2.2.1  Lunastuskorvauksen määrääminen lunastuslain mukaan

Perustuslain 15 §:n 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Täyden korvauksen vaatimus on ymmärretty siten, että lunastuksesta aiheutuvat menetykset on hyvitettävä täysimääräisesti eli luovuttajan varallisuusaseman on pysyttävä muuttumattomana. Perustuslaista ei johdu estettä säätää lunastuskorvauksen perusteista tavalla, joka johtaisi luovuttajan kannalta parempaan lopputulokseen. 

Lunastuslain 29 §:n 1 momentin mukaan lunastettavan omaisuuden omistajalla on oikeus saada täysi korvaus (lunastuskorvaus) lunastuksen vuoksi aiheutuvista taloudellisista menetyksistä. Vaatimus sisältyi myös lunastuslain edeltäjän, eli kiinteän omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen annetun lain (27/1898, jäljempänä pakkolunastuslaki) 1 §:ään. Lunastuslain esitöiden (HE 179/1975 II vp s. 18–20) mukaan luovuttajien varallisuusasema ei saa lunastuksen vuoksi huonontua eikä myöskään parantua. Lunastuskorvauksen on näin vastattava sitä luovuttajan varallisuusaseman heikkenemistä, joka lunastuksen vuoksi syntyisi, jos lunastuskorvausta ei maksettaisi. Toisaalta esitöiden mukaan lunastuskorvaus on määrättävä sen mukaan, mitä luovuttaja menettää eikä sen mukaan, mitä lunastaja saa. 

Lunastuskorvaus muodostuu kohteenkorvauksesta, haitankorvauksesta ja vahingonkorvauksesta. Lunastuskorvauksen määräämisessä sovellettava arviointimenetelmä on valittava kohteen ominaisuuksien ja arviointitilanteen mukaisesti. Lunastuslain 30 §:n 1 momentin mukaan lunastettavasta omaisuudesta on määrättävä omaisuuden käyvän hinnan mukainen täysi korvaus (kohteenkorvaus). Mikäli käypä hinta ei vastaa luovuttajan täyttä menetystä, arvioiminen on perustettava omaisuuden tuottoon tai siihen pantuihin kustannuksiin. Lunastuslain esitöissä (HE 179/1975 vp s. 18) ei ole otettu kantaa arviointimenetelmien keskinäiseen järjestykseen. Laissa ei myöskään ole tarkemmin säädetty siitä, millä tavoin arviointimenetelmiä tulee soveltaa. 

Kohteenkorvaus määritetään käytännössä useimmiten kauppa-arvomenetelmällä hyödyntäen Maanmittauslaitoksen ylläpitämää kauppahintarekisteriä. Kauppa-arvomenetelmässä haetaan kauppahintarekisteristä samalla paikkakunnalla tehtyjä kauppoja, joissa kaupan kohde vastaa ominaisuuksiltaan lunastuksen kohdetta. Kauppa-arvomenetelmällä saadaan vaihteluväli, jolla osoitetun hajonnan puitteissa käyvän hinnan ajatellaan vaihtelevan. Arvioinnin lähtöoletuksena on, että todennäköinen arvioitavan kohteen hinta asettuisi vapaaehtoisessa kaupassa tälle tasolle. Lunastuslaissa tarkoitetun käyvän hinnan on katsottu vastaavan vaihteluvälin keskiarvoa. 

Ellei kauppa-arvomenetelmää voida käyttää esimerkiksi vertailukauppa-aineiston puutteellisuuden tai vähäisyyden takia, arvio tulee suorittaa tuottoarvo- tai kustannusarvomenetelmällä. Tuottoarvomenetelmässä kohteen arvo perustetaan arviokohteen tulevassa käytössä syntyvien vuotuisten nettotuottojen nykyarvojen summana. Kustannusarvomenetelmässä kohteen arvo määrätään todellisten tai todennäköisten rakentamis- yms. tuotantokustannusten perusteella. Käytännön arvioinnissa on mahdollista käyttää kaikkien kolmen menetelmän yhdistelmää tai jotain muutakin menetelmää, jos se tuottaa omaisuutta luovuttavan kannalta edullisemman lopputuloksen. 

Korvauksen määrittelyyn liittyy olennaisella tavalla kysymys siitä, minkä ajankohdan mukaan omaisuuden arvo on määrättävä. Lunastuslain 44 §:n ensimmäisen momentin mukaan omaisuus tulee arvostaa sellaisena kuin se on lunastuspäätöksen julistamishetkellä tai, jos hakija on aikaisemmin saanut haltuunotto-oikeuden, sellaisena kuin omaisuus tällöin oli. Toisen momentin mukaan korvaus lunastettavasta omaisuudesta on, jollei lunastuslain säännöksistä muuta johdu, määrättävä lunastuspäätöksen julistamisen ajankohdan arvon mukaan. Poikkeuksen tästä muodostavat jäljempänä kohdassa 2.2.2 selostettavan arvonleikkaussääntelyn piiriin kuuluvat tilanteet. 

Kohteenkorvauksesta on poistettava lunastusyrityksen vaikutus lunastettavan kohteen arvoon. Jos yritys, jonka toteuttamiseksi lunastus toimeenpannaan, on merkittävästi korottanut tai alentanut lunastettavan omaisuuden arvoa, korvaus on lunastuslain 31 §:n 1 momentin mukaan määrättävä vastaamaan sitä arvoa, joka omaisuudella olisi ollut ilman sanottua vaikutusta. Asemakaavoituksesta aiheutuvan arvon huomioon ottamista korvauksessa tarkastellaan jäljempänä kohdassa 2.2.2. 

Lunastuslain 32 §:ssä säädetään niin sanotusta asunto- ja elinkeinotakuusta. Säännös tulee sovellettavaksi lunastuslain 31 §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa. Lunastuskorvaus on tällöin määrättävä ainakin niin suureksi kuin on tarpeen vastaavanlaisen oman asunnon tai saman toimeentulon tarjoavan, lunastettua vastaavan omaisuuden hankkimiseen lunastetun tilalle. 

Lunastuskorvauksesta voidaan vähentää korvauksensaajan hyötymistarkoituksessa tekemien toimien vaikutukset. Jos korvauksensaaja on saatuaan tiedon mahdollisesta lunastuksesta ryhtynyt lunastettavaa omaisuutta koskeviin muuttamis- tai määräämistoimiin saadakseen suuremman korvauksen kuin hakija on velvollinen maksamaan, korvaus on lunastuslain 34 §:n mukaan määrättävä sellaiseksi miksi se olisi muodostunut, jos toimenpiteitä ei olisi suoritettu. 

Lunastuslain 36 §:ssä säädetään niin sanotun jäännöskiinteistön omistajalle aiheutuvan hyödyn vähentämisestä lunastuskorvauksesta silloin, kun henkilölle aiheutuu pysyväisluontoista hyötyä lunastuksesta tai siitä yrityksestä, jonka toteuttamiseksi lunastus toimeenpannaan. Hyöty on kohtuuden mukaan sovitellen ja korvauksensaajan oikeutta täyteen korvaukseen supistamatta vähennettävä tämän saamasta kohteen- ja haitankorvauksesta. Säännös ei koske mahdollista vahingonkorvausta. 

Kun samalle henkilölle kuuluvasta omaisuudesta lunastetaan osa ja tästä tai siitä yrityksestä, jonka toteuttamiseksi lunastus toimeenpannaan, aiheutuu pysyväisluontoista haittaa jäljelle jäävän omaisuuden käyttämiselle, haitta on lunastuslain 35 §:n mukaan korvattava (haitankorvaus). Lisäksi lunastettavan omaisuuden omistajalla on lunastuslain 37 §:n nojalla oikeus korvaukseen, kun lunastuksesta aiheutuu tälle muuttamisen, liikkeen tai ammatin harjoittamisen keskeytymisen taikka muun syyn vuoksi tappiota, kustannuksia tai muuta vahinkoa (vahingonkorvaus). 

Oikeus haitan- ja vahingonkorvaukseen koskee myös tahoja, joilta ei lunasteta omaisuutta. Lunastuslain 38 §:n mukaan edellytyksenä korvauksen saamiselle on, että henkilö kärsii lunastuksen tai lunastuksella toteutettavan yrityksen vuoksi merkittävää haittaa tai vahinkoa, josta olisi määrättävä korvaus, jos häneltä olisi lunastettu ja että korvaamista on olosuhteisiin katsoen pidettävä kohtuullisena. Korvauksen saamisen edellytykset ovat siten korkeammat kuin sellaisen henkilön kohdalla, jolta lunastetaan omaisuutta. 

Lunastuskorvauksen määrää lunastustoimikunta, johon kuuluu toimitusinsinööri ja kaksi uskottua miestä. Pääsäännön mukaan lunastuskorvausta koskevat kysymykset tutkitaan ja ratkaistaan viran puolesta. Poikkeuksen tästä muodostavat lunastuslain 38 §:ssä tarkoitetut muille kuin omaisuutta luovuttaville tahoille suoritettavat haitan- ja vahingonkorvaukset, jotka suoritetaan vain asianosaisen esittäessä tätä koskevan vaatimuksen. Virallisperiaatteesta huolimatta asianosaiset esittävät käytännössä usein korvauksen määrittelyn tueksi vaatimuksia sekä näyttöä lunastettavan omaisuuden arvosta. 

Lunastaja ja luovuttaja voivat sopia korvauksesta. Lunastustoimikunnan on lunastuslain 40 §:n mukaan vahvistettava sopimus, jollei korvausta ole sovittu ilmeisesti pienemmäksi kuin miksi se muutoin olisi määrättävä. Pääsäännön mukaan korvauksen on oltava kertakaikkinen rahakorvaus. Lunastaja ja luovuttaja voivat kuitenkin sopia korvauksen suorittamisesta osaksi tai kokonaan kiinteänä tai muuna lunastettua omaisuutta vastaavana omaisuutena. Lunastustoimikunnan on vahvistettava tällainen sopimus. Eräissä poikkeustapauksissa korvaus voidaan suorittaa vuotuisena maksuna. 

Lunastuskorvaukselle on määrättävä suoritettavaksi kuuden prosentin korko siitä päivästä, jolloin hakija on saanut oikeuden lunastettavan alueen haltuunottoon. Lunastuskorvaukseen eivät kuulu välttämättömät edunvalvontakulut, jotka määrätään lunastusta hakevan maksettavaksi. 

2.2.2  Asemakaavoituksesta johtuvan arvon leikkaaminen

Lunastuslain mukaan korvausta määrättäessä ei tule ottaa huomioon lunastusyrityksen lunastettavan omaisuuden arvoa kohottavaa tai alentavaa vaikutusta. Lunastettavan omaisuuden haltijan tulee saada täysi korvaus lunastuksesta aiheutuvista menetyksistä. Hänen ei kuitenkaan tule hyötyä lunastuksesta, vaan hänen varallisuusasemansa tulee säilyä ennallaan. Tämä nykyisen lunastuslain 31 §:n 1 momenttiin sisältyvä periaate ilmeni myös vuoden 1898 pakkolunastuslain 8 §:n 2 momentista. Maankäytön suunnitteluun ei liity samanlaista konkreettista hanketta kuin esimerkiksi sähkölinjan, kaasuputken tai lentokentän rakentamiseen. Tämän vuoksi lunastuslain 31 §:n 1 momentin hyödyn leikkaamisen taustalla olevat näkökohdat eivät ole sellaisenaan siirrettävissä yksityiskohtaisesta maankäytön suunnittelusta johtuvaan arvon nousuun. 

Yhdyskuntarakentamista palvelevaan lunastukseen liittyvästä arvonleikkauksesta säädetään lunastuslain 31 §:n 2 ja 3 momentissa. Arvonleikkaus merkitsee poikkeusta omaisuuden arvostamista koskevista yleisistä korvausperusteista. Pykälän 2 momentin mukaan lunastettaessa valtiolle, kunnalle tai kuntayhtymälle kiinteää omaisuutta tai pysyvä erityinen oikeus yhdyskuntarakentamista varten alueelta, jolle kunta on päättänyt laadittavaksi asemakaavan tai jonka asemakaavaa on päätetty muuttaa, ei kaavan laatimis- tai muuttamispäätöksen jälkeen tapahtunutta maan arvonnousua oteta huomioon. Kuitenkin se osa arvonnoususta, joka vastaa yleisen hintatason kohoamista tai joka on muutoin aiheutunut muista syistä kuin siitä kaavoituksesta, jonka toteuttamiseksi lunastus toimeenpannaan, luetaan korvauksensaajan hyväksi. Korvausta määrättäessä jätetään kuitenkin huomioon ottamatta maan arvonnousu enintään 7 vuotta lunastuksen vireillepanoa edeltäneestä päivästä lähtien. 

Lunastuslainsäädäntöä 1970-luvulla uudistettaessa voimassaolleeseen pakkolunastuslakiin katsottiin sisältyvän useita epäkohtia kunnallisen maapolitiikan harjoittamisen näkökulmasta (HE 179/1975 II vp s. 1). Lain säännösten mukaan lunastettavasta omaisuudesta oli määrättävä omaisuuden kalleimman käyvän hinnan mukainen korvaus. Laki ei myöskään sisältänyt sellaisia säännöksiä, joiden nojalla maata lunastavan yhteiskunnan omista toimenpiteistä aiheutuva arvonnousu voitaisiin riittävässä määrin pidättää yhteiskunnalle. Ongelmallisena pidettiin siis toisaalta korvauksen määräämisen perusteita, toisaalta lunastusyrityksen vaikutuksen poistamista koskevan sääntelyn puutteellisuutta. Vakiintuneen käytännön mukaisesti oli katsottu, että maankäytön suunnittelua ei pidetty sellaisena lunastuslaissa tarkoitettuna yrityksenä, jonka vaikutus lunastettavan omaisuuden arvoon olisi tullut ottaa huomioon kunnan, kuntayhtymän tai valtion lunastaessa alueita yhdyskuntarakentamista varten. 

Lunastuslain esitöissä (HE 179/1975 II vp s. 53) katsottiin, ettei yhdenvertaisen kohtelun periaate ja täyden korvauksen vaatimus voinut merkitä sitä, että luovuttajan tulisi saada hyväkseen maata lunastavan yhteiskunnan toimenpiteistä aiheutuva arvonnousu. Lakiehdotuksen perusteluiden mukaan tätä oli pidettävä luovuttajan ja vastaavassa asemassa olevan muun omistajan osalta ansiottomana siinä mielessä, ettei arvonnousu ole seurausta heidän omista välittömistä toimenpiteistään. 

Arvonleikkaussääntely koskee asemakaavoituksesta johtuvaa arvonnousua. Se ei koske muuntyyppisiä odotusarvoja eikä alueen yleiskaavoituksesta tai läheisten alueiden asemakaavoituksesta taikka esimerkiksi liikenneyhteyksien parantumisesta johtuvaa arvonnousua. Näistä tekijöistä, jotka ovat alueen omistajan toimenpiteistä riippumattomia, johtuva arvonnousu kuuluu lunastettavan alueen omistajalle. 

2.2.3  Lunastuslain korvausperusteiden suhde muuhun lainsäädäntöön

Useat erityisen lunastusperusteen sisältävät lait nojautuvat korvausasioiden käsittelyn ja asiassa noudatettavan menettelyn osalta lunastuslain säännöksiin. Erityislaki saattaa sisältää yleisen viittauksen lunastuslakiin, jolloin lunastuslain korvausperusteet ja menettelyitä koskevat säännökset tulevat täysimääräisesti sovellettavaksi. Erityislaissa saattaa myös olla rajattu lunastuslain soveltamista siten, että lunastuslain korvausperusteita sovelletaan ainoastaan tietyntyyppisten edunmenetysten korvaamiseen. Eräät lait puolestaan sisältävät lunastuslain korvausperusteita täydentäviä säännöksiä esimerkiksi edunmenetyksen korvattavuuden rajoituksista tai edellytyksistä. Varsinaisten pakkolunastustilanteiden lisäksi lunastuslain korvausperusteiden mukaisesti määrätään korvauksia myös sellaisesta omaisuuden käytön rajoittamisesta, joissa ei välttämättä ole kysymys valtiosääntöoikeudellisesta pakkolunastuksesta. Tällöin säännökset voivat sisältää täyden korvauksen vaatimuksesta poikkeavia korvattavuuden edellytyksiä. 

Lunastuslakiin nojautuvat muun muassa seuraavat lait: 

Laki kiinteän omaisuuden pakkolunastuksesta sähkölaitosta varten (168/1928) 

Laki turvesuon pakkolunastuksesta (641/1942) 

Ulkoilulaki (606/1973) 

Maa-aineslaki (555/1981) 

Poronhoitolaki (848/1990) 

Erämaalaki (62/1991) 

Laki ympäristövahinkojen korvaamisesta (737/1994) 

Alueidenkäyttölaki (132/1999) 

Laki eräiden ympäristön käyttöön vaikuttavien hankkeiden lunastusluvasta (768/2004) 

Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä (1299/2004) 

Laki liikennejärjestelmästä ja maanteistä (503/2005) 

Ratalaki (110/2007) 

Laki eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta (383/2009) 

Laki rakennusperinnön suojelemisesta (498/2010) 

Postilaki (415/2011) 

Vesilaki (587/2011) 

Kaivoslaki (621/2011) 

Sähkömarkkinalaki (588/2013) 

Laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta (590/2013) 

Laki sähköisen viestinnän palveluista (917/2014) 

Kalastuslaki (379/2015) 

Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi (468/2019) 

Luonnonsuojelulaki (9/2023) 

Vesilaki, kaivoslaki ja laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi sisältävät lunastuslain täyden korvauksen vaatimuksesta poikkeavan korvausperusteen. Vesilain (587/2011) mukaan vahingoista ja haitoista on suoritettava menetyksen arvoa vastaava täysi korvaus. Jos kysymys on maapohjaan ja sillä oleviin rakennuksiin, rakennelmiin ja laitteisiin kohdistuvasta edunmenetyksestä, korvaus on vesilain 13 luvun 11 §:n mukaan määrättävä puolitoistakertaisena. Myös korvaus perustetusta käyttöoikeudesta vesivoimaan tai menetetystä vesivoimasta on määrättävä puolitoistakertaisena. Vesilain puolitoistakertaisen korvauksen juuret ulottuvat Ruotsin 1800-luvun vesilainsäädäntöön. Korvauksen puolitoistakertaisuuden taustalla on alun perin ollut ajatus siitä, että lunastuksen tapahtuessa yksityistä tarvetta varten ei täyttä korvausta voitu pitää riittävänä hyvityksenä. 

Kerroin ei kuitenkaan koske ojaa, vesijohtoa, vedenottamoa tai viemäriä varten tarvittavaa aluetta. Myös ympäristönsuojelulain (527/2014) 69 §:ssä viemäriputken edellyttämän käyttöoikeuden perustamisen johdosta suoritettavan korvauksen määrittelyn osalta viitataan vesilain säännöksiin. Vastaavan kaltainen korotus sisältyi jo vuoden 1961 vesilakiin, jonka esitöissä korotusta perusteltiin historiallisella traditiolla ja sillä, että lunastus saatetaan toteuttaa yksityisen taloudellisen edun saavuttamiseksi (ks. KM 1958:97 s. 60). Nykyistä vesilakia säädettäessä korotusta perusteltiin samalla tavoin (HE 277/2009 vp s. 163–164 ja 209). 

