2.1.1  2.1.1 Työriitojen sovittelu

Työriitojen sovittelusta ja eräiden työtaistelutoimenpiteiden edellytyksistä annetussa laissa (420/1962), jäljempänä työriitalaki , säädetään valtakunnansovittelijan johdolla tapahtuvasta työriitojen sovittelusta. Työriitalain 1 §:n mukaan työmarkkinoiden toimivuuden edistämiseksi ja työriitojen sovittelua varten on valtakunnansovittelijan virka. Lisäksi voidaan määrätä tarpeellinen määrä sivutoimisia sovittelijoita ja määrättyä sovittelutehtävää varten voidaan asettaa sovittelulautakunta. Valtakunnansovittelijan nimittämisestä ja hänen sijaistensa määräämisestä, valtakunnansovittelijan kelpoisuusvaatimuksista, sovittelijoiden määräämisestä, sovittelijaksi määräämisen edellytyksistä, sovittelijoiden toimikaudesta sekä sovittelulautakunnan asettamisesta ja sen avustamisesta säädetään valtioneuvoston asetuksella.  

Valtakunnansovittelijan tehtävänä on työriitalain 3 §:n 2 momentin mukaan 1) pyrkiä yhteistoiminnassa työmarkkinajärjestöjen kanssa edistämään työnantajien sekä työntekijöiden ja virkamiesten sekä niiden järjestöjen välisiä suhteita, 2) osapuolten pyynnöstä toimia puheenjohtajana työehto- ja virkaehtosopimusten aikaansaamista koskevissa neuvotteluissa tai määrätä sovittelija toimimaan puheenjohtajana, 3) huolehtia työriitojen sovittelusta koko maassa ja tarvittaessa määrätä sovittelija suorittamaan määrättyä sovittelutehtävää joko itsenäisesti tai valtakunnansovittelijan avustajana, 4) suorittaa muut valtioneuvoston antamat tehtävät. Työriitalain 5 §:n mukaan sovittelijan on hoidettava ne tehtävät, jotka valtakunnansovittelija 3 §:n mukaisesti hänelle määrää.  

Työriitalain 7 §:ssä säädetään työnseisauksesta ja sen laajentamisesta ilmoittamisesta. Työnseisaukseen tai sen laajentamiseen taikka sellaisen toimeenpanemiseen ei saa työriidan vuoksi ryhtyä, ellei viimeistään kahta viikkoa sitä ennen ole toimitettu valtakunnansovittelijan toimistoon ja vastapuolelle kirjallista ilmoitusta. Ilmoituksessa tulee olla mainittu aiotun työnseisauksen tai sen laajentamisen syyt, alkamishetki ja laajuus. Ilmoituksen tekijä voi vain vastapuolen suostumuksella siirtää aiotun työtaistelun aloittamisen tai laajentamisen myöhäisempään ajankohtaan tai rajoittaa sen suppeammaksi kuin ilmoituksessa on mainittu. Työriitalain 17 §:ssä säädetään sakkorangaistus ilmoitusvelvollisuuden rikkomisesta.  

Työriitalain 9 §:ssä säädetään sovittelun aloittamisesta työtaistelutilanteissa tai työrauhan muutoin vaarantuessa. Saatuaan 7 §:ssä edellytetyn ilmoituksen valtakunnansovittelijan tai tämän määräämän sovittelijan tulee viipymättä ryhtyä tarkoituksenmukaisiksi katsomiinsa toimenpiteisiin riidan sovittelemiseksi. Valtakunnansovittelija voi muulloinkin, kun hänen tietoonsa on tullut työrauhaa vaarantava työriita, ryhtyä asian vaatimiin toimenpiteisiin. Valtakunnansovittelija voi omalla panoksellaan pyrkiä riidan ratkaisemiseen jo ennakolta ennen työtaistelu-uhan jättämistä (Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi työriitojen sovittelusta annetun lain muuttamisesta HE 19/2009 vp, s. 8). Työriitalain 9 a §:ssä säädetään vapaaehtoisesta sovittelusta. Sen lisäksi, mitä 9 §:ssä säädetään, valtakunnansovittelija tai tämän määräämä sovittelija voi työriidan osapuolen tai osapuolten pyynnöstä aloittaa vapaaehtoisen sovittelun, jos kaikki osapuolet siihen suostuvat. Vapaaehtoisessa sovittelussa noudatetaan 10 §:n 3 momentissa säädettyä lukuun ottamatta lisäksi, mitä 10–12 §:ssä säädetään sovittelutoimesta.  

Työriitalain 10 §:n mukaan sovittelijan on, kun hän katsoo sen asianmukaiseksi tai kun osapuoli pyytää taikka kun sovittelija on päättänyt aloittaa 9 a §:n mukaisen vapaaehtoisen sovittelun ja osapuolet ovat siihen suostuneet, kutsuttava osapuolet neuvotteluihin. Osapuolen on saavuttava sovittelijan määräämään neuvottelutilaisuuteen tai lähetettävä siihen edustajansa sekä annettava sovittelijalle tämän asettamassa kohtuullisessa määräajassa ennen neuvottelujen aloittamista kirjallinen selvitys riidan kohteesta, sisällöstä, asiassa esittämistään vaatimuksista sekä muut sovittelijan tarpeellisiksi katsomat tiedot.  

Työriitalain 11 §:n mukaan sovittelutoimessaan sovittelijan on, otettuaan perusteellisesti selkoa riidasta ja sen arvosteluun olennaisesti vaikuttavista seikoista sekä riitapuolten vaatimuksista, koetettava saada riitapuolet täsmällisesti määrittelemään riitakohdat ja rajoittamaan ne mahdollisimman vähiin sekä pyrittävä johtamaan riitapuolet sovintoon lähinnä heidän omien ehdotustensa ja tarjoustensa perusteella, joihin sovittelijan on ehdotettava sellaisia myönnytyksiä ja tasoituksia, mitä tarkoituksenmukaisuus ja kohtuus näyttävät vaativan.  

Työriitalain 11 §:n soveltamisessa on painotettu yleisiä työmarkkinapoliittisia näkökohtia ottaen kuitenkin huomioon soviteltavan työriidan yksittäiset ominaispiirteet. Yleiset poliittiset tai valtiolliset seikat on otettu huomioon vain välillisesti niiltä osin kuin kysymys on ollut esimerkiksi tulopoliittisista kokonaisratkaisuista ja niihin nivoutuneista talouspoliittisista näkökohdista. Valtakunnansovittelijat ovat katsoneet 1960-luvun jälkimmäiseltä puoliskolta lähtien olevansa sidottuja työmarkkinoilla sopimusneuvottelujen yhteydessä syntyneeseen yleiseen linjaan. Sovittelijat ovat perustelleet kannanottojaan sillä, että työmarkkinajärjestöt kantavat vastuun työmarkkinoiden sopimustoiminnasta ja sen sisällöstä. Työriitojen sovittelu palvelee työmarkkinajärjestöjä, joten sovittelija ei voi yksittäisissä työriidoissa olennaisesti poiketa työmarkkinajärjestöjen laajalti hyväksymistä ratkaisuista. Poikkeamisia on pidetty mahdollisina vain esimerkiksi alakohtaisista erikoisolosuhteista johtuvista syistä. Oikeuden perusteokset - Työoikeus, Koskinen 2018. (V Kollektiivinen työoikeus – 5. Työriitojen sovittelu – Riitapuolten johtaminen sovintoon).  

Sovittelija voi työriitalain 12 §:n mukaan sovittelun yhteydessä omasta aloitteestaan kuulla asiantuntijoita tai muita tietojen saamista varten tarpeellisia henkilöitä. Työriitalain 19 §:n mukaan viranomaiset ovat velvollisia tarvittaessa antamaan sovittelijalle hänen pyytämäänsä virka-apua laissa säädettyjen tehtävien suorittamiseksi.  

Sovittelijan mahdollisuudesta esittää sovintoehdotus säädetään työriitalain 13 §:ssä. Jos sovittelija ei saa työriitaa neuvotteluilla eikä muutoin sovituksi, hän voi esittää riitapuolille kirjallisen sovintoehdotuksen ja kehottaa näitä määräämässään lyhyessä ajassa hyväksymään sen. Sovintoehdotusta ei saa ennen sovittelun päättymistä tai keskeyttämistä ilman sovittelijan suostumusta saattaa julkisuuteen. Jos riidan osapuolet eivät hyväksy sovintoehdotusta, sovittelijan tulee harkita, jatketaanko sovittelua vai keskeytetäänkö se. Sovittelija voi keskeyttää sovittelun, jos hän katsoo, ettei edellytyksiä sovintoehdotuksen esittämiseen ole. Sovittelijan pöytäkirjaan merkitään työriitalain 14 §:n mukaan sovinnon ehdot, jos sovinto saadaan aikaan.  

Työriitalain 15 §:ssä säädetään työriidan sovittelusta tai ratkaisusta erityisissä työriidan osapuolten asettamissa toimielimissä. Kyse on työehtosopimusosapuolten keskinäisestä sovittelutoimielimestä. Jos osapuolet ovat työriidan sovittelua tai ratkaisua varten asettaneet erityisen toimielimen, osapuolten on ilmoitettava siitä valtakunnansovittelijan toimistoon. Tällaista riitaa ei saa sovitella, ellei toimielin ole tuloksetta käsitellyt asiaa tai asiassa voida päätellä, ettei se tule tehtävään ryhtymään tai siinä onnistumaan. Kyse on valtiolliseen sovittelujärjestelmään kuulumattoman toimielimen sovittelusta, johon valtakunnansovittelija tai hänen määräämänsä sovittelija eivät osallistu. Siten esimerkiksi työriitalain 10–14 §:n säännökset sovittelumenettelystä eivät tule sovellettavaksi tällaisessa toimielimessä soviteltavan työriidan sovitteluun. Työriitalain säännöksiä sovelletaan kokonaisuudessaan, jos valtakunnansovittelija tai hänen määräämänsä sovittelija myöhemmin ryhtyy sovittelemaan kyseistä työriitaa.  

Sovittelulautakunnan asettamisesta ja avustamisesta on säädetty työriitojen sovittelusta annetulla valtioneuvoston asetuksella (394/2009), jäljempänä työriita-asetus . Asetuksen 5 §:n mukaan valtakunnansovittelija tai työriitaa hoitava sovittelija voi tehdä työ- ja elinkeinoministeriölle esityksen sovittelulautakunnan asettamisesta. Sovittelulautakunnan puheenjohtajan ja muut jäsenet määrää työ- ja elinkeinoministeriö. Asetuksen 6 §:n mukaan valtakunnansovittelijan on annettava sovittelulautakunnalle tämän tarvitsemaa apua sovittelutehtävän hoitamisessa.  

2.1.2  2.1.2 Tasa-arvolainsäädäntö

Tasa-arvon turvaamisesta työelämässä on säädetty naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986), jäljempänä tasa-arvolaki . Sukupuolten välistä tasa-arvoa työelämässä turvataan etenkin laissa säädetyillä syrjinnän kielloilla ja muilla työnantajavelvoitteilla. Lain 4 §:ssä asetetaan viranomaisille yleinen velvollisuus edistää naisten ja miesten välistä tasa-arvoa. Viranomaisten tulee kaikessa toiminnassaan edistää naisten ja miesten välistä tasa-arvoa tavoitteellisesti ja suunnitelmallisesti sekä luoda ja vakiinnuttaa sellaiset hallinto- ja toimintatavat, joilla varmistetaan naisten ja miesten tasa-arvon edistäminen asioiden valmistelussa ja päätöksenteossa. Erityisesti tulee muuttaa niitä olosuhteita, jotka estävät tasa-arvon toteutumista. Lain esitöissä (HE 57/1985 vp, s. 13) viitataan esimerkiksi koulutuspoliittisiin sekä työ- ja perhe-elämän yhdistämistä helpottaviin toimenpiteisiin tasa-arvon edistämiseksi. Edistämisvelvoitteen huomiointi on tärkeää etenkin yhteiskunnallisessa suunnittelussa.  

Pääministeri Orpon hallituksen hallitusohjelman mukaisesti samapalkkaisuuden edistämiseksi on asetettu kolmikantainen työryhmä. Ohjelman tavoitteena on edistää palkkatasa-arvoa ja kaventaa sukupuolten keskimääräistä palkkaeroa. Hallitus ja työmarkkinakeskusjärjestöt ovat sopineet yhteisestä samapalkkaisuusohjelmasta vuosille 2024–2027. Samapalkkaisuusohjelma 2024–2027: Hallituksen ja työmarkkinakeskusjärjestöjen ohjelmalliset toimenpiteet. Julkaistu 28.6.2024 osoitteessa: . http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-00-6872-1 Samapalkkaisuusohjelmassa kootaan yhteen näiden osapuolten toimenpiteet sukupuolten välisen palkkaeron kaventamiseksi.  

2.1.3  2.1.3 Palkanmuodostusjärjestelmä

Työlainsäädännössä ei säädetä palkanmuodostusjärjestelmästä, euromääräisestä vähimmäispalkasta tai palkankorotuksista. Suomessa palkkaehdot määräytyvät työehtosopimuksen sekä työnantajan ja työntekijän solmiman työsopimuksen mukaisesti. Lähtökohtana on, että työnantaja ja työntekijä sopivat työsopimuksessa työstä maksettavasta vastikkeesta. Vastike voi olla rahapalkka tai esimerkiksi rahapalkan ja luontoisedun yhdistelmä. Työnantajan ja työntekijän sopimusvapautta rajoittavat kuitenkin työnantajaa velvoittavan työehtosopimuksen määräykset vähimmäispalkasta. Työnantaja ja työntekijä eivät voi sopia työsopimuksella työehtosopimuksen mukaista vähimmäispalkkaa pienemmästä palkasta. Myös palkankorotukset (ns. yleiskorotukset) tehdään sovellettavan työehtosopimuksen määräysten mukaisesti. Työehtosopimusmääräykset palkankorotuksista ovat vähimmäiskorotuksia. Suomessa esiintyy myös palkkaliukumaa, eivätkä työehtosopimukset estä työnantajaa ja työntekijää sopimasta työehtosopimusta suuremmista palkankorotuksista. 

Työehtosopimukseen työsopimuslain (55/2001) 2 luvun 7 §:n mukaisen yleissitovuuden tai työehtosopimuslain (436/1946) 4 §:n mukaisen normaalisitovuuden perusteella sidottu työnantaja on velvollinen noudattamaan työsuhteessa työehtosopimuksen asettamia määräyksiä palkasta ja muista työehdoista.  

Työsopimuslain 2 luvun 7 §:n mukaan työnantajan on noudatettava vähintään valtakunnallisen, asianomaisella alalla edustavana pidettävän työehtosopimuksen (yleissitova työehtosopimus) määräyksiä niistä työsuhteen ehdoista ja työoloista, jotka koskevat työntekijän tekemää tai siihen lähinnä rinnastettavaa työtä. Työnantaja, joka on työehtosopimuslain nojalla velvollinen noudattamaan työehtosopimusta, jonka toisena sopijapuolena on valtakunnallinen työntekijöiden yhdistys, saa soveltaa tämän työehtosopimuksen määräyksiä yleissitovan työehtosopimuksen sijasta.  

Työehtosopimuslain 4 §:n mukaan työehtosopimukseen ovat sidotut 1) ne työnantajat ja yhdistykset, jotka ovat työehtosopimuksen tehneet tai jotka jälkeenpäin ovat aikaisempien sopimukseen osallisten suostumuksella kirjallisesti siihen yhtyneet, 2) ne rekisteröidyt yhdistykset, jotka yhdessä tai useammassa asteessa ovat edellisessä kohdassa mainittujen yhdistysten alayhdistyksiä ja 3) ne työnantajat ja työntekijät, jotka ovat tai sopimuksen voimassa ollessa ovat olleet sopimukseen sidotun yhdistyksen jäseniä; ja noudattakoot nämä työnantajat ja työntekijät toistensa kanssa tehtävissä työsopimuksissa työehtosopimuksen määräyksiä.  

Jos työnantaja ei ole sidottu noudattamaan työsuhteessa työehtosopimusta normaali- tai yleissitovuuden perusteella, työntekijälle maksettava palkka määräytyy työntekijän ja työnantajan solmiman työsopimuksen mukaisesti. Työsopimuslain 2 luvun 10 §:ssä säädetään vähimmäispalkasta työehtosopimuksen puuttuessa. Työntekijälle tulee maksaa tehdystä työstä tavanomainen ja kohtuullinen palkka, jos työsuhteessa ei tule sovellettavaksi työehtosopimus normaali- tai yleissitovuuden perusteella, eivätkä työnantaja ja työntekijä ole sopineet työstä maksettavasta vastikkeesta.  

Työehtosopimusten kattavuus yksityisellä sektorilla oli kaikkiaan 64 % vuosina 2021–2022. Tämän verran yksityisellä sektorilla työskentelevistä palkansaajista toimi järjestäytyneiden yritysten palveluksessa ja lukumääräisesti heitä oli kaikkiaan 943 708. Yleissitovuuden perusteella työehtosopimusten piiriin tuli lisäksi 292 319 palkansaajaa ja kaikkiaan yksityisellä sektorilla oli työehtosopimusten piirissä 1 236 027 palkansaajaa vuosina 2021–2022. Sopimusten ulkopuolelle jäi 237 630 palkansaajaa ja sopimusten piiriin kuului 83,9 % yksityisen sektorin palkansaajista. Kun otetaan huomioon myös julkinen sektori, jolla sopimukset kattavat kaikki palkansaajat, kuului vuonna 2021 työehtosopimusten piiriin 88,8 % palkansaajista. Osuus oli sama vuonna 2017, jolloin työehtosopimusten piirissä olevien palkansaajien osuutta selvitettiin edellisen kerran. , Ahtiainen 2024. Työehtosopimusten kattavuus vuosina 2021/2022 .  

