ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi toimeentulotuesta annettua lakia.
Pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelmassa on kirjaus keliakiakorvauksen palauttamisesta alaikäisiä ja alemman tulotason aikuisia painottaen. Esityksessä ehdotetaan, että keliakiasta aiheutuvia ylimääräisiä ravintomenoja huomioitaisiin perustoimeentulotuen muina perusmenoina 25 eurolla kuukaudessa. Huomioiminen koskisi 16 vuotta täyttäneitä henkilöitä eli heitä, joilla ei ole mahdollista saada keliakian ja siitä aiheutuvan gluteenittoman ruokavalion noudattamisen perusteella alle 16-vuotiaan vammaistukea.
Lisäksi lakiin tehtäisiin eräitä teknisluonteisia muutoksia.
Esitys liittyy valtion vuoden 2025 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2025 teknisluonteisia muutoksia koskevin osin. Keliakiasta aiheutuvien ylimääräisten ravintomenojen huomioon ottamista perustoimeentulotuessa koskeva säännös on tarkoitettu tulemaan voimaan kuitenkin vasta 1.2.2025.
PERUSTELUT
1
Asian tausta ja valmistelu
1.1
Tausta
Pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman mukaan hallitus osoittaa pysyvää rahoitusta sosiaalisen oikeudenmukaisuuden vahvistamiseksi. Yhtenä tällaisena toimena hallitusohjelman mukaan palautetaan keliakiakorvaus alaikäisiä ja alemman tulotason aikuisia painottaen.
Hallituksen neuvottelussa vuosien 2025–2028 julkisen talouden suunnitelmasta eli kehysriihessä, joka pidettiin 15.–16.4.2024, hallitus päätti osana sosiaalisen oikeudenmukaisuuden toimia suunnata alle 18-vuotiaille kohdennettavaan keliakiakorvaukseen pysyvää rahoitusta yksi miljoona euroa vuodesta 2025 lukien. Lisäksi osana eräiden sosiaaliturvaetuuksien ikärajoja koskevaa muutosta ja siihen varattua rahoitusta kehysriihessä huomioitiin perusvammaistuen myöntäminen keliakian perusteella 16–17-vuotiaille. Alle 16-vuotiaille lapsille voidaan jo nykyisin myöntää vammaisetuuksista annetun lain (570/2007) mukaista alle 16-vuotiaan perusvammaistukea keliakian ja siitä aiheutuvan gluteenittoman ruokavalion noudattamisesta aiheutuvan rasituksen ja sidonnaisuuden perusteella. Muutos, jonka mukaan perusvammaistuki voitaisiin myöntää myös 16–17-vuotiaille keliakian perusteella, on suunniteltu toteutettavan vasta vuoden 2024 jälkeen annettavalla lainmuutosesityksellä ja on toimeenpantavissa tarvittavien järjestelmämuutosten vuoksi aikaisintaan vuodesta 2027 lukien.
Edellä mainittu, kehysriihessä osana sosiaalisen oikeudenmukaisuuden toimia päätetty yhden miljoonan euron pysyvä rahoitus ehdotetaan tässä esityksessä kohdennettavan perustoimeentulotuen kautta 16 vuotta täyttäneille henkilöille.
1.2
Valmistelu
Esitys on valmisteltu virkatyönä sosiaali- ja terveysministeriössä.
Hallituksen esityksen luonnoksesta järjestettiin lausuntokierros 19.6.–2.8.2024. Lausuntoja pyydettiin yhteensä 51 taholta, minkä lisäksi kaikilla halukkailla oli mahdollisuus antaa lausuntonsa Lausuntopalvelu.fi -palvelussa tai toimittamalla lausunto sosiaali- ja terveysministeriön kirjaamoon. Saatua lausuntopalautetta on kuvatta esityksen kohdassa 6 Lausuntopalaute.
Esitysluonnos on käsitelty kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa 28.8.2024.
Hankkeen asiakirjat, kuten lausuntopyyntö ja annetut lausunnot, ovat nähtävillä julkisessa palvelussa osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella
STM067:00/2024
.
2
Nykytila ja sen arviointi
2.1
Keliakiasta sairautena.Satu Tunturi. Keliakia. Lääkärikirja Duodecim Terveyskirjasto. 26.4.2024. Saatavilla: . Viitattu 18.5.2024.
Keliakia on autoimmuunisairaus, jossa viljatuotteiden sisältämä valkuaisaine gluteeni vaurioittaa ohutsuolen limakalvon nukkaa henkilöillä, joilla on perinnöllinen alttius taudille. Oireina voivat olla pitkäaikainen ripuli, löysät ulosteet, vatsakipu, turvotukset, ilmavaivat, ummetus ja suolen toiminnan vaihtelu sekä lapsilla kasvun hidastuminen. Osalla keliakiaa sairastavista on myös iho-oireita. Ihokeliakiassa pääoireina ovat voimakkaasti kutisevat rakkulat kyynärpäissä, polvissa, hiuspohjassa ja pakaroissa.
Keliakiadiagnoosi tehdään ensisijaisesti vasta-aineiden määrityksellä verikokeesta. Jos diagnoosia ei voida tehdä riittävän korkeiden vasta-ainepitoisuuksien perusteella, tarvitaan mahan tähystyksessä otettava suolinäyte. Ihokeliakia varmistetaan iholta otetusta näytepalasta.
Keliakian ainoa tehokas hoitomuoto on pysyvästi gluteeniton ruokavalio. Ruokavaliosta poistetaan vehnä, ruis ja ohra, ja ne korvataan gluteenittomilla tuotteilla. Hoito kestää loppuelämän ja mainittua viljoja tulee karttaa mahdollisimman tiukasti. Taudin oireet ja suolivaurio ilmaantuvat uudelleen, jos gluteenittomasta ruokavaliosta lipsutaan tai palataan normaaliin ruokavalioon.