Kaivoslain (621/2011) 77 §:n mukaan kaivosalueeksi ja kaivoksen apualueeksi tarvittavien alueiden käyttöoikeuksien ja muiden erityisten oikeuksien lunastaminen suoritetaan kaivostoimituksessa, jossa noudatetaan lunastuslain säännöksiä. Kaivoslain 86 § sisältää erityisen korvauksen määräämistä koskevan säännöksen. Lunastettaessa kaivosalue, kaivoksen apualue tai asemakaavassa kaivostoimintaa varten osoitettu alue omistusoikeudella, korvaus määrätään puolitoistakertaisena alueen arvoon nähden. Säännös lisättiin lakiin eduskuntakäsittelyn aikana, asiaa koskevaan hallituksen esitykseen (HE 273/2009 vp) sitä ei sisältynyt. Mietintövaliokuntana toiminut talousvaliokunta perusteli kerrointa viittaamalla vesilain kerrointa koskevaan säännökseen (TaVM 49/2010 vp s. 15 ja 21). 

Kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi annetun lain (468/2019) 4 §:n 1 momentin mukaan lunastettavasta omaisuudesta on määrättävä omaisuuden korkeinta käypää hintaa vastaava täysi korvaus. Vastaavanlainen lunastuslaista poikkeava korvausperuste sisältyi aikaisemmin voimassa olleisiin lakiin omaisuuden lunastuksesta puolustustarkoituksiin (1301/1996) ja lakiin pakkolunastuksesta puolustustarkoituksiin (787/1944). Tämä merkitsee korkeampaa korvaustasoa kuin lunastuslain 30 §:n 1 momentissa tarkoitettu käyvän hinnan mukainen täysi korvaus. Korvauksen määräämiseen sovelletaan muilta osin lunastuslain säännöksiä. Lunastuslaista poikkeavaa korvausperustetta on aikanaan perusteltu puolustusvoimien maapolitiikalla sekä tarpeella pitää yllä hyviä yhteiskuntasuhteita (HE 224/1996 vp s. 2). 

2.2.4  Lunastusasioiden määrät ja lunastuskorvaukset

Lunastusmenettelyä käytetään tyypillisesti erilaisten maa-alueilla tapahtuvien liikenneinfrastruktuurin ja voima- ja sähkölinjojen rakentamishankkeiden edellyttämien alueiden ja oikeuksien hankintaan. Näiden hankkeiden edellyttämiä alueita ja oikeuksia hankitaan myös vapaaehtoisin oikeustoimin. Näiden lisäksi lunastusta käytetään muun muassa kaivostoiminnan edellyttämien alueiden ja luonnonsuojelua palvelevien alueiden hankinnassa. Kuntien maanhankinta perustuu lähes täysin kiinteistökauppoihin. Kunnat käyttävät lunastusmenettelyä maanhankintaan hyvin harvoin. Kyse on tällöin tyypillisesti tilanteista, jossa osapuolet eivät ole päässeet yhteisymmärrykseen luovutuksen ehdoista. Sen sijaan kaavan toteuttamiseen liittyvät yleisten alueiden lunastukset ovat yleisiä. 

Maanmittauslaitoksen vuoden 2023 vuositilaston mukaan kiinteistönluovutuksia tehtiin vuonna 2023 yhteensä 64 520, joista kiinteistönkauppoja oli 55 692. Samaan aikaan tuli vireille 225 lunastustoimitusta. Lunastuslupa voidaan myöntää hankkeelle, joka on yleisen tarpeen vaatima. Pakkolunastus on perinteisesti liitetty yhteiskunnallisten tarpeiden tyydyttämiseen ilman että näihin liittyisi erityistä taloudellisen hyödyn tavoittelutarkoitusta. Tyypillisiä esimerkkejä tällaisista hankkeista ovat erilaiset liikenneinfrastruktuurihankkeet tai luonnonsuojelua edistävät hankkeet. Yhteiskunnan kehittymisen myötä liiketaloudelliset näkökohdat ovat saaneet aiempaa enemmän merkitystä eräissä yhteiskunnallisesti merkittävissä hankkeissa, joiden toteuttaminen nojaa vahvasti lunastusmenettelyyn. Institutionaalisten sijoittajien omistusosuudet esimerkiksi sähkönsiirrosta vastaavissa jakeluverkkoyhtiöissä ovat kasvaneet huomattavasti 2000-luvulla. Sähkönsiirtoa ja kaivostoimintaa koskevia asioita on noin 10 % kaikista lunastusmenettelyssä käsiteltävistä asioista ja niissä määrättävät korvaukset ovat noin 18 % kaikista korvauksista. 

Valtioneuvostossa on ratkaistu vuosina 2019–2023 yhteensä 54 lunastuslakiin ja 1 luonnonsuojelulakiin perustuvaa lunastuslupahakemusta. Vuosittain valtioneuvoston ratkaistavaksi tulee keskimäärin 10 lunastuslupahakemusta. Nämä koskevat suurimmaksi osaksi voimansiirtolinjojen rakentamishankkeita. Ympäristöministeriö ratkaisi samaan aikaan yhteensä 9 maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n mukaista lunastuslupa-asiaa. Maanmittauslaitoksessa on vuosina 2019–2023 ratkaistu yhteensä 164 lunastuslupahakemusta, eli vuosittain keskimäärin 33 lunastuslupahakemusta. 

Maanteiden ja rautateiden rakentamisen edellyttämien alueiden lunastaminen perustuu hyväksyttyihin tiesuunnitelmiin ja ratasuunnitelmiin, eli ne eivät edellytä lunastuslain mukaista lunastuslupaa. 

Taulukko 1. Valtioneuvoston yleisistunnossa, ympäristöministeriössä ja Maanmittauslaitoksessa ratkaistut lunastuslain ja maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n mukaiset lunastuslupa-asiat vuosina 2019–2023. Lähteet: Valtioneuvosto, ympäristöministeriö ja Maanmittauslaitos 2024.  

Lunastuslupa pannaan täytäntöön lunastustoimituksessa. Arviointitoimituksista hieman alle puolet on liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetun lain mukaisia maantietoimituksia. Toiseksi suurimman ryhmän muodostavat maankäyttö- ja rakennuslain 13 lukuun perustuvat lunastustoimitukset, jotka ovat tyypillisesti katualueen ja yleisen alueen lunastuksia. Sähkönsiirtoalueiden ja rata-alueiden lunastustoimituksia on määrällisesti vähemmän, ja luonnonsuojeluun ja kaivostoimintaan kytkeytyviä lunastuksia on vuosittain muutamia. 

Taulukko 2. Arviointitoimitusten lukumäärät hanketyypeittäin vuosina 2019–2023. Lähde: Maanmittauslaitos 2024.  

Korvausten kokonaismäärillä mitattuna liikennejärjestelmästä ja maanteistä annettuun lakiin perustuvat toimitukset muodostavat suurimman ryhmän. Maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvissa toimituksissa vuosittain määrättävien korvausten määrä on pienempi, mutta vuosikohtaiset vaihtelut ovat tässäkin ryhmässä suuria. Kolmannen suuren ryhmän muodostavat sähkölinjojen lunastushankkeet. 

Taulukko 3. Liikennejärjestelmästä ja maanteistä annettuun lakiin, ratalakiin, lunastuslakiin, maankäyttö- ja rakennuslain 13 lukuun ja kaivoslakiin perustuvissa toimituksissa määrätyt korvaukset (€) vuosina 2019–2023. Lähde: Maanmittauslaitos 2024.  

Lunastuskorvauksen jakaantuminen eri korvauslajien kesken riippuu hankkeen laadusta. Kokonaan uusien hankkeiden lunastustoimituksissa kohteenkorvaukset ovat tyypillisesti hallitsevia, kun taas vanhojen hankkeiden yhteyteen sijoittuvissa hankkeissa haitan- ja vahingonkorvaukset ovat usein merkittävämpiä. Lunastuskorvauksesta on keskimäärin noin 80 % kohteenkorvausta, 10 % haitankorvausta ja 10 % vahingonkorvausta. 

2.2.5  Lunastuskorvauksen verotuskohtelu

Lunastuskorvaus on tuloverolaissa (1535/1992) tarkoitettua veronalaista tuloa. Lunastuskorvauksen verotuskohtelu vaikuttaa osaltaan siihen, millaiseksi luovuttajan taloudellinen asema lunastusmenettelyn jälkeen muodostuu. Lunastuskorvauksen verotuksen kannalta on ratkaisevaa se, mistä korvaus maksetaan. Lisäksi merkitystä on sillä, onko kyse kohteen-, haitan- vai vahingonkorvauksesta. Verohallinto on antanut ohjeen lunastustoimituksissa ja niihin rinnastettavissa tilanteissa saatujen korvausten verottamisesta (verohallinnon ohje 20.1.2017 A224/200/2016). Pääsääntöisesti kohteenkorvaukset sekä osa haitankorvauksista verotetaan tuloverolain luovutusvoittoja koskevien säännösten mukaan. Haitankorvaukset ja vahingonkorvaukset voivat joissakin tapauksissa olla maatalouden tai elinkeinotoiminnan tuloa. 

Kohteenkorvaus on tuloverolain 49 §:n perusteella osittain verovapaata tuloa. Muun verovelvollisen kuin yhteisön tai avoimen yhtiön taikka kommandiittiyhtiön luovutusvoiton veronalaista määrää laskettaessa luovutushinnasta vähennetään vähintään 80 prosenttia, eli luovutusvoiton vero määrätään enintään 20 prosentista kohteenkorvauksesta. Luovutushintaan luetaan lunastettavalta tai pysyvällä käyttöoikeudella luovutettavalta alueelta maksettavat puustokorvaukset odotusarvolisineen. 

Käytönrajoituksesta maksettavan haitankorvausten verotus riippuu siitä, estyykö omaisuuden käyttö maankäyttölajinsa mukaiseen tarkoitukseen käytännössä kokonaan vai ovatko rajoitukset ja haitat vähäisempiä. Jos pysyvät rajoitukset ja haitat tosiasiassa estävät omistajaa käyttämästä maata maankäyttölajinsa mukaiseen tarkoitukseen, tällaisesta oikeudesta maksettava korvaus rinnastetaan pysyvän käyttöoikeuden luovutukseen. Jos omistajalle jää mahdollisuus jatkaa alueen käyttämistä maankäyttölajinsa mukaiseen tarkoitukseen ja lunastustoimituksesta seuraa vain joitakin pienempiä rajoituksia tai haittoja, sovelletaan tällaisiin korvauksiin verotuksessa vahingonkorvausta koskevia säännöksiä. Tuloverolain 78 §:n mukaan vahingonkorvaus tai muu siihen verrattava korvaus on veronalaista tuloa vain, jos se on saatu veronalaisen tulon sijaan tai korvaukseksi tulojen tai elatuksen vähentymisestä. 

Puuston poistamisesta tai vahingoittumisesta maksettavat korvaukset ovat tuloverolain 43 §:n mukaista metsätalouden pääomatuloa, jos niitä maksetaan sellaiselta metsäalueelta, joka edelleen jää metsänomistajan omistukseen ja johon ei ole luovutettu pysyvää käyttöoikeutta. Sama koskee odotusarvolisää, jota tällaiselta alueelta maksetaan sen vuoksi, että puut joudutaan kaatamaan ennenaikaisesti. Muualta kuin metsämaalta saatu korvaus puista on muuta pääomatuloa. 

Vahingonkorvausten verotuskohtelu riippuu siitä, millaisista vahingoista niitä suoritetaan. Esimerkiksi sadon menetyksestä suoritettava korvaus on maatalouden veronalaista tuloa, kun taas kotipuutarhan sadon menetyksestä tai pihaistutusten vahingoittumisesta maksettava korvaus on verovapaata. Korvaus oikeudesta ottaa tietyltä alueelta tiettynä aikana rajoitettu määrä soraa tienpitoaineeksi katsotaan maa-aineksista saaduksi tuloksi. 

Edunvalvontakorvauksista ansionmenetyskorvaukset ja muut sellaiset korvaukset, joilla korvataan veronalaisen tulon saamatta jäämistä, ovat veronalaisia. Matkakustannusten ja muiden oikeudenvalvonnasta aiheutuneiden kustannusten korvaukset ovat verovapaita. 

Luonnonsuojelulakiin perustuvat lunastuskorvaukset ovat tuloverolain 80 §:n nojalla verovapaita. 

2.2.6  Euroopan unionin oikeus

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan mukaan unioni tunnustaa Euroopan unionin perusoikeuskirjan oikeuksille, vapauksille ja periaatteille saman oikeudellisen arvon kuin perussopimuksilla. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Perusoikeuskirja ei kuitenkaan rajoita valtioiden oikeutta säännellä omaisuuden käyttöä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä. 

Euroopan unionin tuomioistuin on antanut eräitä omaisuudensuojaa perusoikeutena koskevia ratkaisuita (esimerkiksi C-44/79, Hauer v. Land Rheinland-Pfalz). Unionin tuomioistuimen toimivaltaan ei lähtökohtaisesti ole katsottu kuuluvan esimerkiksi kansallisen säännöksen ja perusoikeuskirjassa tarkoitetun omaisuudensuojan keskinäisen suhteen arviointi. Perusoikeuskirjan itsenäinen asema on epäselvempi kuin ihmisoikeussopimuksen varsinkin pakkolunastusasioiden osalta. Oikeuskäytännön perusteella ihmisoikeussopimuksella on merkittävämpi asema kansallisen lainsäädännön reunaehtojen määrittelijänä. 

2.2.7  Euroopan ihmisoikeussopimus

Lunastuskorvauksen määräämisen perusteisiin liittyvistä ylikansallisista velvoitteista merkittävin on Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS 1819/1990, joka on saatettu Suomessa voimaan lailla L 438/1990). Ihmisoikeussopimus asettaa vähimmäistason kansalliselle sääntelylle, mutta ei estä paremman kansallisen suojan antamista lunastuksen kohteeksi joutuvalle. Varsinaisen pakkolunastuksen lisäksi ihmisoikeussopimus antaa suojaa myös tosiasiallista omaisuuden riistämistä ja vähäisempienkin omaisuuden rajoittamisia vastaan. Pakkolunastuksen yhteydessä on omaisuudensuojan koskevan ensimmäisen lisäpöytäkirjan ensimmäisen artiklan lisäksi sovellettavaksi saattanut samanaikaisesti tulla myös eräitä muita sopimusartikloita, kuten oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja perhe-elämän suoja. 

Sopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan ensimmäinen artikla antaa suojaa omaisuudelle ja koostuu kolmesta säännöstä. Ensimmäisen säännön mukaan jokaisella on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Sääntö on luonteeltaan yleinen. Toisen säännön mukaan keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Kolmannen säännön mukaan edellä olevat määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen. 

Omaisuuden pakkolunastaminen on perusteltua vain, jos sen osoitetaan olevan tarpeen julkisen edun (public interest) nimissä ja jos se tapahtuu laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti. Ihmisoikeustuomioistuin on lähtenyt siitä, että kansallisen lainsäätäjän harkintavallan sosiaalisten ja taloudellisten tavoitteiden täytäntöönpanossa tulisi olla laaja. Kansallisen lainsäätäjän arviota siitä, mikä on yleisen edun edellyttämää, tulee kunnioittaa, ellei tästä ole selvää ja perusteltua syytä poiketa (Jahn ym. v. Saksa (2005), Immobiliare Saffi v. Italia (1999)). 

Omaisuudensuojaa koskevassa artiklassa ei ole nimenomaisesti lausuttu lunastuskorvauksen suorittamisesta. Pakkolunastus ei kuitenkaan ole mahdollista ilman korvausta. Korvauksen suorittamisella on merkitystä ihmisoikeustuomioistuimen suorittamassa suhteellisuusarvioinnissa, jonka mukaan yleisen edun mukaisten tarpeiden ja yksilön perusoikeuksien suojan välille on löydettävä oikeudenmukainen tasapaino (fair balance). Suhteellisuusarviota sovelletaan kaikenlaisen omaisuuden ottamiseen tai sen käytön rajoittamiseen. Kyse on kokonaisarvioinnista (Lithgow ja muut v. Yhdistynyt kuningaskunta (1986)). 

Ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössä suhteellisuusperiaatteeseen nojautuen muotoillut korvauksellisuuden vaatimuksen siten, että ”omaisuuden ottaminen maksamatta sen arvoon nähden kohtuullista korvausta merkitsisi normaalisti suhteetonta puuttumista, joka ei olisi oikeutettua 1 artiklan mukaan.”. Suhteellisuusvaatimus ei täyty, jos yksilölle asetetaan kohtuuton rasitus (Sporrong ja Lönnroth v. Ruotsi (1982) ja Brumarescu v. Romania (1999)). 

Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan lunastuskorvauksen on oltava kohtuullisessa suhteessa omaisuuden arvoon. Täyden korvauksen suorittamista pakkolunastettavasta omaisuudesta voidaan kuitenkin pitää ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä muodostuneena lähtökohtana, josta voidaan poiketa (Pincová ja Pinc v. Tsekki (2002) ja Kreikan entinen kuningas ja muut v. Kreikka (2002)). Oikeuskäytännössä on katsottu, että esimerkiksi taloudelliseen reformiin pyrkivät tai sosiaalista oikeudenmukaisuutta edistävät toimenpiteet saattavat oikeuttaa täyttä korvausta matalamman korvaustason (Urbarska Obec Trencianske Biskupice v. Slovakia (2007)). Omaisuuden korvaukseton pois ottaminen voi olla mahdollista vain poikkeuksellisesti (Pyhät luostarit v. Kreikka (1994)). 

Oikeuskäytännön mukaan korvaustaso voi vaihdella yleisen tarpeen (julkisen edun) voimakkuusasteen mukaisesti. Korvauksen tulee olla korkeampi yleisen tarpeen ollessa heikompi ja vastaavasti korvaus voi olla matalampi yleisen tarpeen ollessa vahvempi. Pakkolunastushankkeen ollessa luonteeltaan kaupallinen tai muutoin sellainen, että yleisen tarpeen olemassaolo ei ole vahva, on korvaustason lähtökohtaisesti vastattava täyttä korvausta. Ratkaisussa Platakou v. Kreikka (2001) noin 25 % omaisuuden arvosta edustavaa korvausta pidettiin liian vähäisenä. Vastaavasti ratkaisussa Scordino v. Italia (2006) noin 40 % omaisuuden markkina-arvosta vastaavaa korvausta pidettiin liian alhaisena. Korvauksen suuruudesta oli kyse myös ratkaisussa Yiltas Yildiz Turistik Tesisleri A.S. v. Turkki (2006), jossa korvaus kansallisissa tuomioistuimissa oli määrätty olemassa olevien rakennusten ja metsätulon perusteella, ottamatta huomioon rakennusoikeuden määrää. 

Korvaustasoon voivat vaikuttaa useat muutkin seikat kuin pakkolunastettavan omaisuuden arvo. Korvauksen tasoa voivat kohottaa esimerkiksi korvauksen maksamisen viivästyminen (Akkus v. Turkki (1997)) taikka epätavallisen pitkä menettely, jossa korvaus on määrätty (AKA v. Turkki (1998)). 

