1
Lakiehdotuksen perustelut
2 luku Valtion taloushallinto-organisaatio ja taloushallintotehtävien hoitaminen
Luvun nykyinen otsikko ”Valtion taloushallinto-organisaatio, maksuliike, kirjanpito ja tilinpäätös” muutettaisiin säännösmuutosten johdosta muotoon ”Valtion taloushallinto-organisaatio ja taloushallintotehtävien hoitaminen”.
12 a §.Taloushallinto-organisaatio. Pykälän 2 momentti, jonka mukaan kirjanpitoyksiköt vastaavat maksuliikkeestään ja kirjanpidostaan sekä laativat 21 §:ssä tarkoitetun viraston ja laitoksen tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen, kumottaisiin. Näistä tehtävistä säädettäisiin asiallisesti nykytilaa vastaavasti uuden 12 b §:n 1 momentissa.
12 b §. Eräiden taloushallintotehtävien hoitaminen. Lakiin lisättäisiin kirjanpitoyksiköiden maksuliike-, kirjanpito-, tilinpäätös- ja palkanlaskentatehtävien hoitamista sekä matkakustannusten korvausten tarkastustoimenpiteitä koskeva uusi 12 b §. Säännöstä sovellettaisiin kirjanpitoyksiköihin, ellei muualla laissa tai sen nojalla toisin säädettäisi. Pykälä koskisi lain 21 a §:n nojalla myös valtion talousarvion ulkopuolisia valtion rahastoja, jos rahastoista ei olisi erikseen toisin säädetty.
Pykälän 1 momentin ensimmäinen virke sisältäisi maksuliike-, kirjanpito- ja tilinpäätöstehtävän hoitamista koskevan lähtökohdan. Sen mukaan kirjanpitoyksiköt vastaisivat mainituista tehtävistään sekä laatisivat lain 21 §:ssä tarkoitetun viraston ja laitoksen toimintakertomuksen. Säännös vastaisi asiallisesti nykytilaa.
Pykälän 1 momentin toinen virke sisältäisi merkittävän poikkeuksen momentin ensimmäisen virkkeen mukaiseen lähtökohtaan. Momentin toisen virkkeen mukaan Valtiokonttori määräisi ne maksuliikettä, kirjanpitoa ja sen yhteydessä järjestettävää 16 §:ssä tarkoitettua muuta seurantaa ja tilinpäätöksen laatimista koskevat tehtävät, jotka hoidettaisiin valtiolla keskitetysti ja joista vastaisi kirjanpitoyksikön sijasta keskitettyjä taloushallintotehtäviä hoitava virasto tai laitos. Käytännössä kyseisistä tehtävistä vastaisi Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus. Tästä säädettäisiin palvelukeskusta koskevassa valtioneuvoston asetuksessa.
Maksuliikkeen hoitamisella tarkoitettaisiin momentissa kirjapitoyksikön menojen maksamiseksi tai tulojen perimiseksi tarvittavan päivittäisen maksuliikkeen hoitamista. Maksuliikkeen hoitaminen tapahtuu valtaosin valtion maksuliikesopimusten mukaisten maksuliikepankkien kautta ja tilisiirtojen välityksellä. Valtiokonttori määräisi tähän liittyvät tehtävät palvelukeskuksen hoidettaviksi siltä osin kuin se on valtiolla yleisesti tarkoituksenmukaista. Joitakin maksuliiketehtäviä jäisi kuitenkin virastoille ja laitoksille ja talousarvion ulkopuolisille valtion rahastoille. Esimerkiksi virastojen ja laitosten toimintaan mahdollisesti liittyvien käteismaksujen suorittaminen (esim. vankiloissa vangeille käteisenä maksettavat suoritukset) ja vastaanottaminen (esim. maksullisen suoritteen käteismaksaminen viraston käteismaksupisteelle) eivät kuuluisi palvelukeskuksen tehtäviin.
