2.1  Lainsäädäntö ja käytäntö

2.2  Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö

Vaihtelevan työajan sopimukset ovat olleet useissa maissa ajankohtainen teema pitkälti samoista syistä kuin Suomessakin. Eräissä maissa on jo toteutettu lainsäädäntötoimia, joilla vaihtelevaan työaikaehdon käyttöön liittyviin epäkohtiin on haluttu puuttua. 

Toistaiseksi Euroopan unioni ei ole antanut työlainsäädäntöä, joka olisi koskenut nimenomaisesti vaihtelevan työajan sopimuksia. Lisäksi suhteellisen harvassa jäsenvaltiossa on toistaiseksi tehty lainsäädäntöä, jolla pyrittäisiin ratkaisemaan vaihtelevaan työaikaehtoon liittyviä epäkohtia. 

Norjassa vuoden 2014 alusta voimaan tulleen lain mukaan osa-aikaisella työntekijällä on oikeus vaatia työajan lisäämistä, jos työntekijä on viimeisen 12 kuukauden aikana tehnyt tosi-asiallisesti enemmän työtunteja kuin työsopimuksessa on sovittu. Työaikaa ei kuitenkaan lisätä, jos työnantaja osoittaa, ettei lisätyötä olisi jatkossa enää tarjolla. Lain mukaan työnantajalla on velvollisuus käsitellä osa-aikatyön käyttöä henkilöstön edustajan kanssa vähintään kerran vuodessa. Käsittelyä varten työnantajan on toimitettava henkilöstön edustajalle tarvittavat tiedot muun muassa osa-aikaisesti tehtävästä työstä. Lakimuutoksen tarkoituksena oli puuttua työntekijälle vastentahtoisen osa-aikatyön käyttöön. 

Eurofound julkaisi vuonna 2015 selvityksen New forms of employment, jossa on kuvattu lainsäädäntöä eräissä maissa, joissa vaihtelevan työajan sopimuksiin liittyy rajoituksia. Alla oleva perustuu tähän selvitykseen. Uuden-Seelannin osalta kuvaus perustuu Uuden-Seelannin työmarkkinajärjestö Unite Unionin selvitykseen, joka esiteltiin eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle nollatuntisopimuksia koskevan kansalaisaloitteen KAA 5/2015 vp käsittelyn yhteydessä. 

Hollannissa on säädetty eräitä rajoituksia erilaisille vaihtelevan työvoimatarpeen kattamiseen tähtääville järjestelyille, joista voi tosin työehtosopimuksin poiketa. Ensinnäkin määräaikaisten työsopimusten tekemistä tarvittaessa työhön kutsuttavien työntekijöiden osalta on rajoitettu. Työsuhteen osapuolet saavat sopia kolmesta määräaikaisesta työsopimuksesta, joiden välillä voi olla kulunut enintään kolme kuukautta. Neljännen sopimuksen olisi oltava toistaiseksi voimassa oleva. 

Nollatuntisopimukset voivat olla voimassa toistaiseksi tai määräajan ja niissä työnantaja ei välttämättä sitoudu mihinkään vähimmäistuntimäärään. Työntekijällä on puolestaan velvollisuus ottaa työtä vastaan työnantajan sitä tarjotessa. Ensimmäisen kuuden kuukauden aikana työnantajan on maksettava työntekijälle palkkaa vain tehdyiltä työtunneilta. Työsuhteen kestettyä kuusi kuukautta työnantajan on tarjottava työtä edeltävän kolmen kuukauden keskimääräisten työtuntien perusteella. Vaatimus koskee vain tilannetta, jossa työntekijälle on tarjottu työtä vähintään kerran viikossa tai vähintään 20 tuntia kuukaudessa. 

Lisäksi Hollannissa on mahdollista tehdä työsopimus, jossa työaika määritellään vähimmäis- ja enimmäismäärän kautta. Työnantajalla on velvollisuus tarjota vähimmäismäärä työtä ja työntekijällä puolestaan velvollisuus ottaa työtä vastaan enimmäismäärään saakka. Tämän lisäksi työnantaja voi tarjota lisätyötunteja. Jos työnantaja tarjoaa jatkuvasti työtä vähimmäismäärää enemmän, työntekijä voi pyytää työajan vähimmäismäärän korottamista edeltävän kolmen kuukauden keskituntimäärän perusteella. Työehtosopimuksin on saatettu lisäksi rajoittaa sitä, kuinka suuri työajan vähimmäis- ja enimmäismäärän vaihteluväli saa olla. 

Irlannissa nollatuntisopimukset määritellään sopimuksiksi, joissa työntekijälle ei taata vähimmäistyöaikaa, mutta työntekijän on kuitenkin oltava käytettävissä määrättyyn määrään työtunteja viikossa (sopimustunnit). Lisäksi nollatuntisopimuksia ovat sopimukset, joissa työntekijä kutsutaan työhön tarvittaessa. Jos työntekijän työaika viikolta jää pienemmäksi kuin 25 prosenttia siitä ajasta, jonka hän olisi ollut työnantajan käytettävissä, työntekijälle on maksettava erityinen korvaus. Jos työtä ei ole tarjottu lainkaan, työntekijälle on maksettava 25 prosentin suuruinen palkka käytettävissäoloajalta tai palkka 15 työtunnilta riippuen siitä, kumpi on vähemmän. Jos työtä tarjotaan jonkin verran, työntekijälle taataan kuitenkin tulotaso, joka vastaa 25 prosenttia käytettävissäoloajan palkasta. 

Korvauksen määrä riippuu siitä, onko työntekijälle ylipäätään tarjottu viikon aikana työtä. Jos työntekijälle ei tarjota sopimustunteihin perustuvassa järjestelyssä työtunteja, hänelle turvataan palkka ajalta, joka vastaa 25 prosenttia siitä ajasta, jonka hän on ollut työnantajan käytettävissä. Jos työntekijä on tarvittaessa työhön kutsuttava, hänelle on korvattava 25 prosenttia siitä määrästä, jonka jokin toinen työntekijä on tehnyt vastaavaa työtä. 

Italiassa tarvittaessa työhön kutsuttavien työntekijöiden sopimuksiin voidaan liittää erityinen korvaus siitä, että työntekijä sitoutuu ottamaan työtilaisuuden vastaan. Jos tällainen korvaus maksetaan, työntekijällä on velvollisuus ottaa työtä vastaan. Työnantajan on ilmoitettava työvuorosta viimeistään yhtä työpäivää ennen työvuoron alkua. Työsopimusta, jonka perusteella työntekijä kutsutaan työhön tarvittaessa, ei voisi tehdä, jos työnantaja on edeltävän kuuden kuukauden sisällä irtisanonut työntekijöitä, työnantajan työntekijöille on maksettu palkkaturvaa tai jos tietyt riskiarvioon liittyvät edellytykset eivät täyty. Lisäksi sopimusta ei saa tehdä julkisella sektorilla eikä lakossa olevien työntekijöiden korvaamiseksi. Vuodesta 2012 lukien sopimuksen tekemisestä on lisäksi pitänyt ilmoittaa viranomaiselle. 

Uusi-Seelanti on viime aikoina ollut runsaasti julkisuudessa, koska nollatuntisopimukset käytännössä kiellettiin huhtikuussa 2016. Kielto toteutettiin siten, että työsopimuksessa oli sovittava kiinteä työtuntimäärä, työpäivän alkamis- ja loppumisajankohta, viikon työpäivät sekä mahdollisesta työpäivän alkuun tai loppuun liittyvästä joustosta. 

Työsopimukseen on mahdollista liittää ehto, jonka mukaan työntekijän tulee olla työnantajan käytettävissä kiinteiden työtuntien lisäksi. Käytettävissäoloehto edellyttää kuitenkin sitä, että työnantajalla on aito perusteltu tarve ehdolle. Työntekijälle on maksettava käytettävissäolosta erityinen korvaus. Työntekijällä on oikeus kieltäytyä lisätunneista. 

2.3  Nykytilan arviointi

2.4  Asian aiemmat vaiheet

Nollatuntisopimukset ja muut vaihtelevan työajan järjestelyt ovat olleet aiemminkin esillä. Vuonna 2011 työmarkkinajärjestöjen välillä solmitussa raamisopimuksessa sovittiin selvitettäväksi kolmikantaisesti nollatuntisopimusten epäsäännöllisiin työaikoihin liittyviä mahdollisia muutostarpeita. Työ- ja elinkeinoministeriön kolmikantainen Työelämän sääntely -ryhmä asetti syksyllä 2012 ryhmän selvittämään nollatuntisopimuksiin liittyviä oikeudellisia kysymyksiä. Tarkastelun tulokset sekä työryhmän niistä tekemät johtopäätökset koottiin muistion muotoon (Nollatyösopimukset - työoikeudellinen selvitys, TEM raportteja 33/2013). 

