoikeutta suojaavan perustuslakisääntelyn kannalta.  

Eräät perustuslakivaliokunnan kannanotot ovat koskeneet tiettyjen henkilöstöryhmien rajaamista kokonaan työtaistelutoimenpiteiden ulkopuolelle (PeVL 12/2003 vp, osa eduskunnan kanslian virkamiehistä oli mahdollista jättää työtaistelutoimenpiteiden ulkopuolelle; PeVL 19/2001 vp, KKO:n ja KHO:n presidenttien ja jäsenten työtaistelukielto mahdollinen, jos heidän palvelusuhteensa ehdot säädetään lailla). Valiokunnan kannanotoissa näkyy toisaalta myös pidättyvä suhtautuminen eräisiin muihin nimenomaisiin työtaistelukieltoihin (PeVL 5/1997 vp, Suomen Pankin ja tasavallan presidentin kanslian henkilöstö). Näiltä osin voidaan todeta, että mainitut säännökset poikkeavat merkittävästi ehdotetusta lakiesityksestä, koska niihin sisältyvät rajoitukset ovat asianomaisten henkilöiden tiedossa, ja siten he ovat voineet ottaa huomioon nämä rajoitukset jo ennalta. 

7.2.3  7.2.3 Oikeuden elämään ja välttämättömään huolenpitoon turvaaminen työtaistelutoimenpiteen aikana

Ehdotetun lain nimenomaisena tarkoituksena on turvata terveydenhuollon ja kotihoidon asiakkaiden ja potilaiden henki ja estää heidän terveydentilansa vakava vaarantuminen. Perustuslain 7 §:n 1 momentin ja perustuslain 19 §:n 1 momentin toteuttamiseksi välttämätön hoito ja huolenpito tulee ensisijaisesti toteuttaa järjestämällä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut käytettävissä olevilla vaihtoehtoisilla tavoilla. Kunnan tai kuntayhtymän tulee pyrkiä turvaamaan palvelujen järjestäminen ensisijaisesti muilla keinoilla kuin tämän lain mukaisilla keinoilla. Näitä vaihtoehtoisia tapoja on käsitelty edellä yleisperusteluissa (kappale 2.3.). Kuten mainitussa luvussa todetaan, eivät voimassa olevan lainsäädännön ja voimavarojen rajoissa käytettävissä olevat keinot riitä kaikissa tapauksissa turvaamaan välttämätöntä hoitoa ja huolenpitoa tarvitsevien asiakkaiden ja potilaiden henkeä tai estämään terveydentilan vakavaa vaarantumista.  

Koska työtaistelun osapuolet eivät ole sopineet jo ilmoitettujen työnseisausten aikaisesta riittävästä suojelutyöstä siten, että asiakkaiden ja potilaiden hengen tai heidän terveydentilansa vakavan vaarantumisen estämiseksi tarvittava välttämätön hoito ja huolenpito voitaisiin turvata, on välttämätöntä, että ammattitaitoisen työvoiman saatavuus näihin kriittisiin toimintoihin turvataan muilla keinoilla. Tämän toteuttaminen edellyttää puuttumista siihen, kuinka laajasti työntekijäjärjestö voi käyttää työtaisteluoikeuttaan, sekä lisäksi mahdollisesti puuttumista tällaisiin töihin kykenevien henkilöiden henkilökohtaiseen vapauteen ja työtaisteluoikeuteen. 

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi työntekijäjärjestölle velvollisuus huolehtia kunnan tai kuntayhtymän järjestämää terveydenhuoltoa tai kotihoitoa koskevaa työnseisausta tai joukkoirtisanoutumista toimeenpannessaan yhteistyössä kunnan tai kuntayhtymän kanssa siitä, että työtaistelutoimista huolimatta työnantajan käyttöön jää sen verran tehtäviin soveltuvaa henkilöstöä, että pystytään turvaamaan perustuslain 7 §:n mukainen oikeus elämään ja perustuslain 19 §:n edellyttämä välttämätön huolenpito. Lain soveltamisala on kuitenkin rajattu vain välttämättömiin terveydenhuollon ja kotihoidon palveluihin, jotta työtaisteluoikeutta rajoitettaisiin mahdollisemman vähän. Työntekijäjärjestö ei saisi toimeenpanna ehdotettavan lain 5 §:n 2 momentin mukaiseen välttämättömään terveydenhuoltoon tai kotihoitoon kohdistuvaa työnseisausta tai joukkoirtisanoutumista ennen kuin se on neuvotellut työnantajan kanssa tämän käyttöön työtaistelutoimista huolimatta jäävästä henkilöstöstä. Jos osapuolet eivät pääsisi sopimukseen tai työntekijäjärjestö ei työnantajan näkemyksen mukaan noudattaisi sopimusta, aluehallintovirasto voisi työnantajan hakemuksesta määräajaksi siirtää tai keskeyttää työnseisauksen tai joukkoirtisanomisen toimeenpanon sakon uhalla, jos se toteaisi olevan ilmeistä, että välttämätön terveydenhuolto tai kotihoito vaarantuu kyseisen työtaistelun johdosta vakavasti eivätkä lain ulkopuoliset keinot olisi riittäviä. Tällä tavoin osapuolille tulisi lisäaikaa neuvotteluille ja työnantaja voisi ryhtyä toimiin lain mahdollistamien toissijaisten keinojen käyttöön ottamiseksi ennen kuin välttämätön terveydenhuolto tai kotihoito ehtisi vaarantua työtaistelun toimeenpanon johdosta. Ehdotuksella asetettaisiin näin työtaistelun toimeenpanoaikaa koskeva rajoitus. Työtaisteluoikeuden harjoittaminen ei saisi estää lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentissa tarkoitettujen välttämättömien palvelujen järjestämistä. Ehdotuksessa asetettaisiin rajoituksia sille, miten laajasti ja millä edellytyksin työntekijäjärjestö voi käyttää työtaisteluoikeuttaan kansalaisten hengen ja terveyden turvaavissa välttämättömissä palveluissa. Kysymys ei siten olisi työtaisteluoikeuden kieltämisestä. 