2.2.1  2.2.1 Valtiollinen sovittelujärjestelmä

Työriitalaissa säädetään valtakunnansovittelijan johdolla tapahtuvasta työriitojen sovittelusta. Valtakunnansovittelijan ja sovittelijan tehtävät määritellään työriitalaissa. Lisäksi määrättyä sovittelutehtävää varten voidaan asettaa sovittelulautakunta. Työriitalaissa tai työriita-asetuksessa ei aseteta tarkempia määräyksiä sovittelijalautakunnan tehtävistä tai siitä, mitä määrätyllä sovittelutehtävällä tarkoitetaan. Sovittelulautakunnan asettaminen on ollut harvinaista. Tiitinen & Ruponen 1998, Helsingin yliopisto: Työriitojen sovittelu, s. 42. Edellisen kerran sovittelulautakunta on asetettu vuonna 2022 sovittelemaan kunta- ja hyvinvointialan työriitaa. Sovittelulautakunnassa on kyse vaihtoehtoisesta sovittelumenettelystä, joka kytkeytyy läheisesti valtakunnansovittelijan johtamaan valtiolliseen sovittelujärjestelmään. Valtakunnansovittelija tai muu työriitaa hoitava sovittelijan voi tehdä työ- ja elinkeinoministeriölle esityksen sovittelulautakunnan asettamisesta, ja ministeriö määrää sovittelulautakunnan jäsenet. Näin ollen valtakunnansovittelijan esitys lautakunnan asettamisesta on tarkoituksenmukaisuusharkintaa ja ministeriön asettamalla lautakunnalla on liityntä valtiolliseen sovitteluun ja julkiseen valtaan. Sovittelulautakunnan asettaminen mahdollistaa tietyn alan erityisosaamisen hyödyntämisen. Koulu, Risto 2009, Helsingin yliopisto: Sovittelu työriidoissa s. 42 ja 51. Osapuolet voivat myös itse asettaa työriitalain 15 §:n mukaan työriidan sovittelua tai ratkaisua varten erityisen toimielimen, joka on selkeästi valtiollisen sovittelun ulkopuolella.  

2.2.2  2.2.2 Palkanmuodostuksen ja avoimen sektorin merkitys Suomen kilpailukyvylle

Palkanmuodostus on työllisyyden ja kasvun kannalta keskeinen taloudellinen mekanismi, ja rahaliiton jäsenvaltiossa sen merkitys korostuu entisestään. Palkat määrittävät pitkälti sen, miten talous sopeutuu kohtaamiinsa yllätyksiin, sillä yksittäisissä rahaliiton jäsenvaltioissa ei ole mahdollisuutta korjata tilannetta valuuttakurssin kautta tai nimelliskorkoa muuttamalla. Hinnat ja palkat määräävät myös rahaliittoon kuuluvan maan reaalisen valuuttakurssin ja ovat siten keskeisessä osassa vaikuttamassa kilpailukyvyn kehitykseen. 2019. Tuovatko palkat joustoa ja kilpailukykyä talouteen rahaliitossa? – Euro ja talous 

Palkanmuodostusjärjestelmän tulisi kyetä lyhyellä aikavälillä joustamaan ennakoidusta selvästi poikkeavissa olosuhteissa. Toisaalta palkanmuodostusjärjestelmän tulisi johtaa pitkällä aikavälillä suotuisaan työllisyyskehitykseen ja talouden tasapainoiseen kasvuun. Pitkällä aikavälillä palkanmuodostuksella on keskeinen merkitys rahaliiton jäsenvaltiossa myös siksi, että tuottavuuden tai muiden maiden kustannusten kasvun ylittävä työkustannusten nousu johtaa kustannuskilpailukyvyn heikkenemiseen eikä nimellinen valuuttakurssi reagoi. Tämä voi vaarantaa talouden avoimen sektorin menestymisen kansainvälisillä markkinoilla ja syödä pitkän aikavälin kasvumahdollisuuksia. 2019. Tuovatko palkat joustoa ja kilpailukykyä talouteen rahaliitossa? – Euro ja talous 

Rahaliiton pienelle jäsenvaltiolle kustannuskilpailukyvyn säilyttäminen on keskeinen tavoite, sillä se luo edellytykset avoimen sektorin menestymiselle ja siten työpaikkojen ja arvonlisän kasvulle. Kustannuskilpailukyvyllä voidaan nähdä olevan sellainen ”tasapainotaso”, jolla tuotannon ja työllisyyden edellytykset talouden avoimella sektorilla ovat pidemmän aikavälin trendinsä mukaiset. Kustannuskilpailukyvyn säilyttäminen on perusteltua ottaa lähtökohdaksi, kun tarkastellaan, minkälainen palkkojen nousuvauhti on sopusoinnussa talouden tasapainoisen kasvun kanssa. Tällöin on tuottavuuden ja hintakehityksen lisäksi huomioitava myös työkustannusten ja työn tulo-osuuden kehitys keskeisissä kilpailijamaissa ennen kuin voidaan päätellä, tukeeko palkanmuodostus talouden tasapainoista kasvua. 2019. Tuovatko palkat joustoa ja kilpailukykyä talouteen rahaliitossa? – Euro ja talous 

Viime vuosien globaalit kriisit ovat korostaneet kustannuskilpailukyvyn tärkeyttä. Kustannuskilpailukykyä on viime vuosina ylläpitänyt kauppakumppanimaita maltillisempi työn hinnan kasvu. Kestävä kustannuskilpailukyvyn kohentuminen pitkällä aikavälillä edellyttäisi työn tuottavuuden kasvua suhteessa kauppakumppanimaihin. Komission talousennusteen mukaan Suomen kustannuskilpailukyky paranee hieman vuonna 2024 kauppakumppanimaita hitaamman työn hinnan kasvun vuoksi ja pysyy suurin piirtein ennallaan vuonna 2025. Ennustekuvaan liittyy kuitenkin epävarmuustekijöitä sekä työn tuottavuuden että työn hinnan osalta. 2024. Kustannuskilpailukyvyn kestävä kohentuminen edellyttäisi työn tuottavuuden kasvua – Euro ja talous 

2.3.1  2.3.1 Kansainvälinen työjärjestö ILO

Yleissopimukset ammatillisesta järjestäytymisvapaudesta ja kollektiivisesta neuvottelumenettelystä

ILOn yleissopimuksessa nro 87 ammatillisesta järjestäytymisvapaudesta ja ammatillisen järjestäytymisoikeuden suojelusta (SopS 45/1949) turvataan työntekijöiden ja työnantajien ammatillinen järjestäytymisvapaus. Yleissopimuksen 3 artiklan mukaan työntekijöiden ja työnantajien järjestöillä on oikeus laatia omat sääntönsä ja ohjeensa, valita vapaasti edustajansa, järjestää hallintonsa ja toimintansa sekä laatia toimintaohjelmansa. Julkisten viranomaisten on vältettävä kaikkea sellaista asiaan puuttumista, joka on luonteeltaan tätä oikeutta rajoittavaa tai sen laillista käyttöä vaikeuttavaa. Sopimuksen 8 artiklan 2 kohdan mukaan maan lainsäädäntöä ei saa laatia eikä soveltaa siten, että se loukkaisi tämän sopimuksen mukaisia takeita. Sopimuksen 11 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltioita toimenpiteisiin työntekijöiden ja työnantajien ammatillisen järjestäytymisoikeuden vapaan harjoittamisen turvaamiseksi.  

Lisäksi ammatilliseen järjestäytymisoikeuteen liittyy muun muassa julkisen sektorin järjestäytymisoikeuden suojelua ja palvelussuhteen ehtojen määräämismenettelyä koskeva yleissopimus nro 151 (SopS 15/1981). Sen 8 artiklan mukaan palvelussuhteen ehtoja määrättäessä syntyvät riidat on pyrittävä ratkaisemaan, sen mukaan kuin on sopivaa maan olosuhteiden kannalta, osapuolten välisin neuvotteluin taikka osapuolten välisen luottamuksen varmistamiseksi - riippumatonta ja puolueetonta menettelyä käyttäen, kuten välitystä, sovittelua ja välimiesmenettelyä. 

ILOn yleissopimus nro 98 koskee järjestäytymisoikeuden ja kollektiivisen neuvotteluoikeuden periaatteiden soveltamista (SopS 32/1951). Yleissopimuksen 1 artiklassa edellytetään, että työntekijöitä suojellaan kaikelta ammatillista järjestäytymistä vastaan kohdistuvalta toiminnalta, kun kysymys on heidän työsuhteistaan. Sopimuksen 4 artiklan mukaan, jos on tarpeellista, on ryhdyttävä kansallisten olosuhteiden mukaisiin toimenpiteisiin, jotta suositeltaisiin ja edistettäisiin niiden menettelytapojen kaikenpuolista kehittämistä ja käyttämistä, jotka koskevat työnantajien tai työnantajajärjestöjen sekä toisaalta työntekijöiden järjestöjen välillä käytäviä vapaaehtoisia työehtosopimusneuvotteluja työehtojen järjestämiseksi.  

Suomi on ILOn jäsenenä sitoutunut tunnustamaan yleissopimusten valvontajärjestelmän, jota toteuttavat vuonna 1951 perustettu yhdistymisvapauskomitea (CFA) ja vuonna 1926 perustettu asiantuntijakomitea (CEACR). Nämä toimivat ILOn hallintoneuvoston alaisuudessa.  

ILOn yhdistymisvapauskomitean tehtävänä on määrittää, onko jokin lainsäädäntö tai käytäntö yleissopimuksissa vahvistettujen järjestäytymisvapauden ja kollektiivista neuvottelumenettelyä koskevien periaatteiden mukainen. Komitean tehtävä rajoittuu sille esitettyjen väitteiden tutkimiseen. Komitea voi suositella, että hallintoneuvosto kiinnittää asianomaisten hallitusten huomion havaitsemiinsa epäkohtiin ja kehottaa niitä ryhtymään asianmukaisiin toimenpiteisiin tilanteen korjaamiseksi (Compendium of rules applicable to the Governing Body of the International Labour Office: Introductory note, Standing Orders and Annexes, 15.4.2024). Yhdistymisvapauskomiteassa on riippumaton puheenjohtaja sekä työnantajia, työntekijöitä ja hallituksia edustavat jäsenet. Sen ratkaisut perustuvat kolmikantaiseen neuvotteluun. 

ILOn asiantuntijakomitea on riippumaton elin, jonka tehtävänä on tutkia ILOn yleissopimusten ja suositusten soveltamista ILOn jäsenmaissa. Asiantuntijakomitea tekee puolueettoman ja teknisen analyysin siitä, miten jäsenvaltiot soveltavat yleissopimuksia lainsäädännössä ja käytännössä, ottaen samalla huomioon erilaiset kansalliset realiteetit ja oikeusjärjestelmät. Näin tehdessään sen on määriteltävä yleissopimusten määräysten oikeudellinen soveltamisala, sisältö ja merkitys. Asiantuntijakomitean lausunnot ja suositukset eivät ole sitovia, vaan niiden tarkoituksena on ohjata kansallisten viranomaisten toimintaa (The Standards Initiative - Appendix I - Outcome of the Tripartite Meeting on the Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87), in relation to the right to strike and the modalities and practices of strike action at national level). ILOn yhdistymisvapauskomitean mukaan oikeus neuvotella vapaasti työnantajien kanssa työoloista on olennainen osa järjestäytymisvapautta, ja ammattiliitoilla olisi oltava oikeus työehtosopimuksin pyrkiä parantamaan edustamiensa henkilöiden elinolosuhteita ja työoloja. Viranomaisten olisi pidättäydyttävä puuttumasta ammattiliittojen toimintaan siten, että tätä oikeutta rajoitettaisiin tai estettäisiin sen laillinen käyttö. Tällainen puuttuminen loukkaisi periaatetta, jonka mukaan työntekijöiden ja työnantajien järjestöillä olisi oltava oikeus organisoida toimintansa ja laatia ohjelmansa (CFA Compilation 2018, kohta 1232). Viranomaisten yksipuolisesti toteuttamat toimet neuvoteltavien kysymysten rajoittamiseksi ovat yhdistymisvapauskomitean mukaan usein ristiriidassa yleissopimuksen nro 98 kanssa (CFA Compilation 2018, kohta 1290). 

Kollektiivisen neuvottelumenettelyn edistämistä koskeva ILOn yleissopimus nro 154 (SopS 71/1983) ja sitä täydentävä suositus nro 163 ovat avainasemassa yleissopimuksen nro 98 perusperiaatteiden edistämisessä ja toteuttamisessa käytännössä. Nämä täydentävät yleissopimusta nro 98 määrittelemällä, millaisia toimenpiteitä voidaan hyväksyä työehtosopimusneuvottelujen edistämiseksi ja kollektiivisen neuvotteluoikeuden tehokkaaksi käyttämiseksi. Sopimuksen toimeenpanossa on jossain määrin kansallista liikkumavaraa. Sopimuksessa edellytetyt toimenpiteet voidaan toimeenpanna useilla eri tavoilla erilaisia kansallisia konteksteja, taloudellisia ja sosiaalisia tilanteita, lainsäädäntökehyksiä ja työmarkkinajärjestelmiä kunnioittaen. Yleissopimus koskee kaksikantaisia työmarkkinaosapuolten välisiä neuvotteluita. 

Yleissopimuksessa nro 154 velvoitetaan ryhtymään kansallisten olosuhteiden mukaisiin toimenpiteisiin kollektiivisen neuvottelumenettelyn edistämiseksi. Kollektiivisella neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan yleissopimuksessa neuvotteluja, joita käydään työnantajan tai työnantajajärjestön ja työntekijäjärjestön välillä ja joiden tarkoituksena on määrätä työehdoista, säädellä työnantajien ja työntekijöiden välisistä suhteista tai työnantajajärjestön ja työntekijäjärjestön välisistä suhteista. Yleissopimus nro 154 koskee vain neuvotteluprosessia, eikä yleissopimuksessa edellytetä, että osapuolet pääsevät neuvotteluissa sopimukseen.  

Yleissopimuksessa on määräyksiä kollektiivisen neuvottelumenettelyn edistämisestä. Sopimuksen 5 artiklan e alakohdan mukaan työriitojen sovitteluelimet ja -tavat olisi suunniteltava sellaisiksi, että ne osaltaan edistävät kollektiivisen neuvottelumenettelyn käyttöä. Asiantuntijakomitea kiinnittää huomiota työmarkkinaosapuolten autonomiaan työehtosopimusneuvotteluissa. Komitea korostaa sovittelu- ja välimiesmenettelyjen vapaaehtoisuutta ja viranomaisten mahdollisimman vähäistä puuttumista neuvotteluprosessiin ( CEACR report 2013 , kohta 307-308, CFA Compilation 2018).  

ILOn asiantuntijakomitea erottelee määritelmällisesti toisistaan sovittelun ( conciliation, mediation ) ja välimiesmenettelyn ( arbitration ). Conciliation -termillä asiantuntijakomitea viittaa sovittelun alkuvaiheeseen, jossa sovittelija pyrkii osapuolten keskinäisissä neuvotteluissa lähentämään osapuolia ja heidän kantojaan. Mediation -termillä tarkoitetaan sovittelua, jossa sovittelija voi esittää osapuolille ei-sitovia sovintoehdotuksia tai suosituksia. Välimiesmenettelyssä ( arbitration ) osapuolet ovat sidottuja välitystuomioistuimen ratkaisuun. Jos sovittelumenettelyt ( conciliation, mediation ) ovat luonteeltaan vapaaehtoisia ja osapuolten hyväksyttävissä, ne eivät ole ongelmallisia työehtosopimusneuvotteluiden periaatteisiin nähden, sillä niiden tehtävänä on tukea osapuolten keskinäistä neuvottelua. Menettelyn vaikutukset osapuolten työmarkkina-autonomiaan riippuvat menettelyn luonteesta ja siitä, kuinka menettelystä säädetään laissa (CEACR report 2013, kohta 427).  

Sopimuksen 6 artiklan mukaan yleissopimuksen määräykset eivät ole esteenä sellaisten työelämän suhteita varten perustettujen järjestelmien toiminnalle, joissa kollektiivinen neuvottelumenettely sisältyy sovittelu ja/tai välimiesmenettelyyn tai -instituutioon, johon kollektiivisen neuvottelumenettelyn osapuolet osallistuvat vapaaehtoisesti. Sopimuksen 7 artiklan mukaan ennen kuin julkiset viranomaiset ryhtyvät kollektiivisen neuvottelumenettelyn tukemista ja edistämistä tarkoittaviin toimenpiteisiin, niiden tulee neuvotella ja mikäli mahdollista sopia toimenpiteistä työnantajien ja työntekijöiden järjestöjen kanssa. Sopimuksen 8 artiklan mukaan kollektiivisen neuvottelumenettelyn edistämistä tarkoittavia toimenpiteitä ei saa suunnitella sellaisiksi tai soveltaa sillä tavalla, että ne ovat esteenä kollektiivisen neuvottelumenettelyn riippumattomuudelle. Yhdistymisvapauskomitea painottaa riitojenratkaisuelimen puolueettomuutta.  

2.3.2  2.3.2 Kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskeva yleissopimus (CEDAW) ja taloudellisia sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (TSS)

CEDAW-sopimuksen 11 artiklan 1 d kohdan mukaan sopimusvaltioiden tulee ryhtyä kaikkiin tarkoituksenmukaisiin toimenpiteisiin poistaakseen naisten syrjinnän työelämästä varmistaakseen miesten ja naisten tasa-arvon pohjalta samat oikeudet, joita ovat erityisesti oikeus samaan palkkaan, siihen liittyvine etuuksineen ja samaan kohteluun samanarvoisessa työssä ja samaan kohteluun työn laatua arvioitaessa. TSS-sopimuksen 7 artiklan mukaan yleissopimuksen sopimusvaltiot tunnustavat jokaiselle oikeuden nauttia oikeudenmukaisista ja suotuisista työoloista. Erityisesti tulee 7 artiklan a kohdan i alakohdan mukaan taata palkkaus, joka suo kaikille työntekijöille vähintään kohtuullisen palkan ja saman palkkauksen samanarvoisesta työstä ilman minkäänlaista rajoitusta; erityisesti naisille taataan sellaiset työolot, jotka eivät ole huonompia kuin ne, joita miehet nauttivat ja joihin kuuluu sama palkka samasta työstä. Ammatillinen yhdistymisvapaus turvataan yleissopimuksen 8 artiklassa.  