Vuonna 2013 työmarkkinajärjestöjen välisessä työllisyys- ja kasvusopimuksessa todettiin osapuolten olevan yhtä mieltä siitä, että työaika vakiintuu joissakin tapauksissa työsuhteessa noudatettavaksi työsuhteen ehdoksi työsopimuksessa sovittua työaikaehtoa täydentäen tai sen korvaten. Osapuolet totesivat asiaan liittyvän oikeustilan olevan kuitenkin epäselvä ja esittivät kolmikantaisen työryhmän perustamista selvittämään ne kriteerit, joiden vallitessa työajan voidaan katsoa vakiintuvan työsuhteen ehdoksi ja ehdottamaan tarvittavia toimenpiteitä tilanteen selkeyttämiseksi. Hallitus asetti kolmikantaisen työryhmän arvioimaan asiaa. Työryhmä ei kuitenkaan päässyt asiassa yksimielisyyteen, eivätkä sen toimet johtaneet lainsäädäntötoimiin. 

Eduskunnalle tehtiin 4.12.2015 kansalaisaloite (KAA 5/2015 vp), jossa ehdotettiin nollatuntisopimusten kieltämistä. Kansalaisaloitteen mukaan työsopimuslain 1 luvun 3 §:ään lisättäisiin uusi 4 momentti, jonka mukaan työsopimuksessa tulisi olla sovittu säännöllinen viikoittainen suoritettavaksi tarkoitettu työaika. Lisäksi työaikalain 15 §:ään lisättäisiin uusi 4 momentti, jonka mukaan työajan järjestäminen osa-aikaiseksi edellyttäisi työntekijän toivomusta tai perusteltua syytä. Lisäksi laissa säädettäisiin vähimmäistyöajasta siten, että työaika ei voisi olla vähemmän kuin 18 tuntia viikossa, ellei työ ole luonteeltaan satunnaista. Perusteltuja syitä alle 18 tunnin säännölliselle viikkotyöajalle olisivat opiskelu, lasten hoito, osa-aikaeläke tai muut niihin rinnastettavat syyt. 

Eduskunta hylkäsi 31.3.2017 kansalaisaloitteeseen sisältyvät lakiehdotukset, mutta hyväksyi seuraavat lausumat: 

— Eduskunta edellyttää, että valmisteltaessa vaihtelevan työajan (ns. nollatuntisopimuksen) järjestelyjä osana työaikalainsäädännön kokonaisuudistusta hallitus kiinnittää huomiota työn aloittamiseen, tekemiseen ja päättymiseen liittyviin oikeusturvaongelmiin ja säädöstarpeisiin, huomioiden samalla myös työsopimus- ja työttömyysturvalainsäädännön mahdolliset muutostarpeet.  

— Eduskunta edellyttää, että valmisteltaessa vaihtelevan työajan (ns. nollatuntisopimuksen) järjestelyjä osana työaikalainsäädännön kokonaisuudistusta hallitus arvioi lisäsääntelyn tarpeen erityisesti seuraavien asioiden osalta: työsuhteen alkaessa solmittavan työsopimuksen ja sen ehdoista työntekijälle annettavan selvityksen vähimmäissisältö, työvuoro- ja lisätyöjärjestelyt ottaen huomioon työntekijän mahdollisuus riittävään lepoon, sairausloma- ja eläke-ehdot vaihtelevan työajan järjestelyissä sekä työntekijän ja työnantajan oikeusturva vaihtelevan työaikaehdon sopimuksen loppuessa. Lisäksi tulee selvittää lisäsääntelyn tarve kilpailevan toiminnan kiellossa sekä se, voidaanko työajan vakiintumisesta säätää työntekijän ja työnantajan tarpeet huomioivalla tavalla. 

— Eduskunta edellyttää, että valmisteltaessa vaihtelevan työajan (ns. nollatuntisopimuksen) järjestelyjä osana työaikalainsäädännön kokonaisuudistusta työttömyysturva ja muu sosiaali-turva sovitetaan yhteen vaihtelevan työajan kanssa työntekijän kannalta kohtuullisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla. 

— Eduskunta edellyttää, että valmisteltaessa vaihtelevan työajan (ns. nollatuntisopimuksen) järjestelyjä osana työaikalainsäädännön kokonaisuudistusta hallitus kiinnittää huomiota vaihtelevaa työaikaa koskevien sopimusten kilpailutilannetta vääristäviin vaikutuksiin. 

— Eduskunta edellyttää, että tarkennetulla sääntelyllä ei estetä vaihtelevan työajan sopimuksen tekemistä sellaisessa työssä, jossa työvoiman tarve vaihtelee ennakoimattomasti ja silloin, kun se on molempien osapuolten työsopimuksesta ilmenevän tahdon mukaista. Sääntelyn muutokset eivät myöskään saa vähentää kansantalouden työllisyyttä ja työtunteja. 

3.1  Tavoitteet

Työ- ja elinkeinoministeriö asetti 15.11.2016 kolmikantaisen työryhmän selvittämään nolla-tuntisopimuksiin ja niiden käyttöön liittyviä pelisääntöjä. Työryhmän tehtävänä oli selvittää nollatuntisopimuksiin ja muihin vaihtelevan työajan sopimuksiin sovellettavan työlainsäädännön sisältöä sekä arvioida mahdolliset lainsäädännön muutostarpeet. Lisäksi työryhmän tuli valmistella tarvittavat lainsäädäntömuutokset, joilla turvataan työntekijöiden asema ja samalla mahdollistetaan riittävän joustavien työaikajärjestelyjen käyttäminen sellaisessa työssä, jossa työvoiman tarve vaihtelee ennakoimattomalla tavalla. Muutokset eivät saa johtaa työllisyyden ja työpanoksen vähentymiseen.  

Työryhmän tuli nollatuntisopimuksiin liittyviä pelisääntöjä pohtiessaan selvittää ja arvioida, missä määrin nykyinen työlainsäädäntö jo luo riittävät puitteet nollatyösopimusten käytölle sekä missä määrin koettuihin epäkohtiin voidaan jo nyt puuttua valvonnan ja riittävän tiedottamisen avulla.  

Lainsäädännön muutostarpeita arvioitaessa oli kiinnitettävä huomiota sopimussuhteen kummankin osapuolen oikeuksien ja velvollisuuksien tasapainoon sekä selvyyteen sovellettavista pelisäännöistä sekä työntekijän tulevaan ansiotasoon liittyvään riittävään ennakoitavuuteen ja työsopimukseen perustuvien odotusten turvaamiseen. Lisäksi huomiota oli kiinnitettävä vaihtelevaan työaikaan perustuvien työsopimusten yhteensovittamiseen työoikeudelliseen järjestelmään, mm. työsuhdeturvasäännöksiin ja niiden tavoitteisiin. 

Hallitus sopi puoliväliriihissään 25.4.2017 nollatuntisopimusten reilujen pelisääntöjen jatko-valmistelun yleiset periaatteet: 

— Vaihtelevan työajan sopimusten oikea käyttöala varmistetaan. Vaihtelevan työajan sopimuksia ei tule käyttää enemmälti kuin niiden käyttämiselle on työvoimatarpeen ennakoimattomuudesta, epäsäännöllisyydestä tai osapuolten yhteisestä tarpeesta johtuvaa hyväksyttävää tarvetta. 

— Työsopimukseen liittyvien velvoitteiden tasapaino pyritään varmistamaan valmistelemalla lainsäädäntömuutokset, joiden perusteella lisätyöhön velvoittavaa suostumusta ei voisi antaa rajoittamattomaksi ajaksi, kun kysymys on vaihtelevan työajan sopimuksesta. 

— Ennakoitavuuteen ja perusteltujen odotusten turvaamiseen tähdätään muutoksilla, joilla täsmennetään työsuhteen keskeisten ehtojen antamista koskevan selvityksen sisältöä siten, että selvityksessä annettaisiin tieto vaihtelevan työajan käytön taustalla olevista syistä sekä arvio tarjottavan työn ennakoidusta määrästä. Työnantajan olisi annettava uusi arvio, jos tarjotun työn määrä on poikennut aiemmasta arviosta. Uuden arvion antamisen yhteydessä työsuhteen osapuolilla on tilaisuus neuvotella siitä, vastaako sopimuksen työaikaehto yhä osapuolten tarpeita. 

— Hallitus valmistelee lainsäädäntömuutokset, joilla turvataan työntekijän oikeus sairausajan palkkaan myös vaihtelevaa työaikaa käytettäessä. Vaihtelevan työajan piirissä olevalle tulee turvata sairausajan palkkana vastaava määrä, jonka hän olisi saanut työkykyisenä. Vastaavasti, jos työnantaja perusteettomasti lopettaa työn tarjoamisen irtisanomisaikana tai tarjoaa työtilaisuuksia tavanomaista vähemmän, työntekijälle korvataan tästä aiheutunut ansionmenetys. 

— Työttömyysturvalain nollatuntisopimuksia koskevia muutoksia valmistellaan muun työttömyysturvan seuraamusjärjestelmään liittyvän valmistelun yhteydessä. 

— Hallitus arvioi lisäksi linjauksessaan, että yllä mainitut toimenpiteet yhdessä hillitsevät vaihtelevan työajan käytöstä aiheutuvia kilpailutilannetta vääristäviä vaikutuksia. Vaihtelevan työajan sopimukset ovat erilaisia paitsi työaikaehdon sisällön myös sopimusten käyttötilanteiden osalta. Hallitus katsoo, että edellä linjatut toimenpiteet korjaavat nollatuntisopimuksiin liittyviä epäkohtia tarkoituksenmukaisemmalla tavalla kuin työajan lakisääteinen vakiintuminen. Eduskunnan kannan mukaisesti tarkennetulla sääntelyllä ei estetä vaihtelevan työajan sopimuksen tekemistä sellaisessa työssä, jossa työvoiman tarve vaihtelee ennakoimattomasti, ja silloin, kun se on molempien osapuolten työsopimuksesta ilmenevän tahdon mukaista. 