Kirjanpidon hoitamisella tarkoitettaisiin säännöksessä kirjanpitoyksikön pääkirjanpitoa eli päivä- ja pääkirjan laatimista. Valtiokonttori määräisi, mitkä tähän liittyvät yksittäiset tehtävät olisi tarkoituksenmukaista keskittää kaikkien virastojen ja laitosten osalta palvelukeskukseen. Pääkirjanpidon lisäksi kirjanpitoyksikön ja palvelukeskuksen välistä tehtävä- ja vastuunjakoa koskevat Valtiokonttorin määräykset voisivat koskea luonteeltaan sellaisia asioita koskevia osakirjanpitoja, joita kaikki tai ainakin useimmat virastot ja laitokset tarvitsevat toiminnassaan. Käytännössä kyse olisi valtion taloushallinnossa yleisesti käytettävistä osakirjanpidon asemassa olevista tietojärjestelmistä, joiden ylläpidosta vastaa keskitetysti (nykyisin) joko palvelukeskus tai Valtiokonttori. Tällaisia osakirjanpitoja ovat nykyisin esimerkiksi menotositteiden kierrätysjärjestelmä (nykyisin Rondo), tilaustenhallintajärjestelmä (nykyisin Tilha) ja matkalaskujen käsittelyjärjestelmä (nykyisin M2). Kyse voisi olla myös muusta vastaavasta osakirjanpitojärjestelmästä. Muiden kuin edellä mainittujen eli muun muassa yksittäisten tai muutamien virastojen ja laitosten ja talousarvion ulkopuolisten valtion rahastojen toimintaan liittyvien osakirjanpitojen mukaisista tehtävä- ja vastuunjaoista virastojen ja laitosten sekä palvelukeskuksen välillä Valtiokonttori ei voisi määrätä. Valtiokonttorin määräyksenantovallan ulkopuolelle jäisivät siten esimerkiksi Valtion eläkerahaston sijoitustoiminnan ja eläkemaksujen kirjanpidon ja maksuliikkeen hoitamista koskevat osakirjanpitokokonaisuudet, jotka hoidetaan valtion ulkopuolella muilla kuin valtion omilla tietojärjestelmillä ja joihin liittyen eläkerahaston pääkirjanpitoon siirretään kuukausittain vain tarvittavat yhteenvetotiedot.
Kirjanpidon yhteydessä järjestettävällä lain 16 §:ssä tarkoitetulla muulla seurannalla tarkoitettaisiin kirjanpidon muita seurantakohteita kuin lain 14 §:n (1096/2009) 1 momentissa tarkoitettua lakisääteistä talousarvio- ja liikekirjanpitoa. Kyse voisi olla esimerkiksi talousarvio- ja liikekirjanpidon yhteydessä valtionhallinnossa poikkihallinnollisesti seurattavista projekteista tai politiikkaohjelmista. Valtiokonttorin määräykset voisivat koskea esimerkiksi valtion yhteisten seurantakohteiden samoin kuin virastojen ja laitosten sisäisessä johtamisessa ja ulkoisessa tulosohjauksessa tarvittavien luonteeltaan virastojen sisäisten seurantakohteiden tiliöinnissä noudatettavia menettelytapoja kirjanpitoyksikön ja palvelukeskuksen välillä.
Tilinpäätöksen laatimisella tarkoitettaisiin säännöksessä kirjanpitoyksikön tilinpäätöksen laatimista lukuun ottamatta toimintakertomusta. Nykyisin kirjanpitoyksikön tilinpäätös koostuu talousarvion toteutumalaskelmasta, tuotto- ja kululaskelmasta, taseesta, näiden liitetiedoista ja toimintakertomuksesta. Valtiokonttori määräisi, miltä osin tilinpäätös laaditaan kirjanpitoyksikössä ja miltä osin palvelukeskuksessa. Käytännössä kirjanpitoyksikön vastuulle jäisi varsin vähän tilinpäätöksen laadintaan liittyviä tehtäviä. Kyse voisi olla esimerkiksi tilinpäätöksen tiettyjen liitteiden laatimisesta.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin erikseen talous- ja henkilöstöhallinnon rajapinnassa olevista Valtiokonttorin määräyksenantovaltuuksista.