Koska edellä kuvatut työntekijäjärjestöön kohdistuvat keinot eivät kuitenkaan välttämättä olisi riittäviä perustuslain 7 §:n mukaisen oikeuden elämään ja perustuslain 19 §:n edellyttämän välttämätön huolenpidon sekä riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen turvaamiseksi, olisi säädettävä myös toissijaisista keinoista, jotka puuttuisivat yksittäisten sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilöiden henkilökohtaiseen vapauteen ja työtaisteluoikeuteen (työtehtävien ja työskentelypaikan muuttaminen, poikkeaminen työaikasäännöksistä, poikkeaminen vuosilomasäännöksistä, asiakas- ja potilasturvatyö). Kaikkein välttämättömimmän hoidon ja hoivan turvaaminen ei kuitenkaan kaikissa lain soveltamisalan piirissä olevissa palveluissa edellyttäisi, että työtaisteluun osallistuvat velvoitettaisiin laajassa mitassa asiakas- ja potilasturvatyöhön, vaikka toisaalta taas esimerkiksi tehohoidossa normaalihenkilöstömitoituksesta voidaan tinkiä vain vähän. Näin ollen lain mukainen asiakas- ja potilasturvatyö ei laajemmin tarkasteltuna sellaisenaan vaarantaisi työtaistelua tai sen tavoitteita. Lain tarkoitus huomioon ottaen ehdotettu puuttuminen ammatilliseen yhdistymisvapauteen ja siihen liittyvään työtaisteluoikeuteen olisi välttämätöntä asiakkaiden ja potilaiden hengen ja terveyden turvaamiseksi.  

Työvelvollisuuden säätämisestä on toistaiseksi melko rajoitetusti tulkintakäytäntöä, eikä työtaistelutoimenpiteeseen liittyvästä erityisestä työvelvollisuudesta ole muuta tulkintakäytäntöä kuin PeVL 15/2007 vp. Työvelvollisuuden säätämiseen on valtiosääntökäytännössä suhtauduttu ylipäänsä varsin pidättyvästi. Perustuslain 7 §:ään sisältyvä henkilökohtaisen vapauden suoja sisältää pakkotyön kiellon, joka ei kuitenkaan sinänsä merkitse kaikenlaista työ- ja palvelusvelvollisuuksien kieltämistä. Myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 4 artiklassa ja KP-sopimuksen 8 artiklassa luetellaan erilaisia tilanteita, joihin pakkotyön kielto ei ulotu. Näitä ovat muun muassa vangeille tavanomaisesti määrätty työ, asevelvollisuuteen liittyvä asepalvelus tai korvaava palvelus sekä erilaisiin kriisitilanteisiin liittyvät työvelvollisuudet (palvelus, jota vaaditaan vaaran tai onnettomuuden uhatessa yhteiskunnan olemassaoloa tai hyvinvointia) samoin kuin yleisiin kansalaisvelvollisuuksiin kuuluva työ tai palvelus. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 4 artiklan 3 kappaleessa määritellään sitä, mitä pakkotyöllä tai muulla pakollisella työllä ei artiklassa tarkoiteta. Artiklan 3 kappaleen c-alakohdan mukaan pakkotyöllä tai muulla pakollisella työllä ei tarkoiteta sellaista palvelusta, jota vaaditaan silloin, kun vaara tai onnettomuus uhkaa yhteiskunnan olemassaoloa tai hyvinvointia ja d-alakohdan mukaan sellaista työtä tai palvelusta, joka kuuluu yleisiin kansalaisvelvollisuuksiin. Artiklan ulkopuolelle on katsottu rajautuvan esimerkiksi hammaslääkärin velvoittaminen palvelemaan tietyn ajan valmistumisensa jälkeen Pohjois-Norjassa (Iversen v. Norway (dec), no 1468/62, 17.12.1963). Palvelua palokunnassa on pidetty yleisiin velvollisuuksiin kuuluvana palveluna (Karheinz Schmidt v. Germany, no. 13580/88, 18.7.1994). 

Työvelvollisuuden säätämistä koskevasta perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännöstä voidaan mainita kannanotto asevelvollisuuslakiin liittyen (PeVL 9/2007 vp). Valiokunnan lausunnossa oli kyse reserviläisten määräämisestä erityistehtäviin valmiuslaissa tarkoitetuissa suuronnettomuustilanteissa silloin, kun tilanne on erityisen vakava, sekä tilanteessa, jossa laajalle levinnyt vaarallinen kulkutauti vastaa vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta. Valiokunnan mukaan ehdotetulle sääntelylle on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät ja painavat perusteet, mutta työvelvollisuuden piiriin kuuluvaa henkilöjoukkoa pidettiin laajuutensa ja määrittelemättömyytensä takia ongelmallisena. Valiokunta edellytti joukkoa rajattavaksi erityiskoulutuksen saaneisiin reserviläisiin sekä työvelvollisuuden ajallisen keston sääntelyä, jotta esitys voitaisiin käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. 

Muut työvelvollisuuden säätämistä koskevat perustuslakivaliokunnan kannanotot ovat liittyneet pelastustoimilakiin (PeVL 31/1998 vp: muun muassa väestönsuojelutehtäviin varattujen henkilöiden velvollisuus osallistua väestönsuojelukoulutukseen; edellytettiin koulutusvelvoitettujen piirin tarkempaa sääntelyä; pelastustoimen työvelvollisuus edellytti perustuslain säätämisjärjestystä), valmiuslakiin (PeVL 1/2000 vp, väestön suojelemiseen liittyvä, kaikkiin Suomessa asuviin kohdistuva työvelvollisuus poikkeusoloissa perustuslain säätämisjärjestyksessä, myös PeVL 6/2009 s. 11-12), meripelastuslakiin (1145/2001) (PeVL 24/2001 vp yleinen velvollisuus osallistua meripelastustoimeen; yleistä avustamisvelvollisuutta korvausta vastaan ei pidetty ongelmallisena), Elintarviketurvallisuusviraston perustamiseen (PeVL 8/2006 vp: alle 50-vuotiaiden laillistettujen eläinlääkärien sekä eläinlääketieteen kandidaattien ja ylioppilaiden työvelvollisuus, joka perustuisi Elintarviketurvallisuusviraston määräykseen tilanteissa, joissa muun muassa eläinkulkutautia esiintyy maassa tai on olemassa ilmeinen uhka sen maahan leviämisestä; edellytettiin työvelvollisuuden keston määrittelyä sekä ylioppilaiden rajaamista velvoitteen ulkopuolelle). Perustuslakivaliokunta on arvioinut työvelvollisuutta koskevaa sääntelyä myös arvioidessaan valmiuslain soveltamista (PeVM 7/2020 vp). 