2.3.3  2.3.3 Euroopan neuvoston uudistettu sosiaalinen peruskirja

Euroopan neuvoston uudistetun sosiaalisen peruskirjan (SopS 80/2002) 5 artikla koskee järjestäytymisoikeutta. Turvatakseen työntekijöiden ja työnantajien oikeuden muodostaa paikallisia, kansallisia tai kansainvälisiä järjestöjä taloudellisten ja sosiaalisten etujensa suojelemiseksi sekä oikeuden liittyä näihin järjestöihin, ja edistääkseen näitä oikeuksia, sopimuspuolet takaavat, ettei kansallista lainsäädäntöä laadita sellaiseksi tai sitä sovelleta tavalla, joka loukkaisi tätä oikeutta. Ammattiliitoilla ja työnantajien järjestöillä on peruskirjan noudattamista valvovan Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean mukaan oltava laaja itsenäinen päätäntävalta toiminnastaan sekä oikeus tehtäviensä tehokkaaseen suorittamiseen ja toimintaohjelman laatimiseen ( Updated Digest of the case law of the European Committee of Social Rights , s. 85).  

Kollektiivista neuvotteluoikeutta koskevan 6 artiklan mukaan varmistaakseen, että kollektiivista neuvotteluoikeutta voidaan käyttää tehokkaalla tavalla, sopimusosapuolet sitoutuvat edistämään työntekijöiden ja työnantajien välisiä yhteisiä neuvotteluita ja tarvittaessa työnantajien tai työnantajajärjestöjen ja työntekijäjärjestöjen välistä vapaaehtoista neuvottelujärjestelmää, jonka tavoitteena on työehtojen määrittäminen työ- ja virkaehtosopimuksilla. Lisäksi sopimusosapuolet sitoutuvat edistämään asianmukaisen sovittelumenettelyn ja vapaaehtoisen välitysmenettelyn luomista ja käyttöä työriitojen selvittämisessä sekä tunnustamaan työntekijöiden ja työnantajien oikeuden ryhtyä eturistiriitatilanteessa yhteistoimiin, kuten lakkoon, edellyttäen kuitenkin, ettei voimassa olevista työ- ja virkaehtosopimusten velvoitteista muuta seuraa.  

Kollektiivisen neuvotteluoikeuden osalta Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on 6 artiklan osalta korostanut, että sopimusvaltiot eivät saisi rajoittaa työmarkkinaosapuolten vapautta päättää siitä, mistä asioista ne haluavat määrätä työehtosopimuksissaan. Ammattiliittojen on annettava tavoitella parannuksia työntekijöiden työ- ja elinolosuhteisiin eikä tätä oikeutta saisi lainsäädännöllä rajata vain vähimmäisehtoihin (Updated Digest of the case law of the European Committee of Social Rights 2022, s. 87).  

Peruskirjan 6 artikla velvoittaa sopimusvaltiota sovittelumenettelyn ja/tai välimiesmenettelyn perustamiseen. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on artiklaan 6 liittyen todennut, että kaikkien välimiesmenettelyiden on oltava riippumattomia. Välimiesmenettelyn lopputulos ei saa perustua ennalta määriteltyihin kriteereihin (Updated Digest of the case law of the European Committee of Social Rights 2022, s. 89; Conclusions 2010 Georgia; Conclusions XIV-1 Iceland). Komitea on kiinnittänyt huomiota siihen, että sovittelun ( conciliation ) ja välimiesmenettelyn ( arbitratio n) keskeinen erottava tekijä on lopputuloksen sitovuus. Sovitteluratkaisu ei ole osapuolia sitova, kun taas välimiesmenettelyssä annettu ratkaisu sitoo osapuolia.  

Sosiaalisen peruskirjan 4 artikla sisältää määräyksiä oikeudesta kohtuulliseen palkkaan. Artiklan 3 kohdan mukaan varmistaakseen, että oikeutta kohtuulliseen palkkaan voidaan käyttää tehokkaalla tavalla, sopimuspuolet sitoutuvat tunnustamaan, että miehillä ja naisilla on oikeus samaan palkkaan samanarvoisesta työstä. Lisäksi sosiaalisen peruskirjan 20 artiklan c kohdan mukaan varmistaakseen, että oikeutta tasa-arvoisiin mahdollisuuksiin ja tasa-arvoiseen kohteluun työhön ja ammattiin liittyvissä kysymyksissä ilman sukupuoleen perustuvaa syrjintää voidaan käyttää tehokkaalla tavalla, sopimuspuolet sitoutuvat tunnustamaan kyseisen oikeuden ja ryhtymään asianmukaisiin toimenpiteisiin varmistaakseen kyseisen oikeuden soveltamisen ja edistääkseen sitä työehtojen ja työolojen, palkkaus mukaan lukien, osalta.  

2.3.4  2.3.4 Euroopan ihmisoikeussopimus

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklassa turvataan kokoontumis- ja yhdistymisvapaus. Jokaisella on oikeus rauhanomaiseen kokoontumis- ja yhdistymisvapauteen, mikä käsittää myös oikeuden perustaa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa turvaamiseksi. Ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 2 kohdan mukaan artiklassa turvattujen oikeuksien käyttämiselle ei saa asettaa muita kuin sellaisia rajoituksia, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen tai yleisen turvallisuuden vuoksi, epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. Tämä artikla ei estä laillisten rajoitusten asettamista asevoimiin, poliisiin tai valtionhallintoon kuuluviin nähden heidän käyttäessään näitä oikeuksia.  

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (EIT) on oikeuskäytännössään arvioinut eri artikloissa olevien rajoitusperusteiden osalta riittävän täsmällisen oikeusperustan olemassaoloa ja sitä, onko rajoituksella ollut hyväksyttävä, artiklaan sisältyvässä rajoituslausekkeessa mainittu päämäärä. Lisäksi rajoitusten osalta on arvioitu sitä, ovatko ne välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa tai perustuvatko ne pakottavaan yhteiskunnalliseen tarpeeseen. Rajoitusten tulee lisäksi olla oikeassa suhteessa päämäärään. Välttämättömyysedellytykseen liittyy oppi valtion harkintamarginaalista, joka vaihtelee riippuen muun muassa käsillä olevasta asiasta. (Pellonpää, Matti, Gullans, Monica, Pölönen, Pasi, Tapanila, Antti: Euroopan ihmisoikeussopimus, Alma Talent, Helsinki 2018, s. 349–358)  

EIT:n tuoreemman oikeuskäytännön perusteella kollektiivinen neuvotteluoikeus saa selkeämmin suojaa yhtenä 11 artiklan mukaisista olennaisesti yhdistymisvapauteen liittyvistä elementeistä (Demir and Baykara v. Turkey (34503/97, annettu 12.11.2008). Sen rajoittaminen on mahdollista 11 artiklan 2 kohdan mukaisesti. EIT on tulkitessaan 11 artiklaa viitannut viimeaikaisessa oikeuskäytännössään muihin kansainvälisiin sopimuksiin, erityisesti ILOn sopimusten ja Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvontakäytäntöön. (Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, s. 70 ja 78)   

2.3.5  2.3.5 Euroopan unionin lainsäädäntö

Euroopan unionin perusoikeuskirja, vähimmäispalkkadirektiivi ja tasa-arvodirektiivit

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 12 artiklassa turvataan ammatillinen yhdistymisvapaus. Perusoikeuskirjan 23 artiklan mukaan miesten ja naisten välinen tasa-arvo on varmistettava kaikilla aloilla työelämä ja palkkaus mukaan lukien. Perusoikeuskirjan 28 artiklan mukaan työntekijöillä ja työnantajilla tai näiden järjestöillä on yhteisön oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti oikeus asianmukaisilla tasoilla neuvotella ja tehdä työ- ja virkaehtosopimuksia sekä oikeus ryhtyä eturistiriitatilanteissa etujensa puolustamiseksi yhteistoimiin, lakko mukaan lukien. Parhaillaan täytäntöönpantavana olevan EU:n vähimmäispalkkadirektiivin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2022/2041 riittävistä vähimmäispalkoista Euroopan unionissa) tarkoituksena on elin- ja työolojen, työehtojen ja erityisesti työntekijöiden palkkojen riittävyyden parantamiseksi unionissa sekä ylöspäin suuntautuvan sosiaalisen lähentymisen edistäminen ja palkkoihin liittyvän eriarvoisuuden vähentäminen. Direktiivillä luodaan kehys, jolla muun muassa edistetään palkanmääritystä koskevia työehtosopimusneuvotteluja.  

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 157 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta huolehtia samapalkkaisuuden periaatteen noudattamisesta. Suomea sitovat lisäksi useat EU:n tasa-arvodirektiivit. Naisten ja miesten samapalkkaisuutta ja syrjinnän kieltoa koskevia määräyksiä sisältyy muun muassa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2006/54/EY miesten ja naisten yhtäläisten mahdollisuuksien ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta työhön ja ammattiin liittyvissä asioissa (uudelleenlaadittu toisinto) 4 artiklaan. Tasa-arvodirektiivit on pantu täytäntöön etenkin tasa-arvolailla. 

2.3.6  2.3.6 Ehdotuksen suhde Suomea sitoviin kansainvälisiin velvoitteisiin

Suomea sitovista kansainvälisistä velvoitteista on johdettavissa nimenomainen kielto sitoa lain tasolla välimiesmenettelyn ratkaisu ennalta määrättyihin kriteereihin. Välimiesmenettelyssä annettava ratkaisu on rinnastettavissa tuomioistuimen yksipuolisesti antamaan ja osapuolia velvoittavaan tuomioon. Työriitalakiin perustuvassa sovittelussa ei ole kyse välimiesmenettelystä eikä siinä annettava sovintoehdotus ole osapuolia sitova. Siten ILOn asiantuntijakomitean ja Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean välimiesmenettelyä koskevat kannanotot eivät ole suoraan rinnastettavissa esityksessä ehdotettaviin muutoksiin.  

Kansainvälisistä velvoitteista johtuvat osapuolten luottamusta ja sovittelumenettelyn riippumattomuutta edellyttävät vaatimukset soveltuvat kuitenkin yhtäläisesti sovittelu- ja välimiesmenettelyihin ja rajoittavat kansallista liikkumavaraa sovittelijan tehtävistä säädettäessä. Suomea sitovien velvoitteiden lähtökohtana on valtiolle asetettu velvollisuus edistää kollektiivista neuvottelumenettelyä ja työehtosopimusten aikaansaamista esimerkiksi valtiollisen sovittelujärjestelmän tukemana. Suomea sitovat kansainväliset velvoitteet edellyttävät, että sovittelujärjestelmä toimii asianmukaisesti ja että työriidan osapuolet voivat luottaa siihen. 

Suomea sitovat kansainväliset velvoitteet edellyttävät työmarkkinaosapuolten autonomiaa suhteessa viranomaisiin esimerkiksi työehtoja ja palkkatasoa koskevassa tavoitteenasettelussa ja niistä sopimisessa työmarkkinaosapuolten kesken. Suomea sitovat kansainväliset velvoitteet takaavat ammattiliitoille myös oikeuden tavoitella jäsentensä työ- ja elinolosuhteiden parantamista. Tämän oikeuden ei tulisi rajoittua vain vähimmäisehtoihin.  

Sovintoehdotuksen sisältöä koskevista tarkkarajaisista kriteereistä säätäminen voisi tosiasiassa heikentää sovittelujärjestelmän toimivuutta, jos sovittelijan toimivalta rajautuisi kovin kapeaksi. On mahdollista, että tällöin työriitoihin haettaisiin enenevissä määrin ratkaisuja valtiollisen sovittelujärjestelmän ulkopuolella. Tämä voisi heikentää myös osapuolten luottamusta sovittelujärjestelmän riippumattomuuteen etenkin, jos sovittelumenettelyssä ei voitaisi tasapainoisesti huomioida työriidan kummankin osapuolen intressejä.  

Esityksessä ehdotetaan, että sovittelijan olisi kansantalouden kokonaisedun turvaamiseksi meneteltävä sovittelutoimessaan siten, että palkanmuodostus toimii mahdollisimman hyvin eikä työmarkkinoiden toimivuus vaarannu. Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden kanssa ei ole ristiriidassa se, että sovittelija ottaa sovittelutoimessaan huomioon myös yleiseen etuun, kuten palkanmuodostuksen toimivuuteen ja talouskehitykseen liittyviä kysymyksiä. Ehdotuksella ei ILOn yhdistymisvapauskomitean käytännön valossa tarkasteltuna rajoiteta kielletyllä tavalla sopimusvapauden käyttöä eikä se ole ristiriidassa vapaaehtoisiin neuvotteluihin kannustamisen kanssa. ILOn yhdistymisvapauskomitean käytännössä yleissopimuksen nro 87 vastaiseksi on katsottu lainsäädäntö, jossa on asetettu osapuolten keskinäisen työehtosopimuksen pätevyyden edellytykseksi viranomaisten hyväksyntä tai velvoitettu osapuolia sitoutumaan työehtosopimusten palkkamääräyksissä noudattamaan esimerkiksi tiettyyn tuottavuuskehitykseen kiinnittyvää tasoa. Esityksessä ei ehdoteta tällaista sääntelyä. Ehdotuksen tarkoituksena on lainsäädäntöperustaisesti täsmentää yleisen edun toteutumista tukevien näkökohtien huomiointia valtiollisessa sovittelutoiminnassa.  

Sovittelun lähtökohtana olisivat työriidan osapuolten vaatimukset. Ehdotuksilla ei rajoitettaisi työmarkkinaosapuolten autonomiaa päättää neuvottelutavoitteistaan eikä ammattiliitojen oikeutta tavoitella jäsentensä elin- ja työolojen edistämistä. Työehtosopimuksen pätevyyden edellytykseksi ei aseteta viranomaisen hyväksyntää. Työriidan osapuolia ei myöskään velvoiteta sopimaan palkoista esimerkiksi yleisen linjan mukaisesti. Sovintoehdotuksen hyväksyminen on täysin vapaaehtoista. Ehdotuksella ei myöskään heikennetä ammattiliittojen neuvotteluasemaa, sopimisedellytyksiä tai onnistumisen mahdollisuuksia työehtosopimustoiminnassa. Sovintoehdotuksessaan sovittelija ottaa kansantalouden kokonaisetua turvaavien työmarkkinoilla muodostuneiden käytänteiden ohella huomioon tasapuolisesti työriidan kummankin osapuolen vaatimukset. Sovintoehdotuksessa olisi huomioitava työmarkkinoilla laajaa hyväksyntää nauttivaan työmarkkinamallisopimukseen pohjautuvat ja kansantalouden kokonaisedun turvaavat palkanmuodostuksen periaatteet.  

Sovittelujärjestelmällä tuetaan työehtosopimuksiin perustuvaa palkkojen määräytymistä. Palkanmuodostuksen toimivuuden takaamiseksi sovittelija on tähänkin mennessä ottanut huomioon niin sanotun yleisen linjan sovittelutoimessaan eli kyse on työmarkkinoilla yleisesti tunnetusta käytännöstä. Kyse olisi kansantalouden kokonaisetua tukevien työmarkkinoilla muodostuneiden käytänteiden huomioimisesta sovittelutoiminnassa. Nykytilaan verrattuna uutta olisi se, että valtakunnansovittelija tai hänen määräämänsä sovittelija toimisi jatkossa työriitojen sovittelulautakunnan puheenjohtajana. Siten myös sovittelulautakunnan toiminnassa tulisivat noudatettavaksi työriitalaissa säädetyt sovittelijaa koskevat velvoitteet. Sovittelulautakuntia on kuitenkin asetettu hyvin harvoin. Siten myöskin esityksen mahdolliset välilliset vaikutukset osapuolten keskinäisiin neuvotteluihin jäävät arvion mukaan vähäisiksi.  

Suomessa työmarkkinat ovat eriytyneet voimakkaasti sukupuolen mukaan. Ammatillisesta segregaatiosta ja sovittelutoiminnan luonteesta johtuen sovittelijan mahdollisuudet alojen välisen palkkatasa-arvon edistämiseen sovittelutoiminnassa ovat tosiasiassa varsin rajalliset. Työmarkkinaosapuolilla on kollektiivisen neuvotteluoikeutensa nojalla keskeinen rooli työehtosopimusten palkkausjärjestelmien kehittämisessä. Suomea sitovat kansainväliset samapalkkaisuusvelvoitteet jättävät niiden toteuttamiseen kansallista liikkumavaraa. Sopimusvelvoitteita on toimeenpantu etenkin tasa-arvolain säännöksin. Sukupuolten välisiä palkkaeroja pyritään kaventamaan myös kolmikantaisesti neuvoteltavalla samapalkkaisuusohjelmalla. Samapalkkaisuutta koskevien sopimusvelvoitteiden ei voida arvioida olevan esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan sovittelija ei saa menettelyllään vaarantaa työmarkkinoiden toimivuutta. Ehdotuksella ei estetä sovittelijaa huomioimasta ala- ja tehtäväkohtaisia erityispiirteitä harkitsemallaan tavalla.  

Esityksessä ehdotetaan, että valtakunnansovittelija tai hänen määräämänsä sovittelija toimisi jatkossa sovittelulautakunnan puheenjohtajana. Ehdotuksella turvataan kansainvälisten sopimusten edellyttämää sovittelumenettelyn asianmukaisuutta. Palkanmuodostuksen toimivuuden kannalta on perusteltua, että valtiollisen sovittelujärjestelmän piiriin kuuluvat toimielimet noudattavat yhtenäisiä periaatteita. Sovittelulautakuntaan turvaudutaan poikkeuksellisissa tilanteissa ja siten sovittelijoiden osaamista on perusteltua hyödyntää sovittelulautakunnassa.  