Momentin ensimmäisen virkkeen mukaan Valtiokonttori määräisi ne viraston tai laitoksen palkanlaskentaa koskevat tehtävät, jotka hoidettaisiin keskitetysti ja joista vastaisi keskitettyjä taloushallintotehtäviä hoitava virasto tai laitos eli käytännössä palvelukeskus. Palkanlaskennalla tarkoitettaisiin säännöksessä työnantajaviraston vastuulla olevan palkanmaksun suorittamiseksi tarvittavaa teknistä palkanlaskentaa viraston toimittamien työaika-, palkka- ja muiden tarvittavien tietojen perusteella samoin kuin tarvittavien tietojen perusteella suoritettavaa erilaisten sopimusperusteisten palkkioiden laskentaa. Valtiokonttori määräisi, mitkä palkanlaskentatehtävät keskitetään palvelukeskukseen. Palvelukeskus vastaisi Valtiokonttorin määräyksen perusteella palkanlaskennan oikeellisuudesta suhteessa asianomaiseen työnantajavirastoon. Tämä merkitsisi, että palvelukeskus olisi velvollinen korvaamaan työnantajavirastolle virheellisestä palkanlaskennasta aiheutuneet välittömät vahingot kuten myöhästyneelle palkkasaatavalle maksettavat korkomenot, jos kirjanpitoyksikkö on toimittanut palkan- ja palkkiolaskennan edellyttämät tiedot oikeansisältöisinä ja ajallaan. Muutos ei vaikuttaisi työnantajaviraston ja sen palveluksessa olevan virkamiehen tai työntekijän väliseen oikeussuhteeseen, vaan palkanmaksusta ja matkakustannusten korvaamisesta viraston palveluksessa olevalle henkilölle vastaisi jatkossakin aina valtion virkamieslain (750/1994) 13 §:n 1 momentin ja työsopimuslain (55/2001) mukaisesti kukin työnantajavirasto.
Pykälän 2 momentin toinen virke koskisi matkalaskujen teknisiä tarkastustoimenpiteitä. Säännöksen mukaan Valtiokonttori voisi määrätä keskitetyistä taloushallintotehtävistä vastaavan viraston tai laitoksen eli palvelukeskuksen vastuulle valtioon palvelussuhteessa olevalle tai muulle henkilölle matkustamisen johdosta virka- tai työehtosopimuksen mukaisesti maksettavan korvauksen hyväksymiseen liittyviä teknisiä tarkastustoimenpiteitä, joihin ei sisälly työnantajalle kuuluvan harkintavallan käyttöä kuten esimerkiksi virka- tai työehtosopimusten soveltamista taikka tulkintaa. Kyse voisi olla paitsi valtioon palvelussuhteessa olevalle henkilölle työ- tai virkaehtosopimuksen nojalla maksettavista matkakustannusten korvauksesta myös muulle henkilölle sopimuksen perusteella maksettavasta korvauksesta, jonka peruste on kytketty työ- ja virkaehtosopimukseen. Palvelukeskuksen tarkastettavaksi voitaisiin määrätä muun muassa, että palvelussuhteessa olevalle henkilölle maksettavat päivärahat ja muut korvaukset tai matkasta aiheutuneet menot ovat valtion virka- ja työehtosopimusten sekä riittävän yksilöidyn matkamääräyksen, viraston matkustussäännön tai mahdollisesti valtiolle yhteisesti annettavan matkustusohjeen mukaisia. Tällöin palvelukeskuksen tehtäväksi määrättävä matkalaskujen tarkastus ei sisältäisi työnantajalle kuuluvaa itsenäistä harkintavaltaa säännöksessä tarkoitetulla tavalla. Valtiokonttorin määräykset voisivat rajoittua koskemaan vain tietyntyyppisiä matkalaskuja. Kirjanpitoyksiköllä ei olisi velvollisuutta varmistautua keskitetysti tarkastetuista seikoista, kun se hyväksyy matkamenon maksettavaksi. Palvelukeskus vastaisi tarkastusvastuulleen kuuluvien seikkojen tarkastuksessa mahdollisesti aiheutuneista virheistä syntyvistä vahingoista kirjanpitoyksikölle samalla tavalla kuin edellä on todettu palkanlaskennasta.