3.2  Toteuttamisvaihtoehdot

3.3  Keskeiset ehdotukset

Lainsäädäntöön ehdotetaan luotavaksi uusi käsite, vaihtelevaa työaikaa koskeva ehto, jolla tarkoitettaisiin työaikaehtoa, jonka mukaan työntekijän työaika määrättynä ajanjaksona vaihtelee työnantajan tarjoaman työn perusteella työsopimuksen mukaisen vähimmäismäärän ja enimmäismäärän välillä taikka työaikajärjestelyä, jossa työntekijä sitoutuu tekemään työnantajalle työtä erikseen kutsuttaessa. 

Vaihtelevaa työaikaa koskevasta ehdosta säädettäisiin työsopimuslaissa. Säännöksellä pyrittäisiin varmistamaan, että vaihtelevan työajan sopimuksia tehdään ainoastaan silloin, kun työnantajalla on siihen työsuhdeturva huomioon ottaen hyväksyttävä tarve. Kysymys olisi tilanteista, joissa työnantajan työvoimatarve vaihtelee. Vaihtelevasta työajasta ei saisi työnantajan aloitteesta sopia, jos sopimuksella katettava työnantajan työvoimatarve olisi kiinteä. Vaihtelevaan työaikaa koskevaan ehtoon sisältyvää vähimmäistyöaikaa ei saisi työnantajan aloitteesta sopia myöskään pienemmäksi kuin työnantajan työvoiman tarve edellyttää. Työaikaehdon vähimmäistyöajan ja toteutuvan työajan vastaavuutta arvioitaisiin työntekijän pyynnöstä edeltävän kuuden kuukauden tarkastelujaksolla. Jos vähimmäistyöaika ei vastaa toteutuvaa työaikaa, työnantajan on neuvoteltava työntekijän kanssa työaikaehdon muuttamisesta vastaamaan todellista tarvetta. 

Neuvotteluvelvollisuutta voidaan tällaisissa tilanteissa pitää parempana ratkaisuna kuin työ-aikaehdon muuttumista suoraan lain nojalla, jolloin työaikaehdoksi voisi muodostua sellainen työaika, joka ei vastaisi kummankaan osapuolen tarpeita. 

Jos työnantaja ja työntekijä olisivat työnantajan aloitteesta sopineet vaihtelevasta työaikaehdosta, työnantajan olisi annettava selvitys siitä, missä tilanteissa ja missä määrin työnantajalle syntyy työvoimatarvetta. Selvityksen avulla työntekijä pystyy paremmin arvioimaan tulevaa tulotasoaan ja työsopimuksen ajallista sitovuutta. 

Vaihtelevaa työaikaa noudattavan työntekijän oikeus sairausajan palkkaan turvattaisiin. Vaihtelevaa työaikaa noudatettaessa työntekijälle syntyisi oikeus sairausajan palkkaan, jos työkyvyttömyysaikaan kohdistuva työvuoro olisi merkitty työvuoroluetteloon, siitä olisi muutoin sovittu, taikka olosuhteisiin nähden voitaisiin muutoin pitää selvänä, että työntekijä olisi työkykyisenä ollut työssä. Nykytilaan nähden säännös parantaisi erityisesti sellaisten vaihtelevaa työaikaa noudattavien työntekijöiden asemaa, jotka tekevät runsaasti työtunteja ja joiden työtunteja ei ole syystä tai toisesta voitu merkitä työvuoroluetteloon. 

Samaten turvattaisiin työntekijän oikeus irtisanomisajan palkkaan. Jos työsopimuksessa olisi sovittu vaihtelevasta työajasta ja työnantajan irtisanomisaikana tarjoaman työn määrä alittaisi viimeistä työvuoroa edeltävän 12 viikon keskimääräisen työn määrän, työnantajan olisi korvattava alituksesta aiheutuva ansionmenetys. Korvausvelvollisuutta ei olisi, jos työsuhde olisi ennen irtisanomista kestänyt alle kuukauden. 

Sairausajan palkkaa ja irtisanomisajan palkkaa koskevia säännöksiä vaihtelevan työajan osalta sovellettaisiin vastaavasti myös silloin, kun työnantaja ja työntekijä olisivat sopineet kiinteästä työajasta ja lisätyön määrä edeltävän kuuden kuukauden aikana on keskimäärin ylittänyt sovitun työajan nelinkertaisesti. Säännöksillä asetettaisiin vaihtelevan työajan sopimusten kanssa samaan asemaan sopimukset, joissa on sinänsä sovittu vähäisestä kiinteästä työajasta, mutta joissa sopimus käytännössä rinnastuu ominaisuuksiltaan vaihtelevan työajan sopimukseen, koska työn teettäminen perustuu lähinnä ennakoimattomiin lisätöihin. 

Esityksessä ehdotetuilla säännösmuutoksilla pyritään myös selkeyttämään, missä määrin työnantajalla on yksipuolisesti oikeus merkitä työntekijää sitovasti työvuoroja ja missä tilanteissa työntekijän sitominen työvuoroon edellyttää työntekijän myötävaikutusta. Tämän kysymyksen osalta keskeinen merkitys on työvuoroluettelolla sekä säännöllisen työajan ja lisätyön käsitteillä. 

Työsopimukseen sisältyvä vaihtelevaa työaikaa koskeva ehto sitoo työnantajaa ja työntekijää vähimmäismäärän suhteen. Jos työsopimuksessa on sovittu työajasta, joka vaihtelee 10 ja 30 tunnin välillä viikossa, työnantaja on sitoutunut tarjoamaan työtä vähintään 10 tuntia viikossa. Vastaavasti työntekijä on sitoutunut työskentelemään vähintään 10 tuntia viikossa. 

Esityksessä ehdotetut muutokset johtaisivat siihen, että työnantaja voisi yksipuolisesti ja työntekijää sitovalla tavalla merkitä työvuoroluetteloon työtunnit, jotka vastaavat vähimmäistyöaikaa. Esimerkin tapauksessa työnantaja voisi yksipuolisesti merkitä työvuoroluetteloon 10 työtuntia viikossa. Vaihtelevaa työaikaa noudattavan työntekijän asema vastaisi tällöin sellaisen työntekijän asemaa, joka noudattaisi vastaavan suuruista kiinteää työaikaa. 

Jos työnantajalla olisi jonakin viikkona vähimmäistyöajan ylittävä työvoimatarve, hän voisi merkitä myös vähimmäismäärän ylittävät tunnit työvuoroluetteloon, jolloin ne olisivat luonteeltaan säännöllistä työaikaa. Esityksessä kuitenkin ehdotetaan, että työvuoroluetteloa laadittaessa työntekijälle olisi varattava tilaisuus ilmoittaa määräaikaan mennessä, missä määrin ja millä edellytyksillä hän voi ottaa työtä vastaan vähimmäistyöajan ylittävältä osalta. Työntekijällä voi nimittäin olla esteitä, kuten työvuoro toiselle työnantajalle, joiden vuoksi hän ei voi ottaa työvuoroa vastaan. Kun tällaiset esteet voidaan huomioida jo työvuoroluetteloa laadittaessa, ei ole tarvetta säätää työntekijän oikeudesta kieltäytyä työvuoroluetteloon merkitystä työvuorosta. 

Jos työnantajalle syntyy sellainen äkillinen työvoimatarve, jota ei ole ollut mahdollista työvuoroluetteloa laadittaessa ennakoida, hän voisi tarjota työtä lisätyönä ehdotetun työaikalain 18 §:n mukaisella suostumuksella. 

Esitys kohdistuisi ennen kaikkea toistaiseksi voimassa oleviin työsopimuksiin sekä sellaisiin määräaikaisiin työsopimuksiin, joiden kesto ylittää yksittäisen työvuoron pituuden. Esitys ei sen sijaan kohdistuisi niihin tilanteisiin, joissa työnantaja kattaa vaihtelevaa työvoimatarvettaan lyhyillä työvuoron pituisilla määräaikaisilla sopimuksilla. Työnantaja voi tehdä työvuorokohtaisia määräaikaisia työsopimuksia työsopimuslain 1 luvun 3 §:ssä ja 3 a §:ssä säädetyin edellytyksin. Kutakin määräaikaista työsopimusta tehtäessä on oltava perusteltu syy, jos määräaikainen sopimus tehdään työnantajan aloitteesta. Lisäksi määräaikaisen sopimuksen tekemistä rajoittaa ns. ketjusopimuskielto, jonka mukaan toistuvien määräaikaisten työsopimusten käyttö ei ole sallittua silloin, kun määräaikaisten työsopimusten lukumäärä tai niiden yhteenlaskettu kesto taikka niistä muodostuva kokonaisuus osoittaa työnantajan työvoimatarpeen pysyväksi. 

