1  Asian tausta ja valmistelu

2  Nykytila ja sen arviointi

3  Tavoitteet

Ehdotuksen tavoitteena on vahvistaa lasten tasavertaista oikeutta kehityksen, oppimisen ja hyvinvoinnin tukeen. Varhaiskasvatuksen paikallisesti vaihtelevat käytännöt aiheuttavat sen, että lasten oikeus tukeen ei toteudu tasavertaisesti. Tämän vuoksi tavoitteena on luoda yhtenäinen lainsäädäntöpohja, mikä vahvistaa ja selkiyttää lapselle annettavaa tukea, tuen järjestämisen periaatteita ja käytäntöjä sekä käsitteitä. Esitys vahvistaa myös edellytyksiä järjestää varhaiskasvatusta yhdenvertaisesti ottaen huomioon jokaisen lapsen yksilölliset tarpeet. Lainsäädännön tavoitteena on edistää kaikkien lasten yhdenvertaisia mahdollisuuksia ja sukupuolten tasa-arvoa. 

Lapsen oikeus tukeen sekä laadukkaaseen pedagogiseen varhaiskasvatukseen nousee haasteeksi erityisesti silloin, kun lapsen tarvitsema tuki on vaativaa. Ehdotuksen tavoitteena on parantaa niiden lasten oikeudellista asemaa ja oikeutta saada tukea, joiden tuen tarve on vahvaa. Erityisesti vammaisten ja kehitysvammaisten lasten asemaa parannetaan. Tukea koskeva lainsäädäntö parantaa myös tukea tarvitsevien lasten oikeusturvaa. 

Tavoitteena on, että lapsen varhaiskasvatuksessa aloitetut tukitoimenpiteet siirtyisivät tarpeen mukaisesti esi- ja perusopetukseen huomioiden koulutusmuotojen erityispiirteet. Lapsen varhaiskasvatuksessa tarvitseman tuen tarve viitoittaa lapsen tarvitsemaa tukea myös tulevissa koulutusmuodoissa, vaikka tuen tarve koulutuspolun aikana voi muuttua. Tavoitteena on luoda nykyistä vahvempi lainsäädännöllinen ja käsitteellinen jatkumo varhaiskasvatuksesta esi- ja perusopetukseen. 

4  Ehdotukset ja niiden vaikutukset

5  Muut toteuttamisvaihtoehdot

6  Lausuntopalaute

Esitysluonnos annettiin lausuntokierrokselle lausuntopalvelu.fi -sivustolla 4.5.—11.6.2021. Hallituksen esityksen luonnoksesta pyydettiin lausunnot keskeisiltä sidosryhmiltä, minkä lisäksi myös muut tahot ovat voineet jättää lausuntonsa lausuntopalvelu.fi-palvelussa. 

Esityksestä annettiin kaikkiaan 75 lausuntoa. Lausunnon antoivat Lieksan kaupunki, Harjulan Setlementti ry, SAK ry, Tampereen kaupunki, Jyväskylän kaupunki, Turun kaupunki, Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia, Suomen Yrittäjät, Kajaanin kaupunki, Akava ry, Kuusamon kaupunki, STTK ry, Sivistystyönantajat ry, Suomenopettajat ry, Suomen lähi- ja perushoitajaliitto SuPer ry, Sateenkaari Koto Oy, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvonta-virasto (Valvira), Nakkilan kunta, Kirkkonummen kunta, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL, Raaseporin kaupunki, Itä-Suomen yliopisto, Järvenpään kaupunki, Suomen Vanhempainliitto ry, aluehallintovirastot (yhteislausunto), Suomen Lastenhoitoalan Liitto ry, Opetushallitus, Vantaan kaupunki, Svenska Finlands folkting, Tehy ry, Vammaisfoorumi ry, KT Kuntatyönantajat, Sosiaalialan korkeakoulutettujen ammattijärjestö Talentia, Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry, Oppimaa Oy, Lempäälän kunta, Tampereen kaupunkiseudun kunnat (Nokia, Kangasala, Ylöjärvi, Pirkkala, Lempäälä, Orivesi, Vesilahti), Suomen Kuntaliitto, Oulun kaupunki, Erilaisten oppijoiden liitto ry, Suomen varhaiskasvatuksen erityisopettajat sveot ry, Sairaaloiden lastentarhanopettajat SAILA ry, Espoon kaupunki, Kansallinen koulutuksen arviointikeskus, Kuurojen Liitto ry, Hyvinvointialan liitto, Opetusalan ammattijärjestö OAJ ry, Helsingin yliopisto, Vammaisten henkilöiden oikeuksien neuvottelukunta VANE, Helsingin kaupunki, Mannerheimin Lastensuojeluliitto ry, Ammattikorkeakoulujen rehtorineuvosto Arene ry, Suomen Psykologiliitto, Monimuotoiset perheet -verkosto, Suomen Monikkoperheet ry, Lastensuojelun Keskusliitto, Autismiliitto ry, Tasa-arvoasiain neuvottelukunta, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Varhaiskasvatuksen Opettajien Liitto, ADHD-liitto ry, Pietarsaaren kaupunki, SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry, Suomen CP-liitto ry, Kehitysvammaisten Tukiliitto ry, Näkövammaisten liitto ry, Yhden Vanhemman Perheiden Liitto ry, SAMS - Samarbetsförbundet kring funktionshinder rf, Saamelaiskäräjät, oikeusministeriö ja tietosuojavaltuutetun toimisto. Lisäksi lausunnon antoi kolme yksityishenkilöä. 

Määräaikaan mennessä saapuneiden lausuntojen lisäksi lausuntoajan jälkeen opetus- ja kulttuuriministeriöön saapui joitain yksittäisiä lausuntoja, jotka on kirjattu ja otettu huomioon hallituksen esityksen viimeistelytyössä. Lausunnot ovat luettavissa kokonaisuudessaan esityksen hankesivuilla osoitteessa https://minedu.fi/hanke?tunnus=OKM004:00/2021. 

Lausunnonantajat kannattivat laajasti sitä, että varhaiskasvatuslakiin kirjataan lasten oikeus saada tarvitsemaansa tukea kehitykseensä ja oppimiseensa. Esityksen katsottiin olevan tavoitteiltaan ja lähtökohdiltaan perusteltu ja lapsen oikeuksia vahvistava. Esityksen koettiin vahvistavan lapsen oikeuksia. Uudistuksen todettiin olevan tarpeellinen, tärkeä ja odotettu. Myös esityksen taustalla olevia tavoitteita kannatettiin laajasti. Hallituksen esityksen ehdotusta huomioida vuoroasuminen sekä monipaikkaisuus tuen järjestämisessä pääasiallisesti kannatettiin. 

Useissa lausunnoissa tehtiin huomioita muun muassa tuen tasoihin, hallintopäätösmenettelyyn sekä eräisiin oikeusturvaan liittyviin erityiskysymyksiin. Myös työvoiman riittävä saatavuus ja yksityisen varhaiskasvatuksen asema aiheuttivat lausujissa huolta. Useissa lausunnoissa muutoksiin varattua määrärahaa ei pidetty riittävänä. Lausunnoissa kustannuksia todettiin aiheutuvan arvioitua enemmän myös erityisestä tuesta tehtävistä hallintopäätöksistä sekä kunnan kompensaatioista yksityisille palveluntuottajille. Yleisesti lausunnoissa todettiin, että esityksessä ehdotetut säännökset jäävät osittain liian tulkinnanvaraisiksi. Lausunnoissa tuotiin esiin myös joitakin muutos- ja täsmennysehdotuksia ehdotettuihin säännöksiin sekä annettiin teknisluonteisia huomioita. 

Inkluusiotavoitteen lisäämistä lakiin kannatettiin ja muutosta pidettiin tärkeänä. Sen katsottiin myös tukevan varhaiskasvatuslain 5 §:n 4 momentin mukaista lähipalveluperiaatetta. Lausunnoissa kuitenkin toivottiin, että inkluusiokäsitettä avattaisiin tarkemmin lainsäädännön perusteluissa. Esimerkiksi eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian lausunnossa katsottiin, että termi itsessään ja sen merkityssisältö voi jäädä soveltajalleen ja palveluiden käyttäjille vieraaksi ja sen sisällön tulkinnassa saattaa esiintyä perustellustikin erilaisia tulkintoja ja käsityksiä. Esitettyjen säännösten myötä korostuu edelleen varhaiskasvatuksen järjestämispaikan merkitys tuen tarpeessa olevan lapsen varhaiskasvatusoikeuden yhdenvertaiselle ja tosiasialliselle toteutumiselle. Vastaavasti esiin nostettiin varhaiskasvatuksen järjestämispaikan merkitys tuen tarpeessa olevan lapsen varhaiskasvatusoikeuden yhdenvertaiselle ja tosiasialliselle toteutumiselle ja sitä myöten subjektiivisen oikeuden toteutumiselle. Lausuntopalautteen perusteella säännöksen perusteluita ja periaatteen suhdetta esimerkiksi pien- ja erityisryhmiin täsmennettiin. Lisäksi lausuntopalautteen johdosta varhaiskasvatuksen järjestämispaikka nostettiin yhdeksi erityisen tuen yhteydessä päätettäväksi asiaksi, ja näin muutoksenhaun alaiseksi asiaksi. 

Useissa lausunnoissa huomautettiin, että kolmiportaisen tuen mallista huolimatta tuen on oltava joustavaa ja lapsen tarpeisiin vastaavaa. Tuen tulisi myös olla saatavilla viivytyksettä. Lausuntopalautteen perusteella tuen antamista viivytyksettä täsmennettiin. Lisäksi lisättiin säännös siitä, että erityisen tuen päätös voitaisiin panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana. Huolta monissa lausujissa aiheuttikin se, että esitysluonnoksesta saa käsityksen, jonka mukaan tuen saamisessa edettäisiin aina portaittain eikä lapsen yksilöllisistä tuen tarpeista lähtien. Hallituksen esityksen säännöskohtaisiin perusteluihin täsmennettiin, että tuen tasoilla voidaan siirtyä joustavasti molempiin suuntiin, eikä esimerkiksi erityisen tuen saaminen edellytä, että lapsen olisi pitänyt saada tehostettua tukea. 

Monissa lausunnoissa myös tuen tasojen välille toivottiin selkeämpää eroa. Erityisesti toivottiin tehostetun ja erityisen tuen välisen rajanvedon selkeyttämistä, sillä esityksen todettiin jättävän epäselväksi, mitä sisällöllistä eroa tuen eri tasoilla on. Esitysluonnoksen säännöskohtaisissa perusteluissa oli avattu tuen eri tasoja kuvaamalla esimerkiksi sitä, keitä lapsia tehostetun tuen piiriin voisi kuulua. Lausuntopalautteen perusteella tämänkaltaisesta listauksesta luovuttiin, koska kuvausta pidettiin tulkinnallisesti haastavana. Lausujat toivoivat, että tuen eri tasojen konkretisointi perustuisi nimenomaisesti annetun tuen kuvaukselle. Tämän perusteella tuen kuvauksia täsmennettiin. 

Tuen järjestämisen jaottelua pedagogiseen, rakenteelliseen ja hoidolliseen tukeen pidettiin perusteltuna ja sen koettiin tuovan hyvin esille tukimuotojen moninaisuutta. Joissain lausunnoissa nousi esiin, että tuen eri muodot jäävät esityksessä kuitenkin hieman epäselviksi. Erityisesti rakenteellisen tuen muotoihin toivottiin selkeämpiä määrittelyjä. Lausuntopalautteen perusteella tuen muotoja täsmennettiin. Tuen tasoja täsmennettiin siten, että tuen intensiteetti, sisältö ja kesto muuttuvat tuen vahvistuessa. Myös tuen tarpeen kuvausta täsmennettiin lausuntopalautteen pohjalta. Lausuntopalautteen johdosta ehdotettua 15 b § lapselle annettavasta tuesta ja tuen toteutuksesta muutettiin myös selkeyden vuoksi siten, että pykälä jaettiin kahdeksi erilliseksi pykäläksi. Ehdotetussa 15 b §:ssä säädetään tuen toteutuksesta ja 15 c §:ssä tukipalveluista.  

Useissa lausunnoissa esitettiin, että tuen tarpeen arviointia koskevaa sääntelyä tulisi täsmentää. Muutosehdotuksena esitettiin, että varhaiskasvatuksen erityisopettajan tulisi osallistua lapsen tuen prosesseihin aina, eikä ainoastaan tarpeen mukaan. Lisäksi moniammatillista yhteistyötä tuen tarpeen arvioinnissa ehdotettiin täsmennettäväksi. Ehdotettu sääntely tuen arvioinnista vastaa pääasiallisesti voimassaolevaa sääntelyä tuen tarpeen arvioinnista, eikä sitä muutettu lausuntopalautteen perusteella. 