Lunastuskorvauksen määräämisen kannalta merkillepantavaa on, että vaikka ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään toisaalta korostanut valtion harkintamarginaalin laajuutta, se on toisaalta pitänyt ongelmallisena suhteellisuusvaatimuksen näkökulmasta tilannetta, jossa pakkolunastukseen kohteeksi joutuneen omaisuuden kaikkia varallisuusarvoja ei oteta huomioon (ks. esim. Vistins ja Perepjolkins v. Latvia (2012). Ihmisoikeustuomiostuimen oikeuskäytännön perusteella ei ole selvää, missä määrin kiinteistön mahdolliset tai tulevat käyttömahdollisuudet on otettava huomioon suhteellisuusperiaatteen kannalta merkityksellistä korvauksen suuruutta määrättäessä. 

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa on tällä hetkellä vireillä Suomea vastaan pakkolunastuskorvausta käsittelevä yksilövalitus (Graham ja muut v. Suomi, nro 47927/21). 

2.2.8  Valtiontukea koskeva sääntely

Valtiontukea koskeva sääntely perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 ja 108 artiklaan ja sitä täydentävään kansalliseen lainsäädäntöön. Kiellettynä valtiontukena pidetään SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion myöntämää taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnettyä tukea, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Euroopan unionin valtiontukea koskeva sääntely ei rajoita jäsenvaltion toimivaltaa päättää kansallisen lunastuslain korvausperusteiden sisällöstä, mutta sääntelyn tulee kuitenkin olla sopusoinnussa SEUT 107 ja 108 artiklan kanssa. 

Komissio ei valtiontukea koskevassa tiedonannossaan (2016/C 262/01, kohta 71) ole pitänyt lunastuskorvauksia SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna tukena. Lunastuslain mukaisesti määrättyä korvausta ei näin ollen ole pidettävä kiellettynä valtiontukena. Toisaalta lunastuslain 40 § mahdollistaa myös korvauksista sopimisen, ja osapuolet voivat periaatteessa sopia markkinahintaa korkeammastakin korvauksesta. 

Valtion ja kuntien sopimukseen perustuva maanhankinta ja -luovutus kuuluvat valtiontukea koskevan sääntelyn piiriin (KHO 2012:31, KHO 2012:105, KHO 2015:72 ja KHO 2020:9). Oikeustoimen katsominen kielletyksi valtiontueksi edellyttää kaikkien SEUT 107 artiklan 1 kohdan edellytysten täyttymistä. Tuen muodolla ei ole merkitystä arvioitaessa toimen kuulumista sääntelyn soveltamisalaan. Kiinteistön omistajanvaihdostilanteessa valtiotukea voi olla esimerkiksi markkinahintaa korkeampi kauppahinta kiinteistöä ostettaessa tai alhaisempi luovutushinta tai tavanomaisesta poikkeavat luovutuksen ehdot kiinteistöä luovutettaessa. Arvioinnin kohteena on se, saako sopimuksen osapuoli järjestelystä sellaista taloudellista etua, jota se ei saisi tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa ja tavanomaisilla markkinaehdoilla (KHO 2020:9). Markkinaehtoinen toiminta ei lähtökohtaisesti sisällä kiellettyä valtiontukea, ja esimerkiksi kuntalain (410/2015) 130 §:ssä säädetään kunnan omistaman kiinteistön luovutuksen tai vuokrasopimuksen markkinaehtoisuuden määrittelystä. 

Valtiontukisääntelyssä tarkoitettu yritys voi olla oikeushenkilö tai luonnollinen henkilö. Merkityksellistä on se, harjoittaako sopimuksen toinen osapuoli taloudellista toimintaa ja toimiiko osapuoli sellaisilla jäsenvaltioiden välisillä markkinoilla, että muiden SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen tukiedellytysten täyttyessä sopimuksella voitaisiin katsoa olevan mainitussa artiklassa tarkoitettua vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan. 

Kielletyn valtiontuen kannalta merkityksellistä on, että tuki suosii valikoivasti jotakin yritystä tai tuotannonalaa. Toisaalta valtiontukisääntely ei estä erilaisessa asemassa olevien toimijoiden erilaista kohtelua, jos tämä johtuu järjestelmästä itsestään (C-233/18 Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED) vs. Generalitat de Catalunya) ja erilaiselle kohtelulle on esitettävissä kestävät perustelut. 

Valtion ja kuntien on kiinteistönkaupan osapuolena ollessaan selvitettävä aina tapauskohtaisesti, että sopimus ei sisällä kiellettyä valtiontukea. Oikeuskäytännön perusteella markkinaehtoiseen luovutukseen ei kiellettyä valtiontukea voida katsoa sisältyvän. 

2.2.9  Investointisuojasopimukset

Investointisuojasopimusten tarkoituksena on toiseen maahan tehtävien sijoitusten edistäminen ja tehtyjen sijoitusten suojaaminen. Sijoitusten suojaamisella pyritään torjumaan ulkomaisten sijoittajien mahdollista syrjintää kotimaisiin toimijoihin verrattuna. Suomi on osapuolena noin 60 investointisuojasopimuksessa. Investointisuojasopimukset sisältävät tyypillisesti vaatimuksia sijoitusten syrjimättömästä, oikeudenmukaisesta ja tasapuolisesta kohtelusta, täyden suojelun ja turvallisuuden takaamisesta, laittoman pakkolunastuksen kiellosta, velvollisuudesta noudattaa sitoumuksia ja sijoituksiin liittyvien varojen vapaan siirron takaamista. 

Monet Suomen solmimat investointisuojasopimukset sisältävät riidanratkaisulausekkeen investoijan ja valtion välisiä erimielisyyksiä varten, jolloin riita ratkaistaan investointisuojasopimuksen määräysten mukaisesti. Määräykset sisältävät tyypillisesti mahdollisuuden viedä riita kansalliseen tuomioistuimeen tai kansainväliseen välimiesmenettelyyn. Sopimusmääräykset ovat kuitenkin yksilöllisiä, eikä kaikkiin sopimuksiin sisälly mahdollisuutta saattaa asia kansainväliseen välimiesmenettelyyn. 

Investointisuojasopimukset eivät estä pakkolunastusta. Usein sopimukset kuitenkin edellyttävät, että lunastus ei saa olla syrjivä, sen tulee perustua yleiseen etuun, sen tulee tapahtua asianmukaisessa menettelyssä ja että lunastuksesta on suoritettava asianmukainen, yleensä kohteen markkina-arvoa vastaava kompensaatio. Investointisuojasopimukset saattavat sisältää viittauksia lunastajavaltion kansalliseen lainsäädäntöön. Lunastuslain ollessa pakkolunastusta koskeva yleislaki Suomessa, voisivat sen määräykset tulla sovellettavaksi ulkomaisessa investointiriidassa. 

2.3.1  Euroopan ihmisoikeussopimusta koskevia huomioita

Ihmisoikeustuomioistuimen omaisuudensuojaa koskevaa ratkaisukäytäntöä arvioitaessa tulee huomiota kiinnittää siihen, että erinäisissä ihmisoikeustuomioistuimen omaisuudensuojaa koskevissa langettavissa ratkaisuissa osapuolena on ollut valtio, jonka lunastuslainsäädäntö on täyttänyt ihmisoikeussopimuksesta johtuvat omaisuudensuojaa koskevat minimivelvoitteet. Tyypillisesti näihin tapauksiin on korvauksen määrän ohella liittynyt kysymyksiä esimerkiksi oikeudenmukaisesta oikeudenkäynnistä ja kodin suojasta. Merkille pantavaa on, että ihmisoikeussopimuksen ja omaisuudensuojaa koskevat tulkinnat kehittyvät koko ajan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön myötä. 

Ihmisoikeussopimus mahdollistaa kokonaisvaltaisemman tilanteen arvioinnin kuin voimassa oleva lunastuslainsäädäntömme. Vaikka ihmisoikeussopimuksessa ei nimenomaisesti säädetä korvaustasosta, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään edellyttänyt täyden korvauksen vaatimuksesta lähtevää hyvitystä. Matalampaa korvaustasoa ei kuitenkaan ole pidetty sopimusvelvoitteiden loukkauksena, jos tälle voitu esittää oikeuskäytännössä konstruoituja sosiaalisiin, taloudellisiin tai poliittisiin näkökohtiin kiinnittyviä perusteita. 

Kansallisen lainsäädäntöön sisältyvän täyden korvauksen periaatteen, lunastuskorvausten määräämisen perusteiden ja niitä koskevan oikeuskäytännön voidaan jäljempänä kohdassa 2.3.3 ja 2.3.4 kuvatuin varauksin katsoa täyttävän ihmisoikeussopimuksesta johtuvat vaatimukset kansalliselle lainsäädännölle. Kansallisen lunastuslainsäädännön ja ihmisoikeussopimuksen väliset jännitteet koskevat pikemminkin lunastuslain yksittäisiä soveltamis- ja tulkintatilanteita kuin korvausjärjestelmän aineellisia ratkaisuperusteita yleisesti. 

2.3.2  Täyden korvauksen vaatimuksen toteutuminen

Voimassa olevan lunastuslain mukaan lunastuskorvaus määrätään kohteen käyvän arvon perusteella. Käyvällä arvolla tarkoitetaan yleensä rahamäärää, joka kaupan kohteesta vapailla markkinoilla olisi saatavissa toisistaan riippumattomien tahojen välisessä kaupassa. Käytetty terminologia on siinä suhteessa vanhahtavaa, että kiinteistöarviointiopissa ja kansainvälisissä arviointistandardeissa kiinteistönvaihdantatilanteissa kohteen arvon määrittämisen tavoitteena on nykyään kohteen markkina-arvo. Markkina-arvolla tarkoitetaan sellaista arvioitua rahamäärää, jolla omaisuus arvopäivänä vaihtaisi omistajaa liiketoimeen halukkaiden ja toisistaan riippumattomien myyjän ja ostajan välillä asianmukaisen markkinoinnin jälkeen osapuolten toimiessa asiantuntevasti, harkitusti ja ilman pakkoa. Näin määriteltynä kohteen markkina-arvo vastaa pitkälti voimassa olevan lain mukaista kohteen käypää arvoa. 

Lunastuslain korvaussäännökset ovat olleet voimassa yli 40 vuotta ilman asiallisia muutoksia. Sääntely on rakennettu 1970-luvun arviointioppien ja yhteiskunnallisten arvokäsitysten varaan, ja säännösten perustuslain mukaisuutta on arvioitu tuolloin voimassa olleen Suomen hallitusmuodon (94/1919) ja säätämisajankohtansa oikeuskäsityksen valossa. Lunastuslain voimaantulon jälkeen on säädetty uusi perustuslaki ja Suomi on sitoutunut erinäisiin pakkolunastukseen vaikutuksensa ulottaviin kansainvälisiin velvoitteisiin. Kansainvälisistä velvoitteista merkitystä on erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksella. Lunastuslain nykyinen oikeudellinen viitekehys on siten useissa suhteissa toisenlainen kuin lain säätämisajankohtana. Toisaalta lunastuslain säännökset eivät ole estäneet esimerkiksi täyden korvauksen vaatimusta koskevien tulkintojen kehittymistä. 

Täyden korvauksen vaatimuksen toteutuminen on keskeinen tekijä paitsi lunastuslain valtiosääntöoikeudellisen hyväksyttävyyden, myös sen yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden kannalta. Lunastuskorvaukset ovat olleet viime vuosina useasti esillä julkisuudessa ja julkisessa keskustelussa. Pakkolunastukseen on perinteisesti liitetty vahvasti ajatus yhteiskunnallisten tarpeiden tyydyttämisestä ilman että näihin liittyisi erityistä taloudellisen hyödyn tavoittelutarkoitusta. Tyypillisiä esimerkkejä tällaisista hankkeista ovat erilaiset liikenneinfrastruktuurihankkeet tai vaikkapa luonnonsuojelua edistävät hankkeet. Yhteiskunnan kehittymisen myötä liiketaloudelliset näkökohdat ovat saaneet aiempaa enemmän merkitystä eräissä hanketyypeissä, joiden toteuttaminen nojaa vahvasti lunastusmenettelyyn. Näissä tilanteissa lain vaatimukset täyttävän korvauksen määrääminen omaisuudesta, joka mahdollistaa liiketoiminnan harjoittamisen ja taloudellisen hyödyn tavoittelun, ei kaikissa tilanteissa ole vastannut maanomistajien käsitystä oikeudenmukaisen korvauksen suuruudesta. Julkisuudessa on ollut lisäksi esillä yksittäisiä, laajasti huomiota keränneitä tapauksia. Näiden pohjalta on saatettu tehdä laajemmin koko järjestelmän toimivuutta koskevia ja korvauskäytäntöä yleistäviä päätelmiä. 

Täyden korvauksen vaatimuksen toteutuminen on nostettu esille useita kertoja myös eduskunnassa. Asiasta on laadittu kirjallisia kysymyksiä (esim. KK 239/1999 vp, KK 376/2008 vp, KK 318/2011 vp ja KK 376/2012 vp) ja lakialoite (LA 105/2008 vp). Kirjalliset kysymykset ovat koskeneet pääasiassa voimajohtolunastuksissa suoritettuja korvauksia sekä Ruotsissa käytössä olevan korvausperusteen ottamista käyttöön Suomessa. Eräissä esityksissä on ehdotettu kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi annetun lain (468/2019) tai sen edeltäjän puolustuslunastuslain (1301/1996) mukaisen korkeimman käyvän hinnan omaksumista lunastuslain korvauksen määräämisen perustaksi sekä lunastuskorvaukselle suoritettavaa kaavamaista 30 prosentin korotusta. Nämä ehdotukset eivät ole johtaneet lainsäädännön muuttamiseen. 

Lunastuslain uudistamishankkeen aiemmissa vaiheissa annetuissa lausunnoissa on esitetty kritiikkiä nykyisen lainsäädännön soveltamiskäytäntöä, erityisesti arviointimenetelmien soveltamista ja markkinatietoutta kohtaan. Nykyisen käytännön on katsottu johtavan keskihintojen käyttämiseen, joka johtaa heikompien kiinteistöjen osalta korkeampiin korvauksiin ja arvokkaiden kiinteistöjen osalta matalampiin korvauksiin kiinteistöjen todelliseen arvoon verrattuna. 

Laajapohjaisia tieteellisiä tutkimuksia lunastuskorvauksen ja lunastettavan omaisuuden haltijan taloudellisten menetysten vastaavuudesta ei ole. Arviointiopillisen ja oikeustieteellisen kirjallisuuden perusteella korvausjärjestelmä näyttäisi toimineen pääsääntöisesti asianmukaisesti. Toisaalta samaisessa kirjallisuudessa ja yksittäisissä tutkimuksissa on esitetty arvioita, joiden mukaan osassa lunastustilanteita lunastuskorvaus ei vastaisi täysimääräisesti lunastettavan omaisuuden omistajan kohtaamaa menetystä. Tyypillisesti kysymys on tällöin kohteista, joiden arvon määrittäminen on kohteiden ominaisuuksista ja eri menetelmien rajoituksista johtuen haasteellista. 

Arviointiopillisessa keskustelussa on kauppa-arvomenetelmän osalta pohdittu muun ohella sitä, ilmentävätkö päätettyjen kiinteistökauppojen kauppahinnat kaikissa tilanteissa luotettavasti yleistä hintatasoa. Kiinteistömarkkinoilla hinnanmuodostus poikkeaa monessa suhteessa muiden hyödykkeiden markkinoista, koska kohteet ovat yksilöllisiä ja markkinoille osallistuvien myyjien ja ostajien määrä on rajallinen. Erityisesti yhdysrakentamista palvelevilla raakamaamarkkinoilla ei kuntien lisäksi ole käytännössä muita ostajia. Osa potentiaalisista myyjistä saattaa pidättäytyä kaupanteosta liian alhaisena pitämänsä hintatason vuoksi. Tällöin markkinahinta määräytyy niiden toimijoiden, jotka pitävät hintatasoa riittävänä, päättämien kauppojen perusteella. 

Arvioinnista aiheutuvan riskin jättämistä lunastettavan omaisuuden omistajan kannettavaksi ei voida pitää perusoikeusjärjestelmän ja erityisesti omaisuudensuojasäännöksen näkökulmasta asianmukaisena ratkaisuna, vaan vastuun tulee kuulua lunastajalle. Merkityksensä vuoksi asiaa ei tule jättää lunastuskorvauksen määräämistä koskevan toimituskäytännön ja oikeuskäytännön varaan, vaan asiasta tulee säätää lailla. 

Kauppa-arvomenetelmään perustuvan arvonmäärityksen tarkkuus riippuu arvioinnin pohjana olevan vertailukauppa-aineiston laajuudesta sekä arvioinnin kohteen ja vertailukauppojen ominaisuuksien samanlaisuudesta. Jos edustavia vertailukauppoja on runsaasti, saatetaan arvioinnissa päästä +/-10% tarkkuuteen. Monesti käytännön arviointitoiminnassa arvioinnin tarkkuustaso vaihtelee +/-10…20%:n välillä. Jos edustavia vertailukauppoja on niukasti saatavilla, voi tarkkuustaso olla tuntuvasti heikompi. 

Metsäalueen, ellei kyse ole raakamaasta tai muutoin erityisarvoisesta alueesta, arvo määritetään tyypillisesti summa-arvomenetelmällä. Summa-arvomenetelmässä lasketaan yhteen maapohjan arvo, taimikon arvo, puuston odotusarvo ja puuston hakkuuarvo. Näin saatu metsätaloudellinen arvo ei kuitenkaan välttämättä vastaa metsäalueen markkina-arvoa, vaan arvoa on korjattava harkinnanvaraisesti kokonaisarvon korjauksella. Aiemmin summa-arvomenetelmä johti liian korkeisiin arvoihin, minkä vuoksi aluelunastuksissa arvoa korjattiin alaspäin. Nauhamaisissa lunastuksissa summa-arvomenetelmällä määritettyjä korvauksia ei yleensä ole korjattu alaspäin kokonaisarvon korjauksella. Metsätilamarkkinoiden muutoksen myötä metsätilojen kauppahinnat ovat olleet metsän tuottoarvoa korkeampia, minkä vuoksi arviointikäytännössä viime vuosina metsätilan arvoa on korjattu kokonaisarvon korjauksella ylöspäin. Puuston hakkuuarvo määritetään tyypillisesti ajantasaisten puunhintojen mukaan, maapohjan arvo ja taimikon sekä puuston odotusarvot puolestaan summa-arvotaulukoiden avulla. Summa-arvotaulukoiden tiedot päivitetään yleensä muutaman vuoden välein. Vastaavasti maataloudelle aiheutuvien haittojen arvioinnissa käytetään erilaisia taulukoita. 