Edellä todetut tilanteet poikkeavat pääsääntöisesti tämän esityksen perusteena olevasta tilanteesta siten, että niissä on kysymys ennalta arvaamattomista tilanteista, jotka edellyttävät välittömiä toimenpiteitä. Toisaalta niissä on usein kysymys henkilölliseltä ulottuvuudeltaan laajoista velvoitteista, mikä poikkeaa tästä esityksestä. Tämän esityksen kannalta merkittävä on meripelastuslaissa säädetty velvollisuus osallistua meripelastustoimeen. Sen mukaan jokainen työkykyinen henkilö on velvollinen osallistumaan avustustoimiin meripelastusjohtajan määräyksestä, jollei pätevä syy ole esteenä. Perustuslakivaliokunta totesi, että tällainen velvollisuus on valtiosääntöoikeudellisessa mielessä perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvatun henkilökohtaisen vapauden rajoitus. Avustamisvelvollisuuden taustalla on kuitenkin pakottava ja perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä syy. Ehdotettua velvollisuutta ei voitu valiokunnan käsityksen mukaan pitää suhteettoman raskaana puuttumisena henkilökohtaiseen vapauteen, kun otettiin huomioon velvollisuuden taustalla olevan intressin vakavuus. Lisäksi lakiehdotukseen sisältyy säännös velvoitteeseen liittyvistä korvauksista. Perustuslakivaliokunta katsoi, että avustamisvelvollisuus ei ole ongelmallinen myöskään Euroopan ihmisoikeussopimukseen sekä kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevaan yleissopimukseen sisältyvien pakkotyön ja muun pakollisen työn kieltojen kannalta. 

Tämän lakiesityksen mukainen asiakas- ja potilasturvatyö poikkeaa meripelastuslain mukaisesta velvoitteesta siten, että ihmisen henkeä tai terveyttä uhkaava tilanne ei ole samalla tavalla ennalta arvaamaton kuin meripelastuslain tarkoittama tilanne. Toisaalta henkilöllinen ulottuvuus on huomattavasti suppeampi. Molempien taustalla olevaa intressiä voidaan kuitenkin pitää yhtä merkittävänä. 

Syksyllä 2022 annettujen lakkovaroitusten erityispiirteenä on ollut, että lakkouhan alaisiin yksiköihin ei ole luvattu antaa lainkaan suojelutyötä. Tämä poikkeaa aiemmista työtaisteluista, minkä vuoksi sosiaali- ja terveydenhuollosta vastuussa olevilla ei ole käytössään samoja keinoja varautua työtaistelutilanteeseen kuin aiemmissa sosiaali- ja terveydenhuollon työtaisteluissa. 

7.2.4  7.2.4 Henkilötietojen suoja ja yksityisyydensuoja

Ehdotetun 6 §:n 1 ja 4 momentti ovat merkityksellisiä perustuslain 10 §:ssä turvatun henkilötietojen ja yksityisyydensuojan kannalta. Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan henkilötietojen suojasta on säädettävä tarkemmin lailla. Perustuslain 10 §:n mukaista suojaa täydentävät ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (Euroopan ihmisoikeussopimus) 8 artiklan mukainen yksityiselämän suoja sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvattu yksityiselämän suoja ja 8 artiklassa turvattu henkilötietojen suoja. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaan, siltä osin kuin perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat. EU:n tuomioistuimen antamat tuomiot määrittävät näiltä osin yksityiselämän ja henkilötietojen suojan keskeistä sisältöä. Samoin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä katsottu kattavan myös henkilötietojen suojan. 

Yleinen tietosuoja-asetus on EU:n säädös, joka on kaikilta osiltaan velvoittava ja jota sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. EU:n tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. esim. PeVL 1/2018 vp). Perustuslakivaliokunta on todennut, että sen valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim. PeVL 31/2017 vp, s. 4). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin esittänyt huomioita EU:n lainsäädännön ja kansallisen lainsäädännön suhteesta. Valiokunta on tulkintakäytännössään pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin EU:n lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. PeVL 25/2005 vp). Valiokunta on tämän johdosta painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (PeVL 26/2017 vp, s. 42, PeVL 2/2017 vp, s. 2, PeVL 44/2016 vp, s. 4). 

Tietosuoja-asetuksen sallima kansallinen liikkumavara koskee erityisesti julkisen sektorin henkilötietojen käsittelyä, mutta jossain määrin myös yksityisen sektorin henkilötietojen käsittelyä. Kansallinen liikkumavara ei eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta velvoita jäsenvaltioita säätämään tietosuoja-asetusta täydentävää tai täsmentävää kansallista lainsäädäntöä, vaan asiasta päättäminen on jätetty kansallisen lainsäätäjän harkintaan. Ottaen huomioon, että tietosuoja-asetus on suoraan sovellettava säädös, kansallista liikkumavaraa olisi käytettävä rajoitetusti. Perustuslakivaliokunta on ottanut asiaan nimenomaisesti kantaa ja valiokunnan lausuntokäytännön mukaan perustuslain 10 §:n 1 momentin kannalta on lähtökohtaisesti riittävää, että sääntely täyttää EU:n yleisessä tietosuoja-asetuksessa asetetut vaatimukset. Valiokunnan mukaan henkilötietojen suoja tulee turvata ensisijaisesti EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen ja kansallisen yleislainsäädännön nojalla. Kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee siten suhtautua pidättyvästi ja rajata sellainen vain välttämättömään tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen liikkumavaran puitteissa (ks. PeVL 14/2018 vp, s. 4 - 5). 

Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan on selvää, että kansallisen erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava myös tietosuoja-asetuksen edellyttämän riskiperustaisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä suurempi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely. Tällä seikalla on erityistä merkitystä arkaluonteisten tietojen käsittelyn osalta (ks. PeVL 14/2018 vp, s. 5). 

Ehdotetun 6 §:n 1 momentissa tapahtuva henkilötietojen käsittely perustuisi tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 c alakohtaan, jonka mukaan käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi. Koska käsittely ei perustuisi tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e tai f alakohtaan, niin rekisteröidyllä ei ole tietosuoja-asetuksen 21 artiklan mukaista vastustamisoikeutta. Jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai ottaa käyttöön yksityiskohtaisempia säännöksiä tietosuoja-asetuksessa vahvistettujen sääntöjen soveltamisen mukauttamiseksi sellaisessa käsittelyssä, joka tehdään 1 kohdan c (ja e alakohdan) noudattamiseksi määrittämällä täsmällisemmin tietojenkäsittely- ja muita toimenpiteitä koskevat erityiset vaatimukset, joilla varmistetaan laillinen ja asianmukainen tietojenkäsittely. Koska käsittelyperusteena on 6 artiklan 1 c alakohta, niin henkilötietojen käsittelyn on täytettävä yleisen edun mukainen tavoite ja oltava oikeasuhteinen sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden. 

Perustuslakivaliokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 17/2016 vp, s. 2–3 ja siinä viitatut lausunnot). Valiokunta ei toisaalta ole pitänyt hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia perustuslain kannalta mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyyskriteeriin (esim. PeVL 19/2012 vp). 

Valiokunta on antanut erityistä merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina arvioidessaan täsmällisyyttä ja sisältöä. Mikäli ehdotetut säännökset tietojen luovutuksesta ovat kohdistuneet myös arkaluonteisiin tietoihin, on tavallisen lain säätämisjärjestyksen käyttämisen edellytyksenä ollut sääntelyn täsmentäminen selostetun perustuslakivaliokunnan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä koskevan käytännön mukaiseksi (ks. PeVL 15/2018 vp ja esim. PeVL 38/2016 vp). Perustuslakivaliokunta on painottanut, että erottelussa tietojen saamisen tai luovuttamisen tarpeellisuuden ja välttämättömyyden välillä on kyse tietosisältöjen laajuuden ohella myös siitä, että salassapitosäännösten edelle menevässä tietojensaantioikeudessa on viime kädessä kysymys siitä, että tietoihin oikeutettu viranomainen omine tarpeineen syrjäyttää ne perusteet ja intressit, joita tiedot omaavaan viranomaiseen kohdistuvan salassapidon avulla suojataan. Mitä yleisluonteisempi tietojensaantiin oikeuttava sääntely on, sitä suurempi on vaara, että tällaiset intressit voivat syrjäytyä hyvin automaattisesti. Mitä täydellisemmin tietojensaantioikeus kytketään säännöksissä asiallisiin edellytyksiin, sitä todennäköisemmin yksittäistä tietojensaantipyyntöä joudutaan käytännössä perustelemaan. Myös tietojen luovuttajan on tällöin mahdollista arvioida pyyntöä luovuttamisen laillisten edellytysten kannalta. Tietojen luovuttaja voi lisäksi kieltäytymällä tosiasiallisesti tietojen antamisesta saada aikaan tilanteen, jossa tietojen luovuttamisvelvollisuus eli säännösten tulkinta saattaa tulla ulkopuolisen viranomaisen tutkittavaksi. Tämä mahdollisuus on tärkeä tiedonsaannin ja salassapitointressin yhteensovittamiseksi (ks. esim. PeVL 7/2019 vp, PeVL 15/2018 vp ja PeVL 17/2016 vp, s. 6 ja siinä viitatut lausunnot). 

7.2.5  7.2.5. Julkisen hallintotehtävän antaminen

Ehdotetun lain 12 §:n 2 ja 3 momentti ovat merkityksellisiä perustuslain 124 §:n kannalta. Perustuslain 124 §:n mukaisesti julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä ei kuitenkaan voida antaa muulle kuin viranomaiselle. 

Perustuslakivaliokunta on käsitellyt julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle useissa lausunnoissaan (PeVL 28/2001 vp, PeVL 2/2002 vp, PeVL 67/2002 vp, PeVL 5/2006 vp, PeVL 11/2006 vp, PeVL 20/2006 vp, PeVL 26/2017 vp, PeVL 15/2018 vp, PeVL 65/2018 vp ja PeVL 17/2021 vp).Perustuslakivaliokunta on korostanut, että annettaessa julkisia hallintotehtäviä muulle kuin viranomaiselle oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattaminen on turvattava säädösperusteisesti (PeVL 10/1998 vp, PeVL 26/2001 vp). Valiokunta on painottanut myös sitä, että perustuslain 124 §:ssä säädetty tarkoituksenmukaisuusvaatimus on oikeudellinen edellytys, jonka täyttymistä on harkittava tapauskohtaisesti (PeVL 11/2006 vp). Oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistamisen perustuslain 124 §:ssä tarkoitetussa merkityksessä on vakiintuneesti katsottu edellyttävän, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (PeVL 46/2002 vp, PeVL 20/2006 vp). Virkavastuusääntelyn täsmälliselle muotoilulle ei perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä ole esitetty tarkempia edellytyksiä (PeVL 17/2021 vp). 

Perustuslain esitöiden mukaan julkisella hallintotehtävällä viitataan verraten laajaan hallinnollisten tehtävien joukkoon, johon kuuluu esimerkiksi lakien toimeenpanoon sekä yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon liittyviä tehtäviä (HE 1/1998 vp). Myös julkisten palvelujen toteuttamista voidaan pitää julkisena hallintotehtävänä (PeVM 9/2002 vp, HE 1/1998 vp). Tällöin on kyse niin kutsusta tosiasiallisesta hallintotoiminnasta. Tosiasiallisella hallintotoiminnalla tarkoitetaan yleensä hallintotehtävän hoitamiseen liittyvää toimintaa, jolla ei tavoitella suoranaisia oikeusvaikutuksia.  

Perustuslakivaliokunta ei ole antanut julkisen hallintotehtävän käsitteelle tarkkaa määritelmää, vaan tekee tapauskohtaista arviointia. Valiokunnan lausuntokäytännössä on kiinnitetty huomiota julkisen hallintotehtävän käsitteen tulkinnassa ensinnäkin tehtävän luonteeseen ja ominaispiirteisiin. Merkitystä on ollut myös sillä, onko tehtävästä säädetty laissa, samoin kuin sillä, toimiiko tietty taho tehtävää hoitaessaan viranomaisen määräys-, ohjaus- tai valvontavallan piirissä. Lisäksi huomiota on muun ohella kiinnitetty tehtävän ja siihen liittyvän päätöksenteon oikeusvaikutuksiin (PeVL 53/2014 vp).  

7.3.1  7.3.1 Oikeus elämään, välttämättömään huolenpitoon ja riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että perustuslain 7 §:n 1 momentissa säädetyn oikeuden elämään suojelu ja perustuslain 19 §:n 3 momentissa säädettyjen riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen turvaaminen ovat voineet muodostaa perusoikeusrajoituksen edellyttämän painavan yhteiskunnallisen tarpeen (esim. PeVL 51/2021 vp kappale 5 ja PeVL 7/2021 vp kappale 7). Lakiehdotuksella pyritään turvaamaan oikeutta elämään ja riittäviä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että oikeus riittäviin terveyspalveluihin turvaa vakavimmissa tilanteissa perustuslain 7 §:ssä perusoikeutena turvattua oikeutta elämään (PeVL 15/2018 vp s. 6). Lakiehdotuksella voidaan katsoa olevan painavia yhteiskunnallisia perusteita.  