Lisäksi useissa lausunnoissa nostettiin varhaiskasvatuksen järjestämiseen ja saavutettavuuteen liittyviä ilmiöitä, vuorohoidon järjestämiseen liittyviä haasteet sekä kunnassa olevien lasten oikeus varhaiskasvatukseen. Muutamissa lausunnoissa, esimerkiksi eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian lausunnossa ehdotettiin psykologi- ja kuraattoripalveluiden tuomista lakiin, kuten perusopetuksessa. Ehdotettuja palveluita ei kuitenkaan sisällytetty lausuntopalautteen perusteella lakiin. Psykologi- ja kuraattoripalvelut ovat saatavilla varhaiskasvatusikäisille lapsille sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden kautta, esimerkiksi neuvolapalveluissa. Vastaavasti myös eduskunnan oikeusasiamiehen lausunnossa puutteena pidettiin sitä, ettei siinä ole tarkemmin arvioitu erityistä tukea tarvitsevan lapsen kuljetusten järjestämistä, kuljetusten merkitystä lapsen varhaiskasvatusoikeuden toteuttamisessa eikä mahdollista tarvetta kohtuullisten mukautusten huomioimiseen kuljetuksista päätettäessä. Esitystä ei lausuntopalautteen perusteella muutettu. Voimassa olevassa varhaiskasvatuslaissa ei säädetä kuljetusten järjestämisestä varhaiskasvatuksen toimipisteen ja kodin välillä vastaavasti kuin perusopetuksessa. Kuljetuspalveluiden järjestäminen vaatisi laajempaa selvitystä kuljetustarpeista ja sen valtiontaloudellisista kustannuksista. Muun muassa eduskunnan oikeusasiamiehen lausunnossa nousi myös esiin viittomakielisten lasten oikeus saada varhaiskasvatusta omalla äidinkielellään. Lausunnoissa toivottiin, että varhaiskasvatuksen kieltä koskevan 8 §:n muutostarpeet viittomakielisten lasten näkökulmasta selvitettäisiin esityksen jatkovalmistelun yhteydessä. Lausuntopalautteen johdosta varhaiskasvatuksen kieltä koskevia muutoksia ei esitetty tehtäväksi. Ministeriö arvioi myöhemmin lainvalmistelun tarvetta lapsen oikeudesta viittomakieliseen varhaiskasvatukseen sekä tuen saamisen että kielellisten oikeuksien näkökulmasta myöhemmin, omana kokonaisuutenaan. Ministeriö selvittää lapsen saaman tuen tilannetta vuorohoidossa osana varhaiskasvatuslain uudistusten vaikuttavuuden arviointia vuonna 2022. 

Valtaosa lausunnonantajista kannatti ehdotusta siitä, että päätös tehtäisiin vain erityisestä tuesta, jolloin yleistä ja tehostettua tukea olisi mahdollista saada ilman hallintopäätöstä, kuten perusopetuksessa. Tämän todettiin olevan joustavaa ja turvaavan lapsen tuen saamisen silloinkin, kun erityisen tuen hallintopäätösprosessi on meneillään. Toisaalta muutaman lausunnonantajan mielestä yleisen ja tehostetun tuen antaminen ilman hallintopäätöstä voisi nimenomaan jättää lapsen ilman tarvitsemaansa tukea. Esimerkiksi eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian lausunnossa kiinnitettiin huomiota siihen, että tulkitsemis- ja avustamispalvelujen ja apuvälineiden järjestämisestä muulle kuin erityistä tukea saavalle lapselle tulisi antaa hallintopäätös. Lausunnon mukaan tilanteissa, joissa huoltajien näkemykset lapsen tulkitsemis- ja avustamispalveluita tai apuvälineitä koskevasta tarpeesta poikkeavat toisistaan, lapsen ja hänen huoltajiensa oikeusturva edellyttää, että huoltajia tarvittaessa ohjataan tekemään asiaa koskeva hakemus, jonka johdosta varhaiskasvatuksesta vastaava toimielin tai sen alainen viranhaltija tekee hallintolaissa hallintopäätökselle asetetut vaatimukset täyttävän, valituskelpoisen päätöksen. Lausuntopalautteen perusteella täsmennettiin, että tukipalveluista saisi pyydettäessä hallintopäätöksen. Ehdotusta siitä, että erityisen tuen päätöksessä tulisi mainita lapselle annettavan tuen muodot ja tukipalvelut, pidettiin kannatettavana. Useiden lausunnonantajien ehdotuksesta, esimerkiksi eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian lausunnossa tekemien huomioiden johdosta myös tuen järjestämisen paikka lisättiin päätöksessä päätettäviin asioihin. Varhaiskasvatuslain muutoksenhakusäännöksistä tehtiin teknisluontoisia huomioita ja kehotettiin ajantasaistamaan vanhentuneet viittaussäännökset kumottuun hallintolainkäyttölakiin. Vanhentuneet viittaussäännökset muutettiin vastaamaan voimassaolevaa sääntelyä. Lisäksi yksityisten palveluntuottajien osalta sääntelyä täsmennettiin siten, että palveluntuottajan sijaintikunta tekisi hallintopäätöksen erityisestä tuesta palveluntuottajan pyynnöstä, ellei kunnan järjestämisvastuu olisi todennettavissa. Varhaiskasvatuslakiin toivottiin selkeää määrittelyä siitä, miten tuen tarve vaikuttaa lasten tai henkilöstön lukumäärään päiväkodin ja perhepäiväkodin lapsiryhmässä. Ehdotettua sääntelyä ei lausuntopalautteen pohjalta muutettu, koska kyseessä oli teknisluonteinen viittaus tuen tarpeeseen, mikä ei muuttanut henkilömitoitusta koskevaa sääntelyä sisällöllisesti. 

Muutamissa lausunnoissa kiinnitettiin huomiota, että perustuslaillisessa arvioinnissa määriteltiin rekisterinpitäjä lapsen varhaiskasvatussuunnitelman laatijan kautta. Esityksessä esitettiin, että lapsen tukeen liittyvien henkilötietojen käsittelyssä rekisterinpitäjänä olisi pääsääntöisesti se taho, jonka organisaatioon varhaiskasvatuksen opettaja kuuluu. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetun lain 11 §:ssä kunta on määritelty palvelusetelillä järjestettävässä palvelussa syntyvien asiakasasiakirjojen rekisterinpitäjäksi. Lausuntopalautteen perusteella korjattiin virheellinen tulkinta. Kunta on myös lapsen tukeen liittyvien henkilötietojen rekisterinpitäjä palvelusetelillä tai ostopalveluna toteutetussa varhaiskasvatuksessa, ja yksityinen palveluntuottaja toimii henkilötietojen käsittelijänä. 

7  Säännöskohtaiset perustelut

3 §.Varhaiskasvatuksen tavoitteet. Pykälän 1 momentin 2 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että varhaiskasvatuksen tavoitteena olisi tukea lapsen oppimisen edellytyksiä ja edistää elinikäistä oppimista ja koulutuksellisen tasa-arvon toteuttamista inklusiivisten periaatteiden mukaisesti. Inklusiivisuus on ollut varhaiskasvatuksen järjestämisen periaatteena jo pitkään, mutta periaatteen toteuttamista vahvistetaan kirjaamalla inklusiivisuuden tavoite lakiin. 

Inklusiivisuuden tavoite korostaa varsinkin vammaisten ja tukea tarvitsevien lasten oikeutta kuulua omaan vertaisyhteisöihin. Inklusiivisuuden tavoite on varhaiskasvatuksen kaikessa toiminnassa ja kaikkien lasten kohdalla, ei vain nyt ehdotettavan tuen toteuttamisessa ja tukea tarvitsevan lapsen osalta. 

Inkluusion tavoite kattaa koko varhaiskasvatuksen toimintakulttuurin. Inkluusion tavoite on jatkuvasti kehittyvä prosessi ja tavoite kohti jokaisen lapsen täysimääräistä osallisuutta. Inkluusioperiaate on voimassa useissa kansainvälissä sopimuksissa, joihin Suomi on valtiona sitoutunut. Inklusiivisuuden periaatetta kansainvälisissä sopimuksissa on avattu tarkemmin hallituksen esityksen luvussa 2.5 Nykytilan arviointi. Inkluusiossa on kyse varhaiskasvatustoiminnan järjestämisen arvoperustasta ja ideologisesta kokonaisvaltaisesta tavasta ajatella, joka johtaa sellaisiin pedagogisiin ratkaisuihin ja toimintakulttuuriin, joka tukee ja edistää lapsen osallisuutta. Inkluusio liittyy siis paitsi lapsen varhaiskasvatuspaikkaa koskeviin järjestelyihin niin myös kokonaisvaltaisesti pedagogisen toiminnan toteuttamiseen. Inkluusion käytännön toiminnan toteuttamisessa näkyviä arvopohjaisia periaatteita ovat kaikkia lapsia koskevat yhtäläiset oikeudet, tasa-arvoisuus, yhdenvertaisuus, syrjimättömyys, moninaisuuden arvostaminen sekä sosiaalinen osallisuus ja yhteisöllisyys. 

Inklusiivisten periaatteiden mukaisesti jokaisella lapsella on lähtökohtaisesti oikeus omassa lapsiryhmässään toteutuvaan varhaiskasvatukseen sekä kehityksen ja oppimisen sekä hyvinvoinnin tukeen. Lapsella on kuitenkin tuen tarpeidensa mukaisesti oikeus myös varhaiskasvatuksen ja tuen toteuttamiseen pienryhmässä tai erityisryhmässä. Inklusiivisen pedagogiikan toteuttamisen edellytyksenä varhaiskasvatuksessa on laadukas pedagoginen ja hoidollinen toiminta, erityispedagoginen osaaminen, kasvatus- ja opetushenkilöstön sitoutuminen inklusiivisiin periaatteisiin, ympäristön muokkaaminen lapsille sopivaksi ja yhteistyö vanhempien ja monialaisten ammattilaisten kanssa. Tärkeitä elementtejä ovat myös inkluusion johtaminen sekä inkluusion toteutumisen arviointi. 

Inklusiivisuus toteutuu laadukkaassa pedagogisessa ja hoidollisessa toiminnassa, erityispedagogisessa osaamisessa, kasvatus- ja opetushenkilöstön sitoutumisessa inklusiivisiin periaatteisiin, ympäristön muokkaamisessa lapsille sopivaksi ja yhteistyössä vanhempien ja monialaisten ammattilaisten kanssa. 

3 a luku. Oikeus varhaiskasvatuksessa annettavaan tukeen 

Lakiin esitetään lisättäväksi uusi 3 a luku. Luvun nimi olisi Oikeus varhaiskasvatuksessa annettavaan tukeen. Luvussa säädettäisiin lapsen oikeudesta varhaiskasvatuksessa annettavaan tukeen, annettavasta tuesta ja tuen toteutuksesta sekä tuen tarpeen arvioinnista ja erityisen tuen päätöksestä. Lukuun koottaisiin laissa tukea koskevat säännökset saman luvun alle, mikä selkeyttäisi varhaiskasvatuksessa annettavan tuen säädöspohjaa ja lain sovellettavuutta. 

Ehdotettua sääntelyä sovellettaisiin kaikkeen varhaiskasvatuslain mukaiseen varhaiskasvatukseen riippumatta varhaiskasvatuksen järjestäjästä tai tuottajasta. 

15 a §.Lapsen kehityksen, oppimisen ja hyvinvoinnin tukeminen. Ehdotettu pykälä olisi nykytilaan nähden uusi. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi lapsen oikeudesta saada tukea varhaiskasvatuksessa. Pykälässä säädettäisiin varhaiskasvatuksessa annettavasta tuesta: yleisestä tuesta, tehostetusta tuesta ja erityisestä tuesta. 

Pykälän 1 momentin mukaan varhaiskasvatukseen osallistuvalla lapsella olisi oikeus saada hänen yksilöllisen kehityksensä, oppimisensa tai hyvinvointinsa edellyttämää yleistä tukea tuen tarpeen ilmettyä osana varhaiskasvatuksen perustoimintaa. Säännös kattaisi kaikki varhaiskasvatuslain soveltamisalan piirissä olevat lapset, ellei lapsi saisi tehostettua tai erityistä tukea. Yleinen tuki muodostuisi yksittäisistä tukimuodoista. Tämä tarkoittaisi esimerkiksi yksittäisiä pedagogisia ratkaisuja sekä tukitoimia, joilla tilanteeseen vaikutetaan mahdollisimman varhaisessa vaiheessa osana varhaiskasvatuksen perustoimintaa. Yleinen tuki olisi pääsääntöisesti lyhytkestoista ja intensiteetiltään matalampaa kuin tehostetussa ja erityisessä tuessa. Tuen antamiseen ei liittyisi hallintopäätösmenettelyä, vaan tukea annettaisiin tuen tarpeen ilmetessä. Tuki toteutettaisiin pääsääntöisesti lapsen omassa ryhmässä, osana varhaiskasvatuksen perustoimintaa. 

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi tehostetusta tuesta. Jos 1 momentissa tarkoitettu yleinen tuki ei olisi riittävää tai lapsi tarvitsisi vahvempaa tukea, olisi tukea annettava tehostettuna tukena. Tukea annettaisiin matalalla kynnyksellä lapsen yksilöllisten tarpeiden mukaisesti. Tehostettu tuki muodostuisi säännöllisistä ja samanaikaisesti toteutettavista useista tukimuodoista. Tuen tehostaminen toteutuisi esimerkiksi siten, että tuen suunnittelua ja toteuttamistapoja lisättäisiin tai niiden intensiteettiä kasvatettaisiin. Tuki olisi luonteeltaan vahvempaa kuin yleinen tuki. Tukea annettaisiin niin kauan kuin lapsi tarvitsee tukea. Tuen tehostaminen voisi olla lyhytkestoista tai pidempään jatkuvaa. Tuen tehostaminen voisi johtua lapsen väliaikaisesta tuen tarpeesta esimerkiksi lievästä kielenkehityksen häiriöstä, mutta myös pidempiaikaisesta tuen tarpeesta. Oikea-aikaisesti annettu tehostettu tuki ennaltaehkäisisi lapsen myöhempää tuen haasteiden moninaistumista. 