Raakamaan arvon määrittäminen on varsinaisten raakamaan lunastusten lisäksi tarpeen monissa nauhamaisissa lunastuksissa ja kaavan toteuttamiseen liittyvissä lunastustilanteissa. Raakamaan arvon määrittäminen perustuu yleensä vertailukauppa-aineistoon. Lunastustoimituksissa raakamaan hintamallia rakennettaessa kuntien tekemät raakamaakaupat hyväksytään pääsääntöisesti edustaviksi kaupoiksi. Monesti tilanne on se, että kuntien lisäksi muita raakamaata ostavia tahoja ei ole. Vertailukauppa-aineistoa on yleensä saatavilla varsinkin kasvukeskusten ympäristössä, kun taas taantuvien kuntien alueilta aineistoa ei välttämättä löydy hintamallin rakentamiseen. Kunnat noudattavat omaksumiaan hinnoitteluperusteita pääsääntöisesti hyvin johdonmukaisesti raakamaa-alueiden hankinnoissa. Raakamaakauppojen hintataso saattaakin aktiivisesti kauppaa tekevien kuntien alueilla olla hyvin vakiintunut ja tarkkuustaso +/-10%:n luokkaa. Taantuvien kuntien alueilla hintamallin tarkkuus voi vertailukauppa-aineiston vähäisyyden vuoksi olla huomattavasti heikompi. 

2.3.3  Asunto- ja elinkeinotakuu

Asumiseen ja elinkeinotoimintaan käytetyt kiinteistöt eivät ole lunastamisen edellytysten osalta eri asemassa kuin muut kiinteistöt, mutta korvausten määräämisen osalta tilanne on osin toinen. Asunto- ja elinkeinotakuuna tunnetun lunastuslain 32 §:n tarkoituksena on poistaa lunastuslain 31 §:stä (hankkeen vaikutuksen huomiotta jättäminen) mahdollisesti aiheutuva vaje lunastuskorvaukseen. Korkeimman oikeuden oikeuskäytännön (ks. esim. KKO 1985-I-21 ja KKO 2003:114) ja oikeuskirjallisuudessa esitettyjen käsitysten mukaan lunastuslain 32 § ei muodosta itsenäistä korvausperustetta, eikä se voi johtaa korkeampaan korvaukseen kuin lunastuslain 30 §:stä johtuisi. 

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on antanut useita ratkaisuja asuntojen ja elinkeinotoimintaan käytetyn omaisuuden lunastuksista. Tuomioistuin on antanut oikeudenmukaista tasapainoa arvioidessaan painoarvoa korvauksen riittävälle erityisesti kotina käytettyjen asuntojen osalta (Pincova ja Pinc v. Tsekki (2002). Tuomioistuin on oikeuskäytännössään kiinnittänyt huomiota korvauksen suuruuden osalta siihen, että korvaus vastaa kohteen markkina-arvoa. Elinkeino-omaisuuden korvaamisen kannalta merkityksellistä on ollut, että tällainen omaisuus on tunnistettu korvausta määritettäessä. Korvauksen suuruuden osalta tuomioistuimen oikeuskäytäntö näyttäisi jättävän kansalliselle lainsäädännölle harkintamarginaalia, joskin eräissä tapauksissa vastaavanlaisen kohteen hankinta-arvon alittavaa korvausta ei ole pidetty kohtuullisena (Lallement v. Ranska (2002) ja Osmanyan ja Amiraghyan v. Armenia (2018). 

Asunto- ja elinkeinotakuuta koskevan lunastuslain 32 §:n voidaan katsoa täyttävän pääosin ihmisoikeussopimuksesta johtuvat kansalliset velvoitteet sekä soveltamisalan laajuuden että korvauksen suuruuden osalta. Toisaalta lunastuslain 32 §:n suhde 31 §:ään saattaa eräissä tilanteissa rajoittaa säännöksen soveltamista, vaikka korkein oikeus näyttäisi sähköverkon lunastamista koskevissa ratkaisuissaan KKO 2002:69 ja 2007:33 antaneen lunastuslain 32 §:lle merkitystä myös muissa kuin lunastuslain 31 §:n mukaisissa tilanteissa. 

2.3.4  Asemakaavoituksesta johtuvan arvon leikkaaminen

Arvonleikkaussäännöksen soveltamisesta lunastustoimituksissa ei ole saatavissa tilastotietoja. Lunastustoimitukset, joissa arvonleikkaussääntelyn soveltaminen on ylipäätään noussut esille, ovat harvalukuisia. Korkeimman oikeuden ja maaoikeuksien ratkaisukäytännön sekä Maanmittauslaitokselta saatujen tietojen perusteella voidaan soveltamistilanteita arvioida maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) voimassaoloaikana 10–20 tapausta. Korkeimman oikeuden ratkaisukäytäntöä arvonleikkaussäännöksen vaikutuksesta lunastuskorvauksen suuruuteen ei ole. Sen sijaan korkein oikeus on arvioinut arvonleikkauksen soveltamisen edellytyksiä useammassa ratkaisussa (KKO 1987:121, KKO 1990:98, KKO 1993:66, KKO 1995:214 ja KKO 2014:2). 

Lunastusmenettelyn käytön ja arvonleikkaussäännöstön soveltamisen harvinaisuus eivät anna oikeasisältöistä kuvaa arvonleikkaussääntelyn merkityksestä kuntien harjoittamalle maapolitiikalle. Lunastuslain arvonleikkausta koskeva sääntely on osa kuntien maapoliittista keinovalikoimaa, ja se on auttanut kuntia hankkimaan edullisemmin maata yhdyskuntarakentamista varten ja kunnan kautta edelleen asuntorakentamiseen ja muihin käyttötarkoituksiin. Suomen Kuntaliitto ja kunnat ovat lunastuslainsäädännön uudistamistarpeita koskevasta arviomuistiosta ja arvonleikkaussäännöstön poistamisen vaikutuksia koskevasta selvityksestä (OM selvityksiä ja ohjeita 33/2016 ja 20/2018) ja myöhemmin antamissaan lausunnoissa tuoneet esille lunastusmenettelyn ja siihen liittyvän arvonleikkaussääntelyn tarpeellisuuden osana kunnan maapoliittista keinovalikoimaa sekä korostaneet sääntelyn merkitystä vapaaehtoisin kaupoin tapahtuvan maanhankinnan näkökulmasta. Kunnat ovat lisäksi lausuneet säännöstön ehkäisevän maakaupoilla tapahtuvaa keinottelua sekä todenneet voimassa olevan sääntelyn edistävän maanomistajien yhdenvertaista kohtelua, kun asemakaavoitettavasta alueesta maksettava hinta määräytyy kaikkien osalta yhdenmukaisin perustein. Samalla lunastusmahdollisuus siihen liittyvine arvonleikkaussäännöstöineen on luonut kunnalle vahvan neuvotteluaseman sopimukseen perustuvissa maanhankintatilanteissa. 

Arvonleikkaussääntely täyden korvauksen vaatimuksen näkökulmasta

Omaisuuden pakkolunastukseen kiinteästi liittyvän täyden korvauksen periaatteen on katsottu tarkoittavan lunastettavan omaisuuden haltijan varallisuusaseman säilyttämistä ennallaan lunastuksesta riippumatta. Arvonleikkaussääntely merkitsee poikkeusta yleisistä omaisuuden arvostamisen perusteista. Sääntelyn jännitteiseen suhteeseen hallitusmuodon 6 §:n omaisuudensuojasäännökseen (sittemmin perustuslain 15 §) kiinnitettiin huomiota lunastuslakia valmisteltaessa (HE 179/1975 II vp s. 52–54). Hallitus katsoi esityksen käsittelyn edellyttävän perustuslain säätämisjärjestystä nimenomaan arvonleikkaussäännösten vuoksi, koska se ei tältä osin johtaisi täyden korvauksen maksamiseen lunastetusta omaisuudesta. Eduskuntakäsittelyn aikana tehtyjen muutosten myötä esitys katsottiin kuitenkin voitavan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

Oikeuskirjallisuudessa on esitetty kriittisiä arvioita sen suhteen, toteutuuko valtiosääntöoikeudellisen pakkolunastusvarauman täyden korvauksen vaatimusarvonleikkaustilanteissa. Arvio kytkeytyy vahvasti siihen, mitä omaisuudella lunastuslain puitteissa ymmärretään ja missä laajuudessa kiinteistön mahdolliset käyttömuodot ja viranomaisten suunnitelmiin perustuvat oikeudet ja odotukset katsotaan sisältyvän valtiosääntöoikeudellisen omaisuuskäsitteen piiriin. 

Perusoikeusajattelun kehittymisen, perustuslakiuudistuksen sekä erinäisiin kansainvälisten sopimusten velvoitteisiin sitoutumisen myötä lainsäädännön oikeudellinen viitekehys on monessa suhteessa erilainen lunastuslain säätämisajankohtaan verrattuna. Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön perusteella täyden korvauksen vaatimusta on pidettävä eräänlaisena korvausoikeudellisena lähtökohtana, vaikka ihmisoikeustuomioistuin on eräissä tilanteissa katsonut myös täyttä korvausta alhaisemman korvauksen täyttävän ihmisoikeussopimuksesta johtuvat vaatimukset korvaukselle. 

Lunastuslain 31 §:n 2 ja 3 momentin arvonleikkaussääntelyn käyttöala kytkeytyy yhdyskuntarakentamiseen. Yhdyskuntarakentamisella ymmärretään yleistä tarvetta palvelevien liikenneväylien, yleisten alueiden, yhdyskuntateknisten verkostojen lisäksi myös erityyppiselle rakentamistoiminnalle varattavia alueita. Näistä viimeksi mainittujen yhteys ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä luotuihin hyväksyttäviin kriteereihin yleisellä tasolla jää etäiseksi. Tältä osin voimassa oleva sääntely näyttäisi olevan ainakin osin jännitteinen suhteessa ihmisoikeussopimuksesta johtuviin velvoitteisiin. 

2.3.5  Lunastuskorvauksen verotuskohtelu

Lunastettavan omaisuuden haltijan varallisuusaseman muodostumiseen vaikuttaa lunastuskorvauksen suuruuden lisäksi korvauksen verotuskohtelu. Kohteenkorvauksia ja haitankorvauksia verotetaan tuloverolain luovutusvoittoja koskevien säännösten mukaan. Lunastuskorvauksen verotuskohtelu muodostuu kuitenkin tuloverolain 49 §:n osittaisen verovapauden vuoksi kevyemmäksi kuin tavanomaisessa kiinteistön kaupassa useimmissa tilanteissa. Mainittu osittainen verovapaus koskee myös sellaista vapaaehtoista luovutusta, jossa luovutuksensaajalla olisi oikeus lunastaa luovutuksen kohde, sekä valtiolle, maakunnalle, kunnalle tai kuntayhtymälle luovutettavaa omaisuutta. 

Lunastuskorvausten verokohtelua arvioitaessa tulee huomioon ottaa lisäksi vielä se, että lunastustilanteissa omistaja ei voi omalla toiminnallaan vaikuttaa veron lankeamiseen maksettavaksi. Tämä voi tarkoittaa verotuksen realisoitumista hetkellä, joka ei luovuttajan näkökulmasta olisi ollut taloudellisesti optimaalinen. Tämä saattaa johtaa suurempaan verorasitukseen kuin jos omistaja olisi itse päättänyt luovutuksen ajankohdasta. 

Lunastuskorvauksen erityiskohtelu verotuksessa on tarpeen luovuttajan varallisuusaseman pysyttämiseksi ennallaan. Lunastuskorvausten osittaista verovapautta koskeva tuloverolain 49 § vastaa osaltaan näihin tarpeisiin, mutta ei välttämättä vielä takaa lunastettavan omaisuuden haltijan varallisuusaseman säilymistä ennallaan. Toimituskäytännössä on eräissä tilanteissa annettu merkitystä veroseuraamuksille korvauksen suuruutta määrättäessä, mutta käytäntö ei ole vakiintunutta. Lunastuslain korvausperusteiden uudistuksessa ei kuitenkaan ole mahdollista ryhtyä laajemmin arvioimaan lunastuskorvauksen verotuskohtelua koskevia säännöksiä, vaan nämä tulisi käsitellä osana verolainsäädännön valmistelua. 

2.3.6  Lunastuslain korvausperusteiden soveltaminen muuhun lainsäädäntöön perustuvan edunmenetyksen korvaamisessa

Edellä kohdassa 2.2.3 on lueteltu voimassa olevaan lainsäädäntöön sisältyviä erityisiä lunastus- ja käyttöoikeusperusteita, jotka nojautuvat korvausperusteiden ja asiassa noudatettavan menettelyn osalta lunastuslain säännöksiin. Useat säädökset sisältävät yleisen viittauksen lunastuslakiin, jolloin lunastuslain korvausperusteet ja menettelyitä koskevat säännökset tulevat täysimääräisesti sovellettavaksi. Eräissä säädöksissä lunastuslain soveltamista on rajattu siten, että lunastuslain korvausperusteita sovelletaan ainoastaan tietyntyyppisten edunmenetysten korvaamiseen. Eräät säädökset puolestaan sisältävät lunastuslain korvausperusteita täydentäviä säännöksiä esimerkiksi edunmenetyksen korvattavuuden rajoituksista tai edellytyksistä. 

Lainsäädäntöön sisältyy myös erityisiä lunastusperusteita, jotka eivät tukeudu lunastuslain säännöksiin. Kiinteistönmuodostamislaki sisältää säännökset tontinosan, yhteisen maa-alueen, yhteisen vesialueen sekä yhteisen ja yksityisen vesijätön lunastamisesta sekä korvauksen määräämisen perusteista. Kiinteistönmuodostamislain 200 §:n mukaan korvauksen tulee vastata luovuttajan täyttä menetystä. Kiinteistönmuodostamislain korvausperusteiden mukaan määrätään korvaus niin ikään yksityistielain mukaisen tieoikeuden perustamisesta, jota on pidettävä valtiosääntöoikeudellisena pakkolunastuksena (PeVL 7/2018 vp s. 3). 

Sääntelyjärjestelmän johdonmukaisuuden näkökulmasta ei voida pitää optimaalisena ratkaisuna, että lainsäädäntöön sisältyy merkittävästi toisistaan poikkeavia korvausperusteita. Vaikka lakien väliset rajapinnat eivät soveltamisalan rajauksista johtuen mahdollista korvausten määrän minimointiin tähtäävää lainvalintaa laajemmin, eräissä tilanteissa hakijalla saattaa olla mahdollisuus vaikuttaa siihen, minkä lain nojalla käyttöoikeus perustetaan ja lunastuskorvaus määrätään. 

Vesilain, kaivoslain ja kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi annetun lain korvausperusteiden taustalla ovat sääntelytraditioon sekä korvaustilanteiden erityispiirteisiin liittyvät syyt. Näiden uudelleenarviointi ei ole lunastuslain korvausperusteiden uudistamisen yhteydessä mahdollista. 

4.1.1  Yleistä

Nykyinen lainsäädäntö mahdollistaisi korvaustason ainakin osittaisen tarkistamisen säännösten soveltamiskäytännön muuttamisen myötä. Tämän varaan asiaa ei kuitenkaan voida jättää, vaan täyden korvauksen vaatimuksen täyttymisen varmistaminen edellyttää lunastuslain 3 luvun korvausperusteiden tarkistamista. Korvausten määräämisen kannalta keskeiset 29–32 § esitetään sen uudistettavaksi kokonaisuudessaan ja lakiin lisättäväksi kokonaan uusia säännöksiä. 

Lunastuslain 29 §:n määritelmään ehdotetaan eräitä teknisluontoisia täsmennyksiä. Lunastuskorvauksen korvauslajeja koskevaan jaotteluun kohteen-, haitan- ja vahingonkorvaukseen ei esitetä muutoksia. Jaottelu on toimiva ja vastaa kansainvälistä kehitystä, vaikkakin rajanveto esimerkiksi haitan ja vahingonkorvauksen välillä ei aina ole yksiselitteisesti tehtävissä. Muutosta ei myöskään esitetä lähtökohtaan, jonka mukaan vain taloudelliset menetykset voivat tulla korvattaviksi. 

Lunastuslain 29 §:ään ehdotetaan oikeustilan selventämiseksi sisällytettäväksi säännökset siitä, että korvaussäännöksiä sovelletaan myös käytönrajoituksesta johtuvan menetyksen korvaamiseen. Näiltä osin tarkoitus ei ole muuttaa nykyistä oikeustilaa, jonka mukaan lunastuslain nojalla suoritettava korvaus määrätään käytännössä jo nyt täyden korvauksen periaatteen mukaisesti. Korvaamisen edellytyksenä on, että asianomaisen lain korvauskynnyksen ilmaisevan säännöksen soveltamisedellytykset täyttyvät. 

4.1.2  Markkina-arvo kohteenkorvauksen määräämisen perustaksi

Voimassa olevan pykälän 1 momentin mukaan lunastettavasta omaisuudesta on määrättävä omaisuuden käyvän hinnan mukainen täysi korvaus. Säännöstä esitetään tarkistettavaksi siten, että lunastettavasta omaisuudesta suoritettavan korvauksen tulisi perustua käyvän arvon sijasta kohteen markkina-arvoon. Vanhemmassa oikeuskirjallisuudessa (Ojanen Maapakettilait (1978) s. 117) markkina-arvon on katsottu vastaavan asiallisesti käypää arvoa. 

Markkina-arvo on kiinteistöarvioinnin yleisten oppien ja arviointistandardien mukaan määritettävä arvioitavan omaisuuden parhaan ja tuottavimman käytön mukaan. Parhaalla ja tuottavimmalla käytöllä tarkoitetaan kiinteistön kaikkein todennäköisintä käyttöä, joka on fyysisesti mahdollinen, tarkoituksenmukaiseksi harkittu, laillisesti sallittu, taloudellisesti toteuttamiskelpoinen ja johtaa arvioitavan kiinteistön korkeimpaan arvoon. 

Parhaan ja tuottavimman käytön periaate tarkoittaa, että omaisuuden markkina-arvo voi olla korkeampi kuin omaisuuden arvo arviointiajankohtansa mukaisessa käytössä. Esimerkiksi tilanteessa, jossa omaisuuden käyttökelpoisuuteen vaikuttavien seikkojen voidaan realistisesti odottaa nähtävissä olevassa tulevaisuudessa muuttuvan, omaisuudelle syntyy usein uusia markkinoita, joilla sen markkina-arvo voi muodostua vallitsevan käyttötavan mukaista arvoa korkeammaksi. Tällaista uusilla markkinoilla realisoituvaa odotusarvoa voi syntyä esimerkiksi taajamien läheisyydessä, joilla taajaman kasvun ja maankäytön yleispiirteisen suunnittelun vuoksi syntyy odotuksia tulevista rakentamismahdollisuuksista. Odotusten ollessa riittävän vahvoja, maasta ryhdytään maksamaan nykyistä, usein maa- ja metsätalouskäyttöä korkeampia kauppahintoja. Maa siirtyy maa- ja metsätalousmaan markkinoiden piiristä niin sanottujen raakamaamarkkinoiden piiriin. Parhaimmaksi ja tuottavimmaksi käytöksi muodostuu näin raakamaakäyttö. Syntynyt odotusarvo raakamaana vaikuttaa siis markkina-arvoon ja tulee ottaa huomioon kohteenkorvausta arvioitaessa. 