Pykälän 1 ja 2 momentti ja niiden nojalla annetut Valtiokonttorin määräykset eivät talousarviolain yleislakiluonteesta johtuen tulisi sovellettaviksi, jos asiasta olisi säädetty toisin muualla laissa tai lain nojalla tai jos asiasta olisi määrätty toisin lain nojalla. Ehdotettu sääntely ei siten koskisi esimerkiksi veronkantolain (609/2005) 5 §:ssä säädettyä verovarojen kirjanpitoa, jota mainitun pykälän 1 momentin mukaan pitää verokantoviranomainen. Ehdotettu sääntely sulkeutuisi yleislakiperusteella pois koskien myös esimerkiksi Maaseutuviraston EU-tukiin liittyviä niin sanottuja maksajavirastotehtäviä, joista on säädetty maaseutuvirastoa koskevassa laissa (666/2006) sekä suoraan sovellettavissa Euroopan unionin asetuksissa. Viimeksi mainittuun kokonaisuuteen liittyy myös Maatalouden interventiorahaston maksuliike- ja kirjanpitotehtävät, joita interventiorahastosta annetun lain (1206/1994) 7 §:n (1019/2007) mukaan hoitaa Maaseutuvirasto.
Valtiokonttori voisi tarvittaessa muuttaa pykälän 1 ja 2 momentin nojalla antamiaan tehtävä- ja vastuunjakoa koskevia määräyksiään. Määräysmuutokset tulisi antaa hyvissä ajoin ennen niiden voimaantuloa. Valtiokonttori kuulisi kirjanpitoyksiköitä ja rahastoja tarpeen mukaan ennen määräysten muuttamista. Näistä hyvän hallinnon mukaisista menettelytavoista ei säädettäisi erikseen.
Pykälän 3 momentti sisältäisi mahdollisuuden poiketa Valtiokonttorin pykälän 1 ja 2 momentin nojalla yleisesti määräämästä tehtävä- ja vastuunjaosta. Momentin mukaan 1 ja 2 momentin nojalla määrätystä vastuunjaosta voitaisiin tehtävän tarkoituksenmukaisen hoidon niin vaatiessa poiketa kirjanpitoyksikön toimintaan liittyvän erityisen syyn vuoksi Valtiokonttorin luvalla enintään viideksi vuodeksi kerrallaan. Luvassa yksilöidyistä tehtävistä vastaisi asianomainen kirjanpitoyksikkö. Säännös olisi tarkoitettu sovellettavaksi viimesijaisena ratkaisuna tilanteissa, joissa 1 ja 2 momentin mukaisesti määrättyä tehtävä- ja vastuunjakoa ei voitaisi pitää perusteltuna. Säännös saattaisi tulla sovellettavaksi esimerkiksi ulkomailla suoritettavissa toiminnoissa (esim. maksuliikkeen hoitaminen ulkomailla), jos poikkeustarvetta ei olisi voitu ottaa riittävän yksilöidysti huomioon jo Valtiokonttorin määräyksessä. Säännös saattaisi tulla sovellettavaksi myös esimerkiksi valtion talousarvion ulkopuoliseen valtion rahastoon, jonka kirjanpitoon asianomaisesta rahastosta annetun lain mukaan sovelletaan muuta kirjanpitonormistoa kuin valtion talousarviolainsäädäntöä ja sen nojalla annettuja Valtiokonttorin määräyksiä.