Ehdotuksella ei myöskään rajoitettaisi työmarkkinaosapuolten oikeutta sopia palkkatasosta ja muista työehdoista riippumatta siitä, millaiseksi niin sanottu yleinen linja on muodostunut. Sovittelumenettelyssä kyse on ensisijaisesti siitä, että sovittelija tukee osapuolten keskinäisiä neuvotteluita. Näissä neuvotteluissa sovittelija kiinnittäisi osapuolten huomiota myös palkanmuodostuksen toimivuuteen ja työmarkkinoilla muodostuneisiin käytänteisiin. Esimerkiksi ILOn asiantuntijakomitean käytännössä on katsottu, että viranomaiset voivat kehottaa osapuolia ottamaan keskinäisissä neuvotteluissaan huomioon yleiseen etuun, kuten talouskehitykseen liittyviä kysymyksiä. Sovittelijan olisi pyrittävä johtamaan osapuolet yhteiseen näkemykseen siitä, kuinka kansantalouden kokonaisetu säilyttäen turvataan palkansaajien myönteinen ansiokehitys ja ostovoima. Työriidan osapuolet voisivat kuitenkin sovittelijan johdolla käytävissäkin neuvotteluissa päätyä haluamaansa ratkaisuun. Ehdotuksella turvattaisiin sovittelijan riippumattomuus ja työriidan osapuolten vaatimusten tasapuolinen huomiointi. Ehdotuksella ei estetä työmarkkinoiden yleisistä palkanmuodostuksen periaatteista sopimista. Suomea sitovista kansainvälisistä velvoitteista ei ole johdettavissa estettä sille, että sovintoehdotusta antaessaan sovittelija ottaa huomioon yleiseen etuun liittyviä kysymyksiä, kuten palkanmuodostuksen ja työmarkkinoiden toimivuuden sekä Suomen kansantalouden kokonaisedun turvaamisen.  

4.2.1  4.2.1 Vaikutukset sovittelujärjestelmään ja palkanmuodostukseen

Esitetty muutos vaikuttaisi valtakunnansovittelijan, sovittelijan ja sovittelulautakunnan harkintaan koskien sovintoehdotuksessa huomioitavia asioita työriidan sovittelussa. Valtakunnansovittelijan, sovittelijan ja sovittelulautakunnan tulisi jatkossa huomioida kansantalouden kokonaisetu ja menetellä siten, että palkanmuodostus toimii mahdollisimman hyvin eikä työmarkkinoiden toimivuus vaarannu. Lainsäädännössä ei ole aiemmin määrätty yksityiskohtaisesti niistä seikoista, joita valtakunnansovittelijan, sovittelijan tai sovittelulautakunnan tulee ottaa sovittelumenettelyssä huomioon. Työriitalain mukaan sovittelijan on pyrittävä johtamaan riitapuolet sovintoon lähinnä heidän omien ehdotustensa ja tarjoustensa perusteella, joihin sovittelijan on ehdotettava tarkoituksenmukaisuuden ja kohtuuden vaatimia myönnytyksiä ja tasoituksia. Ehdotuksella täsmennettäisiin tarkoituksenmukaisuuden ja kohtuuden käsitteiden sisältöä. Käytännössä valtakunnansovittelija ja sovittelijat ovat jo nykyäänkin huomioineet sovittelutoimessa kansantalouden kokonaisedun sekä palkanmuodostuksen ja työmarkkinoiden toimivuuden. Käytäntö koskisi jatkossa myös sovittelulautakunnan toimintaa. Esitetty muutos ei vaikuttaisi työmarkkinaosapuolten oikeuksiin tai velvollisuuksiin, eikä työehtosopimusneuvotteluihin siltä osin, kun valtakunnansovittelija tai sovittelulautakunta eivät ole niissä mukana. Työmarkkinaosapuolten mahdollisuus tehdä sopimuksia keskenään säilyisi ennallaan.  

Esitettyä muutosta vastaavista tilanteista ei ole saatavilla empiiristä tutkimusta. Yleisesti on tutkittu sovittelujärjestelmää ja siihen liittyen kollektiivisten työriitojen sovittelua sekä sovittelujärjestelmään liittyen kollektiivisten työriitojen sovittelua sekä sovittelujärjestelmän kehittämistarpeita. ks. esim. Peltonen, Lasse 2022. Suomalaisen sovittelun tila ja mahdollisuudet. Julkaistu osoitteessa: Suomalaisen sovittelun tila ja mahdollisuudet : SUSTIMA-hankkeen loppuraportti (valtioneuvosto.fi) Tutkimusta on saatavilla palkanmuodostusjärjestelmän vaikutuksista; koordinoitu palkanmuodostus liittyy tutkimustulosten mukaan muun muassa pienempiin inflaatiopaineisiin ja parempaan kansalliseen kilpailukykyyn. Esitetty muutos voidaan tulkita askeleena kohti koordinoidumpaa palkanmuodostusta. Esityksellä ei muuteta työmarkkinaosapuolten mahdollisuuksia sopia keskenään palkoista ja muista työsuhteen ehdoista. Työmarkkinoiden yleisellä linjalla ja sovittelijan noudattamalla käytännöllä on kuitenkin vaikutusta työmarkkinaneuvotteluihin.  

Taloustieteellisessä tutkimuksessa palkanmuodostusjärjestelmän vaikutuksia on perinteisesti tutkittu arvioimalla järjestelmien keskittyneisyyttä. Keskitetyssä palkanmuodostuksessa palkoista ja muista työehdoista päätetään työmarkkinakeskusjärjestöjen neuvotteluissa. Hajautetummassa palkanmuodostusjärjestelmässä neuvotteluja käydään liitto- tai yritystasolla. Toisaalta liittokohtainen neuvottelutaso voi olla hyvinkin keskittynyttä, kuten on Ruotsissa, jossa työnantajat käyvät työehtoihin liittyviä keskusteluja asianomaisten liittojen kanssa työpaikkakohtaisten keskustelujen sijaan tai rinnalla.  

Palkkaratkaisuihin vaikuttaa paitsi palkanmuodostusjärjestelmän keskittyneisyys, myös koordinaation aste eli kysymys, miten paljon neuvotteluissa huomioidaan kansallisen tason taloudellisia tavoitteita. Usein koordinoidussa palkanmuodostuksessa ei-vientisektorin palkankorotukset mukailevat kansainväliselle kilpailulle alttiin vientisektorin linjaa. Tavoitteena on pitää työkustannukset maltillisina ja näin mahdollistaa se, että heikossa taloussuhdanteessa työllisyys kärsisi mahdollisimman vähän.  

Palkanmuodostusjärjestelmiä arvioivan tutkimuksen esim. , , . Garnero 2021 mukaan koordinoiduissa palkanmuodostusjärjestelmissä työllisyys on korkeampi kuin koordinoimattomissa. Palkkojen hajonta on pienempi ja naisten, nuorten sekä matalasti koulutettujen työttömyys on matalampi kuin koordinoimattomissa palkanmuodostusjärjestelmissä. Koordinoidut palkanmuodostusjärjestelmät vahvistavat myös talouden joustavuutta, kun suhdanne heikkenee.  

Esitetyn muutoksen voidaan tulkita lisäävän vähäisessä määrin Suomen palkanmuodostusjärjestelmän koordinaation astetta. Näin ollen sen voidaan nähdä saavan aikaan koordinoituun järjestelmään liitettyjä vaikutuksia. Kyseessä on kuitenkin varsin pieni muutos neuvottelujen koordinaatiossa ja järjestelmän perusominaisuudet pysyvät muutoksen jälkeen ennallaan. Näin ollen myös esityksen mahdolliset vaikutukset ovat vähäiset.  

4.2.2  4.2.2 Taloudelliset vaikutukset

4.2.3  4.2.3 Muut ihmisiin kohdistuvat ja yhteiskunnalliset vaikutukset

4.2.4  4.2.4 Vaikutukset sukupuolten väliseen tasa-arvoon

Suomessa ammatillinen segregaatio on kansainvälisesti vertailtuna suurta. Tilastokeskuksen mukaan vuonna 2021 palkansaajista ainoastaan 10 prosenttia työskenteli niin sanotuissa tasa-ammateissa. Tasa-ammatilla tarkoitetaan ammattia, jossa työskentelevistä naisten ja miesten osuus on 40–60 prosenttia. Myös muissa Pohjoismaissa ammatillinen segregaatio on voimakkaampaa kuin EU:ssa keskimäärin. Ammatillisessa segregaatiossa ei ole ollut suuria muutoksia ajassa, mutta viime vuosina naiset ovat hieman useammin hakeutuneet miesvaltaisille aloille. . Århusin yliopisto 2019 Työnantajasektoreittain tarkasteltuna naisten osuus kuntasektorin työntekijöistä on selvästi miehiä suurempi. Vastaavasti yksityisellä sektorilla miesten osuus on naisia suurempi. Naiset työskentelevät Suomessa miehiä useammin niin sanotulla suljetulla sektorilla (ei-vientialat) esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalveluissa ja varhaiskasvatuksessa. Segregaatiota ilmenee myös alojen sisäisesti; saman alan ammateista osa voi olla nais- ja osa miesvaltaisia.  

Sovittelujärjestelmä on osa laajempaa työmarkkinoiden toimintaa ohjaavaa ja sääntelevää kokonaisuutta. Voimakkaan ammatillisen segregaation vuoksi työelämään tehtävillä merkittävillä muutoksilla on käytännössä aina sukupuolittuneita vaikutuksia, vaikka muutos sinänsä kohdentuisi naisiin ja miehiin samoin.  

Sovittelun lähtökohtana olisivat jatkossakin työriidan osapuolten esittämät vaatimukset, jotka rajaavat osittain sovittelijan toimivaltaa yksittäisessä työriidassa. Työriidan osapuolten esittämät vaatimukset voivat sisältää sukupuolten tasa-arvon ja samapalkkaisuuden edistämiseen liittyviä seikkoja. On myös mahdollista, etteivät osapuolet ota näitä seikkoja vaatimuksissaan huomioon. Sovittelijan tehtävänä on esittää työriidan osapuolten esittämiin vaatimuksiin tarkoituksenmukaisuuden ja kohtuuden vaatimia myönnytyksiä ja tasoituksia. Esitetty muutos täsmentäisi sovittelijan toimivaltaa esittää ”tarkoituksenmukaisuuden ja kohtuuden” kannalta tarpeellisia myönnytyksiä ja tasoituksia. 

Esitetty muutos sovittelujärjestelmään pyrkii edistämään kansantalouden kannalta kestävää palkanmuodostusta siten, että työriitojen sovittelutilanteessa sovittelijan tai sovittelulautakunnan antamassa sovintoehdotuksessa tulisi huomioida työmarkkinoilla muodostuneet käytänteet, kuten työmarkkinoiden yleinen linja. Viime sopimuskierroksilla yleinen linja on muodostunut vientialan päänavausratkaisusta.  

Nykykäytäntöä vastaavasti sovittelijan harkinnassa olisi, kuinka yksittäiseen työriitaan löydetään erilaisia ratkaisuja, joissa huomioidaan kansantalouden kokonaisetu, työmarkkinoilla muodostuneet käytänteet sekä ala- ja tehtäväkohtaiset erityistarpeet. Sovittelijan harkintavallan turvaaminen jättäisi sovittelijalle myös tilaa huomioida viranomaisille asetettu velvoite edistää tasa-arvon toteutumista. Laissa ei määriteltäisi sovintoehdotuksen sisältöä. Samapalkkaisuutta voitaisiin edistää esimerkiksi palkantarkistusten kohdentamisella tehtäviin, joissa on erityisiä palkkauksen kehittämistarpeita. Ehdotuksessa ei myöskään aseteta kriteereitä sen suhteen, toteutetaanko palkantarkistukset prosenttiperustaisesti vai esimerkiksi euromääräisesti. Tasa-arvon toteutumista on mahdollista edistää myös niin sanottuja tekstikysymyksiä, kuten perhevapaisiin liittyviä määräyksiä, kehittämällä. Sovittelijalle jätettävä harkintavalta mahdollistaa samapalkkaisuutta ja sukupuolten tasa-arvoa edistävät ratkaisut osana sovintoehdotuksen kokonaisuutta.  

Sovittelijalla on kuitenkin sovittelumenettelyn luonteesta johtuen tosiasiassa varsin rajatut mahdollisuudet edistää etenkään alojen välistä palkkatasa-arvoa. Sovittelussa sovitellaan yksittäisen alan työriitaa. Sovittelija huomioi, ettei yksittäinen ratkaisu johda sukupuolen perusteella syrjiviin työehtoihin kyseisellä alalla. Työriidan ratkaisemiseksi sovittelijan on yhteensovitettava työriidan osapuolten vaatimukset. Jos osapuolet eivät vaatimuksissaan kiinnitä huomiota tasa-arvon edistämiseen, sovittelijalla ei tosiasiassa juurikaan ole keinoja siihen.  

Naisten ja miesten palkkaerojen taustalla on ensisijaisesti työmarkkinoiden voimakas segregaatio sukupuolen mukaan. Verovaroin rahoitettavan julkisen sektorin alat ovat naisvaltaisia, kun taas yksityisen sektorin vientialat miesvaltaisia. Julkisen sektorin heikompaa palkanmaksuvaraa ei korjata sovittelutoiminnassa. Kunkin alan työnantajien palkanmaksuvara on tekijä, joka on otettava sovintoehdotuksessa huomioon. Sukupuolten välisten palkkaerojen juurisyytä eli työmarkkinoiden segregaatiota ei myöskään pureta sovittelutoiminnasta syntyvin palkkaratkaisuin. Sosiaali- ja terveysministeriön tuoreessa tutkimuksessa Policy brief: Työmarkkinoiden sukupuolen mukaisen segregaation.purkaminen – Suosituksia päättäjille. Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2023:20. Julkaistu 10.5.2023 osoitteessa: . https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/164926/STM_2023_20_Rap.pdf?sequence=1&isAllowed=y työmarkkinoiden segregaatioiden purkamiseksi suositellaan esimerkiksi koulutuspoliittisia toimia, tilasto- ja tutkimustiedon tuottamista sekä työpaikkojen tasa-arvosuunnitelmien laadun parantamista. Keskeisen verrokkimaan Ruotsin palkkatasa-arvokehitys ei tue arviota siitä, että vientivetoisen palkanmuodostusmallin noudattaminen johtaisi sukupuolten välisten palkkaerojen kasvamiseen. Ruotsissa naisten ja miesten väliset palkkaerot ovat kaventuneet vuosien 2000–2020 aikana. Inkomstskillnader mellan kvinnor och män. Regeringsuppdrag till Medlingsinstitutet 2022-2023. 

Alla olevasta taulukosta nähdään, että työnantajasektorista riippumatta miesten kokonaisansiot ovat korkeammat kuin naisten. Suurin sukupuolten välinen ero on yksityisellä sektorilla, jossa naisten keskiansio on 84,5 prosenttia miesten vastaavasta. Myös naisvaltaisella kuntasektorilla miehet ansaitsevat keskimäärin naisia enemmän. Tässä vertailussa ei ole otettu huomioon erilaisia työnkuvia ja tehtävien vaativuutta. Alojen välisiin palkkaeroihin vaikuttavat esimerkiksi alojen erilainen tuottavuuskehitys, rahoituspohja ja tehdyn työajan sekä vuosiloman pituus. On myös huomattava, että tarkastelussa ovat kokoaikaiset palkansaajat, eivät kaikki työlliset. Osa-aikatyön tekeminen on naisilla yleisempää kuin miehillä.  

Taulukosta 2 havaitaan, että toimialoilla, joilla naisten osuus työllisistä on pieni, ero naisten ja miesten palkoissa on pienempi kuin aloilla, joilla naisten osuus on suuri. 

5.1.1  5.1.1 Lainsäädäntöuudistuksen toteuttaminen

5.2.1.1  5.2.1 Ruotsi

Palkanmuodostusjärjestelmä

Ruotsissa työntekijä- ja työnantajajärjestöt sopivat työehtosopimuksilla palkka- ja muista työehdoista. Työehtosopimukset täydentävät lainsäädäntöä. Ruotsissa ei ole työehtosopimusten yleissitovuusjärjestelmää, eikä lainsäädännössä säädetä esimerkiksi minimipalkasta tai palkankorotuksista. Ruotsin työmarkkinoiden keskusjärjestöt (LO ja SAF) sopivat ruotsalaisesta työmarkkinamallista 1930-luvulla. Sopimus muodostaa Ruotsin mallin perustan ja sopimuksen pääperiaatteet ovat edelleen voimassa. Sopimus sääntelee, milloin on laillista olla työtaistelussa ja milloin on työrauhavelvollisuus. Toiseksi sopimuksessa todetaan, että työmarkkinaosapuolet määrittelevät työmarkkinoilla vallitsevat ehdot. Kolmanneksi sopimuksen mukaan työnantajilla ja työntekijöillä on oikeus järjestäytyä työnantaja- ja työntekijäliitoiksi. , Koskinen 2024. Ruotsin työmarkkinamalli Suomen hallituksen esikuvana 

Ruotsissa on noudatettu vuodesta 1998 lähtien palkanmuodostusmallia, jossa keskeiset teollisuuden alat määrittävät työmarkkinoiden yleisen palkanmääritystason teollisuusalojen sopimukseen (Industriavtal) perustuvan ”merkin” (märket) kautta. Muut alat noudattavat palkanmääritystasoa päänavauksen jälkeen. , Ahtela 2024, s. 6. Sopiminen, osallistuminen ja luottamus – Mitä voimme oppia Ruotsin ja Saksan työmarkkinajärjestelmistä Teollisuusalojen sopimuksen osapuolet ovat allekirjoittaneet yhteensä 57 sopimusta, jotka kattavat noin 500 000 työntekijää. Teollisuusalojen sopimukseen kuuluu myös toimialajärjestöjä, jotka eivät ole tehneet työehtosopimuksia. Grafiska Företagen, IKEM, Industriarbetsgivarna, Livsmedelsföretagen, Gröna Arbetsgivare, Teknikföretagen, TEKO ja TMF ovat teollisuusalojen sopimuksen työnantajajärjestöjä. Työntekijäjärjestöjä ovat GS, Livsmedelsarbetareförbundet, IF Metall, Sveriges Ingenjörer ja Unionen. “Märket” och Industriavtalet, Medlingsinstitutet. 

