10.1
Sähköinen valvonta
Esityksessä ehdotetaan, että lähestymiskieltolakia täydennettäisiin säännöksillä lähestymiskiellon sähköisestä valvonnasta. Ehdotetulla sääntelyllä on merkitystä perustuslain 7 §:ssä turvatun henkilökohtaisen vapauden, koskemattomuuden ja turvallisuuden, 9 §:ssä turvatun liikkumisvapauden sekä 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta.
Henkilökohtainen vapaus, koskemattomuus ja turvallisuus sekä liikkumisvapaus
Perustuslain 7 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Pykälän 3 momentin mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua eikä vapautta riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Perustuslain 9 §:ssä turvataan Suomen kansalaisen ja maassa laillisesti oleskelevan ulkomaalaisen vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. Perustuslain 10 §:ssä säädetään yksityiselämän suojasta. Pykälän 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Pykälän 3 momentin mukaan lailla voidaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä.
Euroopan ihmisoikeussopimuksen neljännen lisäpöytäkirjan 2 artiklan mukaan jokaisella, joka on laillisesti jonkin valtion alueella, on oikeus liikkumisvapauteen tällä alueella ja vapaus valita asuinpaikkansa. Liikkumisvapautta voidaan rajoittaa vain lailla ja jos se on välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa muun muassa rikosten ehkäisemiseksi tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien suojelemiseksi. Liikkumisvapauden rajoitusten tulee olla oikeassa suhteessa niiden tavoitteeseen. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa turvataan oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta. Artiklan mukaan näihin oikeuksiin ei saa puuttua, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa artiklassa mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi, kuten rikollisuuden estämiseksi tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä on korostettu valtion positiivista toimintavelvoitetta yksilön hengen ja fyysisen koskemattomuuden turvaamiseksi (PeVL 10/2017 vp, s. 2, Osman v. Yhdistynyt kuningaskunta 28.10.1998, kohdat 115 ja 116, Branko Tomasic v. Kroatia 15.1.2009, kohta 51, Opuz v. Turkki 9.6.2009, kohta 129 ja Kurt v. Itävalta 15.6.2021).
Esityksessä ehdotetaan uutta sääntelyä, jonka mukaan laajennettuun lähestymiskieltoon voitaisiin kiellolla suojattavaan kohdistuvan rikoksen uhan torjumiseksi liittää sähköinen valvonta. Tuomioistuin voisi laajennettua lähestymiskieltoa koskevassa päätöksessä määrätä, että kiellon noudattamista valvotaan teknisin välinein, jos tekninen valvonta on välttämätöntä henkeen, terveyteen tai vapauteen kohdistuvan rikoksen uhan torjumiseksi eikä se ole kohtuutonta ottaen huomioon uhkaavan rikoksen vakavuus, valvontaan määrättävän olosuhteet sekä muut asiassa ilmenneet seikat.
Teknisesti valvotun lähestymiskiellon noudattamista valvottaisiin kieltoon määrätyn haltuun annettavilla tai hänen ylleen kiinnitettävillä teknisillä välineillä tai tällaisten välineiden yhdistelmällä. Käytettäessä valvontavälineiden yhdistelmää kieltoon määrätyn ylle kiinnitettäisiin valvontapanta ja kieltoon määrätty olisi velvollinen pitämään mukanaan GPS/GNSS-paikannuspuhelinta. Pannan käytöllä voitaisiin varmistaa paikannuspuhelinta kantavan henkilöllisyys ja kieltoon määrätty voitaisiin paikantaa. Kieltoon määrätty olisi velvollinen lataamaan paikannuspuhelinta säännöllisesti.
Laajennettu lähestymiskielto, johon liitetään sähköinen valvonta, ei rajoittaisi kieltoon määrättävän liikkumisvapautta enempää kuin laajennettu lähestymiskielto ilman sähköistä valvontaa. Sähköinen valvonta olisi tapa valvoa kiellon noudattamista. Uutta olisi, että lähestymiskieltoon määrätyn liikkumisesta kerättäisiin tietoa ja kieltoon määrätty olisi velvollinen myötävaikuttamaan sähköisen valvonnan käyttöönottamiseen ja valvontalaitteiden kiinnittämiseen sekä myötävaikuttamaan sähköisen valvonnan toteutumiseen pitämällä hallussaan tai yllään valvontavälineitä ja huolehtimalla niiden pitämisestä toimintakykyisinä. Sääntelyllä puututtaisiin siten kieltoon määrätyn yksityiselämän suojaan ja henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen.
Perusoikeuksien rajoitusperusteiden tule olla hyväksyttäviä ja rajoittamisen tulee olla painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimaa (PeVM 25/1994 vp, s. 5, PeVL 8/2004 vp, s. 2). Lähestymiskiellon sähköinen valvonta voitaisiin määrätä vain henkeen, terveyteen tai vapauteen kohdistuvan rikoksen uhan torjumiseksi. Sähköisen valvonnan tarkoituksena on turvata lähestymiskiellolla suojattavan henkilön oikeutta elämään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Rajoitusperusteet ovat hyväksyttäviä ja perusoikeuksien rajoittaminen painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimaa.