Valtiokonttorin olisi ennen lupapäätöksen tekemistä kuultava palvelukeskusta sekä tarvittaessa kirjanpitoyksikköä ohjaavaa ministeriötä ja valtiovarainministeriötä. Ohjaavan ministeriön ja valtiovarainministeriön kuuleminen olisi yleensä perusteltua muissa kuin teknisissä tai vähäisissä asioissa. Poikkeusluvan tarpeen arvioimiseksi ja kuulemisvelvollisuuden mahdollisimman tehokkaaksi toteuttamiseksi olisi perusteltua, että poikkeuslupa-asia valmisteltaisiin asianomaisen kirjanpitoyksikön ja palvelukeskuksen yhteistyönä. Valtiokonttorin päätös poikkeuslupa-asiassa olisi lopullinen, eikä siitä voisi valittaa. Poikkeuslupa-asiassa on kysymys valtionhallinnon tehtävien ja toimintojen sisäisestä järjestämisestä, johon ei liity muutoksenhaulle ominaista oikeussuojan tarvetta.
Valtiokonttorin lupa voitaisiin myöntää enintään viideksi vuodeksi kerrallaan. Poikkeusluvan määräaikaisuus ohjaisi tarkastelemaan säännöllisin väliajoin, onko peruste luvalle edelleen olemassa. Luvan määräaikaisuus edesauttaisi valtion taloushallinnon toimintatapojen yhtenäistämistä. Valtiokonttori voisi liittää poikkeusluvan voimassaoloon ehtoja koskien esimerkiksi tilanteita, joissa luvan myöntämisen perusteet muuttuvat organisaatiomuutosten tai muiden olosuhteiden muutosten vuoksi olennaisesti.
Pykälän 4 momentissa säädettäisiin palvelukeskuksen tietojensaantioikeudesta. Momentin mukaan keskitetyistä taloushallintotehtävistä vastaavalla virastolla tai laitoksella eli palvelukeskuksella olisi salassapitosäännösten estämättä oikeus saada kirjanpitoyksiköihin kuuluvilta virastoilta, laitoksilta ja muilta toimielimiltä kaikki tehtäviensä hoitamiseksi välttämättömät, julkisuuslain (621/1999) nojalla suojaustasoon neljä säädetyiksi kuuluvat asiakirjat. Palvelukeskuksella olisi lisäksi oikeus saada suojaustasoon kolme säädetyiksi kuuluvat asiakirjat. Poikkeuksen tästä muodostaisivat kuitenkin julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 ja 7—10 kohdan nojalla – esimerkiksi valtion turvallisuuden vuoksi – salassa pidettävät suojaustasoon kolme säädetyksi kuuluvat asiakirjat. Sääntely merkitsisi – ottaen huomioon, että julkisuuslain nojalla suojaustasoluokkiin yksi ja kaksi luokitellaan vain yleisen edun vuoksi salassa pidettäviä asiakirjoja – että palvelukeskuksella olisi oikeus saada kaikki tehtäviensä hoitamiseksi välttämättömät yksityisen edun vuoksi salassa pidettävät asiakirjat (esim. liike- tai ammattisalaisuus tai virkamiesten sairauspoissaolotiedot) sekä julkisen edun vuoksi salassa pidettävät asiakirjat edellä mainituin suojaustaso- ja salassapitointressirajauksin. Palvelukeskuksella olisi mahdollisuus käsitellä tietojensaantioikeutensa piiriin kuuluvia asiakirjoja ja tietoja laissa säädetyn ja lain nojalla määrätyn tehtävänsä hoitamiseksi. Asiallisesti palvelukeskuksen tietojensaantioikeus vastaisi pitkälti nykyisin käytössä olevaa palvelusopimuksiin perustuvaa toimeksiantopohjaista toimintamallia. Talousarviolain muutoksella ei ole tarkoitus muuttaa kirjanpitoyksiköiden tai rahastojen ja palvelukeskuksen välistä rekisterinpitoa koskevaa suhdetta koskien henkilötietojen suojaa, henkilörekistereitä ja henkilötietojen käsittelyä.