Ruotsissa on vakiintunut käsite ”hyvä tapa palkanmuodostuksessa”. Sen mukaan palkanmääritystason merkistä voidaan poiketa tietyin edellytyksin. Poikkeaminen perustellusta syystä edellyttää ensinnäkin vastapuolen suostumusta ilman työtaistelu-uhkaa. Toiseksi edellytetään, että molemmat sopijaosapuolet pystyvät vakuuttamaan muut alat ratkaisunsa perusteltavuudesta siten, että muilta aloilta ei esitetä kompensaatiovaatimuksia. Lisäksi ratkaisun on oltava osa pidemmän aikavälin ohjelmaa työehtosopimuksen rakenteelliseksi uudistamiseksi. , Ahtela 2024, s. 6. Sopiminen, osallistuminen ja luottamus – Mitä voimme oppia Ruotsin ja Saksan työmarkkinajärjestelmistä 

Medlingsinstitutet jakaa Ruotsissa käytetyt työehtosopimusrakenteet seitsemään eri kategoriaan. Toisessa päässä ovat sopimukset, joissa määrätään kaikkia työehtosopimuksen piirissä olevia työntekijöitä koskevista yleisistä palkankorotuksista. Toisessa päässä ovat sen sijaan sopimukset, joissa palkkataso määräytyy kokonaan paikallisella tasolla. Jälkimmäiseksi mainitussa päässä olevat sopimukset ovat niin sanottuja numerottomia sopimuksia (sifferlösa avtal). Tällaisia sopimuksia kutsutaan myös prosessisopimuksiksi (processavtal). s. 79. Avtalsrörelsen och lönebildningen 2023, Numeroton sopimus tarkoittaa sitä, että alakohtaisessa työehtosopimuksessa palkkaraami jätetään määrittelemättä ja palkoista sovitaan paikallisesti työehtosopimuksessa sovittujen sääntöjen mukaisesti ja huomioiden palkanmuodostukseen vaikuttavat tekijät. Merkki on mittapuuna myös numerottomissa ratkaisuissa, mutta malli antaa mahdollisuuden sovittaa palkkaratkaisut yrityksen tai organisaation sekä palkansaajan tilanteen ja näkymien mukaan. , Ahtela 2024, s. 6. Sopiminen, osallistuminen ja luottamus – Mitä voimme oppia Ruotsin ja Saksan työmarkkinajärjestelmistä 

Paikallinen palkanmuodostus on Ruotsissa julkisella sektorilla huomattavasti yleisempää kuin yksityisellä sektorilla. Lisäksi paikallinen liikkumavara on erityisen suuri, koska monet työntekijät ovat numerottomien sopimusten piirissä. Työmarkkinoilla vain harvat sopimukset ovat kuitenkin normatiivisia siten, että ne eivät salli korkeampia palkankorotuksia kuin keskitetysti sovitut. Tämä tarkoittaa sitä, että palkkojen paikallinen määrittely on käytännössä laajempaa koko työmarkkinoilla kuin mitä keskitetyistä palkkasopimuksista käy ilmi. Myös palkkojen yksilökohtaisen jakautumisen periaatteet vaihtelevat sektoreittain. Esimerkiksi julkisen sektorin sopimuksissa ei ole yksilölle taattuja palkankorotuksia, kun taas lähes 40 prosenttia yksityisen sektorin työntekijöistä on sellaisten sopimusten piirissä, jotka sisältävät yksilölle taatut palkankorotukset. Teollisuusalojen sopimuksen vahva normatiivinen rooli keskustason palkanmuodostuksessa näyttää kuitenkin vaikuttavan myös paikalliseen palkanmuodostukseen. s. 70, 75–76. Avtalsrörelsen och lönebildningen 2023, Ruotsissa naisten ja miesten väliset palkkaerot ovat vuosina 2000–2020 kaventuneet. Inkomstskillnader mellan kvinnor och män. Regeringsuppdrag till Medlingsinstitutet 2022-2023. 

Työriitojen sovittelu

Ruotsissa työriitojen valtiollisesta sovittelusta vastaa sovittelijaviranomainen Medlingsinstitutet, jonka tehtävänä on työriitojen sovittelun lisäksi edistää hyvin toimivaa palkanmuodostusta sekä neuvoa ja tukea työmarkkinaosapuolia neuvottelu- ja sopimustoiminnassa. Työriitojen sovittelusta ja sovittelijaviranomaisen tehtävistä säädetään niin sanotussa työelämän myötämääräämislaissa. Lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. 

Sovittelijaviranomaisen laissa säädettynä tehtävänä on edistää hyvin toimivaa palkanmuodostusta (Lag 1976:580 om medbestämmande i arbetslivet 46 § 2 mom.) Lain esitöissä selvennetään, mitä hyvin toimivan palkanmuodostuksen edistämisellä tarkoitetaan. Sovittelijaviranomaisen tulee toimia siten, että se helpottaa osapuolia kansantaloudellisten näkökohtien huomioon ottamisessa, esimerkiksi neuvottelemalla osapuolten kanssa varhaisessa vaiheessa tulevia neuvotteluja varten kansantaloudellisista edellytyksistä. Se, että osapuolet ottavat huomioon kansantaloudelliset näkökohdat, merkitsee sitä, että ne toimivat neuvotteluissaan vastapuoltensa kanssa tavalla, josta ei aiheudu haittaa jäsenille eikä ulkopuolisille. Haitta voi tarkoittaa esimerkiksi korkeita palkkavaatimuksia, jotka heikentävät niin oman sopimusalan kuin myös välillisesti muiden alojen työllisyysnäkymiä. Lönebildning för full sysselsättning. Regeringens proposition 1999/2000:32 s. 44. Julkaistu osoitteessa: . https://www.regeringen.se/contentassets/5bb57c7010144beda9ac80d7fc754aa5/lonebildning-for-full-sysselsattning/ 

Asetuksessa, joka sisältää Medlingsinstitutetin ohjeet (Förordning (2007:912) med instruktion för Medlingsinstitutet) . Förordning (2007:912) med instruktion för Medlingsinstitutet | Lagen.nu määrätään sovittelijaviranomaisen tehtävistä. Asetuksen 1 §:n mukaan sovittelijaviranomainen vastaa valtion sovittelutoiminnasta ja sen tehtävänä on toimia hyvin toimivan palkanmuodostuksen puolesta. Asetuksen 2 §:n mukaan työelämän yhteistoiminnasta annetun lain (Lagen om medbestämmande i arbetslivet) (1976:580) 46–49, 51–53 ja 62 a §:stä johtuvien tehtävien lisäksi sovittelijaviranomaisen tehtävänä on 1) toimia sen varmistamiseksi, että työehtosopimusneuvottelujen aikataulut laaditaan siten, että uudet sopimukset tehdään ennen edellisen sopimuskauden päättymistä, 2) neuvotella osapuolten kanssa neuvottelujen kansantaloudellisista edellytyksistä ja kiinnittää huomiota palkanmuodostusongelmiin Valtion taloudellisen tutkimuslaitoksen (Konjunkturinstitutet) laatimien kansantaloutta koskevien raporttien perusteella, 3) valvoa ja ylläpitää työmarkkinoilla vallitsevaa yhteisymmärrystä kilpailulle alttiin sektorin palkkaratkaisusta sekä 4) kerätä, koota ja tulkita palkanmuodostuksen kannalta tärkeitä tilastoja.  

Asetuksen 4 §:n mukaan sovittelijaviranomaisen on analysoitava palkkakehitystä tasa-arvonäkökulmasta ja seurattava muuhun kuin sukupuoleen perustuvaa syrjintää palkkauksessa. 

Lisäksi sovittelijaviranomaisen tulee keskustellessaan työmarkkinaosapuolten kanssa tulevista ja meneillään olevista sopimusneuvotteluista kiinnittää huomiota siihen, että keskeiset työehtosopimukset laaditaan siten, että ne edistävät paikallisten osapuolten työtä palkkakysymyksissä tasa-arvonäkökulmasta. 

Ruotsissa on säädetty työriidan sovittelun aloittamisesta osapuolten suostumuksella. Myötämääräämislain 47 a §:n mukaan työehtosopimuksesta neuvottelevien osapuolten suostumuksella Medlingsinstitutet voi määrätä yhden tai useamman niin sanotun neuvottelujohtajan (förhandlingsledare) tai sovittelijan (medlare) sovittelemaan työriitaa. Lain esitöiden Lönebildning för full sysselsättning. Regeringens proposition 1999/2000:32 s. 72, 95. mukaan sovittelija voidaan määrätä osapuolten pyynnöstä jo ennen kuin työriita uhkaa työrauhaa ja ennen kuin työtaisteluilmoitusta on annettu. Neuvottelujohtajan voi lain esitöiden mukaan nimetä jo siinä vaiheessa, kun osapuolten kannat eivät ole täysin selvillä. Kannanmuodostuksen lisäksi neuvottelujohtaja auttaa osapuolten välisessä yhteydenpidossa. Neuvottelujohtaja voidaan määrätä jo hyvissä ajoin ennen työehtosopimuksen voimassaolon loppumista, mikä ennaltaehkäisee riitaisuuksien syntymistä. Jos asia on kärjistynyt työriidaksi, määrätään lähtökohtaisesti varsinainen sovittelija.  

Medlingsinstitutet voi työelämän myötämäärämislain 47 a §:n mukaan määrätä yhden tai useamman sovittelijan sovittelemaan työriitaa ilman työriidan osapuolten suostumusta, jos työriita uhkaa johtaa työtaistelutoimiin tai jos työtaistelutoimiin on jo ryhdytty. Sovittelijaa ei kuitenkaan määrätä ilman osapuolten suostumusta, jos työriidan osapuolet ovat rekisteröineet lain 47 b §:n mukaisen sopimuksen neuvottelumenettelystä.  

Ruotsissa työriidat jaotellaan intressiristiriitoihin ja oikeudellisiin riitoihin. Soviteltavat riidat ovat etenkin intressiristiriitoja. Työelämän myötämääräämislaissa ei kuitenkaan ole suljettu oikeudellisia riitoja sovittelun ulkopuolelle, ja niiden sovittelu on mahdollista. Viime kädessä oikeudelliset riita-asiat ratkaistaan työtuomioistuimessa. . https://www.mi.se/forhandling-avtal/olika-typer-av-forhandlingar/ 

Ruotsissa työmarkkinaosapuolet voivat keskenään sopia sovellettavasta neuvottelumenettelystä ja menettelyn aikataulusta sekä mahdollisten sovittelijoiden valitsemisesta ja heidän toimivallastaan. Medlingsinstitutet voi rekisteröidä tällaisen sopimuksen ”ennakolta”. Rekisteröinti johtaa siihen, että mahdollisessa riitatilanteessa noudatetaan osapuolten välistä sopimusta eikä sovitteluviranomainen voi määrätä sovittelijaa, elleivät molemmat sopijaosapuolet erikseen siihen suostu. Ruotsissa on varsin laajoja sopimusaloja, jotka noudattavat omaa sovittelujärjestystä ja valitsevat omia sovittelijoita sovitussa järjestyksessä. Esimerkiksi teollisuusalojen sopimuksessa (Industriavtal) on luotu osapuolten oma sovittelujärjestelmä. Joskus osapuolten välisiä neuvotteluja johtamaan valitaan myös yksi tai useampi puolueeton puheenjohtaja (opartisk ordförande). Työriitojen sovittelujärjestelmä vertailevasta näkökulmasta – Bruun 2020, s. 9. Vuoden 2023 lopussa yhteensä 14 sopimusta oli rekisteröity Medlingsinstitutetille. Avtalsrörelsen och lönebildningen 2023 – Medlingsinstitutets årsrapport, s. 31. 

5.2.1.2  5.2.2 Norja

Palkanmuodostusjärjestelmä

Norjassa palkanmuodostus tapahtuu pääasiassa työehtosopimusten kautta. Noin puolen yksityisen sektorin ja kaikkien julkisen sektorin työntekijöiden palkka määräytyy työehtosopimusten perusteella. Norjan palkanmuodostusjärjestelmä perustuu kilpaillun alan malliin (frontfagsmodellen). Malli merkitsee sitä, että kansanvälisesti kilpailuilla markkinoilla toimivan teollisuudenalan palkkakehitys toimii ajan mittaan normina palkkakehitykselle muilla talouden aloilla. Kilpailulle alttiin teollisuuden edustava osa käy ensin palkkaneuvottelut ja alan palkkakehitys toimii normina palkkakehitykselle muualla taloudessa. Kilpaillun alan ratkaisun jälkeen työehtosopimusten tarkistaminen ja palkkaneuvottelut eri sopimusaloilla käydään suurin piirtein rinnakkain. , s. 12, 61. Utfordringer for lønnsdannelsen og norsk økonomi 2023:30 Kilpaillun alan ratkaisun ja palkkojen nousun välillä on ollut myös eroja. Malli johtaa kuitenkin suunnilleen samaan palkkojen nousuun eri aloilla ajan mittaan. , s. 20–21. Utfordringer for lønnsdannelsen og norsk økonomi 2023:30 Paikallista sopimista hyödynnetään palkanmuodostuksessa. , s. 61–65. Utfordringer for lønnsdannelsen og norsk økonomi 2023:30 

Norjan tilastokeskuksen (SSB) johtama TBU, jossa ovat edustettuina keskeiset työmarkkinaosapuolet ja viranomaiset, varmistaa parhaan mahdollisen yhteisen käsityksen Norjan talouden tilanteesta. TBU:lla on myös tärkeä rooli palkkatilastojen kehittämisessä ja palkkakehityksen mittaamisessa tärkeimmillä työehtosopimusneuvottelualueilla. , s. 61. Utfordringer for lønnsdannelsen og norsk økonomi 2023:30 

Työriitojen sovittelu

Norjassa työriitojen sovittelusta vastaa valtiollinen sovitteluviranomainen Riksmekleren. Työriitojen sovittelusta säädetään työriitalaissa. Lov om arbeidstvister (LOV-2012-01-27-9). Sovitteluviranomainen sovittelee vain työehtosopimusneuvotteluihin liittyviä intressiristiriitoja. Lov om arbeidstvister 12 §:n 1 momentti. Voimassa olevan työehtosopimuksen tulkintaa koskevat oikeudelliset riidat ratkaistaan työtuomioistuimessa. . https://www.riksmekleren.no/om-meklingsinstitusjonen Sovittelijan on välittömästi ryhdyttävä sovitteluun työriidoissa, joiden aloittamista on lykätty yleistä etua uhkaavina. Työriidoissa, joista on annettu työtaisteluilmoitus, sovittelija voi ryhtyä sovitteluun omasta aloitteestaan tai asianosaisen pyynnöstä. Sovittelija voi lisäksi omasta aloitteestaan kutsua osapuolet sovitteluun, vaikka työtaisteluilmoitusta ei olisi annettu, jos hän katsoo sen tarpeelliseksi. Sovittelijalla on oikeus saada työriidan sovittelemiseksi kaikki tarpeelliset tiedot. Lov om arbeidstvister 20, 22 §. Norjassa ei ole säädetty osapuolten oikeudesta pyytää sovittelua työriidassa, joka ei uhkaa työrauhaa.  