Eduskunta edellytti nollatuntisopimuksiin liittyvää kansalaisaloitetta (KAA 5/2015 vp) koskevassa kirjelmässään, että hallitus selvittää lisäsääntelyn tarpeen kilpailevan toiminnan kieltojen osalta. Eduskunnan saaman selvityksen mukaan kilpailukieltoehtoja käytetään myös nollatuntisopimuksissa, jolloin tällaiseen sopimukseen sidottu työntekijä ei voi tehdä töitä toiselle työnantajalle, vaikka hänelle tarjottaisiin työtunteja vain vähän. 

Kilpailevan toiminnan kiellosta säädetään työsopimuslain 3 luvun 3 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan työntekijä ei saa tehdä toiselle sellaista työtä tai harjoittaa sellaista toimintaa, joka huomioon ottaen työn luonne ja työntekijän asema ilmeisesti vahingoittaa hänen työnantajaansa työsuhteissa noudatettavan hyvän tavan vastaisena kilpailutekona. Pykälän esitöissä (HE 157/2000 vp, yksityiskohtaiset perustelut) todetaan nimenomaisesti, ettei kilpailevaa toimintaa koskeva rajoitus tarkoita sitä, että työnantajalla olisi yksinoikeus työntekijänsä työvoimaan. Osa-aikatyötä tekevällä ja lomautetulla työntekijällä olisi oikeus hakeutua toisellekin työnantajalle ammattinsa mukaisiin töihin, ellei työtehtävien erityisluonteesta johtuisi muuta. Jos pykälässä tarkoitetusta rajoituksesta ei muuta johtuisi, työntekijällä olisi oikeus päättää vapaa-aikansa käyttämisestä esimerkiksi sivutoimessa. Perusteluissa viitataan tältä osin perustuslain 18 §:n 1 momenttiin, jonka mukaan jokaisella on oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Kilpailevan toiminnan kielto olisi lailla säädetty perusoikeuden rajoitus, jota on tulkittava suppeasti. 

Yllä sanotun johdosta voimassa oleva sääntely katsotaan vaihtelevan työajan sopimusten osalta riittäväksi. Kilpailevan toiminnan kiellot, jotka ylittävät työsopimuslain 3 luvun 3 §:ssä säädetyt kriteerit, ovat pätemättömiä. 

Esityksessä ei ehdoteta muutoksia niihin edellytyksiin, joiden perusteella työsuhteessa pitkä-aikaisesti noudatettu käytäntö työajan osalta voi vakiintua työsopimuksen sitovaksi ehdoksi. 

Työttömyysturvalakia muutettaisiin niin, että henkilöllä olisi pätevä syy erota työstä työttömyysetuutta menettämättä, jos työtä ei 12 kalenteriviikon eli noin kolmen kuukauden aikana ennen irtisanoutumista ole ollut tarjolla millään kalenteriviikolla lähtökohtaisesti 18 tuntia, ellei työsopimuksessa alun perin sovittu esimerkiksi osa-aikatyön tekemisestä. Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että työntekijä ei menettäisi oikeuttaan työttömyysetuuteen työstä eroamisen takia, jos työtä on ollut tarjolla vain vähän tai ei lainkaan ja työn tekemisestä oli sovittu esimerkiksi nollatuntisopimuksella. 

Edellä mainitun lisäksi henkilöllä olisi pätevä syy erota työstä työttömyysetuutta menettämättä, jos hänellä ei ole oikeutta soviteltuun työttömyysetuuteen sen vuoksi, että työ on kokoaikaista tai työnantaja ei seuraa työaikaa ja työstä maksettava palkka on vähemmän kuin 1 187 euroa (2017) kuukaudessa. Työstä, josta maksettava palkka on vähemmän kuin 1 187 euroa kuukaudessa (tai osa-aikatyössä tätä palkkaa vastaava suhteellinen osa), voisi myös kieltäytyä työttömyysetuutta menettämättä. Työstä kieltäytymisen osalta euromääräistä rajaa sovellettaisiin kuitenkin vain silloin, kun alalla ei ole työehtosopimusta. 

4.1  Yleistä

Esityksellä rajataan vaihtelevaan työaikaan perustuvien työsopimusten käyttöä ja vahvistetaan työntekijöiden asemaa. Muutokset tähtäävät siihen, ettei vaihtelevaa työaikaa koskevaa ehtoa käytettäisi epätarkoituksenmukaisesti tai työlainsäädännön kiertämistarkoituksessa. 

4.2  Taloudelliset vaikutukset

On todennäköistä, että ehdotetut muutokset vähentävät jonkin verran vaihtelevaan työaikaan perustuvien sopimusten määrää ja siirtävät niitä kiinteiksi kokoaikaisiksi työsopimuksiksi. Tälle on olemassa laissa sekä juridinen velvoite että taloudelliset kannusteet niissä tapauksissa, joissa työvoiman tarve on kiinteää. Niissä tapauksissa, joissa työvoiman tarve aidosti vaihtelee, on vaihtelevan työaikaehdon käyttäminen jatkossakin mahdollista, mutta työntekijän suoja tulee näissä tilanteissa olemaan nykyistä vahvempi. 

Velvoite maksaa vaihtelevaa työaikaa noudattavalle työntekijälle sairausajan palkka sekä palkka irtisanomisajalta lisäävät jonkin verran työnantajan kustannuksia. Nämä kuitenkin tuovat kustannustasoa lähemmäksi kiinteiden työtuntien sopimuksilla työskenteleviä, mikä tasoittaa kilpailuasetelmia yritysten välillä. Samalla muutos ehkäisee nk. kaksien työmarkkinoiden syntyä vaihtelevaa työaikaa ja kiinteää työaikaa noudattavien työntekijöiden välille. 

Työmarkkinasääntelyn yhdenmukaistumisella ja kaksien työmarkkinoiden syntymisen ehkäisemisellä on tutkimuskirjallisuudessa havaittu olevan lukuisia positiivisia vaikutuksia työmarkkinoihin. Yhdenmukainen sääntely vähentää eriarvoisuutta ja jakaa riskejä tasaisemmin eri työntekijäryhmien välillä. (Saint-Paul, Gilles 1996: Dual labor markets: a macroeconomic perspective) 

Työmarkkinasääntelyn yhdenmukaisuuden ja työn tuottavuuden välinen yhteys ei ole yksiselitteinen. Tutkijat ovat esittäneet kaksien työmarkkinoiden johtavan työvoiman tuottavuuden heikentymiseen, kun panostukset inhimilliseen pääomaan pienenevät. Toiset ovat taas varovaisia vetämään syy-yhteyksiä. Epätyypilliset työsuhteet tarjoavat joustoa työmarkkinoille, mutta niihin liittyy usein myös haitallisia vaikutuksia, kuten työntekijän kokemaa epävarmuutta, urakehityksen heikkenemistä, työmotivaation heikkenemistä ja työpaikalla tapahtuvan kouluttamisen vähenemistä. Teorian pohjalta tarkasteltuna vaihtelevan työajan käyttöä koskevan sääntelyn tiukentaminen voi siis johtaa joko työn tuottavuuden paranemiseen tai heikentymiseen. Tässä hallituksen esityksessä valittu sääntelymalli pyrkii säilyttämään joustavuuden, mutta ehkäisemään silti erityisesti nollatuntisopimuksissa ilmenneitä ongelmakohtia. Tästä syystä voidaan arvioida, ettei suomalaisen työn tuottavuus lakimuutoksen myötä ainakaan merkittävästi heikkene - se voi jopa parantua. 

Vaihtelevan työajan sopimukset ovat taloudellisesti tarpeellisia, jotta voitaisiin maksimoida työvoiman käyttö olosuhteissa, joissa työvoiman kysyntä on vaihtelevaa. Asianmukaisesti käytettynä vaihtelevan työajan sopimus voi toimia sekä työnantajan että työntekijän eduksi. Hallituksen esitys säilyttää vaihtelevan työajan sopimukset edelleen mahdollisena tilanteissa, joissa se on työvoiman kysynnän kannalta perusteltua. Täten hallituksen arvion mukaan esityksestä ei koidu merkittäviä tehokkuustappioita Suomen työmarkkinoille. 

On todennäköistä, että vaihtelevaan työaikaan perustuvien työsopimusten määrä tulee supistumaan lakimuutoksen myötä osittain siksi, että laissa säädetään edellytyksiä niiden hyväksytylle käytölle. Tältä osin osa nykyisistä vaihtelevan työajan sopimuksista siirtynee jatkossa kiinteän työajan sopimusten piiriin. Toisaalta lakimuutos myös lisää vaihtelevan työajan sopimusten kustannuksia sekä voi jossain määrin heikentää työnantajan oikeusvarmuutta. Tämä voi johtaa osin myös siirtymään itsensä työllistäjiksi ja vuokratyöntekijöiksi. Tämän siirtymän arvioidaan olevan kuitenkin mittaluokaltaan pienehkö, sillä vaihtelevan työajan sopimukset jäävät edelleen mahdollisiksi, eivätkä niitä koskevat velvoitteet ole kovin raskaita. 

Tilastokeskuksen mukaan noin kolmannes nollatuntisopimuksilla työskentelevistä on kokoaikaisia. Jos oletetaan, että heidän kohdallaan työvoiman tarve ei ole aidosti vaihtelevaa ja että kaikki työnantajat noudattavat lakia, voidaan tämän joukon arvioida suurimmaksi osaksi siirtyvän kiinteän työajan sopimusten piiriin. Mikäli oletetaan, että tämän lisäksi pieni joukko nollatuntisopimuksilla työskenteleviä siirtyisi itsensä työllistäjiksi tai vuokratyöntekijöiksi, vähenisi nollatuntisopimusten määrä noin 40 prosentilla lakimuutoksen seurauksena. 