Ratkaisu lapsen tarvitsemasta tuen tasosta olisi arvioitava tapauskohtaisesti, lapsen tuen tarpeen mukaisesti. Varhaiskasvatuksen henkilöstö tekisi ratkaisun tuen tehostamisesta. Aloite tuen tehostamiselle voisi syntyä lapsen ryhmän henkilöstön tai huoltajien kanssa käydyn keskustelun tai huomioiden johdosta. Tuen tehostaminen tulisi aloittaa heti tuen tarpeen ilmettyä. Lapsen mahdollinen myöhempi diagnoosi tai kuntoutuksen aloittamista ei voisi käyttää tuen saamisen ehtona. Ehdotuksen tuen tehostamisesta varhaiskasvatuksen järjestäjälle tai tuottajalle tekisi varhaiskasvatuksen opettaja tai erityisopettaja. Se mille taholle tuen tehostamisen ratkaiseminen kuuluisi organisaatiossa, jäisi varhaiskasvatuksen järjestäjän tai tuottajan päätettäväksi. Kyseessä olisi tosiasiallinen hallintotoimi, kuten yleisen tuen antaminen, eikä tuen tehostaminen edellyttäisi hallintopäätöksen antamista. 

Pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi erityisestä tuesta. Jos 2 momentissa tarkoitettu tuki ei olisi riittävää tai lapsi tarvitsisi tukea vammasta, sairaudesta, kehityksen viivästymisestä tai muusta, merkittävästi toimintakykyä alentavasta lapsen oppimisen ja kehityksen tuen tarpeesta johtuen olisi tukea annettava yksilöllisesti suunniteltuna erityisenä tukena. Kyseessä olisi vahvin varhaiskasvatuksessa annettavan tuen muoto. Erityinen tuki muodostuisi useista tukimuodoista, tukipalveluista ja olisi jatkuvaa tai kokoaikaista. Erityisestä tuen antamisesta olisi tehtävä ehdotetun 15 e §:n mukainen hallintopäätös. Lapselle annettaisiin erityistä tukea heti tuen tarpeen ilmetessä. Erityisen tuen antaminen ei edellyttäisi tehostetun tuen saamista, vaan lapsi voisi siirtyä suoraan yleisestä tuesta erityiseen tukeen, mikäli tuen tarve vaatii erityisen tuen antamista. 

Lapselle sopivin tuen taso ja tuen tarpeen määrittely perustuisi lapsen toimintakykyyn ja yksilöllisiin tarpeisiin. Lapsella olisi kaikilla tuen tasoilla oikeus saada tukea mahdollisimman pian, kun avun ja tuen tarve on havaittu. Lapsen tuen saanti ei edellyttäisi esimerkiksi lääketieteellistä diagnoosia. Kaikilla tuen tasoilla lapsella olisi oikeus 15 c §:ssä 1 momentissa mainittuihin tuen palveluihin ja apuvälineisiin lapsen tuen tarpeen mukaan. 

Lain 35 §:n 2 momenttia ja 38 §:n 2 momenttia ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että erityisen ja tehostetun tuen piiriin kuuluva lapsi on otettava huomioon päiväkodin ja perhepäivähoidon henkilöstön mitoituksessa, ja tarpeen mukaan lapselle annettaisiin varhaiskasvatusta pien- tai erityisryhmässä. 

15 b §.Lapsen tuen toteutus. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi tuen toteuttamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan tuki voisi sisältää lapsen tarvitsemia pedagogisia, rakenteellisia ja hoidollisia järjestelyjä. Säännös olisi nykytilaan nähden uusi. Tuen muotoja käytettäisiin kaikilla tuen tasoilla, lapsen tuen tarpeen mukaisesti. Tuen muotoja voisi saada samanaikaisesti, heti tuen tarpeen ilmettyä osana varhaiskasvatuksen perustoimintaa. 

Pedagogisia tuen muotoja olisivat varhaiskasvatuksen toistuvien toimintojen ja struktuurin luominen lapsen päivän rakenteeseen, sensitiiviset ja saavutettavat vuorovaikutus- ja kommunikointitavat, kuten esimerkiksi puhetta korvaavat kommunikaatiomenetelmät ja lapsen tarpeisiin vastaamisen edellyttämät yhteiset pedagogiset ja erityispedagogiset toimintatavat ja -menetelmät. Pedagogisiin tukimuotoihin kuuluisivat myös toiminnan suunnittelu, havainnointi, dokumentointi ja arviointi. 

Rakenteellisia tuen muotoja olisivat henkilöstön lapsen tuen tarpeen havaitsemiseen ja sen toteuttamiseen liittyvän osaamisen ja erityispedagogisen osaamisen lisääminen esimerkiksi täydennyskoulutuksen avulla, tarvittavan henkilöstön lisääminen lapsiryhmään ja/tai henkilöstörakenteen tarkastelu ja muuttaminen lapsen tuen tarpeen mukaan sekä lapsimäärän pienentäminen lapsiryhmässä. Rakenteellisia tuen muotoja olisivat lisäksi varhaiskasvatukseen osallistumisen edellyttämät tulkitsemis- ja avustamispalvelut sekä apuvälineiden käyttäminen. Myös pien- tai erityisryhmä voisi olla rakenteellinen tukimuoto. 

Hoidollisia tuen muotoja olisivat keinoja, joilla vastataan lapsen perushoitoon, hoivaan sekä avustamiseen ja lapsen tarvitessa myös terveydenhoidollisiin tarpeisiin. Nämä voivat olla esimerkiksi lapsen pitkäaikaissairauksien hoitoon, lääkitykseen, ruokavalioon ja liikkumiseen liittyvät avustamisen tarpeet ja apuvälineet. Niin rakenteelliset kuin hoidollisetkin tukitoimet olisi aina suunniteltava pedagogisesti niin, että lapsen osallisuus, oikeus oppia ja toimia osana vertaisryhmää toteutuvat parhaalla mahdollisella tavalla. 

Varhaiskasvatuksen toimipaikoissa tulee aina tapauskohtaisesti arvioida, voidaanko lääke- tai sairaudenhoito toteuttaa osana perustoimintaa. Tämä liittyy jokaisen lapsen kohdalla lapsen tilanteen kokonaisarviointiin. Lapsen lääke- tai sairaudenhoito ei kuitenkaan olisi riippuvainen varhaiskasvatuslain mukaisesta tuen tasosta, vaan hoitoa annettaisiin tuen tasosta riippumatta lapsen tarpeen mukaan. 

Edellä kuvatut listaukset tuen muodoista ei olisi katsottava tyhjentäväksi, vaan tuen käytännön toteuttamistapa jäisi paikalliseen ja tapauskohtaiseen harkintaan siten, että ratkaisu toteuttaa lapsen etua ja tuen tarvetta. 

Pykälän 2 momentin mukaan lapsen tuen tarve, tukitoimenpiteet ja niiden toteuttaminen kirjattaisiin lain 23 §:ssä tarkoitettuun lapsen varhaiskasvatussuunnitelmaan. Momentti vastaa nykyistä lain 23 §:n sääntelyä. Kirjaamiseen ei muutoin esitetä muutoksia ja näin ollen tuen kirjauksista vastaisi edelleen lain 23 §:n mukaisesti päiväkodeissa varhaiskasvatuksen opettajaksi kelpoinen henkilö. 

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin tilanteesta, jossa lapsi osallistuu useamman kuin yhden varhaiskasvatuksen järjestäjän tai tuottajan varhaiskasvatukseen. Jos lapselle tehtäisiin varhaiskasvatuslain 15 d §:ssä tarkoitettu hallintopäätös, olisi tuki suunniteltava, toteutettava ja arvioitava yhteistyössä lapsen edun mukaisesti. Kukin varhaiskasvatuksen järjestäjä tekisi kuitenkin päätökset tuen antamisesta itse siten kuin 15 e §:ssä säädetään. 

Pykälän 4 momentti sisältäisi informatiivisen viittauksen jo olemassa olevaan 35 §:n 2 momenttiin ja 38 §:n 2 momenttiin, joissa säädetään päiväkodin ja perhepäivähoidon henkilöstön mitoituksesta. 

15 c §. Lapselle annettavat tukipalvelut. Ehdotettu pykälä olisi nykytilaan nähden uusi. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi lapsen oikeudesta saada tuen tarpeen vaatiessa pykälässä säädettyjä tukipalveluita. Lapsella olisi oikeus saada varhaiskasvatuksen erityisopettajan konsultaatiota ja opetusta sekä varhaiskasvatukseen osallistumisen edellyttämiä tulkitsemis- ja avustajapalveluita sekä apuvälineitä. 

Erityisopettajan antama tuki olisi lapsi- ja/tai ryhmätasoisesti annettavaa opetusta. Tuki voisi olla myös konsultatiivista tukea, jolloin tuki kohdentuisi lapsen ryhmän henkilöstölle ja/tai lapsen huoltajille. 

Varhaiskasvatuksen järjestäjä vastaisi niistä tukitoimista ja apuvälineistä, joita lapsi tarvitsee varhaiskasvatukseen osallistumiseensa. Tällaisia tukitoimia olisivat esimerkiksi nimenomaisesti varhaiskasvatuksessa tarvittavat toiminnan käytännön järjestämiseen, liikkumiseen ja muihin fyysisiin toimintoihin liittyvät järjestelyt, kuten esimerkiksi pyörätuoliliuskat ja kaiteet. 

Apuvälineet voisivat liittyä esimerkiksi lapsen kommunikaation, näön, kuulon, liikkumiseen tai muuhun fyysiseen tarpeeseen. Tällaisia apuvälineitä olisivat lapsen oppimisen ja kehityksen tukemiseksi tarvittavat lelut, kommunikointia ja vuorovaikutusta tukevat välineet, kuten esimerkiksi kommunikointia tukevat tietoteknisetsovellukset, pelit tai äänikirjat. 

Avustajapalvelut olisivat yksittäiselle lapselle tai koko ryhmälle suunnattua tukea. 

Kaikilla tuen tasoilla lapsella olisi oikeus 15 c §:ssä mainittuihin tuen palveluihin ja apuvälineisiin lapsen tuen tarpeen mukaan. 

Varhaiskasvatuksen järjestäjä vastaisi niistä tukipalveluista ja apuvälineistä, joita lapsi tarvitsee varhaiskasvatukseen osallistumiseensa. Palvelut, joita lapsi tarvitsee jokapäiväisessä elämässään, kuuluisivat nykytilan tulkinnan mukaisesti sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuulle, esimerkiksi vammaispalveluiden tai vakuutuksen perusteella. 

15 d §.Tuen tarpeen arviointi. Pykälä olisi lakiteknisesti uusi, mutta sen sisältö vastaisi pitkälti voimassaolevan lain 23 §:n mukaista sääntelyä tuen tarpeen arvioinnista. Tuen tarpeen arviointia sovellettaisiin kaikilla tuen tasoilla. 

Pykälän 1 momentin mukaan lapsen tuen tarvetta, riittävyyttä ja toteutumista olisi arvioitava tarpeen mukaan, kuitenkin vähintään kerran vuodessa esimerkiksi lapsen varhaiskasvatussuunnitelman tarkastamisen yhteydessä tai tuen tarpeen muuttuessa. Momentti vastaisi asiallisesti nykyistä lain 23 §:n 3 momenttia. Lapsen varhaiskasvatussuunnitelmaan kirjataan tuen vaikuttavuuden ja tukitoimien toteutumisen arviointi. Tuen tarpeen arvioinnin prosessi voisi käynnistyä huoltajien, huoltajan, neuvolaterveydenhuollon tai sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön tai lapsen varhaiskasvatuksen henkilöstön tekemän huomion pohjalta. Asiassa toimittaisiin yhteistyössä huoltajien kanssa. Ennen tehostetun tai erityisen tuen antamisen aloittamista lapsen varhaiskasvatussuunnitelmaan kirjattaisiin aiemmin toteutettujen tukitoimien ja niiden vaikuttavuuden arviointi. Arviointi pitäisi sisällään kuvauksen tukitoimista, niiden vaikuttavuuden arvioinnista ja kehittämisestä sekä perustelut millaisista tuen toimista lapsi hyötyisi. Kyse olisi tapaus- ja tilannekohtaisesta arvioinnista, mikä ratkaisuvaihtoehto kokonaisuutena arvioiden parhaiten toteuttaa lapsen perus- ja ihmisoikeuksia. Koko lapsen varhaiskasvatuksen henkilöstö osallistuisi tuen toteuttamiseen ja sen arviointiin. 