Suomessa keliakiaa esiintyy noin kahdella prosentilla väestöstä. Ihokeliakiaa esiintyy noin 10 prosentilla aikuisista keliaakikoista. Keliakia ilmenee usein perheittäin. Jos jollakin perheessä on keliakia, muiden perheenjäsenten keliakian mahdollisuus on 5–10 prosenttia. Eniten keliakiatapauksia todetaan aikuisikäisillä, vaikka siihen voi sairastua missä iässä tahansa.
2.2
Lainsäädäntö
2.2.1
Yleistä toimeentulotuesta
Toimeentulotuki on viimesijainen ja tilapäiseksi tarkoitettu sosiaalihuollon tukimuoto, jonka myöntäminen perustuu tarveharkintaan. Toimeentulotuella toteutetaan perustuslain 19.1 §:n mukaista oikeutta välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Toimeentulotuesta säädetään toimeentulotuesta annetussa laissa (1412/1997). Toimeentulotuki vastaa niistä välttämättömistä kuluista, jotka yhteiskunta hyväksyy korvattavaksi yksittäisissä tilanteissa ja kun henkilö ei voi saada toimeentuloaan muualta. Toimeentulotuen kautta voidaan turvata yksilöiden toimeentulo yllättävissä ja poikkeavissa tilanteissa, joten toimeentulotukijärjestelmä luo tarvittavaa joustoa sosiaaliturvajärjestelmään.
Toimeentulotuki on perhekohtainen ja perustuu perheen käytettävissä oleviin tosiasiallisiin tuloihin ja menoihin. Tuen hakijalla on laaja selvittämisvelvollisuus perheen tuloista ja menoista. Muut tulon lähteet on käytettävä ensin. Toimeentulotuessa hyväksyttäviin tuloihin ja menoihin liittyy aina harkintaa. Sellaisia menoja ei oteta huomioon toimeentulotukeen oikeuttavina, jotka korvataan tai joita vastaava etuus saadaan muulla perusteella.
Toimeentulotuki jakautuu Kansaneläkelaitoksen toimeenpanemaan perustoimeentulotukeen sekä hyvinvointialueiden toimeenpanemaan täydentävään ja ehkäisevään toimeentulotukeen. Perustoimeentulotukena huomioitavat menot koostuvat perusosasta ja muista perusmenoista. Perusosa kattaa jokapäiväiseen kulutukseen kuuluvia menoja, joiden määrästä säädetään eri perhetyypeittäin. Niistä ei tarvitse esittää erillistä selvitystä. Perusosalla katettuihin menoihin kuuluvat toimeentulotuesta annetun lain mukaan ravintomenot, vaatemenot, vähäiset terveydenhuoltomenot sekä henkilökohtaisesta ja kodin puhtaudesta, paikallisliikenteen käytöstä, sanomalehden tilauksesta, puhelimen ja tietoliikenteen käytöstä ja harrastus- ja virkistystoiminnasta aiheutuvat menot sekä vastaavat muut henkilön ja perheen jokapäiväiseen toimeentuloon kuuluvat menot. Muina perusmenoina otetaan tarpeellisen suuruisina huomioon asumiseen ja terveydenhuoltoon liittyviä sekä muita laissa lueteltuja menoja. Muiden perusmenojen osalta tarpeellisuuden arvioiminen edellyttää harkintaa. Tarpeellisuusharkinta sisältää sekä menon että sen suuruuden tarpeellisuuden arviointia. Osasta asumismenoja hyväksyttävien menojen enimmäismäärästä säädetään valtioneuvoston asetuksella.
Hyvinvointialueiden toimeenpanemaan täydentävään toimeentulotukeen kuuluvat tarpeellisen suuruisina henkilön ja perheen erityisistä tarpeista tai olosuhteista johtuvat, toimeentulon turvaamiseksi tai itsenäisen suoriutumisen edistämiseksi tarpeelliseksi harkitut menot. Henkilön tai perheen erityisenä tarpeena tai olosuhteena voidaan pitää toimeentulotuesta annetun lain 7 c §:n 2 momentin mukaan pitkäaikaista toimeentulotuen saamista, pitkäaikaista tai vaikeaa sairautta sekä lasten harrastustoimintaan liittyviä erityisiä tarpeita sekä muista näihin verrattavia olosuhteita ja tarpeita. Täydentävää toimeentulotukea koskevassa päätöksenteossa tarvitaan useimmiten perustoimeentulotukeen nähden laajempaa asiakkaan kokonaistilanteen arviointia asiakkaan erityisestä tilanteesta.
Ehkäisevä toimeentulotuki on tarkoitettu edistämään henkilön ja perheen sosiaalista turvallisuutta ja omatoimista suoriutumista. Sen tavoitteena on ehkäistä syrjäytymistä ja pitkäaikaista riippuvuutta toimeentulotuesta. Hyvinvointialue myöntää ehkäisevää tukea päättämiensä perusteiden mukaan. Sitä voidaan myöntää muun muassa aktivointia tukeviin toimenpiteisiin, asumisen turvaamiseksi ja ylivelkaantumisen tilanteisiin. Ehkäisevän toimeentulotuen myöntäminen edellyttää lähes poikkeuksetta sosiaalihuollon ammattihenkilön tekemää harkintaa tuen tarpeellisuudesta.
Toimeentulotukea haetaan Kansaneläkelaitoksesta, joka arvioi ensin hakijan oikeuden perustoimeentulotukeen. Kansaneläkelaitos siirtää asiakkaan pyynnöstä hakemuksen hyvinvointialueelle, jos hakija esittää hakemuksessaan muita kuin toimeentulotuesta annetun lain perusteella perusosaan tai muihin perusmenoihin sisältyviä menoja. Asiakas voi toimittaa hakemuksen myös suoraan hyvinvointialueelle, jossa hakemus täydentävästä ja ehkäisevästä toimeentulotuesta voidaan käsitellä suoraan niissä tapauksissa, joissa hakija on saanut hakemusta koskevalle ajalle tehdyn päätöksen perustoimeentulotuesta. Vain erityisten syiden vallitessa hyvinvointialue voi tehdä päätöksen ilman, että edellytetään perustoimeentulotuen päätöstä Kansaneläkelaitoksesta.