Valittu sääntelymalli käytännössä tuo irtisanomiskustannukset myös vaihtelevan työajan sopimusten piiriin. Tämä lisää jossain määrin työnantajan riskiä työntekijää palkattaessa, mutta toisaalta tuo riskit samalle viivalle kiinteiden työaikojen sopimusten kanssa. 

Vaihtelevan työajan sopimuksia perustellaan usein sillä, että ne vähentävät yritysten työvoimakustannuksia, ja lisäävät yritysten mahdollisuuksia työllistää lisää ja harjoittaa monimuotoisempia elinkeinomuotoja. Toisaalta epävarmuus työntekijäpuolella voi aiheuttaa kielteisiä ulkoisvaikutuksia. Minchie ja Sheedan (2003) havaitsivat, että työpaikan jatkuvuus, ennakoitavuus, on yhteydessä innovaatioiden syntymiseen. Epävarmuus vähentää työntekijöiden sitoutuneisuutta yritykseen, mikä lisää työntekijöiden vaihtuvuutta. Toisaalta työntekijöiden korkeasta vaihtuvuudesta seuraa, että yritysten kannusteet kouluttaa työntekijöitään vähenevät. Epävarmuus voi siis epäsuorasti vähentää investointeja henkiseen pääomaan, mikä puolestaan voi vähentää innovaatiota. Lakimuutos lisää vaihtelevan työajan sopimusten piirissä olevien henkilöiden työn ennakoitavuutta. Ennakoitavuus lisääntyy myös niillä henkilöillä, jotka lainmuutoksen myötä päätyvät kiinteiden työaikojen sopimusten piiriin. Kuitenkin osa nollatuntisopimusten piirissä olevista henkilöistä tekee työtä, jossa innovaatioiden merkitys on vähäinen. Toisaalta suorittavaa työtä, kuten asiakaspalvelua, voi kehittää työntekijän omiin oivalluksiin ja havaintoihin perustuen. 

Vaihtelevan työajan sopimukset voivat olla yhteydessä verokertymään. Yhteys perustuu työttömyysjaksojen ja matalapalkkatyön väliseen riippuvuuteen: matalapalkkaisilla työntekijöillä on suurempi riski kärsiä satunnaisista työttömyysjaksoista. Tuore Isossa-Britanniassa tehty tutkimus (Thompson, 2015) osoittaa, että nollatuntisopimukset voivat aiheuttaa syklejä, joissa työntekijä juuttuu vuorottelemaan periodeittain matalapalkkaisen osa-aikatyön ja työttömyyden välillä. Jos henkilö tekee osa-aikaisesti matalapalkkaista työtä, voi hänellä silti olla oikeus sosiaalietuuksiin. Siirtyminen kokoaikaiseen (nollatuntisopimusten piirissä olevaan) työhön ja sitä myötä tehtyjen työtuntien sekä ansioiden lisääntyminen johtaa siihen, että henkilö menettää sosiaalietuudet. Nollatuntisopimukseen liittyvä ennalta arvaamattomuus muodostaa työntekijälle tuloriskin: jos työtä ei olekaan riittävästi, hänen tulotasonsa romahtaa. Tulot voivat romahtaa, koska siirtymä sosiaalietuuksien piiriin uuden työttömyysjakson taas alkaessa voi tapahtua viiveellä. Epävarmuus tulevista tuloista voi siis johtaa siihen, että riskiä karttavan henkilön ei kannata ottaa vastaan säännöllistä (noin 40 tunnin) työviikkoa nollatuntisopimuksella, vaan tehdä työtä niin, ettei työssäoloehto täyty. Lakimuutos lisää nollatuntisopimusten piirissä olevien työn varmuutta sekä siirtää osan sopimuksista kiinteiden työaikojen piiriin. Näin ollen lakimuutos saattaa kannustaa varsinkin sosiaalietuuksien piirissä olevien riskiä karttavien henkilöiden siirtymistä pysyvästi työelämään. 

Esityksen arvioidaan jossain määrin lisäävän yritysten hallinnollista taakkaa. Taakkaa syntyy velvollisuudesta antaa selvitys siitä, missä tilanteissa ja missä määrin työnantajalle syntyy työvoimatarvetta, työvuoroluettelon laadinnasta ottaen huomioon työntekijöiden esteet ottaa työtä vastaan sekä neuvotteluvelvollisuudesta työntekijän kanssa. 

Työvoiman palkkaamiseen liittyvä hallinnollisen taakan lisääntyminen arvioidaan varsin vähäiseksi kustannukseksi työnantajalle. Selvitys työnantajan työvoimatarpeesta voi sisältyä joko työsopimukseen tai olla erillinen selvityksensä. Suurempaa taakkaa voi sen sijaan syntyä työvuoroluettelon laadinnan osalta sekä neuvotteluvelvollisuudesta työntekijän kanssa silloin, kun sovittu vähimmäistyöaika ei vastaa todellista työvoiman tarvetta. 

Työvuoroluettelon osalta työnantajan on huolehdittava siitä, että työntekijälle varataan mahdollisuus ilmoittaa, mille ajalle hän ei voi ottaa vastaan sovitun vähimmäistyöajan ylittäviä työtunteja. Nämä seikat on huomioitava työvuoroluettelon laadinnassa. Muutos vaatii siis sekä järjestelmää työntekijöiden kuulemiseen että jossain määrin monimutkaistaa työvuoroluettelon laadintaa. Tämä lisää esimiesten työtaakkaa. On todennäköistä, että pienissä yrityksissä asia hoidetaan henkilökohtaisesti työntekijöiden kanssa, jolloin muutos vie lähinnä hetken esimiehen työaikaa. Suurissa organisaatioissa, joissa työskentelee paljon työntekijöitä vaihtelevan työajan sopimuksilla, on henkilökohtainen sopiminen hankalaa. On todennäköistä, että tällaisissa organisaatioissa asia hoidetaan jonkinlaisen sähköisen ilmoitusjärjestelmän kautta. On pitkälti organisaatiosta itsestään kiinni, kuinka kalliiksi tällainen ilmoitusjärjestelmä tulee: halvimmillaan on mahdollista käyttää maksuttomia internet-pohjaisia palveluntarjoajia, mutta monet organisaatiot todennäköisesti haluavat sulauttaa ilmoitusjärjestelmän osaksi omia tietojärjestelmiään. Tästä syntyy tietojärjestelmäkustannuksia. Voi tosin olla, että monissa organisaatioissa tällainen järjestelmä on jo nyt olemassa. 

Edellä kuvattu vaikutus voi teoriassa muodostua merkitykselliseksi joidenkin yritysten kannalta. Todellisuudessa kuitenkin jo tällä hetkellä iso osa yrityksistä kysyy vaihtelevan työajan sopimuksella työskenteleviltä suostumusta työtuntien vastaanottamiseen. Näiden yritysten osalta lakimuutos ei siis olennaisesti muuttaisi vallitsevaa asiantilaa. 

Toinen yritysten kannalta potentiaalisesti merkittävä hallinnollista taakkaa aiheuttava tekijä on velvollisuus neuvotella työntekijän kanssa työaikaehdon muuttamisesta vastaamaan todellista tarvetta silloin, kun työntekijä tätä pyytää. Nämä neuvottelut käydään kuitenkin lain velvoittamana vain työntekijän aloitteesta ja silloin, kun sovittu työaikaehto ei vastaa todellista tarvetta. Jonkinasteista taakkaa työnantajalle voi aiheuttaa velvollisuus perustella työntekijälle todellinen työvoimantarve. Tätäkään velvoitetta ei kuitenkaan voida pitää erityisen merkittävänä. 

Esityksessä ehdotettuihin säännöksiin liittyvät hallinnolliset velvoitteet koskevat lähtökohtaisesti niitä työnantajia, jotka palkkaavat työntekijöitä vaihtelevan työajan sopimuksilla. Tämän yrityskentän koosta ei ole tarkkaa tietoa. Tiedetään kuitenkin, että vähintään kahden työntekijän työnantajayrityksiä on Suomessa noin 96 000 kappaletta. Nämä työllistävät 92 prosenttia kaikkien yritysten henkilöstöstä. Nollatuntisopimuksilla työskenteleviä palkansaajia on noin 83 000, eli keskimäärin hieman alle yksi kutakin työnantajaa kohden. Heistä osa tosin työskentelee myös julkisella sektorilla. Suhteessa vähintään kahden hengen työnantajayritysten työvoimaan nollatuntisopimuksella työskentelevät muodostavat siitä arviolta noin viisi prosenttia, kun huomioidaan julkisella sektorilla työskentelevät. Jos oletetaan nollatuntisopimuksilla työskentelevien jakauman noudattavan suurin piirtein muiden palkansaajien jakaumaa yritysten koon mukaan, voidaan esittää karkea arvio nollatuntisopimuksella toimivia työllistävien työnantajayritysten määrästä: 15 000—25 000 kappaletta. 