Markkina-arvon muodostumiseen vaikuttavat myös tulevaisuuteen kohdistuvat vaihtoehtoiset ja realistiset käyttömahdollisuudet. Tässä suhteessa olennaiseksi muodostuu se, millä tavoin taloudellisesti arvokkaamman vaihtoehtoisen käyttötavan oikeudellinen mahdollisuus arvioidaan. Vain sellaiset käyttömahdollisuudet voidaan ottaa huomioon, jotka arviointihetkellä ovat todennäköisiä. Vastaavanlaista kysymystä on pohdittu myös nykyisen sääntelyn puitteissa. Esimerkiksi korkeimman oikeuden ratkaisussa KKO 1998:126 arvioitiin sitä, tuliko korvausta määrättäessä ottaa huomioon alueella olevien maa-ainesten arvo, vaikka ottajalla ei ollut lupaa niiden ottamiseen. Korkein oikeus päätyi mainitussa ratkaisussaan katsomaan, että jos lainmukaisia esteitä luvan saamiselle ei ollut, maa-ainesten ottamismahdollisuus saattoi vaikuttaa kiinteistön arvoon. Tämä tuli ottaa huomioon korvausta arvioitaessa. 

4.1.3  Arvonleikkaussääntelyn kumoaminen

Lunastuslain 31 §:stä esitetään kumottavaksi niin sanottua arvonleikkausta koskevat 2 ja 3 momentin säännökset. Lakiin esitetään selvyyden vuoksi lisättäväksi uusi 2 momentti, jonka mukaan lunastuslain 31 §:n 1 momenttiin sisältyviä säännöksiä lunastusyrityksen vaikutuksen huomioon ottamisesta ei ole sovellettava lunastukseen, jonka tarkoituksena on hankkia kunnalle kiinteää omaisuutta tai pysyvä erityinen oikeus yhdyskuntarakentamista varten. 

4.1.4  Asunto- ja elinkeino-omaisuuden korvaussuojan vahvistaminen

Alun perin lunastuslain 32 §:n tarkoituksena on ollut turvata omistajan asemaa lunastuslain 31 §:n soveltamistilanteissa. Kyse on siis tilanteesta, jossa lunastusyritys on merkittävästi korottanut tai alentanut lunastettavan kohteen arvoa ja korvaus määrätään vastaamaan sitä arvoa, joka omaisuudella olisi ollut ilman sanottua vaikutusta. Asunto- ja ammattiomaisuuden suojaa koskevaa sääntelyä esitetään laajennettavaksi koskemaan kaikkia lunastuslain alaan kuuluvia lunastustilanteita. Ehdotuksella pyrittäisiin vahvistamaan omistajan korvausoikeudellista suojaa silloin, kun kysymys on omistajan omana asuntonaan käyttämästä kiinteistöstä taikka ammatinharjoittamisessa välttämättömästä omaisuudesta. Muutos olisi linjassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön kanssa. Vastaavasti kaivoslain 83 §:n 2 momentin mukaan kohteenkorvaus on määrättävä niin suureksi kuin on tarpeen vastaavan oman asunnon tai saman toimeentulon tarjoavan, lunastettua vastaavan omaisuuden hankkimiseen lunastetun tilalle. 

Vastaavan kaltainen säännös sisältyy eräiden vertailuvaltioiden pakkolunastuslakeihin. Korvaus on määrättävä jälleenhankinta-arvon perusteella silloin, kun markkina-arvo on tällaista arvoa matalampi. Ehdotettu korvaussäännös saattaisi joissakin tapauksissa johtaa myös markkina-arvon ylittävään korvaukseen. Korvauksen suorittamisesta muuna omaisuutena kuin rahana olisi mahdollista sopia lunastajan ja omistajan kesken. 

Asunto- ja elinkeino-omaisuuden osalta on lisäksi otettava huomioon uuden vastaavan kaltaisen kiinteistön hankinnasta aiheutuvat kulut, jotka tulee lähtökohtaisesti korvata omistajalle lunastuslain 37 §:n mukaisena vahingonkorvauksena edellä mainitun kohteenkorvauksen lisäksi. Tällaisia kuluja ovat ainakin väliaikaisasumisesta johtuvat kulut, uuden kiinteistön hankinnasta aiheutuva varainsiirtovero, lainhuudatus ja muut vastaavat transaktiokulut sekä muuttamisesta aiheutuvat kulut. 

Lunastusmenettelyn virallistoimintoisuudesta huolimatta lunastettavan omaisuuden omistajien on käytännössä tarpeen valvoa oikeuksiaan lunastusmenettelyn eri vaiheissa. Lunastuslain 82 §:n mukaan omistajilla on korvattava ne välttämättömät kustannukset, jotka ovat aiheutuneet oikeuksien valvomisesta lunastustoimituksessa tai haltuunottokatselmuksessa. 

4.1.5  Lunastuskorvaukselle suoritettava kiinteä korotus

Täyden korvauksen täyttymisen varmistaminen edellyttää korvausperusteiden tarkistamista arvioinnin epätarkkuuteen liittyvien riskien hallitsemiseksi. Korvausperusteiden tarkistaminen voidaan toteuttaa sääntelyteknisesti eri tavoin. Korvausperusteeksi olisi mahdollista säätää ottaa kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaisesti kielellisesti muotoiltu omaisuuden korkeimman käyvän hinnan mukainen korvausperuste. Arviointiopillisesti ja menettelyllisesti selkeämpi vaihtoehto olisi ottaa käyttöön vesilain ja kaivoslain mukainen numeerisesti ilmaistu lunastuskorvaukselle suoritettava kaavamainen korotus. Tällainen korotus on käytössä Ruotsin lunastuslaissa. Näistä vaihtoehdoista lunastuskorvaukselle suoritettavaa kaavamaista korotusta on pidettävä arviointimenettelyn selväpiirteisyyden näkökulmasta parempana ratkaisuna. 

Arvioinnin tarkkuustason vaihtelu herättää kysymyksen, tulisiko korotusprosentin olla kiinteä, lunastettavan kohteen laadun mukaan määräytyvä vai lunastustoimikunnan tapauskohtaiseen harkintaan perustuva. Epävarmuudet ovat tapauskohtaisia eikä lunastuksen kohteen laadun (maa ja metsätalousmaa/raakamaa/asumis- tai vapaa-ajan käytössä oleva kiinteistö) mukaan määräytyvä korvausprosentti kaikilta osin tunnista niitä. Tapauskohtaisesti määräytyvällä prosentilla puolestaan jätettäisiin lunastustoimikunnalle varsin laajasti harkintavaltaa. Kaikkia kohdetyyppejä koskeva sama korotusprosentti olisi näistä soveltamisen kannalta selkein ja lopputulokseltaan ennustettavin. 

Arviointimenetelmiin liittyvän tarkkuustason vaihteluvälinä on suuressa osassa arviointitilanteitapidetty +/-10…+/-20%:a ja poikkeuksellisen hankalissa kohteissa jopa 50 %:a. Kiinteällä korotuksella ei vaihteluvälin suuruudesta johtuen ole mahdollista poistaa arviointiin liittyviä epävarmuuksia kaikissa tilanteissa ilman huomattavaa ylikompensaatiota niissä tilanteissa, joissa arvon määritys tarkkuustaso on hyvä. Täyden korvauksen turvaamista koskevat näkökohdat puoltavat Ruotsin tapaan yli 20 %:n suuruista korotusta. Korotuksen vaikutuksia arvioitaessa (luku 4.2) on lisäksi päädytty siihen, että lunastuslain korvausperusteiden tarkistukset vaikuttaisivat lunastuskorvausten suuruuden lisäksi hyvin todennäköisesti myös kiinteistökauppojen hinnanmuodostukseen ja mahdollisesti myös ostajien ja myyjien myyntikäyttäytymiseen lunastuslain ulkopuolella tapahtuvassa kiinteistönvaihdannassa. Nämä seikat ja niiden vaikutukset erilaisten hankkeiden toteuttamiseen puoltaisivat jossain määrin matalampaa korotusta. Toisaalta alhaista, esimerkiksi 5–10 %:n suuruista korotusta ei voida pitää riittävänä maanomistajan oikeusturvan parantamiseksi. Mainituilla perusteilla korotusprosentin suuruudeksi on päädytty esittämään 25 %. 

Korotus olisi määrättävä kohteenkorvaukselle ja haitankorvaukselle. Vahingonkorvaukselle korotusta ei määrättäisi. Kohteenkorvauksen määrittämiseen liittyvät epävarmuudet koskevat myös pääosin haitankorvausta, joten korotuksen ulottaminen myös haitankorvauksiin olisi johdonmukainen ratkaisu. Eräiden vahingonkorvauksena korvattavien edunmenetysten arviointiin liittyy vastaavanlaisia epävarmuustekijöitä kuin kohteen- ja haitankorvauksen arviointiin, mutta osa edunmenetyksistä on tarkkaan yksilöitävissä. 

Jako kohteen-, haitan- ja vahingonkorvauksiin ei kuitenkaan toimituskäytännön perusteella ole ollut kaikilta osin yksiselitteistä ja yhdenmukaista. Tämä johtuu osaltaan siitä, että jaottelulla ei ole ollut korvauksen suuruuden kannalta merkitystä. Jatkossa lunastusmenettelyssä korvauksen jaotteluun eri korvauslajien kesken tulisi kiinnittää huomiota epäyhtenäisen korvauskäytännön välttämiseksi. 

4.1.6  Valtiotukisääntelyä koskevia huomioita

Ehdotettujen säännösten mukaan määrätyn lunastuskorvauksen ei komission valtiontukea koskevan tiedonannon (2016/C 262/01) perusteella voida katsoa sisältävän kiellettyä valtiontukea. Lunastuslain kuntien ja valtion sopimusperusteiseen maanhankintaan ulottuvan vaikutuksen vuoksi on aiheellista arvioida muutosten vaikutusta myös kiinteistönkauppoihin. Lakiehdotuksesta annettujen lausuntojen ja Ruotsin kokemusten perusteella lainmuutoksen voidaan arvioida todennäköisesti johtavan siihen, että myös kiinteistökaupoissa ja muissa sopimukseen perustuvissa oikeustoimissa kauppahintoja ja muita vastikkeita tulee korottaa sopimuksen syntymiseksi. Tämä koskee niitä tilanteita, joissa alue tai oikeus olisi hankittavissa lunastusmenettelyssä. Erityisesti kunnat ovat esitysluonnoksesta antamissaan lausunnoissa kiinnittäneet huomiota siihen, onko kiinteistönkaupan syntymiseksi maksettava kohteen markkina-arvon ylittävä kauppahinnan osuus katsottavissa kielletyksi valtiontueksi. 

Lunastuslain korvausperusteiden uudistaminen ei rajoita osapuolten vapautta sopia hankkeiden edellyttämien käyttöoikeuksien perustamisesta tai tehdä kiinteistökauppoja haluamillaan ehdoilla. Kunnat ja valtio ovat tälläkin hetkellä velvollisia kiinteistönkauppaa tehdessään selvittämään, ettei oikeustoimi sisällä kiellettyä valtiontukea. Asia joudutaan ratkaisemaan nykyiseen tapaan tapauskohtaisella arvioinnilla. Valtiontukisääntelyyn liittyviä näkökohtia on tarkasteltu edellä luvussa 2.2.8. Jotta kyse olisi kielletystä valtiontuesta, on kaikkien SEUT 107 artiklan 1 kohdan edellytysten täytyttävä. 

Ensinnä arvioitavaksi tulee se, harjoittaako sopimuksen toinen osapuoli taloudellista toimintaa ja toimiiko osapuoli sellaisilla jäsenvaltioiden välisillä markkinoilla siten, että muiden SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen tukiedellytysten täyttyessä sopimuksella voitaisiin katsoa olevan mainitussa artiklassa tarkoitettua vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan. Jos sopimuksen osapuolena ei ole taloudellista toimintaa harjoittava taho, ei kohteen arvon ylittävää osuutta voida katsoa kielletyksi valtiontueksi. 

Toiseksi on selvitettävä se, saako sopimuksen osapuoli järjestelystä sellaista taloudellista etua, jota se ei saisi tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa ja tavanomaisilla markkinaehdoilla. Kuntien raakamaakauppojen hintataso noudattaa pääsääntöisesti lunastuslain korvausperusteiden mukaista hintatasoa. Vastaavasti lunastettaessa raakamaata kohteen arvonmäärityksessä tukeudutaan kuntien tekemiin raakamaakauppoihin. Raakamaata kunnan alueella ostavat käytännössä lähinnä kunnat. Niissä tilanteissa, jossa ostajana olisi jokin muu taho kuin kunta, raakamaan hinnan asettumista alhaisemmalle tasolle ei voida pitää todennäköisenä. Raakamaan lunastuslain määrittelemän korvaustason voidaan näin ollen katsoa edustavan markkinaehtoista hintatasoa. 

Kolmanneksi on arvioitava, suosiiko markkinaehtoisen hintatason ylittävä osuus valikoivasti jotakin yritystä tai tuotannonalaa. Komissio on avannut tiedonannossaan (2016/C 262/01, s. 27 ss.) valikoivuuden arvioinnin kriteeristöä. Vastaavasti kuntien yhdyskuntarakentamista palveleva, kiinteistökaupoin ja tarvittaessa lunastuksella tapahtuva maanhankinta kohdistuu yhteiskuntakehityksen edellyttämille alueille niiden omistussuhteista riippumatta. Kunnat ovat korostaneet kiinteistönhankinnassa kohtelevansa tasapuolisesti keskenään samanlaisessa asemassa olevia myyjiä. 

Lopuksi on arvioitava sitä, vääristävätkö tai uhkaavatko sopimuksen ehdot vääristää kilpailua yrityksen tai tuotannonalan suosimisen vuoksi siten, että se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Komissio on mainitussa tiedonannossaan (s. 41) katsonut toimenpiteen vääristävän tai uhkaavan vääristää kilpailua, jos se on omiaan parantamaan tuensaajan kilpailuasemaa verrattuna muihin yrityksiin, joiden kanssa se kilpailee. Kilpailun vääristymisenä on pidetty sitä, että yritys pystyy tuen avulla säilyttämään vahvemman kilpailuaseman, kuin sillä olisi ollut ilman tukea. 

Julkinen tuki yrityksille on tiedonannon (s. 41–42) mukaan kiellettyä valtiontukea ainoastaan siltä osin, kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tiedonannon mukaan ei ole tarpeen määrittää, että tuki todella vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, vaan riittävää on, että tuki on omiaan vaikuttamaan kauppaan. Oikeuskäytännössä on katsottu tuen vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, kun tuki on vahvistanut yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna. Tuen on katsottu voivan vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan silloinkin, kun tuensaaja ei ole suoraan mukana rajat ylittävässä kaupassa. 

Oikeustoimen sisällön valtiontukisääntelyn mukaisuuden arviointi on korostetun tapauskohtaista arviointia eikä nyt puheena olevaan täysin verrannollista tilannetta ole arvioitu komissiossa tai EU:n tuomioistuimessa. Edellä kohdassa 2.2.8 on todettu, että markkinaehtoisiin luovutuksiin ei lähtökohtaisesti ole katsottu sisältyvän kiellettyä valtiontukea. Edellä selostetuin perustein kiinteistönkaupan, jos kohteesta maksettava kauppahinta ja muu vastike eivät ylitä lunastuslain korvausperusteiden määrittelemää tasoa ja kaupan ehdot täyttävät eri tahojen tasapuolisen kohtelun vaatimukset, ei ennakkoarvion mukaan voida katsoa sisältävän kiellettyä valtiontukea. 

4.2.1  Yleisiä huomioita

Vaikutusten arvioinnissa on hyödynnetty yleisesti käytettävissä olevia tietovarantoja ja viranomaisten vuosikertomuksia, viranomaisilta ja etujärjestöiltä saatuja tietoja, kunnille suunnattua kyselytutkimusta sekä valmistelun aikana kertynyttä lausuntopalautetta. Lunastuskorvausten kokonaismäärää koskevat tiedot perustuvat Maanmittauslaitoksen vuositilastoihin, joita on täydennetty Maanmittauslaitoksen laatimilla erillisselvityksillä. 

Esitykseen sisältyvistä ehdotuksista taloudellisesti merkittävimmät vaikutukset aiheutuisivat lunastuskorvaukselle suoritettavaksi esitetystä korotuksesta. Tämä perustuu arvioon siitä, että korvausarvioinnin käsitteistön muutoksella käyvästä arvosta markkinahintaan ja arviointimenetelmien keskinäisestä etusijajärjestyksestä luopumisella ei olisi merkittävää vaikutusta korvauksen suuruuteen. Lisäksi oletuksena on ollut, että asunto- ja elinkeinotakuun soveltamisalan laajentaminen ei vaikuttaisi merkittävästi yksittäisten lunastuskorvausten suuruuteen. 

Lunastuslakia sovelletaan lunastusmenettelyssä ratkaistaviin asioihin ja määrättäviin korvauksiin. Lunastajina toimivat tai lunastajina toimivia edustavat tahot ovat lausuneet käsityksenään, että lunastuslain korvausperusteiden muutosten vaikutukset ulottuisivat pidemmällä aikavälillä lunastusmenettelyn lisäksi täysimääräisesti myös sellaisiin sopimukseen perustuviin oikeustoimiin, joiden kohteena olevat alueet ja oikeudet voitaisiin hankkia tarvittaessa lunastusmenettelyllä. Tämän vuoksi vaikutusten arvioinnissa on pyritty tunnistamaan ja arvioimaan ehdotettujen lainmuutosten vaikutuksia myös lunastusmenettelyn ulkopuolella tapahtuvaan maanhankintaan ja sopimustoimintaan. Lunastusmenettelyn ulkopuoliseen toimintaan kohdistuvien vaikutusten arviointia vaikeuttaa se, että näitä koskeva tietoperusta on osin hajanainen. 

Tässä esityksessä kiinteistönkauppoihin ja muihin sopimuksiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnin laskennassa on käytetty lunastuslakiin ehdotetun 25 %:n korotusta. Käytettävissä olevien tietojen perusteella Ruotsissa lunastuslakiin tehdyt vastaavat muutokset ovat nostaneet myös kiinteistökauppojen hintatasoa, mutta hintatason nousu on jäänyt korotusta alhaisemmaksi. Lunastuslakiin ehdotetun korotuksen ei tämän vuoksi arvioida siirtyvän myöskään Suomessa täysimääräisesti kauppahintoihin ja muihin korvauksiin. Korotukset kiinteistönkauppojen kauppahintoihin ja muiden sopimusten korvauksiin jäisivät todennäköisesti jäljempänä esitettyä pienemmiksi. 

Arvioitaessa ehdotettujen muutosten vaikutuksia oletuksena on ollut, että korvausperusteiden muutos ei vaikuttaisi toteutettavien hankkeiden määrään. Lunastusta edellyttävän hankkeen käynnistymiseen vaikuttavat hyvin monet tekijät. Erilaisissa infrastruktuurihankkeissa alueiden hankintakustannusten osuus hankkeiden kokonaiskustannuksista on niin pieni, ettei hankintakustannusten muutosten voida katsoa ainakaan yksinään vaikuttavan hankkeen toteuttamispäätökseen. Maantie- ja ratahankkeiden toteuttaminen perustuu valtion talousarvioehdotuksissa osoitettuihin määrärahoihin, jotka käytännössä ratkaisevat hankkeiden toteuttamisen. Sähkönsiirtohankkeiden käynnistymiseen puolestaan vaikuttavat ennen kaikkea verkonhaltijalle kuuluvat velvollisuudet. 