Vuonna 2023 toimeentulotuen bruttomenot olivat 778 miljoonaa euroa. Perustoimeentulotukea myönnettiin 727 miljoonaa euroa, täydentävää toimeentulotukea 29 miljoonaa euroa ja ehkäisevää toimeentulotukea 23 miljoonaa euroa. Perustoimeentulotuen rahoitus toteutuu siten, että valtio maksaa Kansaneläkelaitokselle sosiaaliturvan yleisrahastoon ennakoita Kansaneläkelaitoksen maksuvalmiuden turvaamiseksi. Kuntien osuus perustoimeentulotuen rahoituksesta on 50 prosenttia ja se toteutetaan jälkikäteen kuntien peruspalvelujen valtionosuutta vähentämällä. Täydentävän ja ehkäisevän toimeentulotuen rahoituksesta vastaavat hyvinvointialueet, joiden rahoitus puolestaan perustuu pääosin valtion yleiskatteiseen laskennalliseen rahoitukseen.
2.2.2
Keliakiasta aiheutuvien menojen korvaaminen täydentävässä toimeentulotuessa
Keliakiasta ja muista erityisruokavalioista aiheutuvia lisäkustannuksia korvataan osana täydentävää toimeentulotukea hyvinvointialueen harkintaan perustuen. Täydentävän toimeentulotuen myöntämisessä hyvinvointialue tekee yksilöllistä harkintaa. Täydentävän toimeentulotuen myöntämistä harkittaessa otetaan huomioon tarpeellisen suuruisena henkilön tai perheen erityisistä tarpeista tai olosuhteista johtuvia menoja, joina voidaan pitää toimeentulotuesta annetun lain 7 c §:n perusteella esimerkiksi pitkäaikaista toimeentulotuen saamista taikka pitkäaikaista tai vaikeaa sairautta. Vakiintuneen tulkinnan mukaan keliakiasta aiheutuvat erityiset ravintomenot voidaan tällöin huomioida.
Siitä, kuinka suuri osa täydentävästä toimeentulotuesta on myönnetty erikoisruokavalioista tai erityisesti keliakiasta aiheutuvien menojen korvaamiseen, ei ole saatavilla tilastotietoa.
2.2.3
Keliakia osana vammaisetuuksia
Lokakuusta 2002 vuoden 2015 loppuun asti maksettiin 16 vuotta täyttäneille ruokavaliokorvausta osana vammaisetuusjärjestelmää gluteenittomasta ruokavaliosta aiheutuvien kustannusten korvaamiseksi. Vuonna 2002 ruokavaliokorvauksen määrä oli 21 euroa kuukaudessa ja vuoden 2015 lopussa 23,60 euroa kuukaudessa. Määrä ei ollut sidottu indeksiin. Vuonna 2015 ruokavaliokorvausta maksettiin noin 34 000 saajalle ja etuusmenot olivat noin 9,7 miljoonaa euroa.
Ruokavaliokorvauksen lakkauttamisen yhtenä syynä oli eri sairauksia sairastavien yhdenvertaisuus. Keliakian lisäksi on muitakin sairauksia, joissa ruokavalion noudattaminen tai ruoka-aineen välttäminen on hoitomuotona välttämätöntä. Lisäksi ruokavaliokorvauksen lakkauttamisen syynä oli vammaisetuusjärjestelmän selkeyttäminen ja valtiontalouden tasapainotus. Ruokavaliokorvauksen lakkauttaminen selkeytti vammaisetuusjärjestelmää siksi, että vammais- ja hoitotukia ei myönnetä yksinään sairaus- tai vammadiagnoosin taikka ainoastaan sairaudesta aiheutuvien kustannusten perusteella. Keliakia ei myöskään aiheuta sellaista toimintakyvyn heikentymistä, jota 16 vuotta täyttäneen vammaistuen tai eläkettä saavan hoitotuen myöntäminen edellyttää.
Valiokunnan mietintö StVM 4/2015 vp – HE 50/2015 vp.Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi takuueläkkeestä annetun lain 8 §:n, vammaisetuuksista annetun lain ja kansaneläkkeen 103 §:n muuttamisesta HE 50/2015 vp.
Alle 16-vuotiaan vammaistuen myöntämisen yhteydessä keliakia huomioidaan edelleen. Kela ohjaa etuuskäsittelijöidensä työtä sisäisillä etuuskäsittelijöiden työn tueksi tuottamillaan etuusohjeilla. Alle 16-vuotiaan vammaistuen etuusohjeessa on kuvattu joidenkin sairauksien oireita, diagnostiikkaa ja hoitoa. Sairauskohtaisten esimerkkien tavoitteena on tuoda esille joissakin sairauksissa erityisesti huomioon otettavia seikkoja tukioikeutta ja oikeaa tuen tasoa arvioitaessa. Rasitusta ja sidonnaisuutta arvioitaessa on tärkeää ottaa huomioon, millainen vaikutus tukioikeuteen ja tasoon voi olla sillä, jos lapsella on yhtä aikaa useita sairauksia vai vammoja. Hakemusta ratkaistaessa tehdään siis aina yksilöllinen arviointi. Sairauden tai vamman diagnoosi, sairauksien määrä tai laatu eivät yksin määritä oikeutta vammaistukeen, vaan etuuskäsittelijä arvioi, millaista rasitusta ja sidonnaisuutta lapsen sairaudesta tai vammasta aiheutuu. Esimerkkikuvauksia sairauksista, niiden hoidosta ja hoidon aiheuttamasta rasituksesta ja sidonnaisuudesta muutetaan tarvittaessa esimerkiksi hoitokäytäntöjen kehittyessä. Yhtenä esimerkkinä sairauksista mainitaan keliakia, jonka yhteydessä etuusohjeessa todetaan, että lapsella on oikeus alle 16-vuotiaan vammaistukeen 16-vuotiaaksi asti, jos hänellä on asianmukaisesti diagnosoitu keliakia tai ihokeliakia ja lapsi noudattaa gluteenitonta ruokavaliota. Siten tällä hetkellä käytännössä, jos lapsella siis on todettu keliakia tai ihokeliakia ja lapsi noudattaa gluteenitonta ruokavaliota, Kela on hakemuksesta myöntänyt perusvammaistuen.