5.2.1.3  5.2.3 Tanska

Palkanmuodostusjärjestelmä

Tanskassa lainsäädännön merkitys työelämän sääntelyssä on kansainvälisesti vertailtuna vähäinen ja pääpaino on työehtosopimuksissa. Työmarkkinajärjestöjen keskinäisistä sopimuksista erityisesti keskusjärjestöjen yleissopimus kattaa tarkasti sopimustoiminnan sekä paikallisen neuvottelutoiminnan pelisäännöt, ja teollisuuden yleinen työehtosopimus lisäksi myös työsuhteisiin sovellettavat säännöt. Yleisillä työoikeudellisilla periaatteilla ja oikeuskäytännöllä on keskeinen merkitys. , Ahtela 2019., s. 18. Sopiminen työmarkkinoilla – muu maa mustikka? Ruotsin, Tanskan, Saksan ja Ranskan työmarkkinasääntely vertailussa 

Tanskassa varsinainen työehtosopimustoiminta on keskusjärjestöjen jäsenliittojen vastuulla. Keskusjärjestöillä on kuitenkin melko vahva ohjaava rooli sopimustoiminnassa. Työehtosopimusneuvottelut käydään ensisijaisesti vientisektorin johdolla. Vientisektorin työmarkkinaosapuolet avaavat sopimuskierroksen ja määrittelevät tahdin ja raamit palkankorotuksille sekä muille etuuksille. Sopimuskierroksen avauksen jälkeen neuvotteluja jatketaan muilla aloilla. Neuvottelukierrosten päättyessä kaikki työehtosopimukset yhdistetään samanaikaisesti yhdelle äänestyslipukkeelle jäsenäänestykseen, jonka seurauksena kaikki alakohtaiset työehtosopimukset joko hyväksytään tai hylätään samanaikaisesti. Tässä vaiheessa prosessia vahvistetaan myös sopimusten kesto. , Ahtela 2019., s. 19., , s. 10 Sopiminen työmarkkinoilla – muu maa mustikka? Ruotsin, Tanskan, Saksan ja Ranskan työmarkkinasääntely vertailussa 

Tanskassa ei ole lakisääteistä vähimmäispalkkaa, ja alakohtaisissa työehtosopimuksissa määritellään puitteet palkanmääritystä ja -korotuksia koskeville neuvotteluille. Jatkoneuvottelut palkoista käydään yritystasolla. Työehtosopimukset ovat varsin laajoja ja yksityiskohtaisia, mutta lähes kaikesta voidaan kuitenkin paikallisesti sopia toisin. Viime vuosina on vakiintunut jako kahdentyyppisiin alakohtaisiin sopimusratkaisuihin. Ensimmäisessä palkanmääritysmallissa, jota noudatetaan suurimmassa osassa sopimuksia, jätetään palkankorotusten määritteleminen työpaikkatasolle, ja työehtosopimuksessa määrätään vain vähimmäispalkasta. Malli on vallitseva teollisuudessa ja muun muassa rahoitusalalla. Toisessa palkanmääritysmallissa määritetään sen sijaan työehtosopimuksessa palkankorotusten taso, mutta ei vähimmäispalkkoja. Mallia sovelletaan muun muassa kuljetusaloilla, elintarviketeollisuudessa ja julkisilla aloilla. , Ahtela 2019., s. 19-20., , s. 10-11. Sopiminen työmarkkinoilla – muu maa mustikka? Ruotsin, Tanskan, Saksan ja Ranskan työmarkkinasääntely vertailussa 

Työriitojen sovittelu

Tanskassa valtiollisesta työriitojen sovittelusta vastaa Forligsinstitutionen, joka sovittelee työmarkkinaosapuolten välisiin työehtosopimusneuvotteluihin liittyviä intressiristiriitoja. Sovitteluviranomaisen tehtävistä ja sovittelumenettelystä säädetään laissa työriitojen sovittelusta. Lov om mægling i arbejdsstridigheder. Sovittelun aloittaminen perustuu pääsääntöisesti työtaisteluilmoituksen antamiseen ja tuloksettomina päättyneisiin työehtosopimusneuvotteluihin. Sovittelija voi sovitella työehtosopimusneuvotteluihin liittyvää riitaa myös aikaisemmassa vaiheessa oma-aloitteisesti tai jommankumman osapuolen pyynnöstä, vaikka työtaistelutaisteluilmoitusta ei olisi jätetty eivätkä neuvottelut olisi vielä päättyneet tuloksettomina. Sovittelun edellytyksenä on pääsääntöisesti se, että osapuolten välillä on käyty neuvotteluita. Osapuolet ovat velvollisia noudattamaan sovittelijan neuvottelukutsua. Lov om mægling i arbejdsstridigheder 3 §. 

5.2.1.4  5.2.4 Suomen ja Ruotsin järjestelmien vertailu

Ruotsissa noudatetaan palkanmuodostusmallia, jossa keskeiset teollisuudenalat määrittävät työmarkkinoiden yleisen palkanmääritystason teollisuusalojen sopimukseen (Industriavtal) perustuvan merkin (märket) kautta. Muut alat noudattavat palkanmääritystasoa päänavauksen jälkeen. Palkanmääritystason merkistä voidaan poiketa tietyin edellytyksin. , Ahtela 2024, s. 6. Sopiminen, osallistuminen ja luottamus – Mitä voimme oppia Ruotsin ja Saksan työmarkkinajärjestelmistä Julkinen sektori ei ole allekirjoittanut teollisuusalojen sopimusta “Märket” och Industriavtalet, Medlingsinstitutet. , mutta se seuraa merkkiä. Paikallinen palkanmuodostus julkisella sektorilla on yleisempää kuin yksityisellä sektorilla ja monet työntekijät ovat numerottomien sopimusten piirissä. Merkki on kuitenkin mittapuuna myös numerottomissa ratkaisuissa. s. 70, 75–76. Avtalsrörelsen och lönebildningen 2023, 

Ruotsin palkanmuodostusmalli eroaa Suomen järjestelmästä siinä, että Suomessa ei ole työmarkkinaosapuolten keskinäistä sopimusta työmarkkinamallista. Ehdotuksen tarkoituksena ei ole säätää tietyn työmarkkinamallin noudattamisesta. Esityksessä asetetaan kuitenkin ensisijaiseksi työmarkkinoilla laajaa hyväksyntää nauttivaan työmarkkinamallisopimukseen pohjautuvien ja kansantalouden kokonaisedun turvaavien palkanmuodostuksen periaatteiden noudattaminen, mikä voi kannustaa työmarkkinaosapuolia neuvottelemaan työmarkkinamallista. Yleisesti hyväksytyn työmarkkinamallin puuttuminen voi osaltaan aiheuttaa työmarkkinahäiriöitä. Esimerkiksi Ruotsilla on Pohjoismaiden suurimmista työmarkkinoista huolimatta muita Pohjoismaita huomattavasti pienemmät konfliktiluvut ja jos verrataan vuosien 2013–2022 menetettyjen työpäivien määrää, vuosittainen keskiarvo Ruotsissa on noin 4 000 päivää vuodessa, kun taas Suomessa määrä on noin 197 000 päivää vuodessa. Medlingsinstitutets årsrapport, Avtalsrörelsen och lönebildningen 2023, s. 55. Sovittelutoiminnassa noudatetulla menettelyllä on heijastevaikutuksia työmarkkinoiden toimintaan ja eri alojen neuvottelutilanteeseen. Myös voimassa olevan työriitalain tulkinnanvaraisuus työmarkkinoilla muodostuneiden käytänteiden noudattamisesta sovittelutoiminnassa voi aiheuttaa epävarmuutta ja vaikuttaa työtaisteluiden määrään työmarkkinoilla. Ehdotettu sääntely edistäisi toimivaa palkanmuodostusta ja estäisi työmarkkinoiden toiminnan vaarantumista varmistamalla samalla sovittelijan riippumattomuuden ja työriidan osapuolten vaatimusten tasapuolisen huomioinnin.  

Ruotsissa työriitojen valtiollisesta sovittelusta vastaavan sovittelijaviranomaisen (Medlingsinstitutet) laissa säädettynä tehtävänä on edistää hyvin toimivaa palkanmuodostusta. Lain perusteluissa viitataan kilpailukykyisen sektorin merkitykseen. Asetuksessa (Förordning (2007:912) med instruktion för Medlingsinstitutet) . Förordning (2007:912) med instruktion för Medlingsinstitutet | Lagen.nu täsmennetään sovittelijaviranomaisen tehtäviä. Asetuksen 2 §:n mukaan sovittelijaviranomaisen tehtävänä on muun muassa valvoa ja ylläpitää työmarkkinoilla vallitsevaa yhteisymmärrystä kilpailulle alttiin sektorin palkkaratkaisusta. Sovittelun tavoitteena on huolehtia hyvin toimivasta palkanmuodostuksesta, mikä tarkoittaa sitä, että sovittelun tarkoituksena on pitää huolta vientiteollisuuden kilpailukyvystä. Keskeisten teollisuusalojen palkankorotustasoa eli merkkiä pidetään sitovana palkankorotustason ylärajana. Sovittelijan ei sovi esittää sovintoesitystä, jonka palkankorotukset ylittävät merkin asettaman rajan, mutta sinänsä osapuolet voivat halutessaan sopia paremmista eduista. Merkin on katsottu toimivan varsin hyvin palkankorotusten yleisen linjan määrittäjänä Ruotsissa. Osapuolten välillä on kuitenkin ollut tulkintaerimielisyyksiä siitä, miten sellaiset etuudet, joilla ei ole suoraa hintaa, voidaan ”hinnoitella”. Teollisuuden ulkopuolella merkkiä on arvosteltu myös siitä, että se jäykistää palkkarakenteita ja vaikeuttaa palkkavääristymien oikaisemista. Työriitojen sovittelujärjestelmä vertailevasta näkökulmasta, Bruun 2020., s. 13. 

Suomessa valtakunnansovittelijat ovat katsoneet 1960-luvun jälkimmäiseltä puoliskolta lähtien olevansa sidottuja työmarkkinoilla sopimusneuvottelujen yhteydessä syntyneeseen yleiseen linjaan. Oikeuden perusteokset - Työoikeus, Koskinen 2018. (V Kollektiivinen työoikeus – 5. Työriitojen sovittelu – Riitapuolten johtaminen sovintoon). Ehdotuksen mukaan Suomessa säädettäisiin työriitalaissa siitä, että sovittelijan tehtävänä olisi kansantalouden kokonaisedun turvaamiseksi menetellä siten, että palkanmuodostus toimii mahdollisimman hyvin eikä työmarkkinoiden toimivuus vaarannu. Sääntelyratkaisu olisi yleisluonteinen kuten Ruotsissa. Työriitalain perusteluissa täsmennettäisiin, että kansantalouden kokonaisedun turvaaminen tarkoittaisi, että työriidan osapuolten vaatimusten ohella sovittelijan tulisi sovittelutoimessaan huomioida kansantalouden kantokykyyn ja Suomen kilpailukyvyn säilymiseen vaikuttavat tekijät. Sovittelijan olisi kannustettava osapuolia hakemaan neuvotteluratkaisua, joka tukee kansantalouden kokonaisedun ja työmarkkinoiden toimivuuden kannalta kestävää palkanmuodostusta. Sovittelijan olisi pyrittävä hakemaan ehdotuksissaan tasapainoa palkansaajien myönteisen ansiokehityksen ja ostovoiman sekä työllisyyden ja tuottavuuden kasvun turvaamisen välillä, mutta kuitenkin siten, että sovitteluratkaisuista ei aiheutuisi häiriötä tuleviin työmarkkinaneuvotteluihin. Valtakunnansovittelijan keskeinen tehtävä on työmarkkinoiden toimivuuden edistäminen ja tätä tehtävää sovittelijat ovat toteuttaneet sovittelutoimessaan muun muassa seuraamalla työmarkkinoilla muodostuneita käytänteitä. Työmarkkinoilla muodostuneena käytäntönä voidaan pitää niin sanotun työmarkkinoiden yleisen linjan huomiointia sovittelutoiminnassa. Ehdotettavaa velvoitetta sovellettaisiin sovittelumenettelyn eri vaiheissa, myös sovintoehdotusta annettaessa. Myös sovittelulautakunta olisi velvollinen noudattamaan velvoitetta sovintoehdotusta antaessaan.  

Ehdotus merkitsisi sitä, että sekä Suomessa että Ruotsissa lakitasoinen sääntely olisi yleisluonteista. Suomessa lain perusteluissa täsmennettäisiin kansantalouden kokonaisedun turvaamisen sisältöä, kun taas Ruotsissa lain perusteluissa ja asetuksessa viitataan kilpailukykyisen sektorin merkitykseen sekä sen palkkaratkaisusta työmarkkinoilla vallitsevan yhteisymmärryksen valvomiseen ja ylläpitämiseen. Suurimpana eroavaisuutena olisi kuitenkin se, että Ruotsissa yleisen palkanmääritystason muodostava merkki, jota myös sovittelijaviranomainen on sitoutunut noudattamaan, perustuu keskeisten teollisuuden alojen sopimukseen. Suomessa vastaavaa sopimusta ei ole.  

Ruotsissa sovittelijaviranomaiselle asetetaan myös muita tehtäviä, joita Suomessa sovittelijalla ei ole. Asetuksen (Förordning (2007:912) med instruktion för Medlingsinstitutet) 2 §:n mukaan sovittelijaviranomaisen tehtävänä on kerätä, koota ja tulkita palkanmuodostuksen kannalta tärkeitä tilastoja. Ruotsissa asetuksen 4 §:n mukaan sovittelijaviranomaisen on lisäksi analysoitava palkkakehitystä tasa-arvonäkökulmasta ja keskustellessaan työmarkkinaosapuolten kanssa tulevista ja meneillään olevista sopimusneuvotteluista kiinnittää huomiota siihen, että keskeiset työehtosopimukset laaditaan siten, että ne edistävät paikallisten osapuolten työtä palkkakysymyksissä tasa-arvonäkökulmasta. Suomessa tasa-arvolaissa asetetaan viranomaisille velvoite edistää tasa-arvoa. Suomessa valtiollisen sovittelujärjestelmän resursointi on myös huomattavasti vaatimattomampaa kuin Ruotsissa. 

Ruotsissa naisten ja miesten väliset palkkaerot ovat vuosina 2000-2020 kaventuneet. Inkomstskillnader mellan kvinnor och män. Regeringsuppdrag till Medlingsinstitutet 2022–2023. Kilpailukykyisen sektorin palkkaratkaisun noudattaminen ei näin ollen tue arviota siitä, että sen noudattaminen johtaisi palkkaerojen kasvamiseen.  

Ruotsissa työmarkkinaosapuolet voivat myös keskenään sopia sovellettavasta neuvottelumenettelystä ja mahdollisten sovittelijoiden valitsemisesta ja heidän toimivallastaan. Sovittelijaviranomainen voi rekisteröidä tällaisen sopimuksen ja rekisteröinti johtaa siihen, että mahdollisessa riitatilanteessa noudatetaan osapuolten välistä sopimusta eikä sovitteluviranomainen voi määrätä sovittelijaa, elleivät molemmat sopijaosapuolet erikseen siihen suostu. Työriitojen sovittelujärjestelmä vertailevasta näkökulmasta – Bruun 2020, s. 9. Myös Suomessa työehtosopimusosapuolet voivat keskenään asettaa sovittelutoimielimen. Työriitalain 15 §:n mukaan jos osapuolet ovat työriidan sovittelua tai ratkaisua varten asettaneet erityisen toimielimen, osapuolten on ilmoitettava siitä valtakunnansovittelijan toimistoon. Tällaista riitaa ei saa sovitella, ellei toimielin ole tuloksetta käsitellyt asiaa tai asiassa voida päätellä, ettei se tule tehtävään ryhtymään tai siinä onnistumaan.  

6.2.1  6.2.1 Toimenpiteet lausuntopalautteen perusteella

Lausuntopalautteen perusteella on täydennetty arviota etenkin ehdotuksen työmarkkina-, tasa-arvo- ja viranomaisvaikutuksista sekä lainsäädäntöuudistuksen tarpeesta. OKV:n lausunnon johdosta on arvioitu, kuinka ehdotus täyttää perusoikeuksien rajoitusedellytykset ja sisällytetty esitykseen kannanotto sen arvioimisesta eduskunnan perustuslakivaliokunnassa.  

Lausuntopalautteessa yleisen edun käsitettä pidettiin tulkinnanvaraisena. Ehdotetun työriitalain 11 §:n 2 momentin sanamuotoa on muutettu siten, että sovittelijan olisi kansantalouden kokonaisedun turvaamiseksi meneteltävä sovittelutoimessaan siten, että palkanmuodostus toimii mahdollisimman hyvin eikä työmarkkinoiden toimivuutta vaaranneta. Kansantalouden kokonaisedun käsitteellä tarkoitettaisiin, että työriidan osapuolten vaatimusten ohella sovittelijan tulisi sovittelutoimessaan huomioida kansantalouden kantokykyyn ja Suomen kilpailukyvyn säilymiseen vaikuttavat tekijät.  

Ehdotuksen säännöskohtaisia perusteluita on täydennetty siten, että niistä käy selkeästi ilmi, että sovintoehdotusta antaessaan sovittelijan on huomioitava tasapuolisesti sekä työntekijöitä että työnantajia edustavien osapuolten vaatimukset. Ehdotuksen tarkoituksena ei ole muuttaa neuvottelutasapainoa kummankaan työriidan osapuolen eduksi. Lausuntopalautteen johdosta ehdotuksen säännöskohtaisiin perusteluihin on kollektiivisen neuvotteluoikeuden edistämiseksi lisätty nimenomainen maininta siitä, että sovintoehdotuksessa olisi huomioitava työmarkkinoilla laajaa hyväksyntää nauttivaan työmarkkinamallisopimukseen pohjautuvat ja kansantalouden kokonaisedun turvaavat palkanmuodostusperiaatteet. Säännöskohtaisia perusteluita on lisäksi täsmennetty vastaamaan nykyistä käytäntöä muun muassa yleisen linjan muodostumisen ja sovittelijan harkintavallan osalta. 

10.3.1  10.3.1 Lailla säätämisen ja tarkkarajaisuuden vaatimus

Perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten mukaan perusoikeuksien rajoitusten tulee sisältyä eduskunnan säätämään lakiin. Sovittelumenettelyä koskevista ehdotuksista säädettäisiin työriitalaissa. 

Perustuslain 3 §:n 1 momentin mukaisesti eduskunta käyttää lainsäädäntövaltaa. Työmarkkinaosapuolten autonomian johdosta kotimaisessa lainsäädäntöperinteessä on suhtauduttu pidättyvästi työmarkkinaosapuolten toimintaan liittyvään sääntelyyn. Työmarkkinaosapuolten sopimusvapaus pohjautuu perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvattuun ammatilliseen yhdistymisvapauteen. Työehtosopimusjärjestelmässä julkinen valta jättää työelämän sääntelyn olennaisilta osin työmarkkinaosapuolille itselleen (PeVL 41/2000 vp, s. 2–3). Ehdotuksen kannalta merkityksellisiä ovat etenkin ILOn sopimusvelvoitteet ja valvontakäytäntö, joiden voidaan katsoa jättävän tietynlaista liikkumavaraa valtion toteuttamissa lainsäädäntötoimissa kollektiivisen neuvotteluoikeuden edistämiseksi.  

Rajoitusten on myös oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määritettyjä. Rajoitusten olennaisen sisällön tulee ilmetä laista. Sovittelijan velvoitteen olennainen sisältö eli kansantalouden kokonaisedun sekä palkanmuodostuksen ja työmarkkinoiden toimivuuden turvaaminen ilmenisi ehdotetusta sääntelystä. Ehdotuksella täsmennettäisiin lain tasolla työriitalain tulkinnanvaraisia tarkoituksenmukaisuuden ja kohtuuden käsitteitä ja niiden soveltamisalaa.  