Kuntien yhdyskuntarakentamista palveleva maanhankinta on infrastruktuurihankkeisiin verrattuna eri asemassa. Maan hankintakustannuksilla on suurempi merkitys alueiden hankintaa koskeviin ja yksityiskohtaisen maankäytön suunnittelun käynnistämistä koskeviin päätöksiin. Tällöinkin maanhankintaan vaikuttavat ennen muuta raakamaan tarve sekä käytettävissä oleva raakamaavaranto. 

Kiinteistön käyttömahdollisuuksia voidaan rajoittaa useilla eri perusteilla. Näistä on tehty selkoa edellä kohdassa 2.2.3. Lähtökohtana näiden lakien mukaisista käytönrajoituksista aiheutuvien edunmenetysten korvaamisessa on osapuolen välinen sopimus. Jos asiasta ei sovita, asia voidaan saattaa lunastustoimituksessa ratkaistavaksi, jolloin korvaus tulee määrätä lunastuslain korvausperusteiden ja käytönrajoituksen perusteena olevaan lakiin mahdollisesti sisältyvien korvausten määräämistä koskevien säännösten mukaisesti. Tällaisia asioita on vain pieni osa lunastusmenettelyssä käsiteltävistä asioista ja niissä vuosittain määrättävien korvausten kokonaismäärä on pienehkö. Näitä vaikutuksia ei arvioida tässä yhteydessä. 

4.2.2  Taloudelliset vaikutukset

4.2.3  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Kiinteistötoimitusten suorittamisesta vastaa Maanmittauslaitos, jonka toimintaan korvausperusteiden muutosten vaikutukset erityisesti kohdistuvat. Korvausperusteiden muutosten täytäntöönpano edellyttää sisäisten ohjeistusten ja toimintatapojen tarkistamista uusia säännöksiä vastaaviksi sekä asiaa koskevan koulutuksen järjestämistä lunastustoimituksia suorittaville toimitusinsinööreille. 

Korvausperusteiden muutoksella ei arvioida olevan sanottavia vaikutuksia korvausarvioinnin suorittamisen edellyttämään työmäärään lunastustoimituksessa, koska korvausarviointi säilyisi pääpiirteissään nykyisenlaisena. Asunto- ja elinkeinotakuun laajentaminen saattaa yksittäisten kohteiden osalta kasvattaa korvausarvioinnin edellyttämää työmäärää. Asunto- ja elinkeinotakuun piiriin tulevien uusien kohteiden määrän arvioidaan kuitenkin olevan niin pieni, että muutoksilla ei olisi käytännössä merkitystä lunastustoimituksen suorittamisen edellyttämään työmäärään ja Maanmittauslaitoksen resurssointitarpeeseen. 

Lunastuslakiin ehdotettujen muutosten myötä Maanmittauslaitoksen toimitustuotannon tietojärjestelmiin ja kiinteistöjen kauppahintarekisteriin on tarpeen tehdä vähäisiä tarkistuksia. Nämä on tarkoitus tehdä muiden muutostöiden yhteydessä vuoden 2025 kuluessa. Tietojärjestelmämuutosten ja niiden edellyttämien koulutusten kokonaiskustannusten suuruudeksi on arvioitu noin 80.000 euroa. 

Ympäristöministeriö ja useat kunnat ovat lunastuslain uudistamisen aikaisemmissa vaiheissa antamissa lausunnoissaan lausuneet käsityksenään, että lunastuskorvauksen korottamiseen tähtäävät muutokset lunastuslakiin vähentäisivät maanomistajien halukkuutta myydä raakamaata kunnille vapaaehtoisin kaupoin tai johtaisivat hintatason nousuun myös vapaaehtoisissa kaupoissa. Kunnan raakamaakauppojen määrään vaikuttavat hintatason lisäksi maiden saatavuus sekä kunnan tarve hankkia maata yhdyskuntarakentamista varten. Mahdollista hintatason nousun aiheuttamaa muutosta vapaaehtoisten kauppojen määrään on vaikea erottaa muista tekijöistä johtuvista vaikutuksista. Jos muutokset johtaisivat vapaaehtoisten kauppojen määrän vähentymiseen ja lunastusmenettelyn yleistymiseen, lisääntyisivät lunastuslupa-asioiden määrät ympäristöministeriössä sekä lunastustoimitusten määrät Maanmittauslaitoksessa. Määrien muutoksesta riippuen tämä saattaa edellyttää lisäresurssien osoittamista lupa-asioiden käsittelyyn ja lunastustoimitusten suorittamiseen. 

Ehdotettujen muutosten tuomioistuinlaitokseen kohdistuvien vaikutusten arvioidaan olevan vähäisiä eikä muutosten arvioida edellyttävän lisäresurssien osoittamista tuomioistuinlaitokselle. Korvausperusteiden ja korvauskäytäntöjen muutokset saattavat lisätä muutoksenhakualttiutta muutosten voimaantulon jälkeen uusia säännöksiä koskevien tulkintojen vakiintumiseen saakka. Jos lunastuslupa-asioiden ja lunastustoimitusten määrät lisääntyisivät ehdotettujen muutosten myötä huomattavasti, heijastuisi tämä myös tuomioistuinlaitoksen työmäärään hallinto-oikeuksissa ja maaoikeuksina toimivissa käräjäoikeuksissa. 

4.2.4  Ympäristövaikutukset

Lunastuslain korvausperusteiden uudistamisella ei arvioida olevan välittömiä ympäristövaikutuksia. Muutokset saattavat kuitenkin vaikuttaa yksittäisten kuntien maapolitiikkaan ja yksityiskohtaisen maankäytön suunnittelun piiriin tulevien alueiden rajauksiin. Lisäksi muutokset saattavat vaikuttaa siihen, millä aikataululla alueet otetaan yhdyskuntarakentamiseen. Erilaisten nauhamaisten infrastruktuurihankkeiden toteuttamisesta aiheutuviin ympäristövaikutuksiin korvausperusteiden muutoksella ei arvioida olevan vaikutusta. 

Luonnonsuojelua toteutetaan pääosin erilaisin sopimuksin. Lunastusmenettelyyn joudutaan turvautumaan alueiden hankinnassa hyvin harvoin. Korvaustason kohoaminen kasvattaisi lunastamalla luonnonsuojelutarkoituksiin hankittavien alueiden hankintakustannuksia sekä käytönrajoituksista suoritettavia korvauksia. Hyväksytyt luonnonsuojeluohjelmat on jo pääosin toteutettu, joten muutosten merkitys riippuu siitä, kuinka laajasti lunastusta tullaan jatkossa käyttämään luonnonsuojelun toteuttamiskeinona. Lunastuslain korvausperusteiden muutokset nostaisivat sopimusperusteisessa suojelussa maksettavia korvauksia ja luonnonsuojelun toteuttamiskustannuksia. Määrärahatason säilyessä ennallaan muutokset saattaisivat heikentää suojelun tasoa, jos suojelua ei olisi mahdollista toteuttaa tarpeellisessa laajuudessa käytettävissä olevien määrärahojen vähäisyyden vuoksi. 

4.2.5  Yhteiskunnalliset vaikutukset

Korvausperusteiden muutoksen vaikutus lunastuksen yhteiskunnalliseen hyväksyttävyyteen

Lunastusinstituution yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden kannalta on tärkeää, että lunastettavasta omaisuudesta maksettava korvaus vastaa lunastuksesta aiheutuvia taloudellisia menetyksiä. Kun lunastus tapahtuu yleiseen tarpeeseen ja lunastaja on tyypillisesti taloudellisesti erilaisessa asemassa lunastuksen kohteena olevan omaisuuden omistajaan verrattuna, tulee täyden korvauksen vaatimuksen varmuudella täyttyä. Tällä on merkitystä erityisesti sellaisissa hankkeissa, jotka liittyvät liiketaloudellisin perustein harjoitettuun toimintaan. Ehdotetut korvausperusteiden muutokset edistäisivät omaisuuden suojaa koskevan perusoikeuden toteutumista. 

Lunastuslain 31 §:n 2 ja 3 momentin arvonleikkaussääntely muodostaa poikkeuksen lunastettavan omaisuuden arvostamista koskevista perusteista. Perustuslain 15 §:n näkökulmasta arvonleikkaussäännöstön poistaminen edistäisi omaisuudensuojaa, kun lunastuskorvaus määrättäisiin yleisiä korvausperusteita soveltaen. Muutos edistäisi myös maanomistajien yhdenvertaista kohtelua, kun lunastuskorvaus määrättäisiin yhdenmukaisin perustein. Toisaalta arvonleikkaussääntelyn poistaminen saattaa jatkossa eriyttää maanomistajille maksettavia korvauksia siitä riippuen, mihin käyttötarkoitukseen alue kaavassa lopultakin osoitetaan. Jos korvaus määrättäisiin asemakaavaluonnoksen perusteella, rakentamiseen osoitettavien korttelialueiden osalta korvaus saattaisi muodostua suuremmaksi kuin muiden alueiden osalta. Tämä riippuu keskeisesti siitä, miten kuntien maanhankinta ajoittuu maankäytön suunnitteluun nähden. 

Vaikutukset kuntien maapolitiikkaan

Arvonleikkaussäännöksen poistaminen parantaisi maanomistajan asemaa kunnan kanssa käytävissä neuvotteluissa. Arvonleikkaussäännöksen poistamisen vaikutukset kunnan maapolitiikkaan riippuvat pitkälti siitä, miten maapolitiikkaa on kunnassa aiemmin harjoitettu ja mihin suuntaan maapolitiikkaa on tarkoitus kehittää. Arvonleikkaussäännöksen poistaminen ei vaikuttaisi kunnan oikeuteen hankkia maata lunastamalla, joka siis edelleen säilyisi muiden maanhankintakeinojen rinnalla. Jos kunta on ajoittanut maanhankinnan ennen yksityiskohtaisen suunnittelun aloittamista, arvonleikkaussäännöksen poistamisen käytännön merkitys jäisi vähäiseksi. Jos taas maanhankinta ajoittuu kaavan laatimisprosessin aloittamisen jälkeiseen ajankohtaan, nostaisi lainmuutos lunastusmenettelyssä maksettavaa korvausta. 

Arvonleikkaussääntelystä luopuminen ei vaikuttaisi kunnan vapauteen päättää maapolitiikastaan. Kunta voisi edelleen harjoittaa maapolitiikkaa omien lähtökohtiensa mukaisesti. Muutos kuitenkin ohjaisi kuntia siinä suhteessa johdonmukaisempaan maapolitiikan harjoittamiseen, että se nostaisi kohonneiden maanhankintakustannusten muodossa kynnystä siirtyä kesken kaavoitusmenettelyn yksityisen maan kaavoittamisesta alueiden hankkimiseen kunnalle. 

Raakamaan hankintakustannusten vaikutus tonttitarjontaan ja asuntotuotantoon

Kuntien harjoittamalla maa- ja tonttipolitiikalla on keskeinen merkitys tonttien saatavuuteen ja hintatasoon. Kunnat ovat useissa lausunnoissa korostaneet kohtuullisin kustannuksin saatavan raakamaan olevan ehdoton edellytys kohtuuhintaiselle tonttituotannolle ja muulle yhdyskuntarakentamiselle. 

Kuntien esittämien arvioiden perusteella voidaan pitää todennäköisenä maanhankinnan kustannusten nousun siirtymistä ainakin osittain tonttien luovutushintoihin ja edelleen rakentamisen kustannuksiin. Maanmittauslaitoksen vanhemman selvityksen mukaan (Raakamaan hinta, Maanmittauslaitoksen julkaisuja nro 109) mukaan raakamaan ja asuntotontin hintasuhde vaihtelee 10 %:n kummallakin puolen. Rakennuspaikan osuus valmiin asunnon kustannuksista puolestaan on keskimäärin 20–30%. Vaihtelu on kuitenkin suurta, riippuen rakennuspaikan sijainnista ja muista ominaisuuksista. 

Raakamaan ja asuntotontin sekä asuntotontin ja asunnon välisten hintasuhteiden perusteella voidaan arvioida raakamaan osuuden asunnosta hinnasta olevan keskimäärin muutamia prosentteja. Aluekohtaiset erot voivat kuitenkin olla suuria, ja varsinkin kasvukeskuksissa raakamaan osuus on tyypillisesti suurempi. Raakamaan hankintakustannusten nousu aiheuttaa korotuspaineita tonttien ja edelleen asuntojen hintaan, mutta asuntojen hintatason määräytymisessä keskeiset vaikuttavat tekijät ovat alue ja markkinatilanne. Raakamaan hankintakustannukset muodostavat asunnon hankintahinnasta niin pienen osan, että hankintakustannuksissa tapahtuvia muutoksia on vaikea erottaa muista tekijöistä johtuvista muutoksista. 

5.2.1  Yleiseurooppalaiset havainnot

Euroopan valtioiden pakkolunastuslainsäädännöt saattavat historiallisista syistä johtuen poiketa merkittävästikin toisistaan. Eri valtioiden järjestelmissä toistuvat kuitenkin pitkälti samat elementit, joita voidaan nimittää yleiseurooppalaisiksi pakkolunastuksen ydinperiaatteiksi. Näihin voidaan lukea ainakin pakkolunastuksen edellytyksenä oleva yleinen tai yleisehkö tarve ja täyden korvauksen suorittaminen. Keskeisiin periaatteisiin kuuluu myös vaatimus pakkolunastuksen viimesijaisuudesta sekä menettelyyn liittyvä mahdollisuus vastustaa pakkolunastusta sekä oikeus tulla kuulluksi ja hakea muutosta. 

Täyden korvauksen kaltainen vaatimus on lähtökohtana jokseenkin kaikissa eurooppalaisessa oikeusjärjestyksissä. Täysi korvaus on ymmärretty ennen kaikkea vaatimuksena siitä, että luovuttajan taloudellinen asema ei pakkolunastuksen seurauksena saa heikentyä. Toisaalta korvaukset määrätään usein eliminoimalla maanomistajan hyvä neuvotteluasema sekä lunastushankkeen vaikutus maan arvoon. Omaisuuden pakko-ottaminen ilman korvausta ei kuitenkaan ole mahdollista kuin erittäin rajatuissa poikkeustapauksissa. Subjektiivisten menetysten korvattavuuteen suhtaudutaan torjuvasti käytännöllisesti katsoen kaikissa eurooppalaisissa valtioissa. 

Yleiseurooppalaisena ilmiönä voidaan pitää myös usean valtion pakkolunastuslainsäädäntöön sisältyviä niin sanottuja restituutiosäännöksiä. Näiden tarkoituksena on joko antaa alkuperäiselle omistajalle takaisinlunastusoikeus tai jonkinlainen oikeus jälkikorvaukseen tilanteessa, jossa pakkolunastuksen perustana ollutta hanketta ei myöhemmin ryhdytä toteuttamaan tai sitä olennaisesti muutetaan taikka omaisuus luovutetaan kolmannelle. 

Valtioiden välillä on eroavaisuuksia erityisesti sen suhteen, minkälaisessa menettelyssä korvaus määritellään. Joissakin valtioissa korvauksen määrittelee asiantuntijaraati, osassa tuomioistuin riita-asian todistelua koskevan säännöstön mukaan. 

5.2.2  Alankomaat

Alankomaiden perustuslain (Grondwet voor het Koninkrijk der Nederland 1815) 14 artiklan mukaan pakkolunastus on mahdollista vain yleisen edun vaatiessa täyttä korvausta vastaan. Pakkolunastuksesta on säädettävä lailla. Lailla tulee myös säätää oikeudesta täyteen tai osittaiseen korvaukseen yleisen edun vaatiessa kiinteistön hävittämistä, käyttökelvottomaksi tekemistä tai omaisuuden käytön rajoittamista toimivaltaisen viranomaisen toimesta. 

Yksityiskohtaiset korvauksen määrittelyä koskevat säännökset sisältyvät pakkolunastuslain (Onteigeningswet 1851, regelende de onteigning ten algemeenen nutte) säännöksiin, jotka rakentuvat lain 40 §:ssä tarkoitetun täyden korvauksen varaan. Täydellä korvauksella ymmärretään kaikkien pakkolunastukseen välittömästi ja välttämättä liittyvien menetysten korvaamista. Alankomaiden korkein oikeus on useilla ratkaisuillaan kehittänyt korvauksen määrittelyä koskevia oikeusohjeita, joka näin ollen perustuu pitkälti oikeuskäytäntöön. 

Korvaus jakaantuu pakkolunastuslain 40 §:n mukaan kolmeen kategoriaan: pakkolunastuksen määrittelyyn, pakkolunastuksen välittömiin seurauksiin ja pakkolunastuksen välttämättömiin seurauksiin. Menetys korvataan, ellei se kuulu pakkolunastuksen määritelmän ulkopuolelle. Seurauksesta ei suoriteta korvausta, jos se ei liity välittömästi pakkolunastukseen tai johdu välttämättä pakkolunastuksesta. Pakkolunastuksen määritelmä kattaa pakkolunastettavan kohteen lisäksi myös jäljelle jäävälle omaisuudelle aiheutuvan haitan ja arvonaleneman. Välittömiksi ei ole katsottu esimerkiksi eräitä sopimuksiin perustuvien oikeuksien menetyksiä eikä välttämättömiksi seurauksiksi eräitä pakkolunastukseen liittyviä rakennelmien uudelleenjärjestelyitä. 

Pakkolunastettavan kiinteistön arvon määräämisen perusteista säädetään pakkolunastuslain 40 b §:ssä. Sen mukaan korvaus suoritetaan objektiivisen arvon mukaan, eikä esimerkiksi tunnearvoja korvata. Arvolla tarkoitetaan hintaa, joka maksettaisiin rationaalisesti toimivien osapuolten kesken. Arvioinnissa otetaan huomioon kaikki kiinteistön arvoon vaikuttavat tekijät. Huomioon ei siten oteta yksinomaan omaisuuden fyysisiä ominaisuuksia, vaan myös oikeudelliset ominaisuudet kuten esimerkiksi kaavan mukainen käyttötarkoitus. 

Lunastuslakiin ei sisälly Suomen lunastuslain kaltaista arvonleikkaussäännöstä eikä tällaista ole johdettavissa myöskään oikeuskäytännöstä. Korvaus perustuu pakkolunastettavan omaisuuden arvoon lunastushetken tai vaihtoehtoisesti tulevan käyttömahdollisuuden mukaisessa käytössä sen mukaan, kumpi arvoista on korkeampi. Korvauksen määrittelyn perustan muodostavat siten mahdolliseen uuteen kaavaan perustuvat tulevaisuuden rakentamismahdollisuudet. Näin määritellyn korvauksen katsotaan vastaavan kohteen markkina-arvoa. 

Alankomaiden lunastuslaki ei sisällä säännöksiä sovellettavasta arvostusmenetelmästä. Käytettävissä olevia menetelmiä tai näiden keskinäistä järjestystä ei ole linjattu myöskään oikeuskäytännössä. Käytännössä yleisimmät menetelmät ovat vertailumenetelmä ja residuaalimenetelmä. Vertailumenetelmä perustuu samankaltaisen kiinteistöjen toteutuneisiin kauppoihin, residuaalimenetelmässä arvo määritetään sen mukaan, kuinka paljon kiinteistöstä olisi maksettu sen jälkeen, kun aiotut kehittämistoimenpiteet olisi saatettu valmiiksi. Toisin sanoen kysymys on kehittämisestä saatavan tuoton ja siitä aiheutuvien kulujen välisestä nettonykyarvosta. Myös intuitiivinen menetelmä on sallittu, jos sillä saavutettu lopputulos on hyväksyttävissä. 