Perustuslain 19 § 1 momentin esitöiden (HE 309/1993 vp s. 69/II) mukaan oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon on kaikilla. Avun saamisen edellytykset selvitettäisiin yksilökohtaisella tarveharkinnalla. Välttämättömällä toimeentulolla ja huolenpidolla tarkoitetaan sellaista tulotasoa ja palveluja, joilla turvataan ihmisarvoisen elämän edellytykset. Tällaiseen tukeen kuuluu esimerkiksi terveyden ja elinkyvyn säilyttämisen kannalta välttämättömän ravinnon ja asumisen järjestäminen. Perustuslain 19 §:n 1 momentin esitöissä on myös todettu, että säännöksellä on läheinen yhteys perustuslain turvaamaan oikeuteen elämään. Nyt ehdotettavassa laissa olisi kyse sekä terveydenhuollon että sosiaalihuollon osalta tällaisten välttämättömien palvelujen turvaamisesta. Lain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettavissa palveluissa on kyse ihmisarvoisen elämän edellytyksien turvaamisesta. Lain soveltamisala on kuitenkin rajattu tämän hetkisen tilanteen kokonaisarvion perusteella vain välttämättömiin terveydenhuollon ja kotihoidon palveluihin, jotta työtaisteluoikeutta rajoitettaisiin mahdollisemman vähän. 

7.3.2  7.3.2 Velvollisuus neuvotella riittävästä suojelutyöstä ja siirtämis- tai keskeyttämismääräys

Lakiehdotuksen mukaan osapuolten tulisi neuvotella siitä, miten riittävä henkilöstön määrä turvataan työtaistelutoimenpiteen aikana. Työtaistelutoimenpiteen laajuus tulisi määritellä siten, että se ei vaarantaisi perustuslain 7 §:n ja perustuslain 19 §:n mukaisten oikeuksien toteutumista. Se, mitä sosiaali- ja terveydenhuollon toimintoja 2 luvun mukainen menettely voisi koskea, määräytyisi ehdotuksen 5 §:n 2 momentin perusteella. Mikäli osapuolet eivät saisi sovittua kunnan tai kuntayhtymän käyttöön työtaistelutoimista huolimatta jäävästä riittävästä henkilöstöstä, jolla voidaan turvata perustuslain 7 §:n ja perustuslain 19 §:n mukaisten oikeuksien toteutuminen lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentissa tarkoitetuissa palveluissa, voisi sosiaali- tai terveydenhuollon järjestämisvastuullinen tehdä lakiehdotuksen 10 §:n 1 momentissa tarkoitetun hakemuksen työtaistelutoimenpiteen siirtämisestä tai keskeyttämisestä aluehallintovirastolle. Aluehallintoviraston tulisi tehdä harkinta edellytysten käsillä olosta 10 §:n 2 tai 3 momentin edellyttämällä tavalla. Aluehallintoviraston määräys voisi olla voimassa kerrallaan enintään viikon. Toimivaltuuden käyttöä on pyritty rajaamaan siten, että 10 §:n 1–3 momentissa määritellään hakemuksen tekemisen sekä siirtämis- tai keskeyttämismääräyksen edellytykset tarkkarajaisesti. Siirtämis- tai keskeyttämispäätöksen uusimisen kynnys on määritelty säädöstasolla ensimmäistä siirtämis- tai keskeyttämispäätöstä korkeammaksi. Aluehallintoviraston tulisi tehdä hyvän hallinnon periaatteita ja hallintolain sääntelyä noudattaen itsenäinen arvio siitä, täyttyvätkö 10 §:n 2 tai 3 momentin mukaiset edellytykset. Aluehallintovirasto voisi päättää työtaistelun toimeenpanon siirtämisestä ja keskeyttämisestä vain, jos välttämättömän sosiaali- tai terveydenhuollon vakava vaarantuminen ja siten asiakkaiden tai potilaiden hengen tai terveyden vakava vaarantuminen olisi ilmeistä. 

Ehdotus ei kohdistuisi työtaisteluoikeuden ytimeen vaan ainoastaan rajaisi oikeutta siten, että työtaisteluoikeuden käyttämisellä ei vaarannettaisi perustuslain 7 §:n ja perustuslain 19 §:n mukaisten oikeuksien toteutumista. Ehdotusta vastaavalla tavalla työtaistelutaistelutoimenpiteen alkamisajankohdan siirtäminen on mahdollista työriitojen sovittelusta annetun lain mukaisessa tilanteessa. Ehdotus keskeyttämisestä olisi uudenlainen toimivaltuus. Ehdotusta voidaan pitää välttämättömänä, koska sillä turvattaisiin viimesijaisesti välttämätön henkilöstö välttämättömiin palveluihin. Kyseinen toimivaltuus olisi rajattu vain viimesijaisesti käytettäväksi tilanteissa, joissa asiakkaan tai potilaan henki vaarantuu tai terveys vaarantuu vakavasti työtaisteluun liittyvän henkilöstövajeen vuoksi. Tarkoituksena olisi varata lisäaikaa osapuolten välisille neuvotteluille ja edelleen sopimuksettomassa tilanteessa varmistaa tarvittava vähimmäisaika lain mahdollistamien neuvotteluvelvoitteeseen nähden toissijaisten yksilöön kohdistuvien keinojen käyttöön ottamiseksi ennen kuin välttämätön terveydenhuolto tai kotihoito ehtisi vaarantua työtaistelun toimeenpanon johdosta. Toimivaltuus voisi kohdistua vain lakiehdotuksen 5 §:§:n 2 momentissa määriteltyyn välttämättömään terveydenhuoltoon ja kotihoitoon ja kyse olisi ajalliselta kestoltaan tarkkarajaisesta toimivaltuudesta, jonka käyttöä olisi edelleen rajoitettu 10 §:n 3 momentissa. Toimivaltuus olisi välttämätön, jotta perustuslain 7 §:n 1 momentin ja perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaiset oikeudet pystytään turvaamaan. 