Lapsen varhaiskasvatussuunnitelma on pedagoginen asiakirja, joka tehdään jo voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti kaikille varhaiskasvatuksessa oleville lapsille. Lapsen varhaiskasvatussuunnitelmaan kirjataan voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti lapsen vahvuuksia sekä kehittymisen, oppimisen ja hyvinvoinnin tavoitteita ja tuen tarpeita sekä tukitoimia. Tavoitteet asetetaan henkilöstön toiminnalle ja varhaiskasvatusympäristölle, jotta voidaan tukea lapsen oppimista ja kehittymistä. Lapsen varhaiskasvatussuunnitelmaan kirjataan seuranta- ja arviointitietoa lapsen kehityksestä ja oppimisesta sekä varhaiskasvatuksen pedagogisten toimintakäytäntöjen vaikutuksia lapsen kehitykseen ja oppimiseen. Lisäksi kirjataan vanhempien ja mahdollisten muiden asiantuntijoiden näkemyksiä lapsen kehityksen ja oppimisen edistymisestä, tuen tarpeista ja toiminnan toteuttamisesta. Lapsen varhaiskasvatussuunnitelma on tuen suunnittelun ja arvioinnin väline lapsen oppimisen, kehityksen ja hyvinvoinnin tukemiseksi, johon lasta koskeva tieto karttuu koko lapsen varhaiskasvatuksessa olemisen ajan. Lapsen varhaiskasvatussuunnitelma ei yhtäläisesti vastaa esi- ja perusopetuksen pedagogista selvitystä ja arviointia, mutta toimintakäytäntönä se sisältää lapsen kehitykseen, tukeen ja oppimiseen sekä varhaiskasvatustoimintaan liittyvää tiedonkeruuta, seurantaa ja arviointia, joita voidaan käyttää hyväksi tehtäessä hallinnollista päätöstä annettavasta tuesta. Lapsen varhaiskasvatussuunnitelmaa päivitettäisiin hallinnollisen päätöksen sisällön mukaisesti. 

Pykälän 2 momentin vastaisi nykytilan mukaista sääntelyä. Momentti vastaisi asiallisesti voimassaolevan lain 23 §:n 2 momentin sääntelyä, jonka mukaan varhaiskasvatuksen erityisopettaja osallistuisi lapsen tuen tarpeen, tukitoimenpiteiden tai niiden toteuttamisen arviointiin tarpeen mukaan, esimerkiksi tuen tarpeen muuttuessa. 

Pykälän 3 momentti vastaisi nykytilan mukaista sääntelyä. Vastaava sääntely ehdotetaan siirrettäväksi voimassaolevan lain 23 §:n 2 momentista. Lapsen tuen tarpeen arviointiin voisivat osallistua lapsen kehitystä ja oppimista tukevat muut viranomaiset, asiantuntijat ja muut tarvittavat tahot. Jos tuen tarpeen arviointi edellyttää myös sosiaali- ja terveydenhuollon viranomaisten asiantuntemusta, ehdotetaan arviointiin liittyen, että sosiaali- ja terveysviranomaisten olisi osallistuttava arvioinnin tekemiseen varhaiskasvatuksen järjestäjän pyynnöstä. Tällaisessa tilanteessa arviointi edellyttäisi myös muuta kuin varhaiskasvatushenkilöstön pedagogista asiantuntemusta tuen tarpeen arvioimiseksi ja tuen ratkaisujen perusteeksi. 

Pykälän 4 momentin mukaan arvioinnissa toimittaisiin yhteistyössä huoltajien kanssa lain 20 §:n mukaisesti. Ehdotettu sääntely vastaisi nykytilan mukaista sääntelyä. Hyvä yhteistyö perheiden kanssa, esimerkiksi huoltajien ja varhaiskasvatuksen ammattilaisten jaettu tieto lapsesta ja hänen tarpeistaan on lähtökohta varhaisen ja riittävän tuen antamisessa. Lapsella olisi kuitenkin oikeus saada tukea myös tilanteissa, joissa huoltaja vastustaa tuen antamista. Asiassa voisi hakea muutosta siten kuin muutoksenhausta säädetään. 

Arvioinnissa lapsen mielipide ja toivomukset huomioidaan 20 §:n 1 momentin mukaisesti. 

15 e §.Päätös annettavasta tuesta ja tukipalveluista. Pykälä olisi nykytilaan nähden uusi. Pykälässä säädettäisiin päätöksenteosta erityistä tukea ja tukipalveluita annettaessa. Pykälän 1 momentissa ehdotetaan, että varhaiskasvatuksen järjestäjän tulisi viipymättä tehdä päätös 15 a §:n 3 momentin mukaan annettavasta erityisestä tuesta. Erityisen tuen päätöksessä olisi mainittava 15 b §:n mukaiset tuen muodot, varhaiskasvatuksen järjestämispaikka ja 15 c §:n mukaiset tukipalvelut. Päätöksessä päätettäisiin ehdotetun lain 15 a §:n 3 momentin mukaisesta erityisestä tuesta ja lain 15 c §:n mukaisista lapselle annettavasta tuen muodoista ja palveluista. Päätös tehtäisiin lain 15 d §:n mukaisen tuen tarpeen arvioinnin perusteella. Myös lapsen huoltaja voisi tehdä hakemuksen erityisen tuen antamisesta. 

Lapsen sosiaali- ja terveyspalveluista, kuten lääkinnällisen kuntoutuksen apuvälineistä tai vammaispalvelulain mukaista palveluista ja tukitoimista, ei tämän lain mukaisella ei päätöksellä voitaisi päättää. Sosiaali- ja terveyspalveluita järjestetään sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevan lainsäädännön nojalla. Sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevassa lainsäädännössä säädetään niin ikään näitä palveluista koskevasta päätöksenteosta. Terveydenhuollossa annetaan valituskelpoisia hallintopäätöksiä vain tietyissä erikseen säädetyissä tilanteissa, jotka koskevat lähinnä tahdosta riippumattomaan hoitoon määräämistä. Muutoin terveydenhuolto on tosiasiallista hoitotoimintaa, joissa ei tehdä valituskelpoisia hallintopäätöksiä. Jos lapsi saa sosiaali- ja terveyspalveluita, tulisi nämä lapsen saamat palvelut kirjata kuitenkin lapsen varhaiskasvatussuunnitelmaan. Esimerkiksi lapsen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntoutus kirjattaisiin varhaiskasvatussuunnitelmaan, jos lapsi lapsen kuntoutusta toteutetaan varhaiskasvatukseen osallistumisen aikana, esimerkiksi varhaiskasvatuksen tiloissa. 

Tarkempi tuen käytännön toteuttaminen, esimerkiksi pedagogiset ja erityispedagogiset keinot, hoidolliset toimenpiteet tai toteuttamistapojen intensiivisyys kirjattaisiin lapsen varhaiskasvatussuunnitelmaan. Hallintopäätökseen kirjattaisiin kaikki sellaiset asiat, joista säädetään 15 e §:n 1 momentissa. Nämä ovat asioita, joista huoltajien tulee voida saattaa muutoksenhaun alaiseksi. Muutoksenhausta säädetään lain 63 §:ssä. 

Hallintopäätös olisi toistaiseksi voimassa. Ehdotetun 15 c §:n mukaan lapsen tuen tarvetta, riittävyyttä ja toteutumista olisi arvioitava tarpeen mukaan, kuitenkin vähintään kerran vuodessa esimerkiksi lapsen varhaiskasvatussuunnitelman tarkastamisen yhteydessä tai tuen tarpeen muuttuessa. Hallintopäätöstä tulisi muuttaa tai kumota, mikäli tuen tarve muuttuu edellä mainitun lapsen varhaiskasvatussuunnitelman tarkastamisen yhteydessä. Hallintopäätösmenettelyssä noudatettaisiin hallintolakia. Esimerkiksi ennen päätöksen tekemistä varhaiskasvatuksen järjestäjän olisi kuultava lapsen huoltajaa tai muuta laillista edustajaa siten kuin hallintolain 34 §:ssä säädetään. 

Pykälän 2 momentin mukaisesti päätöksen tekisi varhaiskasvatuksen järjestämisvastuussa oleva kunta. Se mille viranomaiselle tai toimielimelle hallintopäätöksen tekeminen kunnassa kuuluisi, jäisi kunnan harkintavaltaan. 

Varhaiskasvatuslakia sovelletaan myös niihin yksityisiin palveluntuottajiin, jotka ovat käyneet läpi varhaiskasvatuslain mukaisen ilmoitusmenettelyn. Varhaiskasvatuslain piiriin kuuluvassa yksityisessä varhaiskasvatuksessa palveluntuottajalla olisi velvollisuus järjestää tukea ehdotetun lain mukaisesti. Hallintopäätöksen tekisi tässä tapauksessa järjestämisvastuussa oleva kunta. Tuen toteuttaisi varhaiskasvatuksen palveluntuottaja. Varhaiskasvatuslain 5 §:n 2 momentin mukaisesti kunta järjestää varhaiskasvatusta siten kuin kuntalain 8 ja 9 §:ssä säädetään eli järjestämällä palvelut itse tai sopimalla järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle. Kunta voi tuottaa järjestämisvastuulleen kuuluvat palvelut itse tai hankkia ne sopimukseen perustuen muulta palvelujen tuottajalta. Varhaiskasvatuksessa voidaan antaa myös palvelun käyttäjälle sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetun lain mukainen palveluseteli ja yksityisen hoidon tukea. 

Kunnan toimivalta asiassa ratkaistaisiin varhaiskasvatuslain 6 §:n mukaisen järjestämisvastuun kautta. Kunnan järjestämisvastuusta suhteessa lapseen säädetään varhaiskasvatuslain 6 §:issä. Lapsen saadessa varhaiskasvatusta ostopalveluna hankitussa varhaiskasvatuksessa tekisi hallintopäätöksen varhaiskasvatuksen järjestämisvastuussa oleva kunta. Vastaavasti palvelusetelin myöntänyt kunta tekisi tukea koskevan hallintopäätöksen. Huoltajan ostamassa yksityisessä varhaiskasvatuksessa, johon perhe voi saada yksityisen hoidon tukea, kunnan varhaiskasvatuksen järjestämisvastuu ei ole aktivoitunut. Näin ollen tulisi ratkaista, mikä kunta tekisi päätöksen erityisestä tuesta. Ratkaisu tehdään noudattaen varhaiskasvatuslain 6 §:n mukaisia periaatteita. Yksi indikaatio järjestämisvastuusta voisi olla yksityisen hoidon tuen kuntalisän maksaminen. Tulee kuitenkin huomioida, että kaikki yksityisen hoidon tuella järjestetty hoito ei ole varhaiskasvatuslain piirissä, esimerkiksi työsopimussuhteinen, perheen itse palkkaama hoito, ei ole varhaiskasvatuslain piirissä, eikä siten ehdotetun tuen sääntelyn piirissä. Huoltajan yksityisen hoidon tuella hankkimassa varhaiskasvatuslain 9 luvun mukaisessa varhaiskasvatuksessa, jossa kunnalle ei muodostu varhaiskasvatuslain 6 §:n mukaista järjestämisvastuuta suhteessa lapseen, tekisi hallintopäätöksen asiassa varhaiskasvatuksen toimipisteen sijaintikunta varhaiskasvatuksen tuottajan esityksestä. Varhaiskasvatuslain mukaan kunta on määritelty valvontaviranomaiseksi yksityisen palveluntuottajan järjestämän ja tuottaman varhaiskasvatuksen osalta. Kunnalle ei kuitenkaan muodostu tällaisessa tilanteessa varhaiskasvatuksen järjestämisvastuuta, vaan järjestämisvastuu olisi sillä toimijalla, jonka varhaiskasvatukseen lapsi on otettu. 

Voimassaolevan lainsäädännön mukaisesti lapselle tehdään varhaiskasvatukseen ottamista koskeva päätös. Voimassa oleva laki mahdollistaa, että lapselle voi järjestää varhaiskasvatusta useampi kuin yksi varhaiskasvatuksen järjestäjä tai tuottaja. Esimerkiksi vuoroasumistilanteessa, tekisivät erityisen tuen hallintopäätöksen erikseen molemmat kunnat, mikäli molemmilla kunnilla on varhaiskasvatuksen järjestämisvastuu lain 6 §:n mukaisesti. Tällöin varhaiskasvatuksen järjestäjillä ja tuottajilla olisi ehdotetun 15 b §:n 3 momentin mukaisesti velvollisuus toimia tuen suunnittelussa, toteutuksessa ja arvioinnissa yhteistyössä lapsen edun mukaisesti. Kukin toimija tekisi päätöksen tuen antamisesta kuitenkin itse. 

Pykälän 3 momentissa ehdotetaan, että15 c §:n mukaisista tukipalveluista tulisi antaa hallintolain 7 luvun mukainen hallintopäätös, jos huoltaja tai muu laillinen edustaja kirjallisesti tai suullisesti pyytää päätöksen antamista. 

Pykälän 4 momentin mukaan pykälässä tarkoitettu päätös voitaisiin panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana. Lapsen tuen päätös on luonteeltaan sellainen, että se on pantava täytäntöön heti. Täytäntöönpanolla ennen päätöksen lainvoimaa on keskeinen merkitys oikeusturvan kannalta. 

23 §.Lapsen varhaiskasvatussuunnitelma. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että säännökset, joissa säädetään lapsen varhaiskasvatussuunnitelmaan kirjattavasta tuen tarpeesta, tukitoimenpiteistä ja niiden toteuttamisesta lain 15 b §:ään. Momenttiin ehdotetaan lisättäväksi informatiivinen viittaussäännös lain 15 b §:ään. 

Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että varhaiskasvatuksen erityisopettajan osallistumista koskeva sääntely lapsen tuen tarpeen, tukitoimenpiteiden tai niiden toteuttamisen arviointiin siirrettäisiin lain 15 d §:ään, jossa säädettäisiin tuen tarpeen arvioinnista. Vastaavasti ehdotetaan, että sosiaali- ja terveydenhuollon viranomaisten asiantuntemusta koskeva sääntely siirrettäisiin lain 15 d §:ään. 

Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että lapsen tuen tarpeen ja riittävyyden arviointia koskeva sääntely siirrettäisiin uuteen 15 d §:ään. 

35 §.Päiväkodin henkilöstön mitoitus. Pykälän 2 momentti ehdotetaan muutettavaksi siten, että momentissa viitattaisiin lapsen tuen tarpeen osalta lain 15 a §:n 2 ja 3 momentteihin. Momentti säätelee henkilöstön mitoitusta niissä tapauksissa, joissa päiväkodissa on vammainen tai tuen tarpeessa oleva lapsi. Säännöstä ehdotetaan tarkennettavaksi viittaamalla lapsen tarvitsemaan tehostettuun tai erityiseen tukeen. Muilta osin säännöstä ei esitetä muutettavaksi. Pykälän 2 momentissa säädetään, että jos päiväkodissa on yksi tai useampi vammainen tai edellä mainitun tuen tarpeessa oleva lapsi, on tämä otettava huomioon lasten taikka 1 momentissa tarkoitettujen henkilöitten lukumäärässä, jollei päiväkodissa ole tällaista lasta varten avustajaa. Avustajaa ei lueta säädettyyn mitoitukseen. 

38 §.Perhepäiväkodin henkilöstön mitoitus. Pykälän 2 momentti ehdotetaan muutettavaksi siten, että momentissa viitattaisiin lapsen tuen tarpeen osalta lain 15 a §:n 2 ja 3 momentteihin. Momentti säätelee perhepäiväkodin henkilöstömitoitusta niissä tapauksissa, joissa perhepäiväkodissa on yksi tai useampi vammainen tai muuten tuen tarpeessa oleva lapsi. Säännöstä ehdotetaan tarkennettavaksi viittaamalla lapsen tarvitsemaan tehostettuun tai erityiseen tukeen. Muilta osin säännöstä ei esitetä muutettavaksi. Pykälän 2 momentissa säädetään, että jos perhepäiväkodissa on yksi tai useampi vammainen tai edellä mainitun tuen tarpeessa oleva lapsi, on tämä otettava huomioon lasten taikka 1 momentissa tarkoitettujen henkilöitten lukumäärässä, jollei perhepäiväkodissa ole tällaista lasta varten avustajaa. Avustajaa ei lueta säädettyyn mitoitukseen. 

62 §.Muutoksenhaku varhaiskasvatusoikeutta, lapselle annettavaa tukea ja varhaiskasvatukseen ottamista koskevaan päätökseen. Pykälän otsikkoon ehdotetaan lisättäväksi tukeen liittyviä viittaus. 

Pykälän 1 momentti ehdotetaan muutettavaksi siten, että momenttiin lisättäisiin säännös muutoksenhausta päätökseen lapselle annettavasta tuesta. Säännöksessä viitattaisiin ehdotettuun 15 e §:ään, erotuksena lapsen varhaiskasvatusta koskevaan päätökseen. Päätökseen haettaisiin oikaisua aluehallintovirastolta. Momenttiin ehdotetaan lisättäväksi aineellinen säännös, että oikaisuvaatimuksesta säädetään hallintolaissa. Viittausta hallintolakiin muutettaisiin siten, että siten kuin –rakenteesta luovuttaisiin. 

Pykälän 2 momentti ehdotetaan muutettavaksi siten, että lakiviittaus päivitettäisiin uuteen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin (808/2019), jolla on kumottu nykyisen viittauksen mukainen hallintolainkäyttölaki. Oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saisi hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään. Momenttiin ehdotetut muutokset olisivat teknisluonteisia. 

Pykälän 3 momenttista ehdotetaan poistettavaksi päällekkäinen sääntelyoikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain kanssa. 

8  Voimaantulo

Laki varhaiskasvatuslain muuttamisesta ehdotetaan tulevaksi voimaan 1.8.2022. 

9  Toimeenpano ja seuranta

Kansallinen koulutuksen arviointikeskus (Karvi) on laatimassa pääministeri Sannan Marinin hallitusohjelman mukaisesti osana Oikeus oppia -ohjelmaa kansallisia tutkimusperustaisia varhaiskasvatuksen laatukriteerejä ja digitaalista laadunarvioinnin järjestelmää (Valkea), johon laatukriteerit sisältyvät. Laadunarviointijärjestelmään sisältyy myös tuen laatuun liittyviä kriteerejä, jotka muokataan uudistuneen tukea koskevan lainsäädännön mukaisiksi. Laadunarviointijärjestelmä on tarkoitettu kansalliseen sekä kuntien ja muiden varhaiskasvatuksen tuottajien käyttöön varhaiskasvatuksen laadun arvioimiseksi ja toiminnan kehittämiseksi. Laatukriteerit ja sähköinen laadunarvioinnin järjestelmä valmistuvat vuoden 2022 loppuun mennessä. Sähköinen laadunarvioinnin järjestelmä otetaan käyttöön vuonna 2023. Laadunarviointijärjestelmästä järjestetään koulutusta varhaiskasvatustoiminnan järjestäjille. 

Opetus- ja kulttuuriministeriössä on 15.3.—23.4.2021 ollut auki valtion erityisavustushaku koskien oppimisen tuen ja inkluusion kehittämistä vuosina 2021—2022 varhaiskasvatuksessa sekä esi- ja perusopetuksessa. Varhaiskasvatuksessa myönnettävä rahoitus oli 2 870 000 euroa opetus- ja kulttuuriministeriön pääluokan momentilta 29.10.20. Avustuspäätökset on tehty 27.5.2021. Avustusta kohdentui 69 kuntaan ja niiden muodostamaan 13 tuen kehittämisverkoston toimintaan. Avustuksen käyttötarkoitukset tukevat ehdotetun sääntelyn toimenpanoa. Avustusta voidaan käyttää tuen ja inkluusion kehittämistoimintaa ohjaavan ja suunnittelevan henkilön, koordinaattorin palkkaamiseen. Avustusta voidaan kohdentaa myös ohjausryhmän toimintaan, koulutuksiin osallistumisista ym. aiheutuviin sijaiskuluihin sekä mahdollisiin matka- ja päivärahakuluihin. Avustusta ei voi käyttää varhaiskasvatuksen henkilöstön palkkaamiseen eikä ryhmäkokojen pienentämiseen. Kehittämisverkostojen toiminnan tavoitteena on suunnitella ja toteuttaa varhaiskasvatuksessa olevan lapsen oppimisen, kehityksen ja hyvinvoinnin sekä inkluusion toimeenpanoon liittyviä opetuksen tuen järjestelyjä sekä suunnitella niiden valtakunnallista levittämistä. Lähtökohtana on, että jokainen lapsi saa tarvitsemansa tuen läpinäkyvästi, suunnitelmallisesti, moniammatillisesti, oikea-aikaisesti ja oikean vahvuisena mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Avustus on osa hallituksen Oikeus oppia -kehittämisohjelman toimeenpanoa. 

Varhaiskasvatuslain viimeaikaiset uudistukset edistävät varhaiskasvatuksen tuen havaitsemista ja toteuttamista, kuten 1.8.2020 voimaan tullut uudistus varhaiskasvatuksen subjektiivisen oikeuden palauttamisesta, minkä johdosta kaikille lapsille taattiin yhdenvertainen oikeus varhaiskasvatukseen ja sitä kautta tarvitsemaansa oppimisen ja kehityksen tukeen. Lasten ja kasvatus- ja opetushenkilöstön suhdeluvun palautus 1—7:ään päiväkodeissa yli kolmevuotiaiden lasten osalta 1.8.2020 alkaen puolestaan antaa paremmin mahdollisuuden lasten yksilölliseen huomioimiseen ja tuen tarpeiden tunnistamiseen ja toteuttamiseen. Varhaiskasvatuksen henkilöstörakenteen muutokset ja päiväkodin johtajan kelpoisuusehtojen uudistaminen kasvatustieteen maisteriksi vuoteen 2030 mennessä turvaavat sen, että päiväkotien henkilöstössä on jatkossa nykyistä enemmän korkeammin koulutettuja ja myös varhaiskasvatuksen opettajakoulutuksen saaneita. 

Varhaiskasvatuksen opettajien ja erityisopettajien aloituspaikkamääriä alettiin kasvattaa vuonna 2018 lisärahoituksella vuosiksi 2018—2022. Aloituspaikkojen määrä pysyy korkeana myös kaudella 2021—2024. Yliopistoissa kokeillaan myös erilaisia tiiviitä monimuotokoulutuksia, joissa hyödynnetään lähi- ja verkko-opetusta. Monimuotokoulutusten hakukohteissa painotetaan eri tavoin hakijoiden aiempia opintoja sekä työkokemusta varhaiskasvatuksen tehtävissä. Varhaiskasvatuksen erityisopettajien aloituspaikkamäärät ovat olleet jo aiemmin (2017—2020) hyvällä tasolla eli noin 200 varhaiskasvatuksen erityisopettajan aloituspaikkaa vuodessa. Sekä varhaiskasvatuksen opettajiksi että varhaiskasvatuksen erityisopettajiksi opiskelevien opintojen läpäisyprosentti ja valmistuneiden opiskelijoiden sijoittuminen opiskelujen jälkeen varhaiskasvatuksen tehtäviin olisi tarpeen selvittää. Varhaiskasvatuksen tietovaranto Varda korjaa varhaiskasvatuksen henkilöstön määriin ja kelpoisuuksiin liittyviä tilastointipuutteita vuodesta 2022 alkaen. Ministeriö seuraa ja kehittää henkilöstörakenteen kehittymistä ja työvoiman alueellista jakautumista. 

Opetus- ja kulttuuriministeriö ja Opetushallitus laativat keväällä 2022 ohjeistuksen lain käytännön soveltamisesta sekä tarvittavaa tukimateriaalia. 

Opetushallitus päättää varhaiskasvatuslakiin perustuen varhaiskasvatussuunnitelman perusteista. Perusteita päivitetään vastaamaan ehdotettua lainsäädäntöä. Varhaiskasvatuksen järjestäjät päivittävät paikalliset varhaiskasvatussuunnitelmat 1.8.2022 mennessä. 

Ministeriö toteuttaa yhteistyössä Opetushallituksen ja aluehallintovirastojen kanssa lain toimeenpanon tueksi koulutustilaisuuksia keväällä 2022 varhaiskasvatuksen hallinnossa työskenteleville ja muulle henkilöstölle. 

Varhaiskasvatuksen tuen kehittäminen on moniosainen prosessi. Ministeriö käynnistää vuonna 2022 tutkimuksen, jolla seurataan varhaiskasvatuksen tuen lainsäädännön vaikutusten arviointia ja toimeenpanoa sekä tuen jatkokehittämistarpeita. Selvityksen pohjalta tehdään tarvittavat muutokset lainsäädännön jatkokehittämiseksi. Opetus- ja kulttuuriministeriö kehittää tuen tilastotiedonkeruuta vastaamaan ehdotettua lainsäädäntöä. 

10  Suhde muihin esityksiin

11  Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Ehdotetulla lailla vahvistettaisiin lapsen oikeutta saada tukea varhaiskasvatuksessa. Varhaiskasvatuksen kannalta huomioitavia keskeisiä perusoikeuksia ovat perustuslain 16 §:n mukaiset sivistykselliset oikeudet ja 19 §:n mukainen oikeus sosiaaliturvaan. Lisäksi esitystä arvioidaan perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuuteen ja syrjimättömyyteen ja 10 §:n yksityiselämän suojan näkökulmasta. Lisäksi ehdotusta arvioidaan suhteessa perustuslain 121 §:n mukaiseen kunnalliseen itsehallintoon. Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Keskeisiin turvaamiskeinoihin kuuluu perusoikeuden käyttöä turvaavan ja täsmentävän lainsäädännön säätäminen (PeVL 43/2020 vp, ks. HE 309/1993 vp, s. 75/II). Ehdotettua sääntelyä voidaan pitää perusoikeusmyönteisenä ja lapsen oikeuksia tukevana. 

Esitys kytkeytyy myös ihmisoikeussopimuksiin, keskeisimpänä YK:n lapsen oikeuksia koskeva yleissopimukseen (SopS 59—60/1991, jälj. lapsen oikeuksien sopimus) sekä vammaisten henkilöiden oikeuksista annettuun yleissopimukseen (SopS 27/2016). Lisäksi esitystä arvioidaan suhteessa henkilötietojen käsittelyn osalta yleisen tietosuoja-asetuksen (luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) 2016/679) ja sitä täsmentävään ja täydentävään kansallisen tietosuojalain (1050/2018) soveltamisalaan. 