Perusoikeusrajoitusten on oltava välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi (PeVM 25/1994 vp, s. 5 ja PeVL 44/2020 vp, s. 5). Perusoikeusrajoitus on sallittu ainoastaan, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin (ks. PeVM 25/1994 vp, s. 5).
Ehdotettu sääntely sisältäisi takeita, jotka turvaavat, että sähköinen valvonta on perusteltua eikä ylitä sitä, mikä on välttämätöntä.
Sähköisen valvonnan edellytyksenä olisi, että se on välttämätöntä henkeen, terveyteen tai vapauteen kohdistuvan rikoksen uhan torjumiseksi. Sähköinen valvonta voitaisiin määrätä vain, jos lähestymiskiellon määrääminen ilman teknistä valvontaa ei olisi riittävä keino kiellolla suojattavan turvallisuuden varmistamiseksi. Edellytyksenä olisi lisäksi, että tekninen valvonta ei olisi kohtuutonta ottaen huomioon uhkaavan rikoksen vakavuus, valvontaan määrättävän olosuhteet sekä muut asiassa ilmenneet seikat. Sähköistä valvontaa ei liitettäisi kaikkiin laajennettuihin lähestymiskieltoihin, vaan sähköinen valvonta perustuisi tapauskohtaiseen riskinarviointiin, jossa keskeistä olisi rikoksen uhan todennäköisyys ja uhkaavan rikoksen laatu. Sähköisen valvonnan määrääminen edellyttäisi tapauskohtaista kokonaisharkintaa, jossa arvioitaisiin valvonnan määräämisen perusteena olevien syiden painavuutta suhteessa perusoikeusrajoituksiin.
Ehdotuksen mukaan sähköisessä valvonnassa olisi vältettävä aiheettoman huomion herättämistä ja se olisi toteutettava puuttumatta enempää kenenkään oikeuksiin ja aiheuttamatta suurempaa haittaa kuin on välttämätöntä valvonnan suorittamiseksi.
Perustuslakivaliokunta on käsitellessään valvontarangaistusta ja valvottua koevapautta koskevia lakiehdotuksia (PeVL 30/2010 vp ja PeVL 4/2013 vp) arvioinut ehdotettua teknistä valvontatapaa, jossa valvonta tapahtuisi kieltoon määrätyn haltuun annettavilla tai ylle kiinnitettävillä valvontalaitteilla. Perustuslakivaliokunta on niiden yhteydessä pitänyt tällaista puuttumista henkilökohtaiseen koskemattomuuteen vähäisenä ja välttämättömänä rangaistuksen luonne huomioon ottaen eikä ole pitänyt sääntelyä ongelmallisena perustuslain 7 §:n 3 momentin kannalta. Toisaalta merkityksellistä valtiosääntöisessä arvioinnissa on, että lähestymiskielto voidaan määrätä rikoksen ennalta estämiseksi myös muulle henkilölle kuin rikoksesta tuomitulle.
Sähköinen valvonta olisi ajallisesti rajattu ja sen enimmäiskesto olisi lyhyempi kuin laajennetun lähestymiskiellon. Teknisesti valvottu lähestymiskielto voitaisiin määrätä enintään kuudeksi kuukaudeksi ja se voitaisiin uudistaa enintään kolmeksi kuukaudeksi kerrallaan. Sähköinen valvonta voitaisiin määrätä vain niin pitkäksi aikaa kuin se on kiellolla suojattavaan kohdistuvan rikoksen uhan torjumiseksi välttämätöntä. Sähköisen valvonnan välttämättömyyttä olisi arvioitava säännöllisesti uudelleen.
Voimassa olevan lain mukaan lähestymiskielto voidaan määrätä laajennettuna, jos on syytä olettaa, että perusmuotoinen lähestymiskielto ei ole riittävä rikoksen uhan torjumiseksi. On kuitenkin osoittautunut, että nykyinen lähestymiskielto ei laajennettukaan ole ollut riittävä keino varmistaa kiellolla suojattavan turvallisuutta tilanteessa, jossa on olemassa korkea, jopa henkeen kohdistuvan, väkivallan riski. Ehdotetulla sääntelyllä puututtaisiin lähestymiskiellon tekniseen valvontaan määrättävän henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen sekä liikkumisvapauteen ainoastaan tilanteessa, jossa lievemmät keinot eivät ole auttaneet ja liikkumisvapautta rajoitettaisiin vain erikseen täsmennetylle alueelle. Sääntely ei siten rajoittaisi näitä perusoikeuksia enempää kuin on välttämätöntä kiellolla suojattavan turvallisuuden varmistamiseksi. Ottaen huomioon kiellolla suojattavaan henkilöön kohdistuva vakavan väkivallan riski ja siitä suojattavalle aiheutuva kärsimys sääntely täyttäisi oikeasuhtaisuuden vaatimukset.