2.3
Nykytilan arviointi
Keliakian hoitokeinona on gluteeniton ruokavalio, jossa viljoista vehnä, ruis ja ohra korvataan gluteenittomilla tuotteilla. Gluteenittomat tuotteet ovat keskimäärin kalliimpia kuin vastaavat gluteenia sisältävät tuotteet. Perusravintomenot on huomioitu perustoimeentulotuen perusosassa, jossa ei kuitenkaan ole huomioitu gluteenittomien ruoka-aineiden korkeampaa hintatasoa. Nykyisin keliakiasta aiheutuvia erityisiä ravintomenoja voidaan huomioida täydentävässä toimeentulotuessa hyvinvointialueen yksilölliseen harkintaan perustuen. Harkinnassa ruokavaliosta aiheutuvia lisäkustannuksia arvioidaan hakijan kotitalouden kokonaistilanteen valossa eivätkä käytännössä kaikki keliakiaa sairastavat toimeentulotuen saajat saa hakemuksestaan huolimatta täydentävää toimeentulotukea ylimääräisten ravintomenojen kattamiseksi. Siten voidaan arvioida, että nykyinen toimeentulotukijärjestelmä jättää osan niistä toimeentulotuen saajista, joiden ruokakunnassa on keliakiaa sairastavia henkilöitä, huonompaan taloudelliseen asemaan verrattuna sellaisiin toimeentulotuen saajiin, joille sairaus ei aiheuta tavallista suurempia ravintokustannuksia.
3
Tavoitteet
Esityksen tavoitteena on helpottaa asianmukaisesti diagnosoitua keliakiaa sairastavien pienituloisten henkilöiden, jotka eivät ikänsä vuoksi voi saada alle 16-vuotiaan vammaistukea, taloudellista tilannetta huomioimalla 16 vuotta täyttäneille perustoimeentulotuessa gluteenittomien tuotteiden käyttämisestä aiheutuvia lisäkustannuksia 25 euron edestä kuukaudessa.
4
Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1
Keskeiset ehdotukset
Esityksessä ehdotetaan keliakiasta aiheutuvien ravintomenojen huomioimista perustoimeentulotuessa muina perusmenoina 25 eurolla kuukaudessa 16 vuotta täyttäneiden henkilöiden osalta. Ikärajaus johtuisi siitä, että alle 16-vuotiaiden lasten osalta keliakiasta aiheutuvaa rasitusta tuetaan alle 16-vuotiaan vammaistuella. Keliakiasta aiheutuvien lisäravintomenojen perusosasta erillinen huomioon ottaminen perustoimeentulotuessa auttaisi 16 vuotta täyttäneiden keliakiaa sairastavien toimeentulotuen saajien taloudellista asemaa ja asettaisi heidät taloudellisessa suhteessa yhdenvertaisempaan asemaan sellaisten toimeentulotuen saajien, joille ei aiheudu sairaudesta johtuvia ylimääräisiä ravintomenoja, kanssa.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
Esitys liittyy valtion vuoden 2025 talousarvioesitykseen. Keliakian korvaamista perustoimeentulotuen muista perusmenoista koskevan ehdotuksen osalta perustoimeentulotuen menojen arvioitaisiin lisääntyvän enintään noin 960 000 eurolla vuodesta 2026 lukien. Vuotta 2025 koskien perustoimeentulotuen menojen lisäys olisi arviolta noin 800 000 euroa johtuen siitä, että ehdotus voisi toimeenpanoon tarvittavan ajan vuoksi koskea aikaisintaan sellaisia toimeentulotukipäätöksiä, joissa tukioikeus koskee maaliskuuta 2025.
Edellä arvioitu perustoimeentulon menojen vuosittainen lisäys on laskettu arvioimalla, kuinka paljon tammikuussa 2025 tulee olemaan 16 vuotta täyttäneitä toimeentulotuen saajia, ja olettamalla, että heistä yhtä moni sairastaa keliakiaa kuin väestöstä keskimäärin eli noin kaksi prosenttia. Näin arvioituna keliakiaa sairastavia 16 vuotta täyttäneitä toimeentulotuen saajia olisi noin 3 200 henkilöä kuukaudessa. Todennäköisesti kaikilla heistä ei olisi tukeen oikeuttavaa asianmukaista diagnosointia, joten sen vuoksi menojen voisi olettaa lisääntyvät jonkin verran tässä arvioitua vähemmän.
Perustoimeentulotuen rahoitusosuudet jakautuvat valtion ja kuntien kesken siten, että kumpikin rahoittaa puolet perustoimeentulotuesta. Näin ollen ehdotuksen voidaan arvioida lisäävän valtion menoja enintään 480 000 euroa vuodessa vuodesta 2026 lukien ja enintään 400 000 euroa vuoden 2025 osalta. Kunnille voidaan arvioida sama menonlisäys kuin valtiolle siten, että kullekin yksittäiselle kunnalle aiheutuu lisämenoja sillä osuudella, kuinka paljon omassa kunnassa oleskelee vakinaisesti perustoimeentulotuen saajia. Käytännössä kuntien rahoitusosuus perustoimeentulotuen rahoituksesta toteutetaan jälkikäteen valtionosuusvähennyksinä.