Lakiehdotuksen 2 luvun sääntelyllä pyritään turvaamaan mainittujen perustuslain 7 § ja 19 §:n mukaisten oikeuksien toteutuminen ensisijaisesti osapuolten välisen sopimuksen kautta. Lakiehdotuksen 10 §:n mukaisella toimivallalla pyritään vasta toissijaisesti turvaamaan näiden oikeuksien toteutumista, joten sillä voidaan katsoa olevan hyväksyttävä peruste ja sitä voidaan pitää oikeasuhtaisena. Aluehallintoviraston päätös olisi valituskelpoinen, mutta se voitaisiin pannan täytäntöön muutoksenhaun estämättä, ellei hallinto-oikeus määräisi täytäntöönpanon keskeyttämistä. Käytännössä päätöksen välitön täytäntöönpanokelpoisuus olisi edellytys sille, että sen tarkoitus voisi toteutua.  

7.3.3  7.3.3 Työntekijöihin kohdistuvat toimenpiteet ja määräykset

Lain soveltamisalasta johtuu, että ensisijaisina keinoina välttämättömän henkilöstön turvaamiseksi työtaistelun aikana olisi aina muiden kuin lakiehdotuksen sisältämien keinojen käyttäminen. Tällaisia keinoja ovat esimerkiksi asiakkaiden tai potilaiden siirtäminen, ostopalvelujen ja palveluseteleiden hyödyntäminen, työntekijöiden vapaaehtoisuuteen perustuvien työtehtävä- ja työaikajärjestelyjen käyttäminen, muiden kuntien ja kuntayhtymien kanssa tehtävä yhteistyö sekä priorisointi ja uudelleen organisointi. Lakiehdotuksen velvoitteista ensisijainen olisi sen 2 luvun mukainen osapuolten neuvottelu ja sopimus. Mikäli välttämätöntä henkilöstöä ei kuitenkaan tällä tavoin saataisi turvattua, voitaisiin turvautua yksittäisiin työntekijöihin kohdistuviin lakiehdotuksen 3 luvun mukaisiin keinoihin (työtehtävien ja työskentelypaikan muuttaminen, poikkeaminen työaikasäännöksistä, poikkeaminen vuosilomasäännöksistä, työtaisteluun osallistuvan työtekijän määrääminen asiakas- ja potilasturvatyöhön). Mikäli nämäkään keinot eivät olisi riittäviä, voitaisiin lain 4 luvun mukaisesti määrätä asiakas- ja potilasturvatyöhön myös työtaistelutoimenpiteenä irtisanoutunut henkilö. Ehdotetulla keinojen käytön portaittaisuudella pyritään siihen, että keinovalikoima olisi oikeasuhtainen. Kaikkien yksilöön kohdistuvien määräysten käytön edellytyksenä olisi, että niiden käyttö olisi välttämätöntä asiakkaan tai potilaan hengen vaarantumisen tai asiakkaan tai potilaan terveyden vakavan vaarantumisen estämiseksi. Määräykset eivät myöskään saisi olla henkilön henkilökohtaisen tilanteen kannalta kohtuuttomia. Lisäksi yksilöön kohdistuvien eri keinojen käyttämiseen liittyisi eräitä muita laissa säädettäviä työntekijän oikeuksia turvaavia elementtejä. 

Asiakas- tai potilasturvatyötä koskeva määräys voitaisiin antaa kerrallaan kahdeksi viikoksi. Määräys voitaisiin antaa vain sellaisille henkilöille, jotka ovat työnantajan palveluksessa ja ovat työstä pois työnseisaukseen osallistumisen vuoksi ja vasta viimesijaisesti työtaistelutoimenpiteenä irtisanoutuneille henkilöille. Määräys tiettyjen tehtävien hoitamiseen voitaisiin antaa vain asianmukaisen pätevyyden omaaville henkilöille. Määräys olisi siis näin ajallisesti tarkkaan rajattu ja kohdistuisi tarkkarajaisesti vain välttämättömään.  

Lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentissa määriteltäisiin 10-kohtaisessa luettelossa tyhjentävästi välttämätön terveydenhuolto ja kotihoito. Asiakas- ja potilasturvatyömääräys voitaisiin antaa vain näiden osalta. Luettelon kohdissa 1, 3 ja 4 mainittujen hoitojen katsotaan olevan lähtökohtaisesti aina sellaisia, joita ilman potilaan henki vaarantuu tai terveydentila vakavasti vaarantuu. Luettelon kohdissa 2, 5, 6, 7, 8 ja 10 on täsmennetty lisäedellytyksenä, että hoidon tai hoivan tulee olla sellainen, jota ilman asiakkaan tai potilaan henki vaarantuu tai terveydentila vakavasti vaarantuu. Lisäksi 9 kohdan mukaisissa tilanteissa kyse olisi kohtiin 1–8 liittyvistä välttämättömistä lääketieteellisistä tukipalveluista, joita ilman potilaan henki vaarantuu tai terveydentila vakavasti vaarantuu. Luettelo olisi tyhjentävä, eikä sitä voi tulkita laajentavasti. Lakiehdotuksella rajattaisiin näin tarkkarajaisesti se, minkä hoidon ja hoivan järjestäminen olisi välttämätöntä terveydenhuoltoon tai kotihoitoon kohdistuvan työtaistelun aikana perustuslain 7 § 1 momentin, 19 §:n 1 momentin ja 19 §:n 3 momentin mukaisten oikeuksien turvaamiseksi. Sääntelyä voidaan pitää tämän vuoksi soveltamisalaltaan tarkkarajaisena myös sen toimialan sisällä tehtävän kohdentamisen osalta.  

Yksilöön kohdistuvat keinot olisivat säädösperusteisesti viimesijaisia ja sidottu niiden käytön välttämättömyyteen. Niitä voidaan pitää myös hyväksyttävänä ja oikeasuhtaisena. 

7.3.4  7.3.4 Potilas- ja asiakasturvallisuustyömääräyksistä

Lakiehdotuksessa on kysymys perustuslailla turvattujen perusoikeuksien keskinäisen ristiriidan arvioinnista. Ehdotuksen lähtökohtana on se, että perustuslain 7 §:n ja perustuslain 19 §:n turvaamat ihmisten henki ja terveys sekä oikeus välttämättömään huolenpitoon ovat perusoikeuksia, jotka tulee aina turvata. Tilanteessa, jossa kyseiset oikeudet ovat välittömästi vaarantumassa, voidaan muihin perusoikeuksiin tehdä väliaikaisia rajoituksia, kunnes hengen vaarantumisen tai terveyden vakavan vaarantumisen uhka on poistunut. Tällainen vakava henkeä ja terveyttä uhkaava tilanne on nyt toteutumassa, koska työtaistelun osapuolten välillä ei ole sopimusta potilaiden tai sosiaalihuollon asiakkaiden hengen ja terveyden turvaamiseksi välttämättömän hoidon järjestämisestä. Asiasta säädettävä väliaikainen erillislaki on tähän nähden välttämätön. 