Sivistykselliset oikeudet ja oikeus sosiaaliturvaan 

Perustuslakivaliokunta on aikaisemman lausuntokäytäntönsä mukaisesti katsonut, että varhaiskasvatusta koskevaa sääntelyä arvioidaan hallinnonalan siirrosta huolimatta ensisijaisesti perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaisena sosiaalipalveluna. Perustuslaillisessa arvioinnissa tulee kuitenkin huomioida, että varhaiskasvatuksen järjestämiseen ei enää nykyisin sovelleta sosiaalihuollon järjestelmiä koskevia säädöksiä. Perustuslaissa perusoikeutena turvatun perusoikeuden sisältö voidaan pitää autonomisena suhteessa varhaiskasvatuslakiin. Varhaiskasvatus toteuttaa ensisijaisesti perustuslain 19 §:n 3 momentissa asetettua julkisen vallan velvollisuutta tukea perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan säännöksen tarkoitusta toteuttavista tukijärjestelmistä voidaan esimerkkeinä mainita lasten päivähoitojärjestelmä, sekä lapsiperheiden aineellinen tukeminen esimerkiksi tukijärjestelmän ja verotuksellisten toimenpiteiden kautta (HE 309/1993 vp, s. 71—72; PeVL 25/2012 vp, s. 2). 

Ehdotettu sääntely toteuttaa myös YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen mukaisia velvoitteita. Sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lasten etu. Artiklan 2 kohdan mukaan sopimusvaltiot sitoutuvat takaamaan lapselle hänen hyvinvoinnilleen välttämättömän suojelun ja huolenpidon ottaen huomioon hänen vanhempiensa, laillisten huoltajiensa tai muiden hänestä oikeudellisessa vastuussa olevien henkilöiden oikeudet ja velvollisuudet. Tähän pyrkiessään sopimusvaltiot ryhtyvät kaikkiin tarpeellisiin lainsäädäntö- ja hallintotoimiin. 

Ehdotettu sääntely kiinnittyy vahvinten sopimuksen 18 artiklan 2 ja 3 kohtiin. Artiklan 2 kohdan mukaan yleissopimuksessa tunnustettujen oikeuksien takaamiseksi ja edistämiseksi sopimusvaltiot antavat vanhemmille ja muille laillisille huoltajille asianmukaista apua heidän hoitaessaan lastenkasvatustehtäväänsä sekä huolehtivat lastensuojelulaitosten ja -palvelujen kehittämisestä. Artiklan 3 kohdan mukaan sopimusvaltiot ryhtyvät kaikkiin asianmukaisiin toimiin taatakseen, että työssäkäyvien vanhempien lapsilla on oikeus hyödyntää heille tarkoitettuja lastenhoitopalveluita ja –laitoksia. Lisäksi sääntely tukee sopimuksen 28 artiklan 1 kohtaan, jonka mukaisesti jokaisella lapsella on oikeus saada opetusta. 

Hallinnonalan siirto sekä varhaiskasvatuslain uudistamisen yhteydessä tehdyt muutokset ovat tuoneet perustuslailliseen arviointiin mukaan myös perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaisen sivistyksellisten oikeuksien elementit (PeVL 12/2015 vp, s 3 ja PeVL 17/2018 vp, s. 2). Varhaiskasvatuksen järjestäminen toteuttaa perustuslain 16 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle asetettua velvollisuutta turvata jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Tämä julkisen vallan velvoite ilmenee varsinkin varhaiskasvatuslain sisällöllisissä tavoitteissa, esimerkiksi lain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa, jonka mukaisesti varhaiskasvatuksen tavoitteena on ”tukea lapsen oppimisen edellytyksiä ja edistää elinikäistä oppimista ja koulutuksellisen tasa-arvon toteuttamista;”. Yksittäisen lapsen oppimisen ja kasvun tuki korostuvat esimerkiksi lain 23 §:n mukaisessa lapsen henkilökohtaisessa varhaiskasvatussuunnitelmassa. Lasten oikeuksien sopimuksen 28 artiklan 1 kohdan mukaan sopimusvaltiot tunnustavat jokaisen lapsen oikeuden saada opetusta. Ehdotetun sääntelyn tarkoituksena on luoda nykyistä vahvempi tuen jatkumo esi- ja perusopetukseen. Ehdotettu sääntely tukee näin myös perustuslain 16 §:n 1 momentin mukaista oikeutta maksuttomaan perusopetuksen. 

Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan perustuslain 19 §:n 3 momentin mukainen lapsen hyvinvointi kattaa sekä aineellisen että henkisen hyvinvoinnin, jonka vuoksi säännöstä on tarkasteltava yhteydessä muihin perustuslain turvaamiin perusoikeuksiin, kuten perustuslain 16 §:ssä säädettyihin sivistyksellisiin oikeuksiin (HE 309/1993 vp, 72). Varhaiskasvatusta tuleekin perustuslain näkökulmasta arvioida sekä sosiaalisena että sivistyksellisenä oikeutena. Perustuslain 19 §:n 3 momentin mukainen velvoite tukea lapsen yksilöllistä kasvua pitää sisällään opetuksen järjestämisen (HE 309/1993 vp, s. 71—72). Ehdotettu sääntely lapsen oikeudesta tukee lapsen oikeutta oppimiseen, kasvuun ja hyvinvointiin. Sääntely tukee lapsen perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettua yksilöllistä kasvua ja perheiden kasvatustehtävää sekä 16 §:ssä tarkoitettuja sivistyksellisiä oikeuksia. Ehdotettu sääntely tukee sitä, että lapsen oikeus perusopetukseen toteutuu tosiasiallisesti, lapsi pystyy varttuessaan suorittamaan oppivelvollisuuteensa ja osallistumaan muihin 16 §:ssä tarkoitettuihin koulutuksiin. 

Yhdenvertaisuus 

Perustuslain 6 §:n mukaisesti ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perusoikeusuudistusta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 309/1993 vp, s. 42) on todettu, että pykälä ilmaisee paitsi vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta myös ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Ehdotetulla sääntelyllä turvataan jokaisen varhaiskasvatukseen osallistuvan lapsen oikeus saada oppimisen, kasvun ja hyvinvoinnin tukea ja edistetään lasten keskinäistä yhdenvertaisuutta osallistua varhaiskasvatukseen. 

Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia sekä asetettaessa velvollisuuksia yksilölle. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen ihmisten tosiasiallista yhdenvertaisuutta. Perustuslakivaliokunta on käytännössään nimenomaisesti korostanut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (HE 309/1993 vp ja siinä mainitut perustuslakivaliokunnan lausunnot sekä esim. PeVL 59/2002 vp, PeVL 1/2006 vp, PeVL 38/2006 vp, PeVL 28/2009 vp, PeVL 64/2010 vp, PeVL 2/2011 vp, PeVL 12/2011 vp, PeVL 11/2012 vp). 

Ehdotettu sääntely pyrkii asettamaan tukea saavat lapset tosiasiallisesti yhdenvertaiseen asemaan. Tuen tarve voi johtua esimerkiksi vammaisuudesta tai terveydentilasta. Perustuslakivaliokunta on lisäksi painottanut, että lapsen etua on harkittava yksittäisen lapsen kannalta tapaus- ja tilannekohtaisesti myös sääntelyn soveltamisessa (PeVM 14/2020 vp, s. 2, PeVM 6/2020 vp, s. 3, ks. PeVL 18/2018 vp, s. 3, PeVL 17/2018 vp, s. 3). Tuen käytännön toteuttaminen jää aina tapauskohtaiseen harkintaan. Syrjintäkielto edellyttää, että tuen toteuttamisen käytännöt eivät saa muodostua syrjiviksi tai segregoiviksi. Syrjivänä voidaan pitää myös sitä, jos lapsi ei saa tukea, vaikka lapsi sitä tarvitsisi. Ehdotettu sääntely kattaa kaikki varhaiskasvatuslain mukaiset toimijat. Lapsen tuen saanti ei olisi riippuvainen palvelun järjestäjästä tai tuottajasta. Sivistysvaliokunta (SiVM 5/2018 vp, s. 9) on edelleen todennut olevan välttämätöntä, et-tä yksityisten palveluntuottajien tarjoamassa varhaiskasvatuksessa lapset saavat yhtä hyvät ja kattavat palvelut kuin kunnallisessa varhaiskasvatuksessa, jotta yhdenvertaisuus lasten kesken toteutuu. Tämä tukee perheiden valinnanvapautta päättää lapsen hoidon järjestämisestä. Varhaiskasvatuksen tuottajien heterogeeninen toimijakenttä aiheuttaa sen, että valmiudet järjestää tukea voivat kuitenkin vaihdella. Lapsella olisi aina oikeus saada varhaiskasvatusta myös kotikunnastaan varhaiskasvatuslain 6 §:n mukaisesti. 

Varhaiskasvatusta järjestetään inklusiivisesti. Inklusiivisuuden tavoite koskee myös tuen järjestämistä. Syrjinnänkiellon näkökulmasta olennaista arvioinnissa on, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla. Perustelulle asetettavat vaatimukset ovat erityisesti säännöksessä lueteltujen kiellettyjen erotteluperusteiden kohdalla korkeat. Vaatimus yhdenvertaisuudesta ei estä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tehtyä tarpeellista positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän asemaa ja olosuhteita parantavia toimia (HE 309/1993 vp). 

Perustuslain 6 §:n 3 momentin mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Perusoikeudet kuuluvat siten lähtökohtaisesti myös lapsille. Käytännön tilanteissa kysymys saattaa kuitenkin palautua siihen, kuka käyttää perusoikeuksia koskevissa asioissa lapsen puhevaltaa. Hallituksen esityksen (HE 309/1993 vp) perusteluissa korostetaan vaatimusta, että lapsia tulee kohdella aikuisväestöön nähden tasa-arvoisina, yhtäläiset perusoikeudet omaavina ihmisinä ja yhdenvertaisina keskenään. Tämän ohella säännös osoittaa, että jokaista lasta tulee kohdella yksilönä, ei pelkästään toiminnan kohteena. Varhaiskasvatuslain 20 §:n mukaan lapsen varhaiskasvatusta suunniteltaessa, toteutettaessa ja arvioitaessa on selvitettävä lapsen mielipide ja toivomukset ja otettava toiveet ja mielipide huomioon hänen ikänsä ja kehityksensä edellyttämällä tavalla. Sääntely koskee myös tuen järjestämistä. 

Yhdenvertaisuutta edistävä tekijä on myös riittävät oikeusturvakeinot. Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaisesti jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Ehdotetulla sääntelyllä mahdollistetaan muutoksenhaku. Ehdotettu sääntely edistää oikeusturvan toteutumista. 

Vammaisten oikeudet 

Ehdotetuilla muutoksilla tuetaan varsinkin vammaisten lasten sekä muuten haavoittuvassa asemassa olevien lasten oikeutta saada kehityksen, oppimisen ja hyvinvoinnin tukea. Lapsen oikeuksien sopimuksen 23 artiklan 1 kohdan mukaan sopimusvaltiot tunnustavat, että henkisesti tai ruumiillisesti vammaisen lapsen tulisi saada nauttia täysipainoisesta ja hyvästä elämästä oloissa, jotka takaavat ihmisarvon, edistävät itseluottamusta ja helpottavat lapsen aktiivista osallistumista yhteisönsä toimintaan. Esitys edistää YK:n vammaissopimuksen (ja sen velvoitteiden täyttämistä Suomessa. YK:n vammaissopimuksen tarkoituksena on edistää, suojella ja taata vammaisille henkilöille täysimääräisesti ja yhdenvertaisesti ihmisoikeudet ja perusvapaudet. Sen keskeisiä periaatteita ovat syrjintäkielto sekä esteettömyys ja saavutettavuus. 

YK:n vammaissopimuksen 7 artiklassa korostetaan lapsen edun huomioimista ja vammaisen lapsen oikeuksien toteutumista yhdenvertaisesti muiden lasten kanssa. Sopimuspuolten on varmistettava, että yhteisön palvelut ovat vammaisten henkilöiden saatavissa yhdenvertaisesti muiden kanssa. Ehdotettu sääntelyllä tuetaan varhaiskasvatukseen osallistumista ja tuen järjestämistä mahdollisimman pitkälti osana varhaiskasvatuksen perustoimintaa inklusiivisesti. Ehdotus tukee vammaisten ja erilaista tukea tarvitsevien lasten osallistumista varhaiskasvatukseen. 

YK:n vammaisyleissopimuksen 19 artiklan tavoitteena on tukea elämistä itsenäisesti ja osallisuutta. Artiklan mukaisesti koko väestölle tarkoitetut palvelut tulee olla vammaisten henkilöiden saatavissa yhdenvertaisesti muiden kanssa. Tarvittaessa tulee olla saatavilla myös yksilöllisiä erityispalveluita. Ehdotetulla sääntelyllä luodaan tuen malli, joka sisältäisi myös yksilökohtaisia palveluita ja tukitoimenpiteitä. 