Lain mukaan palvelukeskuksella ei olisi oikeutta saada suojaustasoon yksi tai kaksi säädetyiksi kuuluvia asiakirjoja. Näiden asiakirjojen tai niitä koskevia tietojen oikeudeton paljastuminen tai käyttö voisi aiheuttaa erityisen suurta tai merkittävää vahinkoa salassapidon suojaamalle yleiselle edulle. Kyseisten asiakirjojen salassapitointressi on erityisen painava, eikä sitä olisi perusteltua vaarantaa lisäämällä asiakirjoja käsittelevien henkilöiden lukumäärää. Palvelukeskuksen toiminnassa ei nykyisin käsitellä suojaustasoon yksi tai kaksi kuuluvia asiakirjoja tai tietoja.
Jos palvelukeskuksella ei pykälän 4 momentin ensimmäisen virkkeen perusteella olisi oikeutta saada tehtäviensä hoitamiseksi välttämättömiä tietoja, 12 b §:n 1 ja 2 momentin nojalla määrätystä tehtävästä vastaisi asianomainen kirjanpitoyksikkö, elleivät edellä tarkoitettu virasto tai laitos ja kirjanpitoyksikkö taloushallintotehtävän hoitamisesta toisin sovi.
Pykälän 5 momentissa säädettäisiin kirjanpitoyksiköiden tietojensaantioikeudesta. Kirjanpitoyksiköllä olisi oikeus saada salassapitosäännösten estämättä keskitetyistä taloushallintotehtävistä vastaavalta virastolta tai laitokselta eli palvelukeskukselta asiakirjat ja tiedot, jotka ovat välttämättömiä kirjanpitoyksikön taloushallintotehtävien hoitamiseksi. Ennalta voidaan arvioida, että säännöstä sovellettaisiin harvoin, koska palvelukeskuksen toiminta perustuu valtaosin sen kirjanpitoyksiköltä saamiin lähtötietoihin ja asiakirjoihin.
Pykälän 6 momentin mukaan edellä 4 ja 5 momentissa tarkoitetut asiakirjat ja tiedot voitaisiin antaa myös teknisen käyttöyhteyden välityksellä tai muutoin sähköisesti siten kuin kirjanpitoyksikköön kuuluva virasto tai laitos sekä keskitetyistä taloushallintotehtävistä vastaava virasto tai laitos sopisivat. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaisesti (PeVL 12 ja 14/2002 vp) mahdollisuudesta luovuttaa henkilötietoja teknisen käyttöyhteyden avulla säädettäisiin lailla. Ennen teknisen käyttöyhteyden avaamista olisi varmistuttava, että salassapitoa edellyttävät asiakirjat ja tiedot suojataan asianmukaisesti. Tietojen siirtämisen ja käsittelyn menettelytavoista sovittaisiin tarkemmin tietojen antajan ja tietojen saajan välillä.
21 §.Virastojen ja laitosten tilinpäätökset ja toimintakertomukset. Pykälän voimassa olevan 1 momentin mukaan viraston ja laitoksen tulee antaa tilinpäätöksessä ja tulosvastuun toteuttamista varten laadittavassa toimintakertomuksessa oikeat ja riittävät tiedot talousarvion noudattamisesta sekä viraston ja laitoksen tuotoista ja kuluista, taloudellisesta asemasta ja toiminnallisesta tuloksellisuudesta (oikea ja riittävä kuva). Säännös muutettaisiin tilinpäätöslaskelmien laatimisen osalta neutraaliin muotoon, koska vastuu kirjanpidosta ja tilinpäätöksen laatimisesta kuuluisi uuden 12 b §:n ja sen nojalla annettujen Valtiokonttorin määräysten mukaan osin palvelukeskuksen ja osin kirjanpitoyksikön vastuulle. Vastuu velvollisuudesta antaa tilinpäätöksessä oikea ja riittävä kuva määräytyisi viime kädessä tämän vastuunjaon mukaan. Vastuu toimintakertomuksessa annettavasta oikeasta ja riittävästä kuvasta koskien toiminnallista tuloksellisuutta jäisi asianomaisen viraston tai laitoksen vastuulle, sillä ehdotetun sääntelyn mukaan Valtiokonttori ei voisi määrätä toisin toimintakertomusta koskevista vastuista. Tilinpäätöslaskelmia ja niiden liitetietoja koskevan vastuun muuttuminen otettaisiin huomioon myös valtion talousarvioasetuksen (1243/1992) kirjanpitoyksikön tilinpäätöksen allekirjoittamista koskevissa säännöksissä siten, että kirjanpitoyksikön tilinpäätöksen koskien tilinpäätöslaskelmia allekirjoittaisi myös palvelukeskus. Säännöksen kirjoittaminen yleiseen muotoon vastaisi myös yleistä sääntelytapaa.