Suurin osa nollatuntisopimuksella työskenteleviä palkkaavista yrityksistä työllistänee vain yhden tai muutaman nollatuntisopimuksella työskentelevän työntekijän. Yli neljä nollatuntityöntekijää työllistäviä työnantajayrityksiä on arviolta noin kuusi prosenttia kaikista nollatuntityöntekijöitä työllistävistä yrityksistä eli arviolta 1 000—2 000 kappaletta. Niiden kohdalla lailla voidaan katsoa olevan näkyviä hallinnollisia vaikutuksia. Yli kahdeksan nollatuntityöntekijää työllistäviä työnantajayrityksiä on arviolta 400—800. Näissä laskelmissa on tosin huomioitava, että ne koskevat vain sellaisia vaihtelevan työajan sopimuksia, joissa vähimmäistyöaika on nolla tuntia viikossa. 

Työ- ja elinkeinoministeriössä kehitetyn yritysten sääntelytaakkaa arvioivan laskurin mukaan edellisillä oletuksilla esityksen hallinnollinen taakka koko yrityskentälle olisi vuositasolla enimmillään 300 000 euroa. Lisäksi tietojärjestelmien uusimisesta voi koitua jonkin verran kertaluontoisia kuluja yrityksille, samoin hallinnollista taakkaa velvoitteesta antaa selvitys työvoiman tarpeesta. Näistä koituvat kertaluontoiset sääntelykustannukset yrityskentälle voivat olla suuruusluokaltaan noin miljoona euroa. Arvioon liittyy huomattavaa epävarmuutta. 

Työttömyysturvalakiin esitetyt muutokset vähentäisivät työstä eroamisen ja työstä kieltäytymisen perusteella asetettavia korvauksettomia määräaikoja. Lähtökohtaisesti tämä kasvattaa valtiolle, kunnille, Työttömyysvakuutusrahastolle ja työttömyyskassoille aiheutuvia työttömyysturvamenoja. 

Käytettävissä ei ole tilastotietoja tilanteista, joissa korvaukseton määräaika on asetettu nykyisten työttömyysturvalain säännösten perusteella esimerkiksi nollatuntisopimuksesta irtisanoutuneelle työnhakijalle tai työnhakijalle, joka ei saa soviteltua työttömyysetuutta työstä saatavan palkan vähäisestä määrästä huolimatta. Tämän vuoksi työstä eroamista koskevien työttömyysturvalain muutosten vaikutuksia ei ole mahdollista arvioida euromääräisesti. Jäljempänä mainitut muutoksen menoja vähentävät vaikutukset huomioon ottaen menojen lisäyksen arvioidaan kuitenkin olevan vähäistä. 

Työstä eroamista koskevat säännökset voivat nopeuttaa työntekijän irtautumista työsuhteesta, jossa hänelle ei tosiasiallisesti ole tarjottu työtä tai työstä saatava palkka on matala. Tämä voi johtaa siihen, että tällaista työtä otetaan nykyistä enemmän vastaan silloin, kun muuta työtä ei ole tarjolla. Lisäksi muutos voi johtaa siihen, että työntekijä siirtyy nopeammin sellaisen työnantajan palvelukseen, jolla on tarjota enemmän työtunteja tai työstä maksetaan korkeampaa palkkaa. Nämä positiiviset vaikutukset voivat vähentää työttömyysturvamenoja. 

Myös työstä kieltäytymistä koskevan muutoksen arvioidaan vaikuttavan työttömyysturvamenoja lisäävästi vain hyvin vähän. Arvio perustuu siihen, että vuonna 2014 työehtosopimusten kattavuus yksityisellä sektorilla oli kaikkiaan 75,5 prosenttia. Tämän verran yksityisellä sektorilla työskentelevistä palkansaajista toimi järjestäytyneiden työnantajien palveluksessa (Työehtosopimusten kattavuus 2014; Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 11/2016). Ehdotettu säännös koskisi vain aloja, joilla ei ole työehtosopimusta. Lisäksi ehdotettu euromääräinen raja olisi matala. Säännöksen arvioidaan näillä perusteilla tulevan sovellettavaksi melko harvoin. 

4.3  Työelämävaikutukset

Hallituksen esityksen myötä vaihtelevaa työaikaa noudattavien työntekijöiden asema tulee merkittävästi vahvistumaan. 

1. Jatkossa vaihteleva työaika ei olisi sallittu, mikäli työvoiman tarve ei ole aidosti vaihtelevaa. Tämä siirtää osan työntekijöistä kiinteiden työsopimusten vahvemman työsuhdeturvan piiriin. 

2. Vaihtelevaa työaikaa noudattavien työntekijöiden oikeus sairausajan palkkaan turvataan. 

3. Irtisanomisajan palkan maksuvelvollisuus turvataan vaihtelevaa työaikaa noudattavien työntekijöiden kohdalla. Jatkossa työnantajan tulee maksaa palkka irtisanomisajalta myös siinä tilanteessa, jossa tarjottu työ irtisanomisajalla ei vastaa viimeistä työvuoroa edeltävän 12 viikon työaikaa. Tämä mahdollistaa työntekijälle irtisanomiskorvauksen myös siinä tapauksessa, että työnantaja lakkaa tarjoamasta työtunteja, ja työntekijä päättää itse irtisanoutua, jolloin hänelle maksetaan irtisanomisajan palkka työntekijän irtisanoutumisajan mukaisesti. 

4. Työntekijän on jatkossa helpompi suunnitella tulevaisuuttaan. Työnantajan tulee antaa selvitys siitä, missä tilanteissa ja missä määrin työnantajalle syntyy työvoimatarvetta. Lisäksi työntekijälle tulee varata tilaisuus vähintään viikkoa ennen työvuoroluettelon antamista ilmoittaa, minä aikoina työntekijä pystyy ottamaan vastaan työsopimuksessa sovitun minimityöajan ylittäviä työtunteja. Tämä helpottaa olennaisesti vaihtelevan työajan sopimuksella työskentelevien aikataulujen hallintaa, työn ja vapaa-ajan yhteensovittamista sekä helpottaa useamman samanaikaisen osa-aikatyön tekemistä. 

Työntekijän työsuhdeturvan vahvistuminen ja parempi tietoisuus tulevista työvuoroista helpottavat työn ja vapaa-ajan yhdistämistä vaihtelevaa työaikaa noudattavilla työntekijöillä. Erityisen merkittäviä nämä vaikutukset voivat olla lapsiperheissä ja sitä kautta ne voivat myös kannustaa nykyistä aikaisempaan lastenhankintaan. Lisäksi ne vähentävät työntekijöiden kokemaa yleistä epävarmuuden tunnetta, mikä voi parantaa heidän henkistä hyvinvointiaan. Samalla lakimuutos lisää vaihtelevaa työaikaa noudattavien työntekijöiden taloudellista turvallisuutta, millä arvioidaan olevan moninaisia positiivisia yhteiskunnallisia vaikutuksia. 

Työnantajan velvoite antaa vaihtelevan työajan sopimuksella työskentelevälle työntekijälle selvitys siitä, missä tilanteissa ja missä määrin työnantajalle syntyy työvoimatarvetta, voi parantaa erityisesti niiden henkilöiden asemaa, jotka samaan aikaan sekä tekevät töitä vaihtelevan työajan sopimuksella että saavat työttömyys- tai sosiaalietuuksia. Työmäärän parempi ennustettavuus rohkaisee ottamaan työtä vastaan. 

Nollatuntisopimusten vaikutuksista palkansaajien terveyteen on olemassa hyvin niukasti tutkimustietoa. Isossa-Britanniassa tehtyjen tutkimusten perusteella joissain työntekijäryhmissä on havaittu nollatuntisopimuksilla työskentelevien psyykkisen terveyden olevan heikompi kuin kiinteän työajan sopimuksilla työskentelevillä (esim. Revalier & muut 2017). Ei kuitenkaan ole tiedossa, aiheuttavatko nollatuntisopimukset itsessään terveysongelmia vai toimivatko ne ennemminkin alentuneen työkyvyn omaavien ihmisten sisääntuloväylinä työmarkkinoille. Muusta tutkimuksesta kuitenkin tiedetään, että työn epävarmuustekijät, kuten heikot vaikutusmahdollisuudet työaikoihin, ovat yhteydessä työntekijän terveyden heikentymiseen. 

Valittu sääntelymalli mahdollistaa jatkossakin nollatuntisopimuksen solmimisen silloin, kun työvoiman tarve on aidosti vaihteleva. Täten mahdollisuutta käyttää nollatuntisopimusta sisääntuloväylänä työmarkkinoille ei suljeta, mikä voi olla niiden etu, joiden side työmarkkinoihin on keskimääräistä heikompi esimerkiksi alentuneen terveydentilan takia. Toisaalta vaihtelevan työajan sopimuksilla työskentelevien työntekijöiden suojaa kuitenkin vahvistetaan, millä arvioidaan olevan positiivisia vaikutuksia näiden palkansaajien fyysiseen ja psyykkiseen terveyteen. 

4.4  Tasa-arvovaikutukset

Toistaiseksi enemmistö, 57 prosenttia, nollatuntisopimuksilla työskentelevistä on naisia. Nollatuntisopimuksilla pääasiallisen toimeentulonsa hankkivista naisia on 63 prosenttia. Täten nollatuntituntisopimusten perusteella työskentelevien aseman vahvistaminen vahvistaa myös naisten asemaa työmarkkinoilla. 