Vammaissopimuksen 9 artiklaan on kirjattu esteettömyys ja saavutettavuus edellytyksenä vammaisten henkilöiden itsenäiselle elämälle ja täysimääräiselle osallistumiselle kaikilla elämänaloilla. Sopimus velvoittaa sopimuspuolet toteuttamaan asianmukaiset toimet varmistaakseen vammaisille henkilöille muiden kanssa yhdenvertaisen pääsyn fyysiseen ympäristöön, kuljetukseen, tiedottamiseen ja viestintään, muun muassa tieto- ja viestintäteknologiaan ja –järjestelmiin. Ehdotettu sääntely tukipalveluista osaltaan tukee sopimuksen 9 artiklan velvoitetta. Tukitoimilla tuettaisiin varhaiskasvatuksen fyysistä saavutettavuutta, esimerkiksi käytännön järjestämiseen, liikkumiseen ja muihin fyysisiin toimintoihin liittyvillä järjestelyillä, kuten esimerkiksi pyörätuoliliuskoilla ja kaiteilla. Esimerkiksi lapsen vertais- ja muita sosiaalisia suhteita ja osallisuutta ehdotetaan tuettavaksi kommunikaatiota ja viestintää tukevilla tuen muodoilla. Kohtuullisista mukautuksista säädetään myös yhdenvertaisuuslain (1325/2014) 15 §:ssä. Säännös velvoittaa tekemään asianmukaiset ja kulloisessakin tilanteessa tarvittavat kohtuulliset mukautukset, jotta vammainen henkilö voi yhdenvertaisesti muiden kanssa asioida viranomaisissa sekä saada koulutusta, työtä ja yleisesti tarjolla olevia tavaroita ja palveluita samoin kuin suoriutua työtehtävistä ja edetä työuralla. Ehdotettu sääntely konkretisoi varhaiskasvatuksen osalta voimassaolevan yhdenvertaisuuslain mukaista velvollisuutta kohtuullisten mukautusten tekemiseen vammaisten ihmisten yhdenvertaisuuden toteuttamiseksi. Erilaisissa oppimisympäristöissä tulee huomioida esteettömyys ja saavutettavuus, jotta vammaisille henkilöille on tosiasiallinen yhdenvertainen pääsy palveluihin. Lainvalmistelussa on tunnistettu vammaisten lasten erityinen asema, jonka vuoksi vahvinta lain mukaista tukea tarvitsevalla lapselle tehtäisiin hallintopäätös, mikä toteuttaisi oikeutta saada tukea. Se mitä kohtuulliset mukautukset tarkoittavat määräytyvät tapauskohtaisesti. 

Lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artikla velvoittaa, että kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Ehdotetulla sääntelyllä on siis selkeä kytkentä YK:n vammaissopimuksen 19 artiklaan, mikä edellyttää tukemaan elämistä itsenäisesti ja osallisuutta yhteisössä. Ehdotettu sääntely kiinnittyy myös lasten oikeuksin sopimuksen 23 artiklan 1 kohtaan, jonka mukaan sopimusvaltiot tunnustavat, että henkisesti tai ruumiillisesti vammaisen lapsen tulisi saada nauttia täysipainoisesta ja hyvästä elämästä oloissa, jotka takaavat ihmisarvon, edistävät itseluottamusta ja helpottavat lapsen aktiivista osallistumista yhteisönsä toimintaan. 

Lainvalmistelussa on tunnistettu, että lain soveltamisalan ulkopuolelle jää joukko lapsia, jotka olisivat vastaavan tuen tarpeessa, mutta eivät kuulu lain soveltamisalan piiriin, kuten esimerkiksi kotihoidossa olevat lapset. Varhaiskasvatuksen yhdenvertaista saavutettavuutta ja osallistumisastetta on tuettu aikaisemmilla lainsäädäntömuutoksilla, kuten alentamalla varhaiskasvatusmaksuja muuttamalla varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista annettua lakia (1052/2020) ja palauttamalla subjektiivinen oikeus varhaiskasvatuslain (1395/2019) mukaiseen kokoaikaiseen varhaiskasvatukseen. Ehdotetulla sääntelyllä pyritään tukemaan laajaa joukkoa lapsia, joilla on erilaista tuen tarvetta. Onkin syytä huomioida, että ehdotetussa tuessa on kyse huomattavasti laajemmasta tuesta kuin erilaiset vammaryhmät kattavasta, koska oikeus saada tukea ei ole sidottu lapsen diagnoosiin tai vammaisuuteen. 

Oikeusturva 

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaisesti yksilöllä on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskevasta päätös. Tuleekin pyrkiä hahmottamaan rajanveto sen suhteen, milloin kyseessä on hallintopäätöksen alainen toimi ja milloin kyse on tosiasiallisesta hallintotoimesta. Lapsen kasvun ja oppimisen tukemiseen varhaiskasvatuksessa liittyy paljon sellaisia toimia, jotka katsotaan osaksi jokapäiväistä toimintaa tosiasiallisina hallintotoimina, johon ei voi saada hallintopäätöstä, esimerkiksi lapsen päivittäiset hoitotoimenpiteet ja eri kehitysvaiheissa olevien lasten avustaminen päivittäisissä toimissa. Perustuslain 80 §:n mukaisesti yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista tulee säätää lailla. Hallinnon lainalaisuusperiaate ja lakisidonnaisuus edellyttävät, että yksilön oikeuksista säädetään lailla. Tämä osaltaan edistää oikeusturvaa ja yhdenvertaisuutta. Kyseessä on myös julkisen vallan käytöstä suhteessa yksilöön, jonka tulee perustua lakiin perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaisesti. Lähtökohtana on, että kussakin asiassa toimivaltaisen viranomaisen tulee käydä ilmi laista. Edellä mainittu huomioon ottaen esityksessä on valittu vaihtoehto, jonka mukaan lapsen oikeus tukeen esitetään säädettäväksi nimenomaisesti lailla. Vahvimman tuen tasolla tehtäisiin hallintopäätös erityisestä tuesta. Päätökseen voisi hakea oikaisua aluehallintovirastolta. 

Perustuslain kannalta myönteisenä voidaan pitää sitä, että lainsäädännössä on riittävän täsmällinen perusta oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille. Jossain määrin kyseessä voi olla myös perusoikeutta harkinnanvaraisempien oikeuksien ja etuuksien myöntämisedellytykset (PeVL 17/2018 vp, s. 9, PeVL 51/2010 vp, s. 2, PeVL 42/2010 vp, s. 4/II, PeVL 16/2000 vp, s. 4—5, PeVL 12/1997 vp, s. 1/II). Hallintopäätös vaikuttaa yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin, ja sitä myöten perusoikeuksien toteutumiseen. Perustuslain 124 §:n viimeisen virkkeen mukaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaiselle. Perustuslain esitöiden ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön perusteella merkittävän julkisen vallan käyttämisenä pidetään esimerkiksi yksilön oikeuksista päättämistä. Yksityisen varhaiskasvatuksen osalta ei ole selkeää perustuslakivaliokunnan kantaa siihen, onko yksityisessä varhaiskasvatuksessa kyse perustuslain 124 §:n mukaisesta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta. Esimerkiksi Tuori on katsonut, että kunnan järjestämisvelvollisuuteen kuuluva varhaiskasvatus, joka toteutetaan hankintasopimuksen tai palvelusetelijärjestelmän välityksellä olisi niin ikään arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta. (Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2021:22, s. 21 ja 24). Ehdotetun sääntelyn mukaan päätöksen tuen antamisesta tekee varhaiskasvatuksen järjestämisvastuussa oleva kunta. Yksityisen palveluntuottajan varhaiskasvatuksessa päätöksen tekee palveluntuottajan esityksestä varhaiskasvatuksen toimipaikan sijaintikunta. Yksityisen hoidon tuella hankitun varhaiskasvatuksen osalta suhde kuntaan muodostuu palveluntuottajien valvontaa koskevien varhaiskasvatuslain säännösten kautta. Yksityisten varhaiskasvatuspalveluiden valvonta on uuden varhaiskasvatuslain myötä entistä korostuneemmin ensisijaisesti kunnalla itsellään. Jos kunta havaitsee alueensa yksityisessä palvelutuotannossa ongelmia, sen on aloitettava välittömästi valvontatoimet. Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto ohjaa ja valvoo erityisesti silloin, kun asia on periaatteellisesti tärkeä, laajakantoinen, esiintyy useamman kuin yhden aluehallintoviraston alueella tai koskee koko maata tai kun asianomainen aluehallintovirasto on esteellinen käsittelemään asiaa. Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto myös ohjaa aluehallintovirastojen toimintaa niiden toimintaperiaatteiden, menettelytapojen ja ratkaisukäytäntöjen yhdenmukaistamiseksi varhaiskasvatuksen ohjauksessa ja valvonnassa. 

Yksityiselämä ja henkilötietojen suoja 

Ehdotettu lakimuutos on valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellinen myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan ”jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla.” 

Perustuslain 10 §:n mukaista suojaa täydentävät ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (Euroopan ihmisoikeussopimus) 8 artiklan mukainen yksityiselämän suoja sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvattu yksityiselämän suoja ja 8 artiklassa turvattu henkilötietojen suoja. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaan, siltä osin kuin perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat. EU:n tuomioistuimen antamat tuomiot määrittävät näiltä osin yksityiselämän ja henkilötietojen suojan keskeistä sisältöä. Samoin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä katsottu kattavan myös henkilötietojen suojan. 

Esitykseen liittyvä henkilötietojen käsittely kuuluisi yleisen tietosuoja-asetuksen (luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus) annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679) ja sitä täsmentävän ja täydentävän kansallisen tietosuojalain (1050/2018) soveltamisalaan. 

Perustuslakivaliokunnan mielestä tietosuoja-asetuksen yksityiskohtainen sääntely, jota tulkitaan ja sovelletaan EU:n perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien mukaisesti, muodostaa yleensä riittävän säännöspohjan myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta (ks. PeVL 14/2018 vp). 

Kansallinen liikkumavara 

Kun on kyse tietosuoja-asetuksen soveltamisalaan kuuluvasta henkilötietojen käsittelystä, kansallinen erityislainsäädäntö on mahdollista silloin, kun tietosuoja-asetus nimenomaisesti jättää jäsenvaltioille kansallista sääntelyliikkumavaraa. Kansallista sääntelyliikkumavaraa liittyy useaan tietosuoja-asetuksen artiklaan. 

Sääntelyliikkumavaraa voidaan ensinnäkin käyttää, kun henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuus perustuu tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan, eli silloin, kun käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi. Kyseisen artiklan 3 kohdan mukaan c alakohdassa tarkoitetun käsittelyn perustasta on säädettävä joko unionin oikeudessa tai rekisterinpitäjään sovellettavassa jäsenvaltion lainsäädännössä. 

Käsillä olevalla esityksellä säädettäisiin lapsen oikeudesta tarvitsemaansa tukeen ja näin ollen säädettäisiin myös varhaiskasvatuksen järjestäjän tai tuottajan velvollisuudesta antaa lapselle hänen tarvitsemansa tuki. Jo nykyisellään varhaiskasvatuslaissa säädetään, että lapsen tarvitsema tuki kirjataan lapsen varhaiskasvatussuunnitelmaan. Uutena ehdotetaan säädettäväksi erityisen tuen hallintopäätöksestä. Jo nykyisen sääntelyn mukaan lapsen tuen tarpeen arviointi voi edellyttää monialaista yhteistyötä eri viranomaisten kanssa. Tuen suunnittelu, toteuttaminen ja arviointi vaativat henkilötietojen käsittelyä. 

Esityksessä mainitut pykälät, etenkin 15 a—d ja 23 §, toimisivat varhaiskasvatustoimijan henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteena ja käsittelyn lainmukaisuus arvioitaisiin mainitun 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan kautta. 

Tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti perusvaatimuksena lakisääteiseen velvoitteeseen perustuvalle lainsäädännölle on, että sen on täytettävä yleisen edun mukainen tavoite, jonka on oltava oikeasuhtainen sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden. Lapsen tuen toteuttaminen varhaiskasvatuksessa täyttää yleisen edun mukaisen tavoitteen, sillä tuesta hyötyvät muun muassa lapsi itse ja lapsen perhe sekä muut lapset varhaiskasvatuksessa. Tutkimusten mukaan varhaisella tuella on suuri merkitys myös lapsen myöhemmässä elämässä. Lapsen tuen toteutuminen ei olisi mahdollista ilman henkilötietojen käsittelyä, joten käsittely nähdään oikeasuhtaiseksi edellä mainittuun oikeutettuun päämäärään nähden. 

Rekisterinpitäjä 

Lapsen varhaiskasvatussuunnitelman laatimisesta vastaa päiväkodeissa nykylainsäädännön mukaan lapsen varhaiskasvatuksen opettaja. Lapsen tukeen liittyvien henkilötietojen käsittelyssä rekisterinpitäjänä voidaan näin ollen pääsääntöisesti hahmottaa olevan se taho, jonka organisaatioon varhaiskasvatuksen opettaja kuuluu. Tulee kuitenkin huomioida, että sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetun lain 11 §:ssä kunta on määritelty palvelusetelillä järjestettävässä palvelussa syntyvien asiakasasiakirjojen rekisterinpitäjäksi. Vastaavasti rekisteripitäjä olisi kunta, kun kunta ostaa varhaiskasvatusta ostopalveluna. Aina järjestämisvastuussa oleva kunta on myös lapsen tukeen liittyvien henkilötietojen rekisterinpitäjä ja yksityinen palveluntuottaja toimii henkilötietojen käsittelijänä. Hallintopäätökseen liittyvän henkilötietojen käsittelyssä rekisterinpitäjänä toimisi kunta. Monialaisessa yhteistyössä ja usean varhaiskasvatuksen toteuttajan yhteistyössä kukin toimija vastaa omassa organisaatiossaan henkilötietojen käsittelystä ja toimii siinä rekisterinpitäjänä. 