Henkilötietojen suoja
Sääntelyllä olisi vaikutusta henkilötietojen suojaan. Henkilötietojen käsittelytilanteet kuuluisivat rikosasioiden tietosuojalain soveltamisalaan. Lisäksi sovellettaviksi tulisivat toimivaltaisia viranomaisia koskevat erityislait. Hallituksen esityksellä ehdotetaan täydennettäväksi henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa annettua lakia ja henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettua lakia. Vaikka kyse olisi rikosten ennalta estämisestä, merkityksellistä ehdotetun henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn valtiosääntöisen arvioinnin kannalta on se, että sääntelyllä puututtaisiin sellaistenkin henkilöiden yksityiselämän suojaan, joita ei ole välttämättä tuomittu rikoksesta, ja sillä olisi myös vaikutusta lähestymiskiellolla suojattavan henkilön yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan.
Teknisesti valvottuun lähestymiskieltoon määrättyjä valvottaisiin valvontapannan ja GPS/GNSS-paikannuksen avulla. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että GPS-laitteella kerätyt tiedot ovat henkilötietoja siltä osin kuin ne paljastavat henkilön sijainnin ja liikkumisen yleisellä paikalla. Tällaisten tietojen käsittely myös tarkoittaa rekisteröidyn yksityiselämän suojaan puuttumista. GPS-teknologian avulla tapahtuva tarkkailu on kuitenkin luonteeltaan erilaista kuin katselun tai kuuntelun mahdollistavat menetelmät, jotka puuttuvat yksityiselämän suojaan voimakkaammin, koska ne paljastavat enemmän tietoa henkilön käyttäytymisestä sekä tietoa mielipiteistä ja tunteista. Koska GPS-teknologiaan perustuva tarkkailu puuttuu yksityiselämän suojaan vähemmän, telekuuntelua koskevat verrattain tiukat vaatimukset eivät sellaisenaan sovellu yksilön liikkumisen tarkkailuun GPS-paikannuksen avulla. Tuomioistuin onkin soveltanut yleisempiä periaatteita lainsäädännön ennakoitavuudesta arvioidessaan yksittäistapauksessa, onko GPS-paikannuksen kohteeksi joutuneella henkilöllä ollut käytettävissään riittävä suoja 8 artiklan takaamien oikeuksien mielivaltaiselta loukkaukselta (esim. Uzun v. Germany, tuomio 2.9.2010, §§ 51-52 ja 66). Sijaintitiedot ovat myös rikosasioiden tietosuojalain 3 §:n 1 kohdan henkilötietojen määritelmän alaan kuuluvia tietoja.
Lähestymiskiellon tekniseen valvontaan käytettävä valvontalaite ei mahdollistaisi teknistä kuuntelua tai katselua. Näin ollen ehdotettu sääntely ei tarkoittaisi perustuslain 10 §:ssä turvatun kotirauhan piiriin ulottuvaa puuttumista. Ehdotettua sääntelyä on kuitenkin tarpeen arvioida rikosasioihin sovellettavaa henkilötietojen käsittelyä koskevien vaatimusten valossa sekä vakiintuneen arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyä koskevan perustuslain tulkintakäytännön valossa.
Perustuslakivaliokunta on tarkistanut henkilötietojen suojaa koskevaa tulkintakäytäntöään EU:n yleistä tietosuoja-asetusta täydentävää tietosuojalakiehdotusta koskevassa lausunnossaan PeVL 14/2018 vp. Valiokunnan mukaan tietosuoja-asetuksen yksityiskohtainen sääntely, jota tulkitaan ja sovelletaan EU:n perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien mukaisesti, muodostaa yleensä riittävän säännöspohjan myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta (PeVL 14/2018 vp, s. 4). Toisin kuin suoraan sovellettava tietosuoja-asetus, poliisidirektiivi ei kuitenkaan sisällä sellaista yksityiskohtaista sääntelyä, joka muodostaisi riittävän säännöspohjan perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta (PeVL 14/2018 vp, s. 7, ks. myös PeVL 26/2018 vp, s. 3). Perustuslakivaliokunnan mukaan on selvää, että erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava myös tietosuoja-asetuksenkin edellyttämän riskiperustaisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä korkeampi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely (PeVL 14/2018 vp, s. 5).
Perustuslakivaliokunnan mielestä arkaluonteisten tietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä on edelleen syytä arvioida myös aiemman sääntelyn lakitasoisuutta koskevan käytännön pohjalta (PeVL 14/2018 vp ja PeVL 15/2018 vp). Perustuslakivaliokunta on muun muassa henkilötietojen käsittelyä Rikosseuraamuslaitoksessa koskevaa lakiehdotusta käsitellessään kiinnittänyt huomiota siihen, että henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä on myös perusoikeusherkissä sääntelykonteksteissa edelleen arvioitava valiokunnan aiemman sääntelyn lakitasoisuutta, täsmällisyyttä ja kattavuutta korostaneen käytännön pohjalta (PeVL 27/2021 vp, s. 2, PeVL 26/2018 vp, s. 3, ks. myös PeVL 14/2018 vp, s. 7). Valiokunta on lisäksi viitannut nimenomaisesti siihen, että valiokunta on pitänyt henkilötietojen käsittelyä koskevassa valtiosääntöisessä arviossa merkityksellisenä myös käsittelyn tarkoitusta yksilöön kohdistuvan julkisen vallan käytön mahdollistajana (ks. PeVL 26/2018 vp, s. 3, PeVL 14/2018, s. 5, PeVL 1/2018 vp, s. 6). Perustuslakivaliokunta on toisaalta kiinnittänyt huomiota myös henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn raskauteen ja monimutkaisuuteen (ks. esim. PeVL 31/2017 vp, s. 4 ja PeVL 71/2014 vp, s. 3). Valiokunta muistuttaa tämän johdosta, että henkilötietojen suojaan liittyvät sääntelyn kattavuuden, täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset voidaan joiltain osin täyttää myös tietosuoja-asetuksen soveltamisalan ulkopuolella kansalliseen oikeuteen sisältyvällä yleislailla (ks. myös PeVL 14/2018 vp, s. 7, PeVL 31/2017 vp, s. 3—4, PeVL 5/2017 vp, s. 9, PeVL 38/2016 vp, s. 4).