Nollatuntisopimuksilla työskenteleminen painottuu vahvasti nuoriin ikäluokkiin. Tyypillisin ikäluokka nollatuntisopimuksilla työskentelevien joukossa on 20—24 -vuotiaat, joita on noin 31 prosenttia kaikista nollatuntisopimuksilla työskentelevistä. Alle 30-vuotiaat muodostavatkin noin 65 prosenttia kaikista nollatuntisopimuksilla työskentelevistä palkansaajista (Tilastokeskus 2015). Valittu sääntelymalli on nuorille edullinen, sillä se mahdollistaa työskentelyn vaihtelevan työajan sopimuksilla, mutta tarjoaa silti työntekijälle nykyistä vahvemman työsuhdeturvan. Esityksen voidaan arvioida vahvistavan nuorten asemaa työmarkkinoilla. 

Lisäksi tutkimuskirjallisuudessa on esitetty, että yhdenmukainen työmarkkinasääntely vähentää mahdollisuuksia harjoittaa syrjintää epäolennaisin perustein, kuten sukupuolen tai etnisen taustan perusteella (Saint-Paul 1996). Täten esityksellä voi olla myös yleisiä työelämän tasa-arvoa parantavia vaikutuksia. 

Syrjintä raskauden ja perhevapaiden perusteella kohdistuu erityisesti epävarmassa työmarkkinatilanteessa oleviin naisiin, kuten määräaikaisina, osa-aikaisina, vuokratyössä ja nollatuntisopimuksella työskenteleviin työntekijöihin. Raskaus- ja perhevapaasyrjinnästä aiheutuu sen kohteeksi joutuvalle taloudellisia menetyksiä, kun vähentyneet tulot vaikuttavat tulevan äitiys- ja vanhempainpäivärahan suuruuteen ja myös useimmissa työehtosopimuksissa oleva oikeus palkalliseen äitiysvapaan osaan voi jäädä saamatta. Noin puolet tasa-arvovaltuutetulle tulevista työelämää koskevista yhteydenotoista koskeekin syrjintäepäilyä raskauden ja perhevapaiden vuoksi. Esitys rajaa jossain määrin vaihtelevan työajan sopimusten käyttöä ja siirtää osan vaihtelevan työajan sopimuksella työskentelevistä kiinteiden työaikojen piiriin. Tämä vähentää mahdollisuuksia syrjintään raskauden tai perhevapaan perusteella, ja siten vahvistaa naisten asemaa työmarkkinoilla. 

4.5  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Työsopimuslain ja työaikalain noudattamisen valvonta kuuluu työsuojeluviranomaisen tehtäviin. Työsuojeluviranomaisen toimintaan työsuhdeasioiden valvonnassa kuuluvat ohjaus ja neuvonta sekä selvittäminen valvonnan keinoin, onko työnantaja noudattanut lainsäädäntöä. Ohjausta ja neuvontaa annetaan ensisijaisesti valtakunnallisessa puhelinneuvonnassa.  

Ehdotus muuttaisi työnteon keskeisiä ehtoja koskevan selvityksen sisältöä ja eräitä muita säännöksiä. Uutena asiana ehdotetaan vaihtelevaa työaikaa koskevaa säännöstä. Voidaan arvioida, että työsuojeluviranomaisen toimintaan ehdotuksella on ainakin aluksi asiakasneuvontaa lisäävä vaikutus. Toisaalta ehdotukset myös selventävät oikeustilaa vaihtelevaa työaikaa koskevan ehdon osalta nykytilaan verrattuna.  

Tarkastustoiminnan ja valvontatoimivallan käytön voidaan arvioida jonkin verran lisääntyvän, koska vaihtelevasta työajasta annettavan kirjallisen perustelun antamisvelvollisuus lisättäisiin kehotusasioiden soveltamisalaan. Valvonta olisi tältä osin asiakasaloitteista. Työnteon keskeisten ehtojen antamisvelvollisuus tarkastetaan nykyisin suuressa osassa viranomaisaloitteisista tarkastuksista. Kehotusasioiden laajennus lisäisi vähäisessä määrin työsuojeluviranomaisen työmäärää erityisesti niissä tapauksissa, joissa joudutaan etenemään työsuojelutarkastajan tarkastuskertomusvaiheesta työsuojeluviranomaisen hallinnolliseen päätöksentekoon ja viime kädessä hallintotuomioistuimen käsittelyyn saakka. 

5.1  Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Vaihtelevan työajan sopimuksiin liittyviä valmisteluvaiheita on kuvattu edellä kohdissa 2.4 ja 3.1. 

Työ- ja elinkeinoministeriö asetti 15.11.2016 kolmikantaisen työryhmän selvittämään nollatyösopimuksiin ja niiden käyttöön liittyviä pelisääntöjä. Työryhmän tuli saada työnsä valmiiksi maaliskuun loppuun 2017 mennessä. Työryhmän toimikautta pidennettiin siten, että sen tuli saada työnsä valmiiksi kesäkuun loppuun 2017 mennessä. Työryhmän mietintö valmistui 30.6.2017. Mietintöön liittyi Elinkeinoelämän keskusliitto EK:n, Suomen Yrittäjät ry:n, Kunnallinen työmarkkinalaitos KT:n, Kirkon työmarkkinalaitoksen, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry:n ja Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry:n eriävät mielipiteet sekä Akava ry:n kannanotto. 

Työttömyysturvalain muutokset on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä. Valmisteluun ovat osallistuneet sosiaali- ja terveysministeriö, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Akava ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Kunnallinen työmarkkinalaitos ja Suomen Yrittäjät ry. 

5.2  Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Työ- ja elinkeinoministeriö pyysi mietinnöstä lausuntoa www.lausuntopalvelu.fi -palvelun kautta. Lausuntopyyntö toimitettiin seuraaville tahoille: valtioneuvoston kanslia, oikeusministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, ulkoasiainministeriö, ympäristöministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, puolustusministeriö, sisäministeriö, Ahvenanmaan maakuntahallitus, aluehallintovirastot, Verohallinto, Työterveyslaitos, työneuvosto, Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiri, Pirkanmaan sairaanhoitopiiri, Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri, Pohjois-Savon sairaanhoitopiiri, Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri (HUS), Lapin sairaanhoitopiiri, Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä, Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, Elinkeinoelämän tutkimuslaitos, Palkansaajien tutkimuslaitos, Pellervon taloustutkimus, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry, Akava ry, Kunnallinen työmarkkinalaitos KT, Valtion työmarkkinalaitos, Kirkon työmarkkinalaitos, Metsäteollisuus ry, Teollisuusliitto, Ohjelmistoyrittäjät ry, Finanssiala ry, Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry, Paperiliitto ry, Palvelualojen ammattiliitto PAM, Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry, Ammattiliitto Pro, Tradenomiliitto TRAL ry, Suomen Elintarviketyöläisten Liitto SEL, Teatteri- ja mediatyöntekijöiden liitto, Suomen Yrittäjät ry, Suomen Asianajajaliitto, Suomen Lakimiesliitto, Taloushallintoliitto, Arkkitehtitoimistojen liitto ATL ja Pelastuslaitosten kumppanuusverkosto.  

Lausuntoja saapui lausuntopalvelun kautta 39 kappaletta ja lisäksi työ- ja elinkeinoministeriön kirjaamoon saapui neljä erillistä lausuntoa. 

Työnantajia edustavat järjestöt eivät pääosin hyväksyneet mietinnössä esitettyjä ehdotuksia. Työntekijöitä edustavat järjestöt puolestaan pääosin hyväksyivät mietinnön eräin muutoksin, mutta samalla pitivät mietinnössä ehdotettuja muutoksia riittämättöminä turvaamaan vaihtelevaa työaikaa noudattavien työntekijöiden asemaa. Useissa palkansaajapuolen lausunnoissa työajan vakiintumista pidettiin parempana vaihtoehtona. 

Sosiaali- ja terveysministeriö piti esitystä oikeansuuntaisena ja hyväksyttävänä, toki esittäen myös useita kehittämisehdotuksia. Työterveyslaitos piti esityksen tavoitetta työterveyden ja työturvallisuuden näkökulmasta kannatettavana. Sen mukaan nollatuntisopimuksia noudattavilla korostuvat työssä monet psykososiaaliset kuormitustekijät (esimerkiksi heikot vaikuttamismahdollisuudet omiin työaikoihin, työn epävarmuus, epäoikeudenmukaisuuden kokemus työssä). Työterveyslaitos näkeekin esityksen kehittävän nollatuntisopimusta noudattavien työolosuhteita tavalla, joka edistää heidän terveyttään ja työkykyään. 

Tämä esitys on laadittu mietinnön pohjalta ja mietintöön annettu lausuntopalaute on pyritty ottamaan jatkovalmistelussa mahdollisimman hyvin huomioon. 

Mietintöön nähden merkittävin muutos koskee vaihtelevan työajan käyttöalaa koskevaa työsopimuslain 1 luvun 11 §:ää. Mietinnön mukaan vaihtelevan työajan sopimukset olisivat olleet sallittuja silloin, kun työnantajalla tarjolla olevan työn määrä vaihtelee sillä tavoin ennakoimattomasti ja epäsäännöllisesti, ettei kiinteää työaikaa ole mahdollista määritellä tarjolla olevaa työtä vastaavasti. Jos työajasta olisi työsuhdeturvan kiertämistarkoituksessa sovittu edellä sanotun vastaisesti, työsuhteessa olisi työntekijän vaatimuksesta noudatettava työnantajan työvoimatarvetta vastaavaa kiinteää työaikaa. 