Toimeentulotukimenot kokonaisuudessaan lisääntyisivät kuitenkin jonkin verran edellä arvioitua vähemmän sen vuoksi, että keliakian huomioiminen perustoimeentulotuessa todennäköisesti vähentäisi hyvinvointialueiden myöntämän täydentävän toimeentulotuen määrää. Siltä osin, kun keliakian aiheuttamia ylimääräisiä ravintomenoja olisi jo huomioitu henkilölle perustoimeentulotuessa, niitä ei tulisi enää korvata täydentävästä toimeentulotuesta. Täydentävän toimeentulotuen osalta ei ole saatavilla tilastotietoa siitä, kuin paljon hyvinvointialueet ovat myöntäneet täydentävää toimeentulotukea erityisruokavalioista aiheutuviin lisämenoihin tai yksityiskohtaisemmin juuri keliakiasta johtuviin lisämenoihin. Toimeentulotuesta annetun lain mukaisiin hyvinvointialueiden tehtäviin sovelletaan hyvinvointialueiden rahoituksesta annettua lakia (617/2021). Hyvinvointialueiden valtiolta saama rahoitus on yleiskatteista. Koska valmistelussa ei ole pystytty arvioimaan sitä, minkä verran täydentävän toimeentulotuen menot vähenisivät, tässä esityksessä ei ehdotettaisi muutosta hyvinvointialueiden rahoitukseen.
Keliakian korvaaminen perustoimeentulotuesta vaatisi Kansaneläkelaitoksessa tietojärjestelmien kehittämistyötä arviolta noin 200–400 työtuntia eli yhteensä alle 30 000 euroa. Lisäksi Kansaneläkelaitoksen perustoimeentulon jatkuvaluonteinen toimeenpanotyö lisääntyisi vähäiseksi arvioitavan määrän. Perustoimeentulotuen toimeenpanosta aiheutuvat toimintakulut rahoittaa valtio. Toimintakulujen ollessa vähäisiä niitä ei ole tarpeen huomioida valtion talousarviossa.
Ehdotus koskisi vain 16 vuotta täyttäneitä henkilöitä. Alle 16-vuotiaiden, joilla on asianmukaisesti diagnosoitu keliakia, tulisi toimeentulotuen sijasta hakea ensisijaiseksi etuudeksi luokiteltavaa alle 16-vuotiaan vammaistukea. Määrältään alle 16-vuotiaan vammaistuki on tässä esityksessä toimeentulotuessa huomioitavaksi ehdotettua 25 euroa suurempi. Niiden keliaakikkojen, jotka ovat täyttäneet 16 vuotta ja jotka taloudelliselta asemaltaan ovat oikeutettuja perustoimeentulotukeen, osalta ehdotus yhdenvertaistaisi oikeutta saada toimeentulotukea keliakiasta johtuviin ylimääräisiin ravintomenoihin 25 euron määrältä. Jos henkilölle aiheutuu keliakiasta enemmän ylimääräisiä ravintomenoja kuin ehdotuksen mukainen 25 euroa, voisi henkilö hakea ylimeneviin kustannuksiin yksilölliseen harkintaan perustuvaa täydentävää toimeentulotukea hyvinvointialueelta.
5
Muut toteuttamisvaihtoehdot
5.1
Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset
Esitystä valmisteltaessa on keskusteltu vaihtoehdosta, jossa keliakiasta aiheutuvia ravintomenoja olisi huomioitu perustoimeentulotuen muina perusmenoina tarpeellisen suuruisena. Vaihtoehto olisi vastannut sitä tapaa, millä toimeentulotuesta annetun lain 7 b §:ssä nykyisin mainitut menot huomioidaan. Menojen tarpeellisen suuruisena huomioiminen tarkoittaisi, että toimeentulotuen hakijan tulisi esittää tositteita keliakian aiheuttamista lisäravintomenoista ja että etuuden toimeenpanijana Kansaneläkelaitos tutkisi esitettyjen menojen tositteiden mukaisuuden. Keliakiasta johtuvat ylimääräiset ravintomenot eivät välttämättä olisi yksiselitteisesti ostokuiteista todennettavissa. Ylipäätänsä kauppakuittien tutkimisesta aiheutuisi Kansaneläkelaitokselle moninkertaisesti enemmän toimeenpanokustannuksia kuin esitykseen valittu vaihtoehto aiheuttaa. Tarkempia vaikutusten arvioita tämän ei-valitun vaihtoehdon osalta ei ole tehty.
Esityksessä ehdotetun mukaan keliakiasta aiheutuvia ylimääräisiä ravintomenoja otettaisiin huomioon 25 euron edestä kuukaudessa. Euromäärä ei olisi sidottu indeksiin. Esitystä valmisteltaessa on keskusteltu myös siitä, että euromäärä olisi sidottu indeksiin. Mahdollinen indeksivaihtoehto olisi esimerkiksi kansaneläkeindeksi, johon toimeentulotuesta annetun lain 9 §:ssä määritelty toimentulotuen perusosa on sidottu. Myös monet muut sosiaaliturvaetuudet on sidottu kansaneläkeindeksiin. Gluteenittomien tuotteiden hintakehitys ei kuitenkaan välttämättä seuraisi valitun indeksin kehitystä. Gluteenittomien tuotteiden hintakehitykseen vaikuttaa tuotantokustannusten lisäksi myös se, missä määrin gluteenittomat tuotteet yleistyvät ja niiden valmistajien välinen kilpailu lisääntyy.
6
Lausuntopalaute
Esitysluonnoksesta antoi lausunnon lausuntoaikana 16 tahoa: eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia, Etelä-Karjalan hyvinvointialue, Helsingin kaupungin sosiaali-, terveys- ja pelastustoimiala, Hyvinvointialueyhtiö Hyvil Oy, Kainuun hyvinvointialue, Kansaneläkelaitos (Kela), Keliakialiitto, Keski-Suomen hyvinvointialue, Lapin hyvinvointialue, Pirkanmaan hyvinvointialue, Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialue, Päijät-Hämeen hyvinvointialue, Satakunnan hyvinvointialue, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valvira, SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry ja yhdenvertaisuusvaltuutettu. Lisäksi Terveyden ja hyvinvoinnin laitos toimitti lausunnon lausuntoajan päättymistä seuraavana ensimmäisenä arkipäivänä ja 3 tahoa ilmoitti, ettei anna lausuntoa tai ei ole lausuttavaa asiaan.