Alankomaiden pakkolunastusoikeuteen sisältyy oikeuskäytännössä luotu itsetoteuttamisperiaate, joka rajoittaa varsin voimakkaasti pakkolunastuksen käyttömahdollisuutta keinottelutarkoituksessa. Periaatteen sisältö on, että julkinen taho ei voi lunastaa yksityisen omistamaa maata sellaista tarkoitusta varten, jonka yksityinen taho on halukas ja kykenevä itse toteuttamaan. Periaatteen soveltamisalaan kuuluu erityisesti asuntorakentaminen. Toisaalta Alankomaiden vuoden 2008 kaavoitus- ja rakentamislaki mahdollistaa maksujen perimisen maanomistajalta yhdyskuntatekniikan kustannusten kattamiseksi kaavoitettaessa yksityisen omistamaa maata. 

Pakkolunastuslain 60 §:ään sisältyy alkuperäisen omistajan mahdollisuus vaatia omaisuuden palauttamista tai korvausta tilanteessa, jossa pakkolunastuksen perustana ollutta hanketta ei ole määräajassa ryhdytty toteuttamaan tai jos on selvää, että hanketta ei lainkaan toteuteta. 

5.2.3  Norja

Norjan perustuslain (Grundlov, 17.3.1814) 105 §:ssä säädetään omaisuuden suojasta. Jos valtion tarve vaatii, että jonkun täytyy luovuttaa irtainta tai kiinteää omaisuutta yleiseen käyttöön, hänen pitää perustuslain 105 §:n mukaan saada täysi korvaus valtiolta. Omaisuudensuojan kannalta merkityksellinen on myös perustuslain 97 §, jonka mukaan millekään laille ei voida antaa taannehtivaa vaikutusta. 

Norjassa pakkolunastuksesta maksettavan korvauksen määräämistä koskevan lainsäädännön kehitys on ollut monivaiheinen. Norjassa ei vielä 1950-luvulla ollut erillistä pakkolunastusta koskevaa lainsäädäntöä, vaan pakkolunastuksesta maksettava korvaus määrättiin suoraan perustuslain nojalla. Nykyisessä pakkolunastuslaissa (Lov om oreigning av fast eigedom, 23.10.1959) säädetään pakkolunastuksen perusteista sekä menettelystä pakkolunastusasioista. Lunastuskorvauksen määräämisen perusteet osoittautuivat niin kiistanalaiseksi kysymykseksi, että niitä ei lakiin sisällytetty. 

Lunastuskorvausten lainsäädäntöperustaa selvittämään asetettiin vuonna 1965 niin sanottu Husaasin komitea. Komitea ehdotti korvausten määrittelyn yleisperiaatteeksi sitä, että omistajalla olisi oikeus korvaukseen, joka vastaisi omaisuuden todennäköisesti mahdollista käyttöä. Komitea perusteli ehdotusta sillä, että tällaisen vaatimuksen katsottiin sisältyvän jo perustuslain täyden korvauksen vaatimukseen, minkä vuoksi se olisi järkevää kirjoittaa lakitekstin tasolle. Ehdotusta ei kuitenkaan hyväksytty hallituksessa, koska se katsottiin liian omistajamyönteiseksi. Lopulta parlamentille ehdotettiin lakia, joka poikkesi merkittävästi komitean ehdotuksesta. Lakiehdotuksen mukaan korvauksen perustaksi tuli ottaa todennäköisen käytön sijaan omaisuuden vallitseva käyttötapa, josta tuli vuoden 1973 pakkolunastuskorvauslain pääperiaate korvauksen määrittelyssä. 

Voimassa olevat korvauksen määräämistä koskevat säännökset sisältyvät vuoden 1984 pakkolunastuskorvauslakiin (Lov om vederlag ved oreigning av fast eigendom, 6.4.1984 nr 17). Vuoden 1984 korvauslain säätämiseen vaikutti merkittävästi Norjan korkeimman oikeuden ratkaisu niin sanotussa Kløfta-asiassa (Rt-1976-1). Tapauksessa lunastettiin metsää yleistä tietä varten. Omistaja kykeni kuitenkin näyttämään, että kunta oli hiukan ennen lunastusta hyväksynyt kaavasuunnitelman loma-asuntojen rakentamiseksi. Korkein oikeus lausui ratkaisussaan vuoden 1973 lain perusteen, jonka mukaan korvaus tuli määrätä vallitsevan käyttötavan perusteella, olevan ristiriidassa perustuslain 105 §:ssä tarkoitetun täyden korvauksen vaatimuksen kanssa. Korkeimman oikeuden mukaan perustuslaissa tarkoitettu täyden korvauksen vaatimus edellytti pakkolunastuskorvauksen suorittamista sen mukaan, mikä oli omaisuuden todennäköinen käyttömahdollisuus tulevaisuudessa. Sanottu periaate sisällytettiin korkeimman oikeuden muotoilemassa muodossa vuoden 1984 pakkolunastuskorvauslakiin. Muotoilu vastasi nyt sitä, miten Husaasin komitea oli ehdottanut korvauksen määrittelytavasta säädettäväksi jo vuoden 1973 korvauslain yhteydessä. 

Lunastuskorvauslain 4 §:n mukaan lunastuskorvaus määrätään kauppa-arvoon, käyttöarvoon tai jälleenhankinta-arvoon perustuen. Lähtökohtaisesti arvo määrätään kauppa-arvon mukaan, mutta jos käyttöarvo on korkeampi, niin tätä tulee käyttää. Jälleenhankinta-arvoa voidaan käyttää lain 7 §:ssä säädetyissä tapauksissa. Kauppa-arvolla tarkoitetaan käytännössä kohteen markkina-arvoa, joka selvitetään lähtökohtaisesti vertailukauppamenetelmällä. Kauppa-arvolla tarkoitetaan sitä, mitä keskiverto-ostaja olisi todennäköisesti omaisuudesta maksanut vapaaehtoisessa kaupassa. Norjan lunastuslainsäädäntöön ei sisälly nimenomaisia säännöksiä arviointimenetelmän valinnasta. 

Lunastuskorvauslain 5 ja 6 §:ssä mukaan korvaus tulee määrätä omaisuuden todennäköisen käytön mukaan ottaen huomioon vallitsevat olosuhteet. Vielä toteutumattomat kehittämismahdollisuudet tulee siten ottaa huomioon korvausta määritettäessä, jos nämä ovat todennäköisiä. Korkein oikeus on ratkaisuillaan täsmentänyt ja linjannut muun muassa sitä, millä tavalla todennäköisyysarvio on tehtävä. Jos korvauksen määrittelyn perustana on tuleva kehittäminen, arvioijan tulee kuvata konkreettisesti, milloin kehittäminen todennäköisesti tapahtuu ja diskontata hinta päivän markkina-arvoksi. Riittävänä pidetään muiden oikeudenalojen tapaan yli 50 %:n todennäköisyyttä. 

Lunastuskorvauslain 7 §:ssä tarkoitettua jälleenhankinta-arvoa käytetään, kun kysymys on vakituisena tai vapaa-ajan asuntona taikka vastaavasta omaisuudesta, jota todella on käytetty tällaiseen tarkoitukseen. Pelkkä passiivinen omistus ei riitä. Korkein oikeus on useilla ratkaisuillaan muodostanut varsin tiukan linjan. Jälleenhankinta-arvoa voidaan käyttää myös lunastettaessa toimivan liiketoiminnan kohteena olevaa omaisuutta, jos omaisuus on liiketoiminnan harjoittamisen kannalta välttämätöntä. 

Lunastuskorvauslain 5 § sisältää vaikutuksellisuussäännön, jonka nojalla pakkolunastushankkeesta itsestään tai siihen liittyvistä toimenpiteistä tai investoinneista johtuvia arvonmuutoksia ei oteta huomioon lunastuskorvausta määrättäessä. Säännöksen mukaan pakkolunastajan pakkolunastuksen enintään 10 vuotta ennen pakkolunastusta tekemien investointien tai investointisuunnitelmien vaikutukset jätetään huomiotta. Säännös koskee vain todellista teknisluonteista infrastruktuuria kuten teitä ja näitäkin vain siltä osin, kuin vaikutus poikkeaa muihin kiinteistöihin kohdistuvista vaikutuksista. Investoinneilla tarkoitetaan fyysistä toimintaa, joka edellyttää taloudellisia panostuksia. Kaavoituksesta johtuvaa arvonnousua ei voida leikata. 

Lunastuskorvaus sisältää lunastuskorvauslain 8 §:n mukaan korvauksen sekä menetetystä omaisuudesta että lunastuksen mahdollisesti aiheuttamista vahingoista ja haitoista. Lunastuskorvauslaissa ei säädetä lunastuskorvauksella suoritettavasta kiinteästä korotuksesta tai kertoimesta. Sen sijaan Norjan vesitalouslain (Lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) 24.11.2000 nr. 82) 51 §:n 2 momentin mukaan vesivoiman hyödyntämiseen liittyvässä lunastustilanteessa korvausta on korotettava 25%:lla. 

5.2.4  Ruotsi

Ruotsissa pakkolunastuskorvauksen määrääminen perustuu perustuslain (Regeringsformen, 1974:152) ja pakkolunastuslain (Expropriationslag, 1972:719) säännöksiin. Hallitusmuodon 2 luvun 15 §:n 2 momentin mukaan pakkolunastuksen edellytyksenä on tärkeän yleisen edun olemassaolo (allmänna intressen) ja omaisuudesta suoritettava täysi korvaus (full ersättning för förlusten). Pakkolunastusmenettelystä ja korvauksen suorittamisesta säädetään pakkolunastuslaissa, minkä lisäksi pakkolunastusta koskevia säännöksiä sisältyy useihin muihin lakeihin. 

Pakkolunastuslain 4 luvun 1 §:n mukaan lunastuskorvauksen tulee vastata lunastettavan omaisuuden markkina-arvoa. Jos vain osa omaisuudesta lunastetaan, korvauksen tulee vastata jäljelle jäävän omaisuuden markkina-arvon alenemaa. Markkina-arvolla tarkoitetaan arvoa, jolla omaisuus olisi todennäköisesti tullut markkinoilla myydyksi. Markkina-arvon määrittelyyn liittyy teoreettisia ja käytännöllisiä vaikeuksia. Pakkolunastuslaissa ei säädetä sovellettavasta arviointimenetelmästä, mutta käytännössä arvon määritys tapahtuu kauppa-arvo-, tuottoarvo- tai kustannusarvomenetelmällä. Tuomioistuin ei kuitenkaan ole sidottu mihinkään näistä, vaan se voi valita parhaan menetelmän tapauskohtaisesti. Lain esitöiden mukaan ensisijaisena menetelmänä on kuitenkin kauppa-arvomenetelmä (ortsprismetoden). 

Pakkolunastuslain korvaussäännökset uudistettiin vuonna 2010 (2010:832). Nykyisen pakkolunastuslain 4 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan markkina-arvolle tai markkina-arvon alenemalle tulee suorittaa 25 prosentin korotus. Korotettu korvaus koskee omistajan lisäksi kaikkia korvaukseen oikeutettuja tahoja, joita ovat esimerkiksi vuokraoikeuden haltijat. Kerrointa perusteltiin kiinteistöarviointiin liittyvällä arviointiepätarkkuudella, omaisuudensuojan vahventamisella sekä osittain myös subjektiivisten arvojen korvaamisella. Eräänä perusteluna oli myös se, että pakkolunastuksia tehdään enenevissä määrin kaupallista hyödyntämistä varten. 

Pakkolunastuslain 4 luvun 2 §:n 1 momentissa säädetään vaikutuksellisuussäännöstä (influensregeln). Markkina-arvoon perustuvaa lunastuskorvausta voidaan tarkistaa ylös- tai alaspäin sen mukaan, millä tavalla lunastuksen taustalla ollut yritys on vaikuttanut lunastettavan omaisuuden arvoon. Jos sillä yrityksellä, jota varten lunastus on toteutettu, on ollut vaikutusta omaisuuden markkina-arvoon, määrätään korvaus sen markkina-arvon mukaan, joka omaisuudella olisi ollut ilman sanottua vaikutusta. Vaikutuksellisuussääntöä on kuitenkin 4 luvun 2 §:n 1 momentin 2 virkkeen mukaan sovellettava siten yhdenvertaisesti, että hankkeen yleinen alueen kiinteistöjen arvoa nostava vaikutus otetaan huomioon. 

Uudistuksen yhteydessä kumottiin myös Suomen lunastuslain arvonleikkausta vastaavat säännökset (presumtionsregeln). Kumotun lunastuslain 4 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan lunastuskorvausta määrättäessä tuli jättää ottamatta huomioon sellainen arvonnousu, joka perustui odotuksiin alueen sallitun käyttömuodon muuttumisesta. Arvonnousu jätettiin ottamatta huomioon lunastuksen vireillepanohetkeä edeltävältä 10 vuoden ajanjaksolta. Lainmuutosta koskevissa lainvalmistelutöissä (RP 2009/10:162 s. 54–58) todettiin, ettei säännöksen säätämiseen aikanaan johtaneilla argumenteilla ollut nykyään enää entisenkaltaista painoarvoa. Voimassa olevaa sääntelyä pidettiin ongelmallisena muun muassa siinä suhteessa, että sen katsottiin johtavan maanomistajien epätasapuoliseen kohteluun. 

Säännös oli soveltamisalaltaan Suomen lunastuslain 31 §:n 2 ja 3 momenteissa säädettyä arvonleikkaussäännöstä laajempi. Suomessa arvonleikkaus kohdistuu ainoastaan asemakaavasta johtuvaan arvonnousuun, kun Ruotsissa leikkaus voitiin kohdistaa myös muista syistä johtuvaan arvonnousuun. Lisäksi Ruotsin lainsäädäntö mahdollisti arvonleikkauksen kymmenen vuoden ajalta ennen lunastusta Suomen vastaavan ajan ollessa seitsemän vuotta. 

Ruotsin pakkolunastuslain 4 luvun 3 a § sisältää erityissäännöksen asemakaavassa yleisten alueiden kuten katujen, teiden ja puistojen osoitettujen alueiden lunastamista varten. Säännöksen mukaan korvaus tulee perustaa ennen tällaisen asemakaavan voimaantuloa vallinneisiin olosuhteisiin. Säännös on poikkeus siitä pääsäännöstä, jonka mukaan lunastuskorvauksen tulee vastata omaisuuden markkina-arvoa. Säännöksen taustalla on ajatus siitä, että kiinteistön osoittaminen yleiseksi alueeksi lakkauttaa sen markkina-arvon, koska tällaisille alueille ei ole markkinoita. 

Omaisuuden markkina-arvon tai jäljelle jäävän omaisuuden markkina-arvon aleneman lisäksi omistajalla on oikeus saada korvausta hänelle mahdollisesti aiheutuneista muista menetyksistä. Tämä tulee esille erityisesti silloin, kun kyse on asuntona tai liiketoiminnassa käytetystä kiinteistöstä. Omistajalle voi tällöin tulla korvatuksi menetyksiä, jotka eivät sisälly kohteen markkina-arvoon. Kyseeseen voi siten tulla esimerkiksi muuttokustannukset ja uuden kiinteistön hankinnasta aiheutuneet lainhuudatuskustannukset taikka saamatta jääneet liiketoiminnan nettotuotot. 

5.2.5  Ranska

Ranskan siviililain (Code civil, 1804) pakkolunastusta koskevan 545 artiklan mukaan keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkista etua varten sekä kohtuullista ja etukäteen suoritettavaa korvausta vastaan. Ranskassa pakkolunastus perustuu pakkolunastuslakiin (Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, 6.11.2014), joka sisältää pakkolunastusta koskevat keskeisimmät säännökset. Yleisen lunastuslain lisäksi pakkolunastusta koskevia säännöksiä on esimerkiksi kaivoslaissa, ympäristökaaressa ja kuntalaissa. 

Ranskassa lunastusmenettely on kaksivaiheinen. Lunastusedellytysten olemassaolo ratkaistaan ensin hallinnollisessa menettelyssä, jonka jälkeen tuomioistuinmenettelyssä määritetään korvauksen suuruus. Ranskassa lunastuksen kohteen omistusoikeuden siirtymisestä ja lunastuskorvauksesta määrääminen kuuluu erityiselle pakkolunastustuomarille. Aiemmin lunastuskorvauksen määrittämismenettelyyn osallistui vain erityinen valtion virkamies, mutta nykyisin pakkolunastustuomarin on mahdollista käyttää apunaan myös hyväksyttyä yksityistä asiantuntijaa. 

Lunastuksen kohteen arvonmääritys perustuu pääsääntöisesti markkina-arvoon, jota oikaistaan useilla eri tekijöillä. Korvausta määrättäessä ei huomioon oteta spekulatiivisia lunastushankkeeseen liittyviä arvonmuutoksia. Arvonmäärityksessä on mahdollista käyttää kohteen arviointiin sopivaa arviointimenetelmää, mutta useimmiten arvonmääritys perustuu vertailukauppoihin. Ranskassa kiinteistön omistajalla on myös oikeus saada korvaus vastaavan kiinteistön hankkimisesta aiheutuvista viranomaiskustannuksista (esimerkiksi varainsiirtovero ja notaarikulut). Korvauksista on mahdollista sopia korvausmenettelyn kuluessa. 

5.2.6  Saksa

Saksan perustuslain (Grundgesetz) 14 §:n 3 momentin mukaan omaisuutta voidaan pakkolunastaa vain yleiseen tarpeeseen (zum Wohle der Allgemeinheit) ja suorittamalla laissa säädetty korvaus. Korvauksen tulee perustua oikeudenmukaiseen tasapainoon julkisten ja pakkolunastuksen kohteena olevien tahojen intressien välillä. Perustuslain säännös asettaa reunaehdot liittovaltio- ja osavaltiotason lainsäädännölle. Perustuslain 14 § 3 momentin pakkolunastusta koskevalla säännöksellä ei ole välitöntä merkitystä yleisen tarpeen tai korvauksen määrittelyssä, koska näitä on täsmennetty useissa liittovaltion ja osavaltioiden laeissa. 

Useimmat pakkolunastuslait ovat osavaltiokohtaisia. Liittovaltion lainsäädännöllinen toimivalta kattaa muun muassa moottoriteitä, lentoasemia ja puolustusvoimia koskevan lainsäädännön. Liittovaltion rakennuslailla (Baugesetzbuch, BauGB) on kuitenkin käytännössä keskeinen merkitys, koska se on heijastunut useiden osavaltioiden säädöksiin. Liittovaltion rakennuslaki sisältää yleiset säännökset siitä, mihin tarkoituksiin omaisuutta voidaan pakkolunastaa, säännökset pakkolunastusmenettelystä ja korvauksista sekä erityiset säännökset kaavoitukseen kytkeytyvistä lunastuksista. 