Mietinnössä ehdotettua säännöstä pidettiin toisaalta tulkinnanvaraisena sekä työnantajan oikeusvarmuuden kannalta ongelmallisena ja toisaalta sen ei katsottu tosiasiallisesti parantavan työntekijän oikeusturvaa. Tästä syystä säännöstä täsmennettiin jatkovalmistelussa kuvaamalla se nimenomainen tilanne, jossa vaihtelevaa työaikaa koskevaa ehtoa ei saisi käyttää. Säännöksessä kiellettäisiin vaihtelevan työajan käyttäminen, jos sopimuksella katettaisiin työnantajan kiinteää työvoimatarvetta. Tällä tavoin säännös pureutuisi siihen tunnistettuun epäkohtaan, että vaihtelevan työajan sopimuksia saatetaan käyttää nykyisin myös tilanteissa, joissa työnantaja tosiasiallisesti teettää kiinteää ja kokoaikaista työaikaa. Tällä tavoin pykälässä tarkoitettu tilanne olisi helpommin tunnistettavissa kuin että säännöksen soveltaminen olisi kytketty työnantajan lainkiertotarkoitukseen. 

Mietinnössä ehdotettiin myös, että työnantajan olisi työehtoja koskevassa kirjallisessa selvityksessään (työsopimuslain 2 luvun 4 §) ilmoitettava säännöllisen työajan vaihteluväli sekä syyt vaihtelevan työajan käyttöön. Lisäksi työnantajan olisi annettava arvio tarjottavan työn ennakoidusta määrästä. Tämä arvio olisi uusittava, jos toteutunut työaika poikkeaa oleellisesti aiemmin annetusta arviosta. Uuden arvion antaminen olisi luonut ajallisen kiintopisteen, jolloin osapuolilla voisi olla tarvetta neuvotella siitä, vastaako sopimuksen työaikaehto osapuolten tarpeita. 

Työnantajapuoli arvioi muutosten lisäävän hallinnollista taakkaa ja kritisoi arvion antamisvelvollisuutta siitä, että työvoimatarpeen ennakoimattomuudesta johtuen tällaista arviota olisi vaikea antaa. Lisäksi useissa lausunnoissa kiinnitettiin huomiota siihen, että uuden arvion antamiseen liittyvä oleellisuusvaatimus olisi tulkinnanvarainen. Erityisesti työntekijäpuoli kritisoi mietintöä siitä, että ehdotetun sisältöisen säännöksen perusteella työntekijä ei vielä pystyisi arvioimaan sitä, onko vaihtelevan työajan sopimus tehty laissa säädetyillä perusteilla vai ei. 

Jatkovalmistelussa velvollisuudesta antaa erillisiä arvioita työsuhteen kestäessä luovuttiin ja edellä kuvattu neuvottelumekanismi ehdotetaan säädettäväksi työsopimuslain 1 luvun 11 §:n 3 momentissa. Jos toteutunut työaika edeltävältä kuudelta kuukaudelta osoittaa, ettei sovittu vähimmäistyöaika vastaa työnantajan todellista työvoimatarvetta, työnantajan on työntekijän pyynnöstä neuvoteltava työaikaehdon muuttamisesta. Valittu sääntelymalli parantaa työntekijän oikeusturvaa paremmin ja aiheuttaa työnantajille vähemmän hallinnollista taakkaa. 

Mietinnössä työsopimuslain 2 luvun 11 §:ään ehdotettiin uutta momenttia, jonka mukaan vaihtelevaa työaikaa noudatettaessa työntekijälle olisi turvattava sairausajan palkkana määrä, joka hänelle olisi työkykyisenä maksettu palkkana sairausajan palkkaan oikeuttavalta ajalta. Useissa lausunnoissa arvioitiin sääntelyn johtavan tulkintariitoihin sen vuoksi, että se edellyttää arviota siitä, olisiko työntekijälle työkykyisenä tarjottu työtä. Joissakin lausunnoissa säännöksen todettiin olevan epäselvä siltä osin, koskeeko se vain työvuoroluetteloon merkittyjä tunteja. Jatkovalmistelussa esitystä täsmennettiin kuvaamalla tarkemmin ne tilanteet, joissa sairausajan palkkaa maksetaan, kun kysymyksessä on vaihtelevaa työaikaa noudattava työntekijä. 

Työsopimuslain 6 lukuun ehdotettiin mietinnössä lisättäväksi uusi 4 a §, jolla turvattaisiin irtisanomisajan tarkoituksen toteutuminen myös silloin, kun noudatetaan vaihtelevaa työaikaa. Säännöksen mukaan jos työsopimuksessa on sovittu vaihtelevasta työajasta ja työnantajan irtisanomisaikana tarjoaman työn määrä alittaa viimeistä työvuoroa edeltävän 12 viikon keskimääräisen työn määrän, työnantajan olisi korvattava alituksesta aiheutuva ansionmenetys. Työnantajapuoli kritisoi sitä, että irtisanomisajan palkka laskettaisiin viimeistä työvuoroa edeltävän 12 viikon keskimääräisen työn määrän perusteella. Tämä johtaa ylikompensaatioon tilanteessa, jossa työnantajalla ei ole tarjota työtä irtisanomisaikana. Jatkovalmistelussa mietinnössä ehdotettua 12 viikon ajanjakson laskentatapaa päädyttiin pitämään välttämättömänä, koska muutoin työnantaja voi pienentää irtisanomisajan palkan määrää olemalla tarjoamatta työtä ennen irtisanomista. 

Mietinnössä ehdotettiin työaikalain 18 §:ään uutta 3 momenttia, jonka mukaan vaihtelevaan työaikaan perustuvien työsopimusten osalta ei saisi enää antaa rajoituksetonta lisätyösuostumusta. Työnantajapuoli kritisoi ehdotettua sääntelyä siitä, että erillisten lisätyösuostumusten pyytäminen aiheuttaa hallinnollista taakkaa. Työntekijäpuoli piti sääntelyä yleisesti myönteisenä, mutta piti tarpeellisena ulottaa ehdotettu sääntely myös kiinteään osa-aikatyöhön. Esitysluonnosta ei muutettu tältä osin. Esitystä valmisteltaessa työnantajapuoli korosti sitä, että rajoituksettomasta lisätyösuostumuksesta huolimatta käytännössä työntekijältä yleensä kysytään mahdollisuudesta ottaa työtä vastaan. Tästä johtuen muutoksesta ei pitäisi aiheutua oleellista hallinnollista taakkaa. 

Mietinnössä ehdotettiin työaikalain 35 §:n muuttamista siten, että vaihtelevaa työaikaa noudattavalla työntekijällä olisi oikeus painavasta syystä kieltäytyä työvuoroluetteloon merkityistä tunneista. Useat lausunnonantajat kiinnittivät huomiota siihen, syntyisikö työnantajalle painava syy muuttaa työvuoroluetteloa, jos vaihtelevaa työaikaa noudattava työntekijä kieltäytyy työvuorosta. Ja seuraisiko tästä tarve laatia työvuoroluettelo kahteen kertaan. Lisäksi lausunnoissa toivottiin perusteluihin enemmän esimerkkejä, milloin käsillä ovat sellaiset painavat syyt, joiden perusteella työvuoroluetteloon merkitystä työvuorosta voisi kieltäytyä. Joissakin lausunnoissa työvuoroluettelon tiedoksiantoaikaa (viikko) pidettiin liian lyhyenä ja lisäksi pidettiin tarpeellisena pidentää työvuoroluettelon laatimisaika vähintään viikon pituiseksi. 

Jotta työvuoroluettelo voitaisiin laatia kerralla oikein, työnantajalla tulisi olla sitä laatiessaan tieto siitä, onko työntekijällä mahdollisuutta ottaa työtä vastaan. Tästä syystä ehdotetaan, että työntekijälle olisi ennen työvuoroluettelon laatimista varattava tilaisuus ilmoittaa, missä määrin ja millä edellytyksillä hän voi ottaa työtä vastaan. 

Esitetyt työttömyysturvalain muutokset sisältyivät aiemmin luonnokseen hallituksen esitykseksi eduskunnalle muun muassa laiksi julkisista rekrytointi- ja osaamispalveluista. Esitystä koskeva laaja lausuntokierros järjestettiin touko-kesäkuussa 2017. Lausunnon antaneet tahot pitivät tähän esitykseen asiayhteyden takia siirrettyjä työttömyysturvalain muutoksia pääosin kannatettavina. Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry ja Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry kuitenkin katsoivat, että työttömyysturvalain 2 a luvun 2 §:n 1 momentin 3 kohtaan esitetty 12 viikon tarkastelujakso on liian pitkä. Esitystä ei kuitenkaan ole tältä osin muutettu. Työntekijällä on yleensä mahdollisuus hakea muuta työtä aiemman työsuhteen ollessa vielä voimassa. Irtisanoutumalla liian aikaisin työntekijä voisi menettää työmahdollisuuksia, joita hänelle olisi tarjottu voimassa olevan työsopimuksen perusteella.