Saadussa lausuntopalautteessa toistuivat eniten huomiot esityksen vaikutuksista yhdenvertaisuuteen, huomiot ehdotetun keliakiakorvauksen määrästä sekä esityksen vaikutukset hyvinvointialueiden toimeenpaneman täydentävän ja ehkäisevän toimeentulotuen yksilölliseen tarvearviointiin ja -harkintaan.
Keliakiakorvauksen maksamista osana perustoimeentulotukea pääosin kannatettiin.
Lähes kaikki lausunnonantajat nostivat esille esityksen vaikutuksia yhdenvertaisuuteen arvioiden asiaa joko keliakiaa sairastavien välillä ja/tai keliakiaa sairastavien ja muita erityisruokavalioita vaativia sairauksia sairastavien välillä. Useat lausunnonantajat toteavat, että keliakiasta johtuvien ylimääräisten ravintomenojen huomioiminen perustoimeentulotuen muina perusmenoina yhdenvertaistaisi keliakiaa sairastavien kohtelua valtakunnallisesti, sillä nykytilanteessa hyvinvointialueet voivat korvata keliakiasta ja muista erityisruokavalioista aiheutuvia lisäkustannuksia osana täydentävää toimeentulotukea yksilölliseen harkintaan perustuen. Useat lausunnonantajat nostivat esille myös huolen yhdenvertaisuuden toteutumisesta keliakiaa sairastavien henkilöiden ja muita erityisruokavaliota vaativia sairauksia sairastavien henkilöiden välillä. Lausunnonantajien mukaan, mikäli ylimääräiset ravintomenot huomioitaisiin perustoimeentulotuen muina perusmenoina vain keliakiadiagnoosin perusteella, yhdenvertaisuus ei toteutuisi keliakiaa sairastavien ja muita erityisruokavaliota vaativia sairauksia sairastavien henkilöiden välillä. Lausunnonantajien mukaan diagnoosiperusteisuus eriarvoistaisi nämä henkilöryhmät perustoimeentulotuen osalta.
Muutamat lausunnonantajat nostivat esille huolensa pienituloisten eriarvoistumisesta. Lausunnonantajien mukaan esitys asettaisi juuri toimeentulotukirajan yläpuolelle jäävät keliaakikot eriarvoiseen asemaan suhteessa toimeentulotukea saaviin keliaakikkoihin.
Monet lausunnonantajat korostivat, että esitys ei poistaisi hyvinvointialueilta täydentävän ja ehkäisevän toimeentulotuen yksilöllistä tarvearviointia ja -harkintaa keliakian tai muiden erityisruokavalioiden kustannusten osalta, josta seuraisi päällekkäisiä toimeentulotuen hakuprosesseja Kansaneläkelaitoksen ja hyvinvointialueiden välillä.
Muutamat lausunnonantajat nostivat esille huomioita liittyen ehdotettuun 25 euron määrään, jolla keliakiasta aiheutuvia ylimääräisiä ravintomenoja huomioitaisiin perustoimeentulotuessa. Lausunnonantajien mukaan ylimääräisten ravintomenojen korvaamisen tulisi lähtökohtaisesti perustua todellisiin kustannuksiin. Ehdotettu korvausmäärä nähtiin liian pienenä. Joissakin lausunnoissa korvauksen määräksi ehdotettiin 38 euroa kuukaudessa.
Muutamat lausunnonantajat esittävät harkittavaksi, että korvauksen määrä sidottaisiin indeksiin, esimerkiksi kansaneläkeindeksiin.
Yksittäisissä lausunnoissa esitettiin myös muita huomioita esimerkiksi siirtymäsäännöksen tarpeellisuudesta, koska osaan maaliskuun toimeentulotuesta annetaan päätös jo helmikuussa, lausuntoajan riittämättömästä kestosta kesäaika huomioon ottaen tai esityksen toimeentulotukiriippuvuutta lisäävästä vaikutuksesta.
Jatkovalmistelu
Lausuntopalautteen perusteella keliakiasta aiheutuvien ylimääräisten ruokamenojen korvaamista perustoimeentulotuesta koskevan, lausunnoilla olleessa muodossa 1.3.2025 voimaantulevaksi tarkoitetun 7 b §:n 2 momentin voimaantuloaikaa on muutettu siten, että voimaantuloaika huomioisi maaliskuussa 2025 toimeentulotukeen oikeutetut yhdenvertaisesti riippumatta siitä, annetaanko kyseisen kuukauden toimeentulotukioikeutta koskeva päätös vuoden 2025 helmi- vai maaliskuussa. Käytännössä Kansaneläkelaitos ratkaisee osan maaliskuun toimeentulotukea koskevista hakemuksista jo helmikuussa. Uudeksi kyseisen momentin voimaantuloajankohdaksi ehdotetaan 1.2.2025 lisättynä siirtymäsäännöksellä, jonka mukaan keliakian huomioimista toimeentulotuessa koskeviin hakemuksiin, jotka koskevat 1.3.2025 edeltävää aikaa, sovellettaisiin kuitenkin lain 7 b §:n 2 momentin voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.
Lausuntopalautteen perusteella on myös pyritty selventämään esityksen perusteluja. Perusteluja on muutettu erityisesti sen osalta, ettei ehdotus keliakian huomioimisesta perustoimeentulotuessa poistaisi oikeutta hakea keliakian aiheuttamiin ylimääräisiin ravintomenoihin 25 euron ylittävältä osalta täydentävää toimeentulotukea hyvinvointialueelta.
Lisäksi lausuntokierroksen jälkeen esitykseen on lisätty ehdotus toimeentulotuesta annetun lain 7 a §:n 2 momentin ensimmäisen lauseen ruotsinkielisessä muodossa olevan selkeän käännösvirheen korjaamisesta.
7
Säännöskohtaiset perustelut
7 a §.Asumismenot.