Etenkin ILOn velvoitteiden kanssa ristiriitaisena voidaan nähdä sääntely, jolla sovittelun lopputulos määriteltäisiin ennalta tiukoin kriteerein. Esityksessä ei ehdoteta tällaista sääntelyä. ILOn velvoitteet edellyttävät takaamaan sovittelijan riippumattomuuden. Velvoitteista johtuen laissa voidaan määrittää lähinnä yleisellä tasolla tekijöitä, joita sovittelutoiminnassa olisi pyrittävä ottamaan huomioon. Nykykäytäntöä vastaavasti sovittelun lähtökohtana olisi jatkossakin työriidan osapuolten vaatimusten tasapuolinen huomiointi yleistä etua turvaavien tekijöiden ohella. Siten on jossain määrin tulkinnanvaraista, onko ehdotuksessa ylipäätänsä kyse suoranaisesta perusoikeuden rajoituksesta. Mitä tiukemmin ja yksityiskohtaisemmin sovittelijan toimivaltaa rajattaisiin, sitä todennäköisemmin tosiasiassa olisi kyse perusoikeutena turvatun ammatillisen yhdistymisvapauden rajoituksesta. Yksilön perusoikeuksien turvaaminen, kuten ammattijärjestön täysimääräinen oikeus tavoitella jäsentensä taloudellisen ja sosiaalisen aseman parantamista, puoltaa yleisen tason sääntelyä.  

10.3.2  10.3.2 Hyväksyttävyys ja painava yhteiskunnallinen tarve

Rajoitusperusteiden tulee olla hyväksyttäviä. Rajoittamisen tulee olla painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima. Hyväksyttävyyden arvioinnissa merkitystä voi olla esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaavanlaista oikeutta koskevilla määräyksillä, ainakin siltä osin kuin niihin sisältyy tyhjentävä luettelo ihmisoikeuksien hyväksyttävistä rajoitusperusteista. Perusoikeussäännöksiä on perusteltua tulkita yhdenmukaisesti ihmisoikeuksien kanssa niin, että vain ihmisoikeussopimuksen asianomaisen sopimusmääräyksen mukaan hyväksyttävät rajoitusperusteet voivat olla vastaavan perusoikeussäännöksen sallittuja rajoitusperusteita. 

Palkanmuodostuksen merkitys työllisyyden ja kasvun kannalta korostuu Suomen kaltaisessa pienessä euroalueen jäsenvaltiossa. Palkat määrittävät pitkälti talouden kyvyn sopeutua yllätyksiin, sillä tilanteen korjaaminen valuuttakurssia tai nimelliskorkoa muuttamalla ei ole mahdollista. Pitkällä aikavälillä palkanmuodostuksella on keskeinen merkitys rahaliiton jäsenvaltiossa myös siksi, että tuottavuuden tai muiden maiden kustannusten kasvun ylittävä työkustannusten nousu johtaa kustannuskilpailukyvyn heikkenemiseen eikä nimellinen valuuttakurssi reagoi. Tämä voi vaarantaa talouden avoimen sektorin menestymisen kansainvälisillä markkinoilla ja syödä pitkän aikavälin kasvumahdollisuuksia. Sovittelutoiminnassa noudatetulla menettelyllä on väistämättä heijastevaikutuksia työmarkkinoiden toimintaan ja eri alojen neuvottelutilanteeseen. Valtiollisen sovittelujärjestelmän kautta tehtävissä ehdotuksissa on siten välttämätöntä kiinnittää huomiota siihen, että ne eivät vaaranna suotuisaa työllisyyskehitystä ja tasapainoista talouskasvua. Työmarkkinoilla muodostuneesta käytännöstä, kuten työmarkkinoiden yleisestä linjasta, poikkeavat ratkaisut voivat myös johtaa kansantalouden kokonaisedun toteutumista heikentävän hinta-palkkakierteen syntymiseen ja Suomen kustannuskilpailukyvyn heikkenemiseen. Viime vuosien globaalit kriisit ovat entisestään korostaneet kustannuskilpailukyvyn merkitystä. 

Työmarkkinoilla muodostuneen yleisen linjan huomioiminen sovittelutoiminnassa ylläpitää myös työmarkkinoiden vakautta ja ennustettavuutta ja kannustaa päänavaajaksi ryhtymiseen. Perustuslakivaliokunta on aiemmassa käytännössään pitänyt työmarkkinoiden vakautta hyväksyttävänä perusteena perusoikeutena turvattua työtaisteluoikeutta rajoittavalle sääntelylle (PeVL 9/2024 vp, kohta 7).  

Ehdotettavat muutokset ovat tarpeen myös siksi, että sovittelijan noudattama käytäntö voitaisiin ulottaa yksiselitteisesti myös sovittelulautakunnan toimintaan. Sovittelulautakunnan noudattamasta menettelystä ei tällä hetkellä ole säädetty lainkaan. Ehdotuksessa esitetään valtakunnansovittelijan toimivan jatkossa sovittelulautakunnan puheenjohtajana. Jos työriitalain 11 ja 13 §:ään ehdotettuja muutoksia ei tehtäisi, jäisi valtakunnansovittelijan rooli uudessa tehtävässä jossain määrin tulkinnanvaraiseksi. Ehdotettavan kansantalouden kokonaisetua turvaavan sääntelyn on johdonmukaisesti koskettava valtiollisen sovittelujärjestelmän piiriin kuuluvia menettelyitä. Sovittelulautakunnan tekemillä ratkaisuilla voi olla pitkäaikaisia heijastevaikutuksia työmarkkinoihin ja sovittelijan edellytyksiin löytää ratkaisuja tulevissa työriidoissa. 

Kollektiivisen työoikeuden sääntelyssä, johon työriitojen sovittelu lukeutuu, noudatetaan pariteettiperiaatetta. Tällä tarkoitetaan, että valtion tulee suhtautua kumpaankin työmarkkinaosapuoleen puolueettomasti. Valtion tulee kuitenkin varmistaa, että myös yleinen etu toteutuu riittävästi (Työoikeus, verkkojulkaisu Alma Talent). Pariteettiperiaate ei estä säätämistä yleisen edun huomioinnista valtiollista sovittelutoimintaa koskevassa lainsäädännössä, joka vaikuttaa työmarkkinaosapuoliin. Pariteettiperiaatteen valossa voidaan pitää hyväksyttävänä ja yleistä etua turvaavana tavoitteena sitä, että työriidan osapuolten vaatimusten ohella valtiollisessa sovittelutoiminnassa kiinnitetään huomiota myös siihen, etteivät siinä ehdotetut ratkaisut johda kansantalouden kantokyvyn ja hyvinvointivaltion turvaamisen kannalta kestämättömään kehitykseen.  

10.3.3  10.3.3 Perusoikeuden ydinalueen suojelu

Tavallisella lailla ei voida säätää perusoikeuden ytimeen ulottuvaa rajoitusta. Oikeuskirjallisuudessa perusoikeuden ydintä on luonnehdittu siten, että sen poistaminen tekisi asianomaisen perusoikeuden tyhjäksi ja merkityksettömäksi. (Manninen, Sami: Sananvapaus ja julkisuus. Julkaisussa: Hallberg ym. 1999, s. 499). 

Ehdotukset eivät välittömästi kohdistu ammatillisen yhdistymisvapauden ydinsisältöön eivätkä ne rajoita kielletyllä tavalla työmarkkinaosapuolten autonomiaa, ole ristiriidassa vapaaehtoisiin neuvotteluihin kannustamisen kanssa tai vaaranna sovittelutoiminnan riippumattomuutta. Ammatillista yhdistymisvapautta ei siten tehdä tyhjäksi. 

Sovittelun lähtökohtana olisivat jatkossakin työriidan osapuolten esittämät vaatimukset, joihin sovittelija esittää tarkoituksenmukaisuuden ja kohtuuden vaatimia myönnytyksiä ja tasoituksia. Ehdotuksella täsmennettäisiin sovittelijan toimivaltaa esittää tarkoituksenmukaisuuden ja kohtuuden kannalta tarpeellisia myönnytyksiä ja tasoituksia. Sääntely rajautuisi siihen, mitä seikkoja sovittelija ja sovittelulautakunta olisi velvollinen ottamaan huomioon sovintomenettelyssä ja antamassaan sovintoehdotuksessa. Sovittelijan olisi pyrittävä hakemaan ehdotuksissaan tasapainoa palkansaajien myönteisen ansiokehityksen ja ostovoiman sekä työllisyyden ja tuottavuuden kasvun turvaamisen välillä. Palkanmuodostuksen toimivuutta ja kansantalouden kokonaisetua edistäisi työmarkkinoilla muodostuneiden käytänteiden, kuten työmarkkinoiden yleisen linjan huomioiminen. Edellä mainittujen seikkojen huomioiminen sovittelussa ei rajoita ammatillisen yhdistymisvapauden ydinaluetta. Kansainvälisen työjärjestö ILOn yhdistymisvapauskomitean käytännössä on todettu, että viranomaiset voivat osapuolten välisissä vapaaehtoisissa neuvotteluissa nostaa esiin yleiseen etuun, kuten talouspolitiikkaan liittyviä näkökohtia.  

Ehdotuksessa turvataan sovittelijan harkintavalta etsiä sovinnon aikaansaamiseksi yksittäisessä työriidassa erilaisia ratkaisuja. Kansantalouden kokonaisedun ohella sovittelijan olisi sovintoehdotuksessaan huomioitava tasapuolisesti niin työntekijöitä kuin työnantajiakin edustavien osapuolten vaatimukset. Sovittelun lopputulosta ei määritellä ennalta lainsäädännössä. Sovittelijan harkintavalta turvaisi sen, ettei sääntelyllä vaikutettaisi toista osapuolta suosivasti osapuolten neuvotteluasemaan. 

Ehdotuksella ei rajoiteta työmarkkinaosapuolten oikeutta sopia palkoista ja muista työehdoista keskenään haluamallaan tavalla. Sovintoehdotuksen hyväksyminen on työriidan osapuolille täysin vapaaehtoista eikä sovittelijan antama sovintoehdotus sido oikeudellisesti työriidan osapuolia. Osapuolet voivat sovittelijan johdolla käytävissäkin neuvotteluissa päätyä haluamaansa ratkaisuun. Nykykäytäntöä vastaavasti sovintoehdotuksessa sovitettaisiin osapuolten vaatimuksia yhteen siinä määrin kuin se on mahdollista palkanmuodostuksen ja työmarkkinoiden toimintaa vaarantamatta. Lisäksi sovittelussa tulisi ensisijaisesti noudattaa työmarkkinoilla laajaa hyväksyntää nauttivaan työmarkkinamallisopimukseen pohjautuvia ja kansantalouden kokonaisedun turvaavia palkanmuodostuksen periaatteita. Ehdotuksella ei puututa työmarkkinaosapuolten oikeuteen sopia keskenään palkanmuodostuksen periaatteista. Kyse ei ole työmarkkinamallista säätämisestä, vaan sovittelijan tehtävien täsmentämisestä. 

Ehdotuksella ei siten puututa ammatillisen yhdistymisvapauden ydinsisältöön. 

10.3.4  10.3.4 Rajoituksen oikeasuhtaisuus

Rajoitusten on oltava suhteellisuusvaatimuksen mukaisia. Rajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Jokin perusoikeuden rajoitus on sallittu ainoastaan, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään. 

Ehdotuksen tarkoituksena ei ole säätää tietyn työmarkkinamallin noudattamisesta. Työmarkkinamallista sopiminen on työmarkkinaosapuolten tehtävänä. Ehdotuksessa on kyse viranomaisen tehtävien ja valtiollisen sovittelutoiminnan sääntelystä. Tämän voidaan nähdä kuuluvan ensisijaisesti lainsäätäjän toiminta-alueelle. Koska sovittelutoiminnassa noudatetuilla käytännöillä on kuitenkin välillisesti vaikutuksia työmarkkinoiden toimintaan ja palkanmuodostukseen, ehdotuksessa varmistetaan sovittelijan riippumattomuus ja työriidan osapuolten vaatimusten tasapuolinen huomiointi. 

Jotta kansantalouden kokonainaisedun kannalta olennaisten tekijöiden ja työmarkkinoilla muodostuneiden käytänteiden huomioimisesta sovittelutoiminnassa voidaan varmistua jatkossakin, on työriitalain tulkinnanvaraista sääntelyä tarpeellista tältä osin täsmentää. Sääntelyssä on pyritty yleisluontoisuuteen työriidan erityispiirteiden ja sen osapuolten vaatimusten tasapainoiseksi huomioimiseksi. Sovintoehdotuksen hyväksyminen olisi työmarkkinaosapuolten vapaassa harkinnassa, eikä ehdotuksella puututtaisi työriidan osapuolten oikeuteen sopia työriita keskenään haluamallaan tavalla. Sovintoehdotuksessa kansantalouden kokonaisetua ja työmarkkinoiden toimivuutta turvaavat tekijät yhteensovitettaisiin työriidan osapuolten vaatimuksiin. Ehdotuksella ei myöskään estettäisi työmarkkinaosapuolia sopimasta palkanmuodostuksen periaatteista. Työmarkkinoilla laajasti hyväksyttyyn työmarkkinamallisopimukseen pohjautuvat ja kansantalouden kokonaisedun turvaavat palkanmuodostuksen periaatteet tulisi huomioida myös sovintoehdotuksessa.  

10.3.5  10.3.5 Oikeusturvajärjestelyt

Perusoikeuksia rajoitettaessa on huolehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä. Oikeusturvajärjestelyillä viitataan ennen muuta muutoksenhakumahdollisuuteen, mutta myös muihin menettelyllisiin oikeusturvatakeisiin. Vaatimuksella on myös läheinen yhteys perustuslain oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä ja hyvää hallintoa koskevaan 21 §:ään. 

Valtiollinen työriitojen sovittelu on osa työehtosopimusjärjestelmää ja liittyy työmarkkinaosapuolten sopimustoimintaan. Työmarkkinaosapuolten tehtäviin kuuluu työmarkkinaedunvalvonta. Sovittelijan tehtävänä on sovitella työriitoja ja edistää työnantajien ja palkansaajien välisiä suhteita. Sovittelija auttaa työmarkkinaosapuolia hakemaan ratkaisua työriidoissa, jotka uhkaavat työrauhaa. Jos sovittelija ei saa työriitaa neuvotteluilla tai muuten sovituksi, hän voi esittää riitapuolille sovintoehdotuksen. Sovintoehdotus ei ole työriidan osapuolia sitova hallintopäätös, minkä vuoksi riidan osapuolilla ei ole sovintoehdotuksesta valitusoikeutta. Riidan osapuolten ei tarvitse hyväksyä sovintoehdotusta ja osapuolet voivat sopia sovintoehdotuksesta poikkeavasta lopputuloksesta. 

Sovittelija hoitaa tehtäväänsä virkavastuulla ja virkavastuun toteuttamiseen liittyy virkamiesoikeudelliset seuraamukset. Perustuslain 118 §:n mukaan virkamies vastaa virkatoimiensa lainmukaisuudesta. Jokaisella, joka on kärsinyt oikeudenloukkauksen tai vahinkoa virkamiehen tai muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia tämän tuomitsemista rangaistukseen sekä vahingonkorvausta julkisyhteisöltä taikka virkamieheltä tai muulta julkista tehtävää hoitavalta sen mukaan kuin lailla säädetään.  

Valtioneuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies valvovat tuomioistuinten, viranomaisten ja muiden julkista tehtävää hoitavien toiminnan lainmukaisuutta. Laillisuusvalvojalle voi tehdä kantelun, jos epäilee, että viranomainen, virkamies tai muu julkista tehtävää hoitava on toiminut lainvastaisesti tai jättänyt velvollisuutensa täyttämättä. 

Oikeusturvajärjestelyiden voidaan siten katsoa olevan riittävät.  

10.3.6  10.3.6 Kansainvälisten velvoitteiden noudattaminen

Rajoitukset eivät saa olla ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa. Perusoikeusuudistus lähentää entisestään Suomen perusoikeusjärjestelmää sisällöllisesti kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Tämän vuoksi perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien tulkinnallinen harmonisointi on aiempaakin tärkeämpää. 

Ehdotuksen kannalta merkityksellisiä ovat etenkin ILOn ammatillista järjestäytymisoikeutta ja kollektiivisia neuvotteluita koskevat yleissopimukset nro 87, 98, 151 ja 154 sekä kokoontumis- ja yhdistymisvapautta koskeva Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artikla, Euroopan neuvoston uudistetun sosiaalisen peruskirjan 5 artikla järjestäytymisoikeudesta ja 6 artikla kollektiivisesta neuvotteluoikeudesta ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 12 artikla ammatillisesta yhdistymisvapaudesta ja 28 artikla kollektiivisesta neuvotteluoikeudesta. Sopimusvelvoitteiden tulkinnassa on annettava painoarvoa niiden valvontakäytännölle. 

Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden sisältöä ja niiden suhdetta ehdotukseen käsitellään myös luvussa 2.3.  

Kansainvälisen työjärjestön yleissopimukset ja Euroopan neuvoston uudistettu sosiaalinen peruskirja

Etenkin ILOn yleissopimuksista sekä Euroopan neuvoston uudistetusta sosiaalisesta peruskirjasta ja niiden valvontakäytännöstä johdettavissa olevat velvoitteet riippumattoman, osapuolten luottamusta nauttivan ja asiallisesti toimivan sovittelujärjestelmän takaamisesta sekä työmarkkinaosapuolten autonomian kunnioittamisesta rajoittavat kansallista liikkumavaraa säädettäessä sovittelutoiminnasta.  