Aluehallintovirasto tekisi asiakas- tai potilasturvatyötä koskevan päätöksen kunnan tai kuntayhtymän esityksestä. Esityksen mukaan ennen päätöksentekoa asianosaista tulisi kuulla hallintolain 34 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Lisäksi kunnan tai kuntayhtymän olisi esitystä laatiessaan varattava työtaisteluun ryhtyneen ammattijärjestön kyseisessä sosiaali- tai terveydenhuollon toimintayksikössä toimivalle ammattiosastolle mahdollisuus lausunnon antamiseen ja esitykseen tulee liittää osaston mahdollisesti antama lausunto. Ehdotuksen mukaan asianosaisen ja ammattijärjestön kuulemiselle voitaisiin määrätä määräaika, joka ei saa olla lyhyempi kuin 24 tuntia. Perustuslain 21 §:n 2 momentin käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Lausunnossa PeVL 15/2007 vp s. 5/II perustuslakivaliokunta katsoi, että sääntelyä olisi aiheellista täydentää maininnalla toimintayksikön velvollisuudesta varata asianomaiselle työntekijäjärjestölle mahdollisuus tulla kuulluksi tai muutoin osallistua esityksen tekemiseen. Lakiehdotuksessa varattaisiin asianosaiselle lähtökohtainen oikeus tulla kuulluksi ja asianomaiselle ammattijärjestölle mahdollisuus tulla kuulluksi. Ehdotuksen mukaan esitys olisi laadittu siten, että arvio henkilön mahdollisuudesta hoitaa kyseistä tehtävää on tehty esityksen osana. Asian voisi ratkaista asianosaista kuulematta, jos hallintolain 34 §:n mukaiset edellytykset ratkaista asia asianosaista kuulematta täyttyisivät.  

Ehdotuksen 13 §:ssä säädettäisiin oikeudesta valittaa aluehallintoviraston päätöksestä. Selkeyden vuoksi pykälässä säädettäisiin nimenomaisesti kunnan ja kuntayhtymän oikeudesta valittaa aluehallintoviraston kielteisestä päätöksestä. Tämä olisi tarpeen, jotta kunnalla tai kuntayhtymällä on mahdollisuus saattaa tuomioistuimen arvioitavaksi järjestämisvastuulleen kuuluvan velvoitteen toteuttamisen mahdollisuudet. Ehdotusta voidaan pitää näin perustuslain 21 §:n kannalta perusteltuna. 

Lakiehdotuksella puututtaisiin työtaisteluoikeuden käyttämiseen, koska työtaisteluoikeutta käyttävä henkilö voitaisiin määrätä asiakas- tai potilasturvatyöhön. Työtaisteluoikeuden on katsottu olevan perustuslain 13 §:n 2 momentin turvaama oikeus, vaikka se ei ole suoraan perustuslaissa nimenomaisesti mainittuoikeus. Työtaisteluoikeuden rajoitus kohdistuisi vain lakiehdotuksen 5 §:ssä kuvattujen toimintojen työntekijöihin. Ehdotus olisi ajallisesti tarkkaan rajattu, koska määräyksen voisi tehdä vain kahdeksi viikoksi kerrallaan. Lisäksi säädettäisiin eräistä tilanteessa työntekijän oikeuksia turvaavista elementeistä. Ehdotettua työtaisteluoikeuden rajoitusta voidaan pitää välttämättömänä, jotta edellä kuvattujen perustuslain 7 §:n 1 momentin ja perustuslain 19 §:n 1 ja 3 momenttien mukaiset oikeudet voidaan turvata. Rajoitusta työtaisteluoikeuteen voidaan pitää painavan yhteiskunnallisen tarpeen mukaisena, välttämättömänä ja oikeasuhtaisena. Ehdotusta voidaan pitää perustuslain 13 §:n 2 momentin kannalta hyväksyttävänä. 

7.3.5  7.3.5 Työsuojeluun liittyvistä näkökulmista

Perustuslain 18 §:n 1 momentilla on katsottu olevan merkitystä työsuojelussa. Työsuojelua tulkitaan tässä yhteydessä laajassa merkityksessä, jolloin siihen kuuluu myös työaikasuojelu. Työaikasuojelu koostuu sekä työaikalaissa että vuosilomalaissa säädetystä suojasta. Lakiehdotuksen 7 §:n mukaisesti työaikasäännöksistä voisi pykälässä säädettävien edellytysten vallitessa poiketa. Vastaavasti vuosilomalain säännöksistä voitaisiin poiketa 8 §:n mukaisten edellytysten täyttyessä. Kyseiset säännösehdotukset olisivat yksi keinoista. Pykäläehdotuksen mukaisesti työaika- ja vuosilomasäännöksistä poikkeaminen olisi rajattua siten, että työaikasuojeluun liittyvät työturvallisuus- ja terveysnäkökulmat olisi otettava huomioon. Ehdotettu työaikalain säännöksiin kohdistuva poikkeamismahdollisuus vastaisi laajuudeltaan pitkälti työaikalain 19 §:ssä säädettyä hätätyön teettämisoikeutta.  

7.3.6  7.3.6 Perusoikeuksien turvaamisvelvoite

Perustuslain 22 §:n mukaisesti julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Ehdotuksella pyritään huolehtimaan tämän julkisen vallan turvaamistehtävän toteuttamisesta. Esityksellä pyritään varmistamaan perustuslain 7 §:n 1 momentin ja toisaalta perustuslain 19 §:n 1 ja 3 momenttien toteutuminen. Esityksen mukaisesti näiden oikeuksien toteuttamisen turvaamisesta vastaisi palvelujen järjestämisvastuullinen toimija eli tässä tapauksessa kunta tai kuntayhtymä. Esityksellä rajoitettaisiin jossain määrin oikeutta ammatilliseen järjestäytymisvapauteen, kun esitys tarkoittaisi työtaisteluun osallistuvien henkilöiden määräämistä hoitamaan työtehtäviä. Tätä rajoitusta voidaan kuitenkin pitää välttämättömänä, tarkkarajaisena ja oikeasuhtaisena, jolla puututtaisiin yksilötasolla vain vähäisesti työtaisteluoikeuden käyttöön. Lain soveltamisala on myös rajattu vain välttämättömiin terveydenhuollon ja kotihoidon palveluihin, jotta työtaisteluoikeutta rajoitettaisiin mahdollisemman vähän. Esitys olisi perusteltu myös perustuslain 22 §:n kannalta, koska sillä pyrittäisiin varmistamaan julkisen vallan mahdollisuus turvata perustuslain 7 §:n 1 momentin ja 19 §:n 1 ja 3 momenttien mukaisten oikeuksien toteutuminen.  