Pykälän 2 momentin ruotsinkielisessä sanamuodossa oleva käännösvirhe ehdotetaan korjattavaksi vastaamaan suomenkielistä sanamuotoa. Ruotsinkielisessä tekstissä oleva ”som avses i 1–3 mom. utfärdas” korjattaisiin muotoon ”som avses i 1 mom. 1–3 punkten utfärdas”. Muutos olisi luonteeltaan tekninen.
7 b §.Terveydenhuoltomenot ja muut menot.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jolloin nykyinen 2 momentti siirtyisi 3 momentiksi. Uudessa 2 momentissa säädettäisiin keliakiasta johtuvien ylimääräisten ravintomenojen ottamisesta huomioon perustoimeentulotuessa muina perusmenoina. Keliakiasta johtuvia ylimääräisiä ravintomenoja voitaisiin huomioida vain sellaisen keliakiaa sairastavan 16 vuotta täyttäneen henkilön osalta, jolla keliakia on diagnosoitu asianmukaisesti. Ehdotus on rajattu koskemaan 16 vuotta täyttäneitä, koska tätä nuorempien osalta keliakiasta aiheutuvaa rasitusta korvataan alle 16-vuotiaan vammaistuella. Diagnosointimenetelmät voivat kehittyä, mutta tällä hetkellä asianmukainen diagnosointi edellyttäisi oireiden perusteella tehtyä vasta-aineiden määritystä verikokeesta tai, jos vasta-ainepitoisuudet eivät ole riittävän korkeita, mahan tähystyksessä otettavaa suolinäytettä. Ihokeliakian diagnosointi edellyttäisi iholta otettua näytepalaa.
Keliakiasta johtuvia ylimääräisiä ravintomenoja otettaisiin huomioon perustoimeentulotuessa toimeenpanossa tehtävässä laskelmassa 25 euron edestä kuukaudessa kutakin sellaista 16 vuotta täyttänyttä perheenjäsentä kohden, joka sairastaa asianmukaisesti diagnosoitua keliakiaa. Ylimääräisten ravintomenojen huomioiminen edellyttäisi, että henkilö hakee näihin menoihin perustoimeentulotukea. Ylimääräisiä ravintomenoja ei otettaisi huomioon takautuvasti. Sen kuukauden osalta, jona henkilö täyttää 16 vuotta, keliakiasta aiheutuvia ylimääräisiä ravintomenoja ei vielä huomioitaisi perustoimeentulotuessa, koska alle 16-vuotiaan vammaistukea maksetaan sen kuukauden, jona henkilö täyttää 16 vuotta, loppuun saakka.
10 §.Alennettu perusosa.
Esitetään, että pykälän 1 momentin 2 kohdassa oleva säännösviittaus kotoutumisen edistämisestä annettuun lakiin (1386/2010) korjattaisiin vastamaan vuoden 2025 alusta voimaan tulevaa saman nimistä kotoutumisen edistämisestä annettua lakia (681/2023). Samalla kohdassa mainintoihin kotoutumissuunnitelmasta lisättäisiin rinnalle monialainen kotoutumissuunnitelma vastaamaan kotoutumisesta annetun lain muutoksia. Muutokset ovat luonteeltaan teknisiä ja liittyvät kotoutumislain uudistukseen.
27 b §.Perustoimeentulotuen kattamiseksi Kansaneläkelaitokselle suoritettavat ennakot ja niiden vahvistaminen sekä maksaminen.
Esitetään että pykälän 5 momentissa tehdään tekninen muutos, jolla viittaus kotoutumisen edistämisestä annetun lain säännöksiin muutetaan vastaamaan 1.1.2025 voimaan tulevan kotoutumisen edistämisestä annetun lain asianmukaisia säännöksiä.
8
Voimaantulo
Ehdotetaan, että laki tulee teknisluonteisia muutoksia koskevilta osin voimaan 1.1.2025 ja keliakiasta aiheutuvien ylimääräisten ruokamenojen huomioon ottamista perustoimeentulotuessa koskevan säännöksen osalta 1.2.2025. Siirtymäsäännöksen mukaan 1.2.2025 voimaantulevaa säännöstä ei kuitenkaan sovellettaisi hakemukseen, joka koskee aikaa ennen 1.3.2025.
Keliakiasta aiheutuvien ylimääräisten ruokamenojen korvaaminen perustoimeentulotuesta vaatii Kansaneläkelaitokselta täytäntöönpanotoimia, joihin on varattava jonkin verran aikaa. Kansaneläkelaitos on arvioinut, että korvaaminen olisi toimeenpantavissa aikaisintaan maaliskuuta 2025 koskien. Käytännössä Kansaneläkelaitos ratkaisee osan maaliskuun toimeentulotukea koskevista hakemuksista jo helmikuussa. Jotta asiakkaan oikeus keliakian huomioimiseen perustoimeentulotuesta ei olisi riippuvainen siitä, minkä kuukauden puolella samaa kuukautta koskeva toimeentulotukihakemus olisi ratkaistu, siirtymäsäännös olisi tarpeellinen.
9
Toimeenpano ja seuranta
Kuten edellä kohdassa 1.1 Tausta on todettu, alle 16-vuotiaan vammaistuen osalta on suunniteltu annettavan vuotta 2024 myöhemmin lainmuutosesitys, jolla keliakiasta ja gluteenittoman ruokavalion noudattamisesta aiheutuvaa sidonnaisuutta ja rasitusta korvattaisiin myös 16–17-vuotiaille. Nyt käsillä olevan esityksen osalta on tarkoitettu, että perustoimeentulotuen ja lapsen vammaistuen ikärajat keliakian huomioimisen osalta vastaisivat toisiaan. Näin ollen vammaistuen muuttamisesta tehtävän lainmuutosesityksen yhteydessä tulisi huolehtia toimeentulotuesta annetun lain uudelleen muuttamisesta siten, että ikärajat tältä osin vastaisivat toisiaan myös tulevaisuudessa.