Saksan perustuslain 14 §:n 3 momentti sallii täyttä korvausta pienemmän korvauksen. Osavaltioiden omat pakkolunastuslait sisältävät kuitenkin poikkeuksetta vaatimuksen täyden menetyksen korvaamisesta siten, että korvaus vastaa omaisuuden markkina-arvoa. Sama vaatimus sisältyy liittovaltion rakennuslain 95 §:ään. Markkina-arvolla (Verkehswert) tarkoitetaan arvoa, joka olisi ollut saatavissa pakkolunastuksen vireilletulohetken ajankohtana vapaaehtoisessa kaupassa niissä oikeudellisissa ja tosiasiallisissa olosuhteissa, jotka tuolloin vallitsivat. Huomioon otetaan kohteen ominaisuudet kuten sijainti, kunto ja muut ominaisuudet, mutta ei erityisiä henkilöön liittyviä ominaisuuksia (BauGB 194 §). Useimmissa tapauksissa markkina-arvo johtaa liittovaltion perustuslaissa edellytettyä korkeamman korvauksen suorittamiseen. 

Liittovaltio on antanut eri maatyyppien osalta markkina-arvon tarkempaa määrittelyä varten erityisen arvostamisasetuksen (Immobilienwertermittlungsverordnung). Alueen arvo riippuu sijainnista, koosta, muodosta ja infrastruktuurista. Markkina-arvoa määriteltäessä alueet ryhmitellään 1) maa- ja metsätalousmaahan; 2) kehittyviin alueisiin, joilla kiinteistömarkkinoiden ennakoidaan kehittyvän, mutta joilla ei vielä ole infrastruktuuria; 3) rakennusmaahan; ja 4) maahan, jota voidaan käyttää rakennusmaaksi ja jolla on jo infrastruktuuri. Asetuksessa säädetään arviointimenetelmistä, joista lähtökohtaisesti käytetään vertailukauppamenetelmää. Arviointi voidaan perustaa muuhunkin menetelmään, jos se tuottaa oikeamman lopputuloksen. 

Liittovaltion rakennuslain 95 §:ssä säädetään arvonmuutoksista, joita ei tule ottaa huomion pakkolunastuskorvauksen määrittämisessä. Tällainen on esimerkiksi sellainen tontin käyttötarkoituksen muutokseen liittyvä arvonmuutos, joka ei ole odotettavissa lähitulevaisuudessa. Pakkolunastuskorvaus muodostuu lunastuksen kohteeksi joutuvan oikeuden menetyksestä (Rechtsverlust) suoritettavan korvauksen lisäksi muulle omaisuudelle aiheutuvista haitoista (andere Vermögensnachteile) suoritettavasta korvauksesta (BauGB 96 §). Korvattaviin menetyksiin luetaan esimerkiksi jäljelle jäävän omaisuuden arvonalennus ja omistajan asumisen tai ammatinharjoittamisen keskeytyminen. 

12.2.1  Markkina-arvo täyden korvauksen perustaksi

Perustuslain 15 §:n 2 momentin mukaan pakkolunastettavasta omaisuudesta on suoritettava täysi korvaus. Asiaa koskevan lunastuslain 29 §:n 1 momentin mukaan lunastettavan omaisuuden omistajalla on oikeus saada täysi korvaus (lunastuskorvaus) lunastuksen vuoksi aiheutuvista taloudellisista menetyksistä. Perustuslakivaliokunta on todennut, että perustuslaissa käytetyt käsitteet ovat autonomisia suhteessa tavallisessa laissa tehtäviin luokitteluihin (PeVL 12/2015 vp, s. 3, PeVL 17/2018 vp, s. 2 ja PeVL 2/2024 vp, s. 6). Perustuslain 15 §:n 2 momentin pakkolunastusvarauman edellyttämä täysi korvaus asettaa oikeudelliset reunaedellytykset lunastuslain 29 §:n 1 momentille ja arvon määrittämistä koskevalle lunastuslain 30 §:lle. 

Arviointiopillisessa sekä oikeudellisessa kirjallisuudessa täyden korvauksen vaatimuksen sisältöä on luonnehdittu eri tavoin (näistä kokoavasti Kuusiniemi-Peltomaa, Lunastuslainsäädäntö ja korvausjärjestelmä (2000) s. 138–142). Täyden korvauksen vaatimuksen on katsottu esimerkiksi edellyttävän omistajan kärsimän menetyksen täysimääräistä hyvittämistä tai että omistajan varallisuusasema ei ole saanut heikentyä lunastuksen johdosta. Toisaalta oikeudellisessa kirjallisuudessa on esitetty myös käsityksiä, jonka mukaan täyden korvauksen vaatimusta tulisi voida lähestyä joustavammin sen suhteen millaisiin seikkoihin täyden korvauksen vaatimuksen toteutumisesta arvioitaessa tulisi kiinnittää huomiota. Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden näkökulmasta tällaista ajattelua (kohdat 2.2.7 ja 2.3.1 edellä) voidaan sinänsä pitää mahdollisena. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön ja perustuslain 15 §:n 2 momentin valossa omaisuuden markkina-arvosta lähtevää täyden korvauksen vaatimusta on kuitenkin aiheellista pitää lainsäädännön lähtökohtana. 

Oikeudellisista luonnehdinnoista riippumatta täyden korvauksen vaatimus saa käytännössä sisältönsä arvon määrityksen myötä. Nykyisen lunastuslain 30 §:n 1 momentin mukaan lunastettavasta omaisuudesta on määrättävä omaisuuden käyvän hinnan mukainen täysi korvaus. Mikäli käypä hinta ei vastaa luovuttajan täyttä menetystä, arvioiminen on perustettava omaisuuden tuottoon tai siihen pantuihin kustannuksiin. 

Lunastuslain käsitteistö ja säännökset täyden korvauksen suuruuden määrittämismenetelmistä eivät kaikilta osin vastaa kiinteistöarviointiopissa ja kansainvälisissä arviointistandardeissa tapahtunutta kehitystä, joissa nykyään hyödynnetään vakiintuneesti markkina-arvon käsitettä. Lunastuslain 30 §:ää esitetään sen vuoksi tarkistettavaksi siten, että korvauksen määräämisessä käytettävien menetelmien yksilöinnistä ja keskinäisestä järjestyksestä laissa luovutaan ja siirrytään hyödyntämään markkina-arvon käsitettä korvauksen mittapuuna. 

Laissa ei määriteltäisi markkina-arvon käsitettä. Käsitettä ei myöskään ole tarvetta täydentää tai täsmentää kansallisesti. Markkina-arvo ja sen määritys saa tällöin sisältönsä arviointiopeista ja kansainvälisten arviointistandardeista, joiden soveltamista ohjaa lunastuslain 29 §:n 1 momentin vaatimus lunastuksesta aiheutuvien taloudellisten menetysten täysimääräisestä korvaamisesta. Arvon määrityksen tavoitteen on katsottava olevan riittävän täsmällinen sitä soveltavan viranomaisen harkintavallan rajojen kannalta. 

Markkina-arvo vastaa hyvin pitkälti sitä, miten täyden korvauksen vaatimusta on lunastuslaissa ja arviointiopissa pyritty lähestymään lunastuksen kohteen käyvän arvon ja muiden arviointimenetelmien perusteella. Määritelmänsä mukaisesti markkina-arvolla tarkoitetaan sellaista arvioitua rahamäärää, jolla omaisuus arvopäivänä vaihtaisi omistajaa liiketoimeen halukkaiden ja toisistaan riippumattomien myyjän ja ostajan välillä asianmukaisen markkinoinnin jälkeen osapuolten toimiessa asiantuntevasti, harkitusti ja ilman pakkoa. Markkina-arvo tulee niin kiinteistöarvioinnin yleisten oppien kuin arviointistandardienkin mukaan määrittää arvioitavan omaisuuden parhaan ja tuottavimman käytön mukaan. 

Parhaalla ja tuottavimmalla käytöllä tarkoitetaan kiinteistön kaikkein todennäköisintä käyttöä, joka on fyysisesti mahdollinen, tarkoituksenmukaiseksi harkittu, laillisesti sallittu, taloudellisesti toteuttamiskelpoinen ja johtaa arvioitavan kiinteistön korkeimpaan arvoon. Parasta ja tuottavinta käyttöä arvioitaessa merkityksellistä on, miten kohteen erilaiset käyttömahdollisuudet otetaan huomioon. Lähtökohdan arvon määritykselle muodostaa kiinteistön nykyinen käyttö (s. 47), mutta arvoa määritettäessä tulee ottaa huomioon myös muut sallitut käyttömahdollisuudet, jos rationaalisesti toimivat markkinaosapuolet olisivat valmiit maksamaan lisähintaa tällaisesta käyttömahdollisuudesta. Näin ymmärrettynä kohteen arvo kuvastaa luetettavimmin omistajan menetystä. 

Markkina-arvoon perustuva lähestymistapa mahdollistaa kohteen arvon määrityksen myös sellaisessa tilanteessa, jossa kohteelle ei käytännössä ole markkinoita. Vaikka markkina-arvo nimensä puolesta viittaa kauppa-arvoperusteiseen markkinalähestymistapaan, voidaan arvo määrittää myös tuottolähestymistavalla ja kustannuslähestymistavalla. Esimerkiksi nauhamaisissa lunastushankkeissa lunastusyksiköt muodostuvat tyypillisesti pienistä, lukuisista eri kiinteistöihin kuuluvista alueista. Tämänkaltaisille alueille ei käytännössä ole markkinoita, jolloin kohteen arvon määritys voisi tapahtua esimerkiksi omaisuusosaperusteisesti. Lähestymistapa tulee kussakin yksittäistapauksessa valita sen mukaan, joka luotettavimmin johtaa täyden korvauksen takaavaan markkina-arvoon. 

12.2.2  Hankkeen vaikutuksen huomioon ottaminen

Hanke, jonka vuoksi lunastus pannaan täytäntöön, saattaa korottaa tai alentaa lunastettavan omaisuuden arvoa. Lunastuslainsäädäntöön vanhastaan sisältyneen periaatteen mukaan korvaus on määrättävä vastaamaan sitä arvoa, joka omaisuudella olisi ollut ilman sanottua vaikutusta. Sanottu täyden korvauksen vaatimukseen kytkeytyvä periaate sisältyy voimassa olevan lunastuslain 31 §:n 1 momenttiin. 

Nykyisen sääntelyn mukaan lunastushankkeesta johtuva arvon nousu tai lasku tulisi jättää ottamatta huomioon kokonaisuudessaan, eli myös siltä osin kuin kyse on yleisemmästä alueen arvon muutoksesta. Sääntelyä ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että kohteenkorvausta arvioitaessa tulisi huomioon ottaa hankkeen vaikutus kiinteistöjen arvoihin yleisesti hankkeen vaikutusalueella. Ehdotettu muutos parantaisi lunastettavan omaisuuden omistajan omaisuudensuojaa sekä edistäisi alueen maanomistajien yhdenvertaista kohtelua perustuslain 6 §:n mukaisesti. 

12.2.3  Asemakaavoituksesta johtuvan arvon leikkaaminen

Lunastuslain 31 §:n 2 ja 3 momentin arvonleikkaussääntelystä ehdotetaan luovuttavaksi. Vaikka arvonleikkaus ei perustuslakivaliokunnan mietinnön (PeVM 14/1977 vp) mukaan ole täyden korvauksen periaatteen vastainen, muodostaa se poikkeuksen omaisuuden arvostamisen perusteista. Arvonleikkaussääntelystä luopuminen parantaisi maaomistajien oikeusasemaa ja perustuslain 15 §:n omaisuudensuojan toteutumista. 

Arvonleikkauksen jännitteinen suhde pakkolunastusvarauman edellytyksenä olevaan täyden korvauksen vaatimukseen ilmenee lunastuslain valmisteluasiakirjoista (HE 133/1974 vp ja HE 179/1975 II vp). Lunastuslain katsottiin edellyttävän hallitusmuodon 67 §:n mukaista perustuslain säätämisjärjestystä ehdotettujen arvonleikkaussäännösten vuoksi. Säännöstä kuitenkin tarkistettiin suppeammaksi eduskuntakäsittelyn aikana, ja lakiesitys voitiin käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunta päätyi lunastuslakia koskevassa mietinnössään (PeVM 14/1977 vp) siihen, ettei arvonleikkaus loukannut omaisuudensuojaa. Sen sijaan arvonleikkauksen soveltamisalan laajentamiseen yleiskaavoituksen synnyttämään arvonlisäykseen (HE 157/1989 vp) perustuslakivaliokunta suhtautui pidättyväisesti. Perustuslakivaliokunnan mukaan sanottua lakiehdotusta ei olisi voitu käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, koska lunastuskorvaus ei vastaisi täyttä korvausta (PeVL 20/1989 vp). Perustuslakivaliokunnan kanta huomioon ottaen arvioinnissa on lähdettävä siitä, että yhteiskunnan toimista aiheutuva yleinen arvonnousu on lähtökohtaisesti luettava omistajan hyväksi valtiosääntöoikeudellisessa pakkolunastustilanteessa. 

Perustuslain 15 §:ssä säädetään omaisuuden suojasta asiallisesti saman sisältöisesti kuin lunastuslain säätämisajankohtana voimassa olleessa hallitusmuodon 6 §:n 3 momentissa. Perustuslain tulkintakäytännön muutoksista huolimatta perustuslain 2 luvusta ei ole johdettavissa velvollisuutta luovuttaa alueita yhteiskunnan tarpeita varten täyden korvauksen vaatimuksesta poiketen. Täyden korvauksen vaatimuksen toteutumisen kannalta keskeinen kysymys on, miten omaisuus ymmärretään ja katsotaanko kuntien yksityiskohtaisesta maankäytön suunnittelusta aiheutuvan arvonnousun kuuluvan perustuslain omaisuudensuojasäännöksen suojaamaan oikeuspiiriin. 

Edellä kohdassa 2.3.4 on päädytty arvioon, jonka mukaan Suomea sitovien kansainvälisiin sopimuksiin perustuvien velvoitteiden ei voida katsoa muodostuvan kategoriseksi esteeksi asemakaavoituksesta syntyvä arvon ohjaamiseksi osin kunnille. Kansainvälisten velvoitteiden näkökulmasta ongelmallista saattaa kuitenkin olla se, että lunastuslain 31 §:n 2 ja 3 momentin arvonleikkaussääntelyn käyttöala kytkeytyy kokonaisuutena yhdyskuntarakentamiseen. Yhdyskuntarakentamisella ymmärretään yleistä tarvetta palvelevien liikenneväylien, yleisten alueiden, yhdyskuntateknisten verkostojen lisäksi myös erityyppiselle rakentamistoiminnalle varattavia alueita. 

Epäselvää on, voitaisiinko tämänkaltaisessa tilanteessa erilaiset aluevaraukset huomioon ottavan kokonaisarvioinnin perusteella päätyä katsomaan, että asemakaavoituksesta aiheutuvasta arvonnoususta merkittävän osa poissulkeva sääntely ja sen nojalla määrättävä lunastuskorvaus olisi kohtuullisessa suhteessa omaisuuden arvoon. Toisaalta myöskään maanomistajien yhdenvertaista kohtelua ja kuntien maapolitiikkaa tukevat pyrkimykset eivät näyttäisi täyttävän ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön perusteella täyden korvauksen vaatimuksesta poikkeamiselle asetettuja vaatimuksia. 

12.2.4  Asunto- ja elinkeinotakuun laajentaminen

Asunto- ja elinkeinotakuuta koskevan nykyisen lunastuslain 32 §:n mukaan korvaus lunastuksen kohteena olevasta asumiseen tai ammatin tai elinkeinoharjoittamiseen käytetystä omaisuudesta on määrättävä 31 §:n estämättä ainakin niin suureksi kuin on tarpeen vastaavanlaisen oman asunnon tai saman toimeentulon tarjoavan, lunastettua vastaavan omaisuuden hankkimiseen lunastetun tilalle. Voimassa olevassa laissa lunastuslain 32 § on kuitenkin epäitsenäinen korvausperuste, koska se kytkeytyy 31 §:n soveltamistilanteisiin ja tällöinkin lunastuslain 30 § määrittää korvauksen ylärajan (käyvän hinnan mukainen täysi korvaus). 

Nykyistä sääntelyä on pidettävä epätyydyttävänä. Lunastusoikeudessa täyden korvauksen vaatimusta on luonnehdittu tavalla, jotka ilmentävät luovuttajan varallisuusaseman säilymistä ennallaan. Sääntely, jonka mukaan luovuttajalle tulisi määrätä markkina-arvon mukainen korvaus asunnostaan tai elinkeinon harjoittamiseen käytetystä omaisuudesta, mutta joka ei riittäisi vastaavanlaisen asunnon tai omaisuuden hankkimiseen, ei ole sopusoinnussa perustuslain 15 §:n 2 momentin kanssa. 

Tämän vuoksi lunastuslain 32 §:ää ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että kohteenkorvaus on lunastettaessa asumiseen tai ammatin harjoittamiseen käytettävää omaisuutta määrättävä sen markkina-arvosta riippumatta niin suureksi kuin on tarpeen vastaavan asumistarpeen tyydyttävän oman asunnon tai saman toimeentulon tarjoavan, lunastettua vastaavan omaisuuden hankkimiseen lunastetun tilalle. 

12.2.5  Lunastuskorvaukselle suoritettava korotus

Arviointiopillisessa kirjallisuudessa on esitetty näkemyksiä, joiden mukaan nykyisen lunastuslain korvausperusteiden soveltaminen ei kaikissa tilanteissa johtaisi lunastettavan omaisuuden omistajan varallisuusaseman säilymiseen ennallaan. Kyse on ennen muuta kohteen arvon määrittämiseen liittyvistä epävarmuustekijöistä, jotka riippuvat muun muassa kohteesta, alueesta ja markkinatilanteesta. Parhaimmillaan kiinteistöarvioinnissa päästään +/-10%:n tarkkuuteen, tyypillisen tarkkuustason ollessa +/-10…20%. Haastavien kohteiden ollessa kyseessä arvioinnin epätarkkuus voi olla huomattavasti suurempi. Täyden korvauksen vaatimus huomioon ottaen ei voida pitää asianmukaisena, että lunastettavan omaisuuden omistaja kantaisi vastuun arvioinnin epätarkkuuksista. 

Arvioinnin epätarkkuudesta johtuvien vastuiden kohdentaminen lunastajatahoon olisi sinänsä toteuttavissa eri tavoin. Lain soveltamiskäytännön ja säännösten tulkintojen kehittämiseen liittyvien epävarmuuksien vuoksi yksinomaan soveltamiskäytännön varaan nojautumista ei ole pidettävä riittävänä. Lunastettavan omaisuuden omistajan oikeussuojan näkökulmasta ei myöskään voida pitää asianmukaisena, että täyden korvauksen vaatimuksen toteutuminen jäisi riippumaan esimerkiksi lunastuskorvauksen verotuskohtelusta tai muista lunastusmenettelyn ulkopuolisista ratkaisuista. 

Eri näkökohdat parhaiten huomioon ottavana ratkaisuna on pidetty lunastuskorvaukselle suoritettavaa korotusta, jota sovellettaisiin kaikkiin lunastuskorvauksiin arviointitilanteen tosiasiallisesta tarkkuudesta riippumatta. Tätä on pidettävä korvauskäytännön ennakoitavuuden kannalta parempana kuin ratkaisua, jossa lunastustoimikunnalle jätettäisiin laajasti harkintavaltaa korotuksen suuruuden suhteen. Täyden korvauksen