21 a §.Lain soveltaminen valtion talousarvion ulkopuoliseen rahastoon. Talousarviolain 21 a §:n mukaan talousarvion ulkopuolella olevan valtion rahaston kirjanpitoon, laskentatoimeen ja tilinpäätökseen sovelletaan, mitä tässä laissa ja sen nojalla säädetään, jollei muualla laissa toisin säädetä. Pykälää muutettaisiin siten, että uudessa 12 b §:ssä säädetty koskisi rahastoja samalla tavalla kuin kirjanpitoyksiköitä, ellei rahastoista olisi muualla laissa toisin säädetty.
2
Tarkemmat säännökset ja määräykset
Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan myös muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu.
Talousarviolain ehdotettu uusi 12 b §:n 1 ja 2 momentti sisältäisivät Valtiokonttorille osoitettuja määräyksenantovaltuuksia. Niiden mukaan Valtiokonttori määräisi ne maksuliike-, kirjanpito- ja sen yhteydessä järjestettävän, lain 16 §:ssä tarkoitetun muun seurannan sekä tilinpäätöksen tehtävät sekä palkanlaskenta- ja matkakustannusten korvausten tarkastustehtävät, jotka hoidetaan keskitetysti ja joista vastaa keskitettyjä taloushallintotehtäviä hoitava virasto tai laitos. Mainittuja tehtäviä koskevan yksityiskohtaisen tehtävä- ja vastuujaon perustuminen Valtiokonttorin määräykseen olisi perusteltua ottaen huomioon tehtävien operatiivinen ja tekninen luonne. Nykyisessä palvelusopimusmallipohjaisessa järjestelmässä maksuliike-, kirjanpito- ja tilinpäätöstehtäviä koskeva vastuu kirjanpitoyksikön tai rahaston sekä palvelukeskuksen välillä on jaettu 281 toimenpiteeseen. Vastaava koskee palkanlaskentaa. Mainittujen taloushallintotehtävien hoitamisesta ei ole perusteltua säätää näin yksityiskohtaisesti valtioneuvoston tai valtiovarainministeriön asetuksella. Valtion taloushallinnon yksityiskohtainen normiohjaus soveltuisi luontevasti valtion taloushallintoa koskevia määräyksiä muutoinkin lakisääteisenä tehtävänään antavan Valtiokonttorin tehtäväksi.
Valtiokonttorin määräykset kirjanpitoyksikön ja rahaston sekä palvelukeskuksen välisestä tehtävä- ja vastuunjaosta koskisivat muun muassa toimenpiteitä ostolaskujen ja muiden menotositteiden käsittelyssä, tiliöintitietojen toimittamista, menotositteiden kierronvalvontaa valtion yhteisessä ostolaskujen käsittelyjärjestelmässä, menotositteiden siirtoa reskontraan, osto- ja myyntireskontran hoitamista, ostoreskontran ulkopuolisia maksuja, menojen maksuunpanoa, meno- ja tulotiliotteiden käsittelyä, pankkitilien hallintaa, laskutusta, kirjanpidon seurantakohteiden ja tarkistussääntöjen (ns. validointisäännöt) laatimista ja ylläpitoa, eräitä muita pääkirjanpidon tehtäviä, tilinpäätöksen laatimisen yksityiskohtia sekä matka- ja matkakululaskujen käsittelyä, maksuunpanoa ja valvontaa sekä lukuisia palkanlaskennan teknisiä yksityiskohtia.