7.3.7  7.3.7 Henkilötietojen suoja

Ehdotetussa 6 §:n 1 momentissa säädettäisiin siitä, että asiakas- tai potilasturvatyöhön määräämistä koskevassa kunnan tai kuntayhtymä aluehallintovirastolle tekemässä esityksessä tulee olla tieto asiakas- tai potilasturvatyöhön esitettävistä sosiaali- tai terveydenhuollon ammattihenkilöistä, heidän yhteystiedoistaan sekä siitä, mihin tehtäviin ja toimintayksikköön, kuinka paljon ja kuinka pitkäksi ajaksi sosiaali- tai terveydenhuollon ammattihenkilöitä tulisi määrätä asiakas- tai potilasturvatyöhön. Edellä mainitut tiedot voitaisiin antaa aluehallintovirastolle salassapitosäännösten estämättä. Ehdotettujen säännösten arvioidaan täyttävän perustuslain 10 §:stä seuraavat vaatimukset. Henkilötietojen luovuttamiskynnys rajattaisiin lisäksi siihen, mikä on välttämätöntä. Lakiehdotuksessa olisi rajattu tyhjentävästi se, mitä tietoja päätöksentekoa varten voidaan luovuttaa. Oikeus näiden tietojen käsittelyyn olisi vain esityksen tekemisen kannalta välttämättömillä henkilöillä. Aluehallintoviraston päätöksien käsittelyyn olisivat oikeutettuja vain sellaiset henkilöt, joilla on työtehtävän kannalta siihen välttämättömiä syitä. Ehdotetussa 6 §:n 4 momentissa säädettäisiin tarkemmin henkilötietojen käsittelyn suojatoimista, joilla turvataan 6 §:ssä tarkoitettujen henkilötietojen käsittelyn luottamuksellisuutta. Kyseisen momentin mukaan tietojen käsittelyyn oikeutetut pitäisi erikseen nimetä. Tietoja saisi säilyttää vain välttämättömän ajan ja ne tulisi säilyttää erillään muista työntekijää koskevista henkilötiedoista. 

7.3.8  7.3.8 Julkisen hallintotehtävän antaminen

Lakiehdotuksen 12 §:n 2 momentissa säädettäisiin siitä, että aluehallintovirasto voisi antaa postitse tapahtuvan tiedoksiantomenettelyn toteuttamisen myös muun yksityisen postiyrityksen kuin postilaissa tarkoitetun yleispalvelun tarjoajan hoidettavaksi. Ehdotetussa 12 §:n 2 momentissa olisi kyse perustuslain 124 §:ssä tarkoitetusta julkisen hallintotehtävän antamisesta yksityisen palveluntuottajan hoidettavaksi. Kyse ei ole kuitenkaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävästä tehtävästä. Ehdotettu 12 §:n 2 momentin sääntely täyttäisi perustuslain 124 §:n mukaisen lailla säätämisen vaatimuksen sekä tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen. Lain toimeenpano vaatisi huomattavan määrän erilaisten kuulluksitulemisoikeutta ja päätöksiä koskevien asiakirjojen tiedoksi antamista. Lakiehdotuksen toimeenpano edellyttäisi sitä, että aluehallintovirasto voisi käyttää laajasti erilaisia keinoja tiedoksiantamiseen. Lain toimeenpano edellyttäisi nopealla aikavälillä erilaisten yksityisten postipalvelujen hyödyntämistä sen mukaan, missä palveluja on saatavilla. Tämän vuoksi sääntelyn asianmukaisen ja tehokkaan toimeenpanon turvaamiseksi on tarkoituksenmukaista säätää mahdollisuudesta turvautua yleispalveluntarjoajan lisäksi myös muun yksityisen postiyrityksen palveluihin Aluehallintovirasto päättäisi tehtävän siirrosta yksityiselle postiyritykselle lain nojalla ja tämä edellyttäisi aluehallintoviraston tapauskohtaista harkintaa tehtävän siirron tarkoituksenmukaisuudesta. Koska aluehallintovirastojen tehtäväksi saattaisi tulla erittäin suuri määrä asiakas- ja potilasturvatyömääräyksiä ja niihin liittyviä kuulemispyyntöjä, jotka olisi annettava tiedoksi kiireellisesti, on tarkoituksenmukaista, että postitse tapahtuvan tiedoksiantomenettelyn toteuttamisessa voitaisiin käyttää myös muita postiyrityksiä. 

Perustuslain 124 §:n mukaiset julkisen hallintotehtävän siirtoa koskevat edellytykset on otettu esityksessä huomioon turvaamalla tehtävää siirrettäessä perusoikeudet, oikeusturva ja muut hyvän hallinnon vaatimukset. Lakiehdotuksessa säädettäisiin tiedoksiantomenettelyn toteuttamista suorittavien henkilöiden rikosoikeudellisesta virkavastuusta ja vahingonkorvausvastuusta. Lisäksi kyseistä julkista hallintotehtävää hoidettaessa noudatettaisiin hallinnon yleislakeja, jotka tulevat sovellettavaksi soveltamisalasäännöstensä nojalla, minkä vuoksi niistä ei säädettäisi erikseen.  

Postiyrityksen palveluksessa olevaan henkilöön sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan 12 §:n 2 momentissa tarkoitettuja tiedoksiantomenettelyn toteuttamiseen liittyviä tehtäviä. Virkavastuusääntelyn täsmälliselle muotoilulle ei perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä ole esitetty tarkempia edellytyksiä, joten sääntely vastaisi tämänkaltaisissa sääntely-yhteyksissä käytettyä sääntelytapaa. Ehdotettu sääntely toteuttaisi sitä perustuslakivaliokunnan vakiintuneeseen käytäntöön perustuvaa vaatimusta, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää muun muassa asioita käsittelevien henkilöiden toimivan rikosoikeudellisella virkavastuulla.