Ehdotus ei ILOn yhdistymisvapauskomitean eikä sosiaalisen peruskirjan valvontakäytännön valossa tarkasteltuna rajoita kielletyllä tavalla työmarkkinaosapuolten autonomiaa, ole ristiriidassa vapaaehtoisiin neuvotteluihin kannustamisen kanssa tai vaaranna sovittelutoiminnan riippumattomuutta. ILOn yhdistymisvapauskomitean käytännössä yleissopimuksen nro 87 vastaiseksi on katsottu lainsäädäntö, jossa on asetettu osapuolten keskinäisen työehtosopimuksen pätevyyden edellytykseksi viranomaisten hyväksyntä tai velvoitettu osapuolia sitoutumaan työehtosopimusten palkkamääräyksissä noudattamaan esimerkiksi tiettyyn tuottavuuskehitykseen kiinnittyvää tasoa. Esityksessä ei ehdoteta tällaista sääntelyä. Ehdotuksella ei myöskään kielletyllä tavalla vaikeuta edellä mainittujen oikeuksien laillista käyttöä, koska siinä jätetään sovittelijan harkittavaksi, kuinka kansantalouden kokonaisetu yhteensovitetaan tasapuolisesti niin työntekijöitä kuin työnantajiakin edustavien osapuolten vaatimuksiin. Näin myös varmistetaan, ettei ehdotettu sääntely vaikeuta ammattiliittojen oikeutta neuvotella vapaasti työnantajien kanssa työehdoista ja -oloista tai ammattiliittojen oikeutta pyrkiä parantamaan edustamiensa henkilöiden elinolosuhteita ja työoloja. Ehdotuksessa ei ole kyse työmarkkinamallista säätämisestä eikä sillä estetä työmarkkinaosapuolia sopimasta yleisistä palkanmuodostuksen periaatteista. Tällaiset työmarkkinoilla laajaa hyväksyntää nauttivat ja kansantalouden kokonaisetua turvaavat periaatteet sovittelijan olisi huomioitava myös sovintoehdotuksessaan.  

Ehdotuksen tarkoituksena on luoda lainsäädäntöperusta yleisen edun huomioimiselle valtiollisessa sovittelutoiminnassa muiden tekijöiden ohella. ILOn yhdistymisvapauskomitean käytännössä on nimenomaisesti sallittu, että viranomaiset kannustavat osapuolten vapaaehtoisuuteen perustuvissa neuvotteluissa ottamaan huomioon esimerkiksi talouspoliittisia kysymyksiä.  

Sovintoehdotuksen hyväksyminen on työriidan osapuolille täysin vapaaehtoista, eikä sovittelun lopputulosta määriteltäisi lainsäädännössä ennalta. ILOn ja sosiaalisen peruskirjan valvontakäytännössä on nimenomaisesti kielletty sovinnon lopputuloksen määrittely ennalta välimiesmenettelyssä. Välimiesmenettelyn ratkaisu sitoo riidan osapuolia. Valtakunnansovittelijan antama sovintoehdotus puolestaan ei sido oikeudellisesti työriidan osapuolia. Työriitalakiin perustuvan sovittelumenettelyn sääntelyssä olevan kansallisen liikkumavaran kannalta merkityksellistä on sovintoehdotuksen hyväksymisen vapaaehtoisuus. Toisaalta ILOn yleissopimuksen riippumattomuuden ja osapuolten luottamuksen vaatimukset rajoittavat kansallista liikkumavaraa. Työriidan osapuolet voisivat kuitenkin sovittelijan johdolla käytävissäkin neuvotteluissa päätyä haluamaansa ratkaisuun. Sovittelun lähtökohtana olisi työriidan osapuolten vaatimukset. 

Euroopan ihmisoikeussopimus

Kollektiivinen neuvotteluoikeus saa suojaa yhdistymisvapauteen olennaisesti kuuluvana oikeutena myös EIT:n oikeuskäytännössä. Kollektiivisen neuvotteluoikeuden rajoittamisessa on noudatettava EIS:n 11 artiklan 2 kohdan edellytyksiä (Demir and Baykara v. Turkey (34503/97, annettu 12.11.2008). Artiklassa asetettujen rajoitusperusteiden mukaan oikeuksien käyttämiselle ei saa asettaa muita kuin sellaisia rajoituksia, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen tai yleisen turvallisuuden vuoksi, epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. Artikla ei estä laillisten rajoitusten asettamista asevoimiin, poliisiin tai valtionhallintoon kuuluviin nähden heidän käyttäessään näitä oikeuksia.  

EIT on oikeuskäytännössään arvioinut eri artikloissa olevien rajoitusperusteiden osalta riittävän täsmällisen oikeusperustan olemassaoloa. Puuttumiselle tulee olla jokin peruste kotimaisessa laissa ja lain tulee täyttää lisäksi tietyt laatuvaatimukset. Lain tulee olla asianomaisten henkilöiden saatavilla ja sisällöltään niin täsmällinen, että he kykenevät tarvittaessa asianmukaisten neuvojen turvin ennakoimaan olosuhteisiin nähden kohtuullisessa määrin tietyn toiminnan seuraukset. Laissa tulee osoittaa riittävän selvästi harkintavallan rajat ja miten sitä käytetään. Tarpeellisen täsmällisyyden määrä riippuu olennaisesti asianomaisen lain sisällöstä, sen soveltamisalasta ja sen kohteena olevien henkilöiden luvusta ja asemasta (Ks. esim. Koretskyy and others-tapaus v. Ukraine (40269/02, annettu 3.4.2008). 

Lisäksi EIT on oikeuskäytännössään arvioinut eri artikloissa olevien rajoitusperusteiden osalta sitä, onko rajoituksella ollut hyväksyttävä, artiklaan sisältyvässä rajoituslausekkeessa mainittu päämäärä. Lisäksi rajoitusten osalta on arvioitu sitä, ovatko ne välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa tai perustuvatko ne pakottavaan yhteiskunnalliseen tarpeeseen. Rajoitusten tulee lisäksi olla oikeassa suhteessa päämäärään. Välttämättömyysedellytykseen liittyy oppi valtion harkintamarginaalista, joka vaihtelee riippuen muun muassa käsillä olevasta asiasta. (Pellonpää, Matti, Gullans, Monica, Pölönen, Pasi, Tapanila, Antti: Euroopan ihmisoikeussopimus, Alma Talent, Helsinki 2018, s. 349–358.) Yhdistymis- ja kokoontumisvapauden osalta valtion harkintamarginaali on vain rajoitettua. Poikkeuksia yhdistymis- ja kokoontumisvapauteen tulee tulkita ahtaasti ja kaikille rajoituksille täytyy olla vakuuttavia ja pakottavia perusteita. (Demir and Baykara v. Turkey (34503/97, annettu 12.11.2008). EIT on tulkitessaan 11 artiklaa viitannut viimeaikaisessa oikeuskäytännössään muihin kansainvälisiin sopimuksiin, erityisesti ILOn sopimusten ja Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvontakäytäntöön. (Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, s. 70 ja 78.) EIT:n oikeuskäytännössä ILOn sekä Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvontatoimielinten käytäntö voi muodostua oikeudellisesti sitoviksi. Kollektiiviselle neuvotteluoikeudelle asetettujen rajoitusperusteiden mukaan rajoituksista tulee säätää laissa. Sovittelijan toimintaa koskevista ehdotuksista säädettäisiin työriitalaissa. Rajoitukset edellyttävät täsmällisen oikeusperustan olemassaoloa. Sovittelijan velvoitteen täsmällinen sisältö eli kansantalouden kokonaisedun sekä palkanmuodostuksen ja työmarkkinoiden toimivuuden turvaaminen ilmenisi ehdotetusta sääntelystä. Ehdotuksella täsmennettäisiin lain tasolla työriitalain tulkinnanvaraisia tarkoituksenmukaisuuden ja kohtuuden käsitteitä ja niiden soveltamisalaa. Lain perusteluissa täsmennettäisiin velvoitteen sisältöä. Sovittelijan olisi pyrittävä hakemaan ehdotuksissaan tasapainoa palkansaajien myönteisen ansiokehityksen ja ostovoiman sekä työllisyyden ja tuottavuuden kasvun turvaamisen välillä. Näiden näkökohtien yhteensovittamisella turvataan myös julkisen talouden kestävyyttä. Palkanmuodostuksen ja työmarkkinoiden toimivuutta edistäisi työmarkkinoilla muodostuneiden käytänteiden, kuten työmarkkinoilla syntyneen yleisen linjan huomiointi sovittelutoiminnassa. Ehdotuksen tarkoituksena ei ole estää ala- ja tehtäväkohtaisten erityispiirteiden huomiointia sovintoehdotuksessa sovittelijan harkitsemalla tavalla. Kansantalouden kokonaisetua turvaavien työmarkkinoilla muodostuneiden käytänteiden lisäksi sovittelijan olisi sovintoehdotuksessaan huomioitava tasapuolisesti niin työntekijöitä kuin työnantajiakin edustavien osapuolten vaatimukset. 

ILOn velvoitteiden näkökulmasta sovittelijan riippumattomuuden takaaminen puoltaa yleisen tason sääntelyä ja velvoitteiden kanssa ristiriitaisena voidaan nähdä sääntely, jolla sovittelun lopputulos määriteltäisiin ennalta tiukoin kriteerein. Velvoitteista johtuen laissa voidaan määrittää lähinnä yleisellä tasolla tekijöitä, joita sovittelutoiminnassa olisi pyrittävä ottamaan huomioon. Sovittelun lähtökohtana olisi jatkossakin työriidan osapuolten vaatimusten tasapuolinen huomiointi. Sovittelijan itsenäinen harkintavalta sovinnon löytämiseksi yksittäisessä työriidassa turvattaisiin.  

Rajoituksilla tulee olla hyväksyttävä, artiklaan sisältyvässä rajoituslausekkeessa mainittu päämäärä ja niiden tulee olla välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa. Sovittelijan toimintaa koskevilla ehdotuksilla turvataan työmarkkinoiden vakautta ja häiriöttömyyttä. Työmarkkinoiden vakaus ja häiriöttömyys ovat yhteydessä yhteiskunnan häiriöttömään toimintaan ja estävät epäjärjestystä. Toimiva palkanmuodostus on yksi keskeisistä Suomen kilpailukyvyn osatekijöistä. Kustannuskilpailukyvyn säilyttäminen on merkittävä tekijä Suomen kansantalouden kantokyvyn ja hyvinvointivaltion ylläpitämisen kannalta. Jotta sovittelijan noudattaman käytännön jatkumisesta työmarkkinoilla muodostuneiden käytänteiden ja kansantalouden kokonaisedun kannalta olennaisten tekijöiden huomioimisesta voidaan varmistua tulevaisuudessakin, on työriitalain sääntelyä tarpeellista täsmentää. 

Edellä luvussa 10.2.1.1 on arvioitu kustannuskilpailukyvyn säilyttämisen välttämättömyyttä Suomen kansantalouden kantokyvyn ja hyvinvointivaltion ylläpitämisen kannalta. Valtiollisen sovittelujärjestelmän kautta tehtävissä ehdotuksissa on siten välttämätöntä kiinnittää huomiota siihen, että ne turvaavat suotuisaa työllisyyskehitystä ja tasapainoista talouskasvua. Ehdotukset ovat välttämättömiä myös siksi, että ehdotettava yleistä etua turvaava sääntely koskisi johdonmukaisesti myös sovittelulautakunnan toimintaa. Sovittelulautakunnan tekemillä ratkaisuilla voi olla pitkäaikaisia heijastevaikutuksia työmarkkinoihin ja sovittelijan edellytyksiin löytää ratkaisuja tulevissa työriidoissa. 

Rajoituksen tulee lisäksi olla oikeassa suhteessa päämäärään. Ehdotuksen tarkoituksena ei ole säätää tietyn työmarkkinamallin noudattamisesta. Ehdotuksessa on kyse viranomaisen tehtävien ja valtiollisen sovittelutoiminnan sääntelystä, joka kuuluu ensisijaisesti lainsäätäjän toiminta-alueelle. Koska sovittelutoiminnassa noudatetuilla käytännöillä on kuitenkin välillisesti vaikutuksia työmarkkinoiden toimintaan ja palkanmuodostukseen, ehdotuksessa varmistetaan sovittelijan riippumattomuus ja työriidan osapuolten vaatimusten tasapuolinen huomiointi. 

Sääntelyssä on pyritty yleisluontoisuuteen työriidan erityispiirteiden ja sen osapuolten vaatimusten tasapainoiseksi huomioimiseksi. Sovintoehdotuksen hyväksyminen olisi työmarkkinaosapuolten vapaassa harkinnassa eikä ehdotuksella puututtaisi työriidan osapuolten oikeuteen sopia työriita keskenään haluamallaan tavalla. Sovintoehdotuksessa voitaisiin huomioida myös työmarkkinoilla laajaa hyväksyntää nauttivaan työmarkkinamallisopimukseen pohjautuvat ja kansantalouden kokonaisetua turvaavat palkanmuodostuksen periaatteet.  

Euroopan unionin lainsäädännöstä johtuvat velvoitteet

EU:n toimivalta suhteessa jäsenvaltioihin määräytyy perussopimuksissa määriteltyjen periaatteiden mukaisesti. EUn toimivallan määrittäjänä on annetun toimivallan periaate. EU:lle annetun toimivallan käyttö taas määrittyy toissijaisuusperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen nojalla. EU:n toimivaltaa ja sen käyttöä määrittävien periaatteiden näkökulmasta arvioidaan myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan määräysten mahdollisia jäsenvaltioihin ulottuvia vaikutuksia. (Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, s. 85.) EU:n perusoikeuskirjan 51 artiklan mukaan sen velvoitteet koskevat jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta. Unionin oikeutta sovellettaessa jäsenvaltioiden on kunnioitettava perusoikeuskirjan mukaisia oikeuksia, noudatettava sen sisältämiä periaatteita ja edistettävä niiden soveltamista toimivaltuuksiensa mukaisesti. Perusoikeuskirjalla ei luoda yhteisölle ja unionille uusia toimivaltuuksia tai uusia tehtäviä eikä muuteta perussopimuksissa määriteltyjä toimivaltuuksia ja tehtäviä. 

EUn perusoikeuskirjan 52 artikla sisältää mahdollisuuden rajoittaa perusoikeuksia tietyissä tilanteissa. Perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa lailla, ja kyseisten oikeuksien ja vapauksien olennaista sisältöä noudattaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoitusten tulee olla välttämättömiä ja niiden on vastattava tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia. Perusoikeuskirjassa tunnustettuja oikeuksia, jotka perustuvat yhteisöjen perustamissopimuksiin tai Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen, sovelletaan kyseisissä sopimuksissa määriteltyjen edellytysten ja rajoitusten mukaisesti. Siltä osin kuin perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevassa eurooppalaisessa yleissopimuksessa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja kattavuus ovat samat kuin mainitussa yleissopimuksessa. Näin ollen perusoikeuskirjan takaamien perusoikeuksien merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa (Raitio, Juha, Tuominen, Tomi, Euroopan unionin oikeus, Alma Talent, Helsinki 2020, s. 325). Artiklan mukaan unioni voi myöntää myös tätä laajempaa suojaa.  

EUn perusoikeuskirjan määräyksistä annettujen selitysten mukaan 12 artiklan 1 kohdan määräyksillä on sama merkitys kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräyksillä. Myöskään EUn perusoikeuskirjan 52 artiklan perusteella asetetut rajoitukset eivät voi ylittää ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 2 kohdan mukaan laillisina pidettäviä rajoituksia. (Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, s. 87.) EUn perusoikeuskirjan 53 artikla lisäksi edellyttää, että sen määräyksiä ei saa tulkita siten, että Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja kaikkien unionin jäsenvaltioiden ratifioimissa ILOn yleissopimuksissa tunnustettuja ihmisoikeuksia tai perusvapauksia rajoitettaisiin tai loukattaisiin.  

EUn perusoikeuskirjan 12 ja 28 artiklan kannalta merkityksellinen on parhaillaan täytäntöönpantavana oleva EU:n vähimmäispalkkadirektiivi (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2022/2041 riittävistä vähimmäispalkoista Euroopan unionissa). Direktiivin tarkoituksena on elin- ja työolojen, työehtojen ja erityisesti työntekijöiden palkkojen riittävyyden parantamiseksi unionissa sekä ylöspäin suuntautuvan sosiaalisen lähentymisen edistäminen ja palkkoihin liittyvän eriarvoisuuden vähentäminen. Direktiivillä ei rajoiteta työmarkkinaosapuolten riippumattomuuden kunnioittamista eikä niiden oikeutta neuvotella ja tehdä työehtosopimuksia. Direktiivillä luodaan kehys, jolla muun muassa edistetään palkanmääritystä koskevia työehtosopimusneuvotteluja. Direktiivin resitaaleista 4 ja 24 ilmenevällä tavalla sen velvoitteet pohjautuvat ILOn yleissopimuksiin nro 87, 98, 151 ja 154 sekä Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan. Ehdotuksella ei edellä kuvatulla tavalla estetä työntekijäyhdistyksiä tavoittelemasta jäsentensä etujen edistämistä työehtosopimusneuvotteluissa direktiivin tavoitteiden vastaisella tavalla. Ehdotuksessa asetetaan etusijalle työmarkkinaosapuolten keskuudessa yleisesti hyväksyttyjen palkanmuodostuksen ja kansantalouden kokonaisetua tukevien periaatteiden noudattaminen. Siten ehdotuksella kannustetaan työmarkkinaosapuolia keskinäisiin neuvotteluihin palkanmuodostuksen yleisistä periaatteista. Sovittelutoiminnassa työmarkkinoilla muodostuneena käytäntönä huomioitava yleinen linja muodostuisi jatkossakin työmarkkinoilla.  

Suomea sitovista kansainvälisistä velvoitteista ei ole johdettavissa estettä sille, että sovintoehdotusta antaessaan sovittelija ottaa huomioon yleiseen etuun liittyviä kysymyksiä, kuten palkanmuodostuksen ja työmarkkinoiden toimivuuden sekä Suomen kansantalouden kokonaisedun turvaamisen.