Salassapito ja siitä poikkeaminen 

Nykyisen varhaiskasvatuslain 40 §:n 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään, lapsen tuen tarvetta, tukitoimia ja niiden toteuttamista koskevat tiedot sekä lapsen henkilökohtaisten ominaisuuksien arviointia koskevat tiedot ovat salassa pidettäviä. 

Esityksessä voidaan tunnistaa olevan seuraavia henkilötietojen käsittelyä sisältäviä vaiheita: tuen suunnittelu, toteutus ja arviointi varhaiskasvatuksen toimipaikassa, tuen suunnittelu, toteutus ja arviointi monialaisessa yhteistyössä, tuen suunnittelu, toteutus ja arviointi kahden varhaiskasvatustoimijan yhteistyönä sekä tukeen liittyvän hallintopäätöksen tekeminen. Tuen tietojen siirtämiselle voi olla tarvetta lapsen siirtyessä toiseen varhaiskasvatuspaikkaan tai esi- tai perusopetuksen piiriin. 

Lapsen tuen tarve huomataan usein lapselle tutussa varhaiskasvatuksen toimipaikassa, kuten päiväkodissa. Lapsen opetuksesta, kasvatuksesta ja hoidosta vastaavat henkilöt osallistuvat tuen suunnittelemiseen ja sen kirjaamiseen lapsen varhaiskasvatussuunnitelmaan Tapauksessa, jossa tuki ei vaadi monialaista yhteistyötä taikka kahden toteuttajan yhteistyötä, lapsen tukeen liittyviä henkilötietoja käsittelee pääsääntöisesti lapselle tuttu varhaiskasvatuksen henkilöstö, joka on jo entuudestaan käsitellyt lapsen varhaiskasvatukseen liittyviä tietoja. Myös mahdollisille henkilöstön sijaisille voi olla tarpeen kertoa lapsen tukeen liittyvistä seikoista. Varhaiskasvatuksen erityisopettaja voi olla työnkuvaltaan niin sanottu kiertävä erityisopettaja, eli hänellä ei ole yhtä nimettyä toimipaikkaa, vaan hän konsultoi tuen asioissa useampaa toimipaikkaa. Nykyisen varhaiskasvatuslain 41 §:n 2 momentin mukaan lapsen varhaiskasvatuksesta vastaavilla henkilöillä ja tuen tarpeen, tukitoimenpiteiden tai niiden toteuttamisen arviointiin osallistuvilla henkilöillä on salassapitovelvollisuuden estämättä oikeus saada toisiltaan ja luovuttaa toisilleen sekä varhaiskasvatuksen järjestäjälle ja tuottajalle sellaiset tiedot, jotka ovat varhaiskasvatuksen järjestämisen, tuottamisen ja tuen arvioinnin kannalta välttämättömiä. 

Jos tuen tarpeen arviointi edellyttää sosiaali- ja terveydenhuollon viranomaisten asiantuntemusta, on näiden osallistuttava arvioinnin tekemiseen varhaiskasvatuksen järjestäjän pyynnöstä. Näin ollen lapsen henkilötietoja käsittelevien tahojen piiri laajenee sosiaali- ja terveydenhuollon puolelle. Nykyisen varhaiskasvatuslain 41 §:n 1 momentin mukaan varhaiskasvatuksen järjestäjällä ja tuottajalla on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada maksutta lapsen varhaiskasvatuksen järjestämiseksi ja tuottamiseksi välttämättömät tiedot lapsen huoltajilta, opetustoimen viranomaisilta, sosiaali- ja terveydenhuollon viranomaisilta, muilta varhaiskasvatus-, sosiaali- ja terveydenhuoltopalvelujen tuottajilta sekä sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilöiltä. 

Vahvimmasta tuen muodosta olisi tehtävä hallintopäätös. Päätöksen tekisi lapsen varhaiskasvatuksen järjestämisvastuussa oleva kunta tai toimipisteen sijaintikunta. Näin ollen lapsen tuen tietojen käsittely voi mahdollisesti laajeta oman varhaiskasvatuksen toimipaikan ulkopuolelle niihin henkilöihin, joilla on oikeus tehdä kunnassa viranhaltijapäätöksiä. Yksityinen varhaiskasvatuksen järjestäjä ei voisi tehdä tuesta hallintopäätöstä, joten vahvimman tuen vaiheessa lapsen tuen tietojen käsittely laajenisi yksityisestä varhaiskasvatuksesta kunnalliseen päätöksentekojärjestelmään. 

Jos lapsi osallistuu useamman kuin yhden varhaiskasvatuksen järjestäjän tai tuottajan varhaiskasvatukseen esimerkiksi vuoroasumisesta johtuen, olisi tuki suunniteltava, toteutettava ja arvioitava yhteistyössä, jotta tuelle syntyisi lapsen kannalta mahdollisimman eheä jatkumo. Varhaiskasvatustoimijat voisivat vaihtaa lapsen tukeen liittyviä tietoja edellä mainitun 41 §:n 2 momentin nojalla. 

Lapsen siirtyessä kokonaan varhaiskasvatuspaikasta toiseen taikka esi- tai perusopetuksen piiriin tulee tuen tiedot siirtyä seuraavalle toimipaikalle. Nykyisen varhaiskasvatuslain 41 §:n 3 momentin mukaan, jos lapsi siirtyy toisen varhaiskasvatuksen järjestäjän tämän lain mukaisesti järjestämään varhaiskasvatukseen tai perusopetuslain mukaiseen esiopetukseen tai perusopetukseen, aikaisemman varhaiskasvatuksen järjestäjän on salassapitosäännösten estämättä viipymättä toimitettava lapsen varhaiskasvatuksen järjestämisen kannalta välttämättömät tiedot uudelle varhaiskasvatuksen järjestäjälle taikka varhaiskasvatuksen ja opetuksen järjestämisen kannalta välttämättömät tiedot esiopetuksen tai perusopetuksen järjestäjälle. Vastaavat tiedot voidaan antaa myös varhaiskasvatuksen, esiopetuksen tai perusopetuksen järjestäjän pyynnöstä. 

Erityiset henkilötiedot ja arkaluonteiset tiedot 

Erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja ovat tietosuoja-asetuksen 9 artiklan mukaan esimerkiksi terveydentilaa taikka seksuaalista käyttäytymistä kuvaavat tiedot. On mahdollista, että lapsen tuen tiedot rinnastuvat tietosuoja-asetuksen tarkoittamiin erityisiin henkilötietoihin, etenkin silloin, kun tuen toteuttamiseen liittyy monialaista yhteistyötä. Tällöin tuen tarve voi johtua terveydentilaan johtuvasta syystä, jolloin käsitellään lapsen terveystietoja. 

Erityisten henkilötietoryhmien käsittely on tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan lähtökohtaisesti kiellettyä. Erityisiä henkilötietoryhmiä voidaan käsitellä vain silloin, kun käsittelykieltoon on säädetty 9 artiklan 2 kohdan mahdollistamissa rajoissa poikkeus. Kansallisella tietosuojalailla on käytetty 9 artiklan 2 kohdan g alakohdan mahdollistamaa liikkumavaraa ja säädetty lain 6 §:n 1 momentin 2 kohdassa, että erityisten henkilötietojen käsittely on mahdollista tietojen käsittelyssä, josta säädetään laissa tai joka johtuu välittömästi rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tehtävästä. Edellytyksenä käsittelylle on, että rekisteröidyn oikeudet suojataan asianmukaisesti, siten kuin tietosuojalain 6 §:n 2 momentissa säädetään. 

Varhaiskasvatuksen järjestäjän tai tuottajan henkilötietojen käsittely johtuu välittömästi rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tehtävästä. Tuen järjestämisestä säädetään varhaiskasvatuslaissa. Varhaiskasvatuksen järjestäjien ja tuottajien olisi kuitenkin kiinnitettävä erityistä huomiota tietosuojalain 6 §:n 2 momentin mukaisiin suojatoimiin, joilla on jälkeenpäin mahdollista varmistaa ja todentaa kenen toimesta henkilötietoja on tallennettu, muutettu tai siirretty; toimenpiteisiin, joilla parannetaan henkilötietoja käsittelevän henkilöstön osaamista; sekä tietosuojavastaavan nimittämiseen. Esimerkiksi näiden toimenpiteiden arvioidaan jo nyt toteutuvan varhaiskasvatussuunnitelman osalta. 

Perustuslakivaliokunta on edelleen pitänyt perusteltuna kuvata valtiosääntöisesti tiettyjä henkilötietoryhmiä nimenomaan arkaluonteisiksi (PeVL 15/2018 vp, s. 38). Näillä tarkoitetaan laajempaa tietojoukkoa kuin vain tietosuoja-asetuksessa tarkoitettuja erityisiä henkilötietoryhmiä (ks. tältä osin myös esim. PeVL 17/2018 vp, s. 6). Perustuslakivaliokunta on painottanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn aiheuttamia uhkia. 

Perustuslakivaliokunnan käytännössä arkaluonteisiin tietoihin on katsottu kuuluvan tietosuoja-asetuksen 9 artiklassa luetellut tiedot sekä myös sosiaalihuollon asiakastiedot (ks. esim. PeVL 15/2018 vp, s. 38). Lisäksi arvioidessaan varhaiskasvatuslain valtakunnalliseen tietovarantoon sisältyviä tietoja perustuslakivaliokunta on todennut, ettei varhaiskasvatuksen asiakkuutta itsessään koskevaa tietoa ole syytä luonnehtia erityisen arkaluonteiseksi. Sen sijaan lapsen tuen tarvetta, tukitoimia ja niiden toteuttamista koskeviin tietoihin sekä lapsen henkilökohtaisten ominaisuuksien arviointia koskeviin tietoihin sekä lapsen varhaiskasvatussuunnitelman käsittelyyn voi perustuslakivaliokunnan arvion mukaan sisältyä sellaisia riskejä, että niitä on lähtökohtaisesti arvioitava arkaluonteisina tietoina (ks. PeVL 17/2018 vp, s. 6). 

Valiokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että arkaluonteisten tietojen käsittely on syytä rajata täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään (ks. esim. PeVL 12/2019 vp ja PeVL 3/2017 vp, s. 5). 

Koska tuen tiedot on jo nykyisessä varhaiskasvatuslaissa säädetty salassa pidettäviksi (40 §) ja salassa pidosta poikkeamiseen on säädetty selkeät perusteet (41 §), katsotaan esityksen täyttävän perustuslain mukaisen yksityiselämän ja henkilötietojen suojan vaatimukset. 

Säätämisjärjestys 

Perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaisesti kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Kuntalain 7 §:n mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa sekä sille laissa säädetyt tehtävät. Esityksessä ehdotetaan laajennettavaksi varhaiskasvatuksen tukeen liittyviä tehtäviä varhaiskasvatuksen järjestäjille ja tuottajille eli käytännössä pääasiassa kunnille. Voimassaoleva varhaiskasvatuslaki velvoittaa järjestämään tukea. Ehdotettu sääntely täsmentää tuen antamista. Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että yksityisen palveluntuottajan varhaiskasvatuksessa päätöksen tekee palveluntuottajan esityksestä varhaiskasvatuksen toimipaikan sijaintikunta. Nämä tehtävät kuuluisivat kuntien erityiseen toimialaan. Perustuslakivaliokunta on käytännössään korostanut, että tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (PeVL 29/2009 vp, PeVL 50/2005 vp, s. 2/I, PeVL 41/2002 vp, s. 3/II). Vaatimus kuntien rahoitusperiaatteesta toteuttaa kuntien perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaista itsehallintoa. Kuntien peruspalveluiden valtionosuudesta annetun lain 55 §:n 2 momentin mukaan uusissa ja laajentuvissa valtionosuustehtävissä valtionosuus on 100 prosenttia uusien ja laajentuvien tehtävien laskennallisista kustannuksista, ellei valtionosuustehtäviin tehdä vastaavan suuruisia vähennyksiä. Esityksen vaikutukset kuntien talouteen on arvioitu luvussa 4.2.1 Taloudelliset vaikutukset. 

Perustuslain 120 §:n mukaan Ahvenanmaan maakunnalla on itsehallinto sen mukaan kuin Ahvenanmaan itsehallintolaissa (1144/1991) erikseen säädetään. Varhaiskasvatuslakia ei sovelleta Ahvenanmaalla, koska Ahvenanmaan itsehallintolain 18 §:n 13 kohdan mukaisesti Ahvenanmaan maakunnalla on lainsäädäntövalta koskien sosiaalihuoltoa. Lain esitöissä (HE 73/1990 vp, s. 68) sosiaalihuollon käsitteen on katsottu sisältävän myös lasten päivähoidon. Varhaiskasvatus on ennen kuulunut sosiaalihuollon alaisuuteen ja nykyisin se on osa opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalaa. Varhaiskasvatuslaki ja sen nojalla annetut asetukset eivät siis koske Ahvenanmaata. 

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallituksen esityksellä on merkittäviä vaikutuksia vammaisten lasten perusoikeuksien toteutumiseen. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.