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on kiinnittänyt henkilötietojen suojaa koskevassa oikeuskäytännössään huomiota siihen, että jo pelkkä henkilön yksityiselämään liittyvien tietojen rekisteröinti tarkoittaa puuttumista 8 artiklassa tarkoitetun yksityiselämän suojaan, eikä sillä, mihin tarkoitukseen rekisteröityjä henkilötietoja myöhemmin käytetään ole tämän arvion kannalta merkitystä (Leander v. Sweden, tuomio 26.3.1987, § 48, Amann v. Sveitsi, suuren jaoston tuomio 16.2.2002, § 69). Sen arvioinnissa, ovatko viranomaisen käsittelemät henkilötiedot merkityksellisiä yksityiselämän suojan kannalta, tuomioistuin on antanut merkitystä erityiselle asiayhteydelle, johon liittyen henkilötietoja on rekisteröity ja säilytetty, rekisterin luonteelle ja käyttötarkoitukselle sekä käsittelyn seurauksille (esim. Peck v. the United Kingdom, tuomio 28.1.2003, § 59). Ehdotetun sääntelyn kannalta merkityksellisessä asiayhteydessä, esimerkiksi telekuuntelun, tarkkailun ja salaisten tiedonhankintakeinojen osalta, tuomioistuin on pitänyt oleellisena, että lainsäädäntö on riittävän selkeää ja yksityiskohtaista soveltamisalaltaan ja että se sisältää suojan vähimmäistakeet muun muassa rekisteröinnin, säilytysaikojen, käytön, tietoon pääsyyn oikeutettujen ja salassapidon osalta (S. ja Marper v. Yhdistynyt Kuningaskunta, tuomio 4.12.2008, § 99, ja siinä viitatut tuomiot).
Perustuslakivaliokunta on tarkistanut yksityiselämän suojan ydinalueen merkitystä koskevaa käytäntöään. Perustuslakivaliokunta on todennut muun muassa, että kategorinen erottelu suojan reuna- ja ydinalueeseen ei aina ole perusteltua, vaan huomiota on yleisemmin kiinnitettävä myös rajoitusten merkittävyyteen (PeVL 36/2021 vp, s. 3-4, PeVL 48/2018 vp, s. 3-6, PeVL 18/2014 vp, s. 6/II, ks. myös PeVL 36/2018 vp, s. 22). Perustuslakivaliokunta on katsonut myös EU-oikeuteen perustuvan yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta merkityksellisen kansallisen sääntelyn valmistelussa olevan syytä kiinnittää huomiota erityisesti EU-tuomioistuimen asioissa Digital Rights Ireland (C-293/12 ja C-594/12), Schrems (C-362/14) ja Tele2 Sverige ja Watson (C-698/15 ja C-203/15) antamiin ratkaisuihin (PeVL 36/2017 vp, s. 7, PeVL 35/2018 vp, s. 6, PeVL 13/2017 vp, s. 4—5, PeVL 9/2017 vp, s. 5). EU-tuomioistuin on Tele2 Sverige ja Watson -tapauksessa todennut, että liikenne- ja paikkatietojen kokonaisuus voi mahdollistaa hyvin tarkkojen päätelmien tekemisen niiden henkilöiden, joiden tietoja on säilytetty, yksityiselämästä, kuten elämäntavoista, vakituisista tai väliaikaisista oleskelupaikoista, päivittäisestä tai muusta liikkumisesta, tekemisestä sekä näiden henkilöiden sosiaalisista suhteista ja heidän sosiaalisesta ympäristöstään (kohta 99, ks. myös Digital Rights -tuomio, 27 kohta).
Perustuslakivaliokunta on antanut erityistä merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina arvioidessaan täsmällisyyttä ja sisältöä. Mikäli ehdotetut säännökset tietojen luovutuksesta ovat kohdistuneet myös arkaluonteisiin tietoihin, on tavallisen lain säätämisjärjestyksen käyttämisen edellytyksenä ollut sääntelyn täsmentäminen selostetun perustuslakivaliokunnan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä koskevan käytännön mukaiseksi (ks. PeVL 15/2018 vp ja esim. PeVL 38/2016 vp). Perustuslakivaliokunta on arvioinut tietojen luovuttamista koskevaa sääntelyä erityisesti viranomaisten osalta ja on kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojen luovuttamismahdollisuus ovat voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 17/2016 vp, s. 2—3 ja siinä viitatut lausunnot). Valiokunta ei toisaalta ole pitänyt hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia perustuslain kannalta mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyyskriteeriin (esim. PeVL 36/2020 vp, s. 5, PeVL 19/2012 vp).
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt tulkintakäytännössään erityistä huomiota myös arkaluonteisten henkilötietojen säilytysaikoihin. Perustuslakivaliokunnan mukaan tietojen pysyvä säilyttäminen ei ole henkilötietojen suojan mukaista, ellei siihen ole tietojärjestelmän luonteeseen tai tarkoitukseen liittyviä perusteita (ks. esim. PeVL 51/2018 vp, PeVL 31/2017 vp). Valiokunta on pitänyt myös viiden vuoden säilytysaikaa arkaluonteisten tietojen osalta pitkänä (PeVL 3/2021 vp, s. 4, PeVL 51/2018 vp, s. 16, PeVL 13/2017 vp, s. 6) ja korostanut, että mitä pidemmäksi tietojen säilytysaika muodostuu, sitä olennaisempaa on huolehtia tietoturvasta, tietojen käytön valvonnasta ja rekisteröidyn oikeusturvasta (PeVL 28/2016 vp, s. 7).
Ehdotettu sääntely kuuluu perusoikeusherkkään sääntelykontekstiin, johon myös liittyy julkisen vallan käyttöä. Sääntely myös tarkoittaisi, että arkaluonteisiksi katsottavia sijaintitietoja, joita saataisiin GPS/GNSS-teknologiaa hyödyntämällä lähestymiskiellon teknisen valvonnan yhteydessä, rekisteröitäisiin ja käsiteltäisiin erityisesti Rikosseuraamuslaitoksen ja poliisin toimesta. Rikosasioiden tietosuojalaki sisältää useita menettelyllisiä takeita sille, että sijaintitietoja ja muita lähestymiskiellon tekniseen valvontaan liittyviä henkilötietoja käsitellään asianmukaisesti, mukaan lukien tietoturvallisuutta koskevat vaatimukset. Käsittelyyn ja rekisteröidyn oikeuksien toteutumiseen kohdistuu myös valvontaa. Ottaen kuitenkin huomioon arkaluonteisten henkilötietojen suojaan kohdistuvat erityiset vaatimukset, henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset lähestymiskiellon sähköistä valvontaa koskevien henkilötietojen käsittelystä, säilyttämisestä ja luovuttamisesta. Sijaintitietoja saisi hakea esiin ja tallentaa Rikosseuraamuslaitoksen rekisteriin vain laissa nimenomaisesti säädetyissä tilanteissa. Siten myös teknisesti valvottuun lähestymiskieltoon määrätyn sijainnin reaaliaikainen seuranta olisi mahdollista vain kyseisissä tilanteissa. Laissa myös täsmennettäisiin ne henkilöt, joilla Rikosseuraamuslaitoksessa olisi oikeus käsitellä sijaintitietoja. Henkilötietojen luovuttaminen Rikosseuraamuslaitoksen rekisteristä Hätäkeskuslaitokselle ja poliisille rajattaisiin tilanteisiin, joissa ne olisivat välttämättömiä laissa täsmennettyyn käyttötarkoitukseen. Sijaintitietojen ohella käsiteltävät tiedot rajattaisiin niihin tietoihin, joita pidettäisiin välttämättömänä sähköisen valvonnan kannalta. Sijaintitietojen ehdotettu säilytysaika Rikosseuraamuslaitoksen rekisterissä olisi lyhyempi kuin muiden teknisesti valvottuun lähestymiskieltoon määrättyä koskevien henkilötietojen säilytysaika. Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettuun lakiin lisättäisiin lisäksi säännökset siitä, että poliisi saisi käsitellä muiden tietojen ohella myös lähestymiskiellosta annetun lain 15 b §:ssä tarkoitetun lähestymiskiellon teknisen valvonnan yhteydessä saatuja sijaintitietoja. Poliisin käsittelyoikeus olisi rajattu käyttötarkoitukseltaan ainoastaan tutkinta- ja valvontatehtävien suorittamiseen sekä rikosten ennalta estämiseen ja paljastamiseen ja koskisi sijaintitietojen osalta ainoastaan lähestymiskiellosta annetun lain 15 b §:ssä tarkoitetun lähestymiskiellon teknisen valvonnan yhteydessä saatuja sijaintitietoja. Käsittely olisi tarpeen lähestymiskiellon valvontatehtävän suorittamiseksi, kiellolla suojattavan turvallisuuden varmistamiseksi ja lähestymiskiellon rikkomista tai muuta rikosepäilyä koskevan esitutkinnan suorittamiseksi.
Ehdotetut henkilötietojen käsittelyä koskevat erityissäännökset ovat tarpeen rekisteröidyn suojan vahvistamiseksi. Henkilötietojen käsittely rajoitettaisiin ehdotetuilla säännöksillä siihen, mikä on välttämätöntä ja oikeasuhteista sääntelyn tavoitteen eli lähestymiskiellolla suojattavan turvallisuuden varmistamiseksi.
Rangaistussäännös
Esityksessä ehdotetaan lähestymiskiellon rikkomista koskevan rikoslain 16 luvun 9 a §:n täydentämistä niin, että rangaistavaa olisi myös sähköiseen valvontaan liittyvien velvollisuuksien rikkominen. Ehdotetun säännöksen nojalla rangaistaisiin sitä, joka rikkoo teknisesti valvottua lähestymiskieltoa koskevassa ratkaisussa määrättyjä velvollisuuksiaan ja siten estää teknisen valvonnan käyttöönottamisen tai toteutumisen.
Ehdotetun lähestymiskieltolain 3 a §:n 2 momentin mukaan teknisesti valvottuun lähestymiskieltoon määrätty olisi velvollinen myötävaikuttamaan teknisen valvonnan käyttöönottamiseen ja valvonnassa käytettävien välineiden kiinnittämiseen. Lähestymiskiellon tekninen valvonta toteutettaisiin kieltoon määrätyn ylle kiinnitettävällä valvontapannalla ja hänen haltuunsa annettavalla GPS/GNSS-paikannuspuhelimella. Kieltoon määrätyn olisi pidettävä yllään valvontapantaa, jotta voidaan varmistaa paikannuspuhelinta kantavan henkilöllisyys ja kieltoon määrätty voidaan paikantaa. Tekniseen valvontaan määrätty olisi velvollinen myötävaikuttamaan myös teknisen valvonnan toteutumiseen pitämällä hallussaan tai yllään valvonnassa käytettäviä välineitä, huolehtimalla niiden pitämisestä toimintakykyisinä sekä käsittelemällä niitä huolellisesti ja noudattamalla niiden käytöstä annettuja Rikosseuraamuslaitoksen ohjeita.
Lähestymiskiellon teknistä valvontaa ei voitaisi ottaa käyttöön eikä toteuttaa ilman valvontaan määrätyn myötävaikutusta. Teknistä valvontaa ei voitaisi aloittaa, jos kieltoon määrättyä ei saataisi paikalle valvontapannan kiinnittämistä varten tai valvontapantaa ei saataisi kiinnitettyä hänen ylleen. Jo aloitettu tekninen valvonta estyisi, jos kieltoon määrätty rikkoisi, irrottaisi tai tekisi toimintakyvyttömäksi hänen ylleen kiinnitetyn tai haltuunsa annetun teknisen välineen. Kysymys voisi olla esimerkiksi siitä, että kieltoon määrätty poistaisi laitteen virtalähteen saaden laitteen sammumaan, estäisi laitteen toiminnan estämällä sen välittämän signaalin lähettämisen tai jättäisi lataamatta paikannuspuhelimen. Tällainen toimenpide aiheuttaisi hälytyksen Rikosseuraamuslaitoksen keskusvalvomossa, joka välittäisi tiedon siitä Hätäkeskuslaitoksen kautta poliisille. Jos kieltoon määrätty kuitenkin jatkuvasti toimisi näin, kieltoon määrätyn toiminta johtaisi käytännössä siihen, että tuomioistuimen määräämää teknistä valvontaa ei pystyttäisi panemaan täytäntöön.
Vastaavaa sähköistä valvontatekniikkaa käytetään rikosseuraamusten ja pakkokeinojen valvonnassa. Myös niissä sähköisen valvonnan toteutuminen edellyttää valvontaan määrätyn myötävaikutusta. Vankeuden tai tutkintavankeuden vaihtoehtona määrättävässä sähköisessä valvonnassa valvontaan määrätty on motivoitunut myötävaikuttamaan valvonnan onnistumiseen, koska myötävaikutusvelvollisuuden laiminlyönti voi johtaa ankarampaan, vankeudessa suoritettavaan seuraamukseen. Teknisesti valvottu lähestymiskielto ei olisi vankeuden tai tutkintavankeuden vaihtoehto eikä myötävaikutusvelvollisuuden laiminlyöntiin liittyisi uhkaa ankarammasta seuraamuksesta. Myötävaikutusvelvollisuuden laiminlyöntiin liittyvä rangaistusuhka olisi sen vuoksi välttämätön teknisen valvonnan täytäntöönpanon turvaamiseksi.
Lähestymiskiellon sähköinen valvonta määrättäisiin vain tilanteessa, jossa se on välttämätöntä henkeen, terveyteen tai vapauteen kohdistuvan rikoksen uhan torjumiseksi ja jossa lievemmät keinot eivät ole riittäviä kiellolla suojattavan turvallisuuden varmistamiseksi. Sähköisen valvonnan täytäntöönpanon turvaaminen edellyttää valvontaan määrätyn myötävaikutusta, minkä vuoksi on välttämätöntä säätää sähköiseen valvontaan liittyvien velvollisuuksien laiminlyönti rangaistavaksi. Perusoikeusrajoitus on välttämätön perustuslaissa turvatun kiellolla suojatun turvallisuuden varmistamiseksi. Kriminalisoinnille on siten painava yhteiskunnallinen tarve ja perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste.
Teknisen valvonnan estyminen ei edellyttäisi, että kieltoon määrätty vahingoittaisi valvontalaitteita, vaan kieltoon määrätty voisi myös muilla toimenpiteillään tai laiminlyönneillään estää teknisen valvonnan toteutumisen. Vahingontekoa koskeva rangaistussäännös ei sen vuoksi olisi riittävä turvaamaan tekniseen valvontaan liittyvien velvollisuuksien noudattamista ja valvonnan toteutumista.
Esityksessä ehdotetaan lähestymiskiellon rikkomista koskevan rangaistussäännöksen laajentamista siten, että lähestymiskiellon rikkomisesta voitaisiin tuomita myös se, joka rikkoo teknisesti valvottua lähestymiskieltoa koskevassa ratkaisussa määrättyjä velvollisuuksiaan ja siten estää teknisen valvonnan käyttöönottamisen tai toteutumisen. Tekniseen valvontaan määrätyn velvollisuudet ilmenisivät lähestymiskieltolain 3 a §:n 2 momentista ja teknisesti valvottua lähestymiskieltoa koskevasta ratkaisusta. Ehdotettu rangaistussäännös täyttäisi rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen sisältyvän vaatimuksen sääntelyn täsmällisyydestä.
Lähestymiskiellon rikkomisen uutena tekomuotona tekniseen valvontaan liittyvien velvollisuuksien rikkomisen enimmäisrangaistus olisi vuosi vankeutta. Tavoitetta teknisen valvonnan täytäntöönpanon turvaamisesta ja uhrin suojaamisesta vakavalta hengen tai terveyden vaaralta ei saavutettaisi, jos tekniseen valvontaan liittyvien velvollisuuksien rikkominen olisi tätä lievemmin rangaistavaa. Rangaistusseuraamuksen ankaruus olisi siten oikeassa suhteessa teon moitittavuuteen ja rangaistusjärjestelmä kokonaisuudessaan täyttäisi suhteellisuuden vaatimukset. Lähestymiskiellon rikkomisen rangaistusasteikko mahdollistaisi myös tarvittaessa pakkokeinojen käytön, jos se olisi välttämätöntä teknisen valvonnan täytäntöönpanemiseksi, esimerkiksi teknisten välineiden kiinnittämistä varten. Ehdotettu sääntely sähköisestä valvonnasta täyttää kokonaisuutena perusoikeuksien rajoittamisen välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden vaatimukset.
10.2
Väliaikaisen lähestymiskiellon määrääminen viranomaisen aloitteesta
Säännös väliaikaisen lähestymiskiellon määräämisestä viranomaisen aloitteesta otettiin lähestymiskieltolakiin samassa yhteydessä, kun lakia täydennettiin perheen sisäistä lähestymiskieltoa koskevilla säännöksillä. Hallituksen esityksessä (HE 144/2003 vp) ehdotettiin, että pidättämiseen oikeutettu virkamies voisi määrätä väliaikaisen lähestymiskiellon viran puolesta, jos kiellon tarve on ilmeinen. Säännöksen tarkoituksena oli mahdollistaa lähestymiskiellon määrääminen viranomaisen omasta aloitteesta sellaisissa tilanteissa, joissa suojan tarpeessa selvästi oleva henkilö ei esimerkiksi kykene tai uskalla pyytää kiellon määräämistä. Perustuslakivaliokunta piti säännöksen tavoitetta perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävänä ja perusteltuna, mutta katsoi vaatimuksen toimenpiteen oikeasuhtaisesta käyttämisestä edellyttävän säännöksen täsmentämistä (PeVL 8/2004 vp s. 3). Tämän vuoksi säännöstä täydennettiin eduskuntakäsittelyssä siten, että väliaikainen lähestymiskielto voidaan määrätä viran puolesta, jos kiellolla suojattavan henkilön suojan tarpeen ilmeisyys edellyttää kiellon välitöntä antamista ja jos asiassa ilmenneistä seikoista on pääteltävissä, että kiellolla suojattava henkilö ei kieltoon määrättävää henkilöä kohtaan tuntemansa pelon vuoksi tai muusta syystä kykene itse kieltoa hakemaan (11 § 2 momentti).
Esityksessä ehdotetaan lähestymiskieltolain 11 §:n 2 momentin säännöksen muuttamista niin, että pidättämiseen oikeutetun virkamiehen olisi määrättävä väliaikainen lähestymiskielto omasta aloitteestaan, jos kiellolla suojattavan henkilön suojan tarpeen ilmeisyys edellyttää kiellon välitöntä antamista. Ehdotuksen mukaan väliaikaisen lähestymiskiellon määrääminen pidättämiseen oikeutetun virkamiehen omasta aloitteesta ei siten enää edellyttäisi, että kiellolla suojattava henkilö ei kykene itse kieltoa hakemaan.
Ehdotuksella on merkitystä perustuslain 9 §:ssä suojatun liikkumisvapauden, 10 §:ssä turvattujen yksityiselämän ja perhe-elämän suojan sekä perheen sisäisen lähestymiskiellon osalta myös perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan kannalta. Ehdotetulla säännöksellä suojataan jokaiselle perustuslain 7 §:ssä turvattuja oikeuksia elämään, henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Ehdotus toteuttaa siten julkiselle vallalle perustuslain 22 §:ssä säädettyä perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoitetta.
Perusoikeusrajoitusta arvioitaessa on otettava huomioon Suomea sitovat kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet. Kuten edellä (jakso 10.1) ilmenee, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä on korostettu valtion positiivista toimimisvelvollisuutta yksilön hengen ja fyysisen koskemattomuuden turvaamiseksi.
Väliaikaisen lähestymiskiellon määräämistä viran puolesta koskevan säännöksen säätämisen jälkeen Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on antanut useita ratkaisuja, jotka koskevat valtion positiivista toimimisvelvollisuutta henkilöiden suojelemiseksi perhe- tai parisuhdeväkivallalta, kuten Kontrová v. Slovakia (31.5.2007) ja Opuz v. Turkki (9.6.2009). Ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään katsonut, että ihmisoikeussopimuksen 2 artikla (oikeus elämään) ja 3 artikla (kidutuksen ja epäinhimillisen kohtelun kielto) edellyttävät valtiolta erityisiä toimenpiteitä väkivallan ennalta estämiseksi, jos viranomaiset tiesivät tai heidän olisi pitänyt tietää kyseisenä aikana tietyn yksilön henkeä uhanneesta todellisesta ja välittömästä vaarasta, mutta he laiminlöivät ryhtyä toimivallassaan oleviin riskiltä välttymiseksi tarpeellisiin kohtuullisiin toimenpiteisiin. Valtion positiivinen toimimisvelvollisuus henkilöiden suojelemiseksi perheväkivallalta voi perustua myös ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaan, jossa turvattu yksityiselämän suoja kattaa myös henkilökohtaisen koskemattomuuden. Ihmisoikeustuomioistuin on katsonut perheväkivaltaa koskevassa ratkaisukäytännössään, kuten Talpis v. Italia (18.9.2017), että todellisen ja välittömän riskin arvioinnissa tulee ottaa huomioon erityinen perheväkivallan konteksti. Valtiolla on korostunut velvollisuus suojella haavoittuvassa asemassa olevia perheväkivallan uhreja. Tällöin kysymys ei ole ainoastaan velvoitteesta tarjota yleistä suojelua yhteiskunnalle, vaan ennen kaikkea velvoitteesta huomioida perättäisten väkivaltatapahtumien toistuminen perheen sisällä.
Valtion positiivista toimimisvelvollisuutta edellytetään myös Istanbulin sopimuksen 5 artiklan 2 kohdassa. Kohdan mukaan sopimusvaltioilla on huolellisuusvelvoite ehkäistä, tutkia, rangaista ja hyvittää yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvat valtiosta riippumattomien toimijoiden eli yksityisten henkilöiden väkivallanteot. Sopimuksen selitysmuistion mukaan 5 artiklan sisältö kuvastaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Selitysmuistiossa viitataan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioon Opuz v. Turkki, jossa tuomioistuin sovelsi huolellisuusvelvoitetta. Tuomioistuin katsoi, että positiivinen velvoite suojella oikeutta elämään (ihmisoikeussopimuksen 2 artikla) edellyttää valtion viranomaisilta huolellisuutta, esimerkiksi ennalta ehkäiseviä operatiivisia toimia, niiden suojellessa yksilöä, jonka elämä on vaarassa.
Istanbulin sopimuksen 52 artikla velvoittaa sopimusvaltiot varmistamaan, että toimivaltaisilla viranomaisilla on valtuudet määrätä välittömän vaaran uhatessa perheväkivallan tekijä poistumaan uhrin tai vaarassa olevan henkilön asunnosta riittävän pitkäksi ajaksi sekä valtuudet kieltää väkivallantekijää menemästä uhrin tai vaarassa olevan henkilön asuntoon tai ottamasta yhteyttä häneen. Sopimuksen selitysmuistiossa todetaan, että artiklassa tarkoitettu välitön vaara on toimivaltaisten viranomaisten arvioitava. Istanbulin sopimuksen toimeenpanoa valvova GREVIO-asiantuntijaryhmä katsoi, että turvaamistoimenpiteenä väliaikaisen lähestymiskiellon määrääminen ei saa riippua uhrin tahdosta, vaan se pitää määrätä välittömästi viran puolesta osana valtion velvollisuutta estää väkivallan tapahtuminen (5 artiklan 2 kohta).
Ehdotettu säännös ottaisi huomioon edellä mainitun ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä tapahtuneen kehityksen ja Istanbulin sopimuksen vaatimukset. Säännöstä sovellettaisiin olosuhteissa, joissa ihmisoikeustuomioistuin on katsonut valtiolle syntyvän positiivisen toimimisvelvollisuuden henkilöiden suojelemiseksi perheväkivallalta. Säännöksen voidaan siten katsoa täyttävän oikeasuhtaisuuden vaatimukset.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.