10
Suhde talousarvioesitykseen
Esitys liittyy valtion vuoden 2025 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Ehdotuksen taloudelliset vaikutukset kohdistuvat valtion talousarvion momentille 33.10.57 Perustoimeentulotuki (arviomääräraha).
11
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Esitys on merkityksellinen perustuslaissa perusoikeutena turvatun yhdenvertaisuuden toteutumisen näkökulmasta. Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Yleistä yhdenvertaisuussäännöstä täydentää perustuslain 6 §:n 2 momentin sisältämä syrjintäkielto, jonka mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan säännöksessä lueteltujen erotteluperusteiden, joita ovat muun muassa ikä ja terveydentila, perusteella. Momentin loppuosan yleislausekkeen mukaan eri asemaan asettaminen ei saa perustua myöskään henkilöön liittyvään muuhun syyhyn. Syrjintäkiellon ei ole katsottu kieltävän kaikenlaista erontekoa ihmisten välillä, vaikka erottelu perustuisi säännöksessä nimenomaan mainittuun syyhyn. Olennaista on, voidaanko henkilöön liittyvään syyhyn perustuva erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla. Perustelulle asetettavat vaatimukset ovat erityisesti säännöksessä lueteltujen kiellettyjen erotteluperusteiden kohdalla kuitenkin korkeat (ks. esim. PeVL 1/2006 vp, s. 2/I; HE 309/1993 vp, s. 44/I). Valiokunta on hyväksyttävän perusteen arvioinnin lisäksi kiinnittänyt huomiota myös valitun keinon oikeasuhtaisuuteen (PeVL 38/2006 vp, s. 3/II).
Perustuslain syrjintäkielto koskee myös toimenpiteitä, jotka välillisesti johtavat syrjivään lopputulokseen. Tältä osin syrjinnän käsilläolo on arvioitava jonkin menettelyn tosiasiallisten seurausten kannalta. Suosintaa tai jonkin yksilön tai ryhmän asettamista etuoikeutettuun asemaan on pidettävä säännöksen kieltämänä, jos se asiallisesti merkitsee toisiin kohdistuvaa syrjintää. (PeVL 28/2009 vp, s. 2; HE 309/1993 vp, s. 44/I).
Esityksessä ehdotetaan, että asianmukaisesti diagnosoitua keliakiaa sairastavien 16 vuotta täyttäneiden ravintomenoja tuettaisiin perustoimeentulotuesta muina perusmenoina 25 eurolla kuukaudessa. Esityksessä ehdotettu ikäraja 16 vuotta täyttäneiden ja alle 16-vuotiaiden välillä johtuisi siitä, että alle 16-vuotiailla keliaakikoilla on mahdollisuus hakea toimeentulotukeen nähden ensisijaisena etuutena pidettävää alle 16-vuotiaan vammaistukea. Toimeentulotuesta annetun lain 6 §:n 3 momentissa on säädetty jo tällä hetkellä, ettei menoja oteta huomioon toimeentulotukeen oikeuttavina siltä osin kuin ne korvataan tai niitä vastaava etuus saadaan muulla perusteella. Toisaalta lain 11 §:n 1 momentin 4 kohdassa on säädetty, ettei tulona huomioida vammaisetuuksista annetun lain mukaista etuutta. Alle 16-vuotiaan vammaistuella korvataan jo sitä rasitusta, jota toimeentulotuessa olisi tarkoitus korvata ehdotetulla 25 eurolla. Ehdotetun ikärajan säätäminen varmistaisi kaikissa tilanteissa, ettei henkilö voisi saada molempia mainittuja etuuksia saman sairauden perusteella. Koska alle 16-vuotiaan vammaistuki on määrältään esityksessä ehdotettua 25 euroa suurempi, esityksen ei voida arvioida asettavan alle 16 vuotta täyttäneitä huonompaan asemaan kuin 16 vuotta täyttäneitä.
Ehdotuksen tarkoituksena on korvata gluteenittomien ruoka-aineiden käyttämisestä aiheutuvia ylimääräisiä ravintomenoja verrattuna siihen niin sanottuun perusruokavalioon, jota korvataan perustoimeentulon perusosalla. Keliakian lisäksi on muitakin sairauksia, jotka aiheuttavat samantapaista erityisruokavalion tarvetta. Tällaisia ovat esimerkiksi erilaiset ruoka-aineallergiat. Keliakia eroaa esimerkiksi vilja-allergioista siinä, että keliaakikon on mahdollista käyttää gluteenittomia tuotteita, kun taas vilja-allergikon kohdalla asiaa ei voi todeta yksiselitteisesti kaikkia vilja-allergikkoja koskien. Vilja-allergioissa oireiden vakavuus vaihtelee lievistä hyvin vaikeisiin ja oireita aiheuttavin viljojen välttämisen tarkkuus on sovitettava oireiden vakavuuteen
Ursula Schwab. Vilja-allergia ja ravitsemus. Lääkärikirja Duodecim. Duodecim Terveyskirjasto. 9.8.2021. Saatavilla: . Viitattu 27.5.2024.
https://www.terveyskirjasto.fi/dlk01294
. Osalle vilja-allergikoista sopivat gluteenittomat tuotteet, mutta osan on vältettävä niitäkin ja korvattava allergiaa aiheuttava vilja kokonaan muilla ravintoaineilla. Siten esimerkiksi vilja-allergian osalta ei ole yksiselitteistä arvioida, kuinka suuria ylimääräisiä ravintomenoja sairaus aiheuttaa. Kustannukset voivat olla samat kuin keliaakikolla, jos allergikon on vältettävä viljoja hankalien oireiden vuoksi. Muista sairauksista kuin keliakiasta johtuvia ylimääräisiä ravintomenoja ei korvattaisi Kansaneläkelaitoksen toimeenpanemasta perustoimeentulotuesta, vaan ne jäisivät edelleen hyvinvointialueiden toimeenpanemaan täydentävään toimeentulotukeen otettavaksi huomioon tarpeellisen suuruisina yksilölliseen harkintaan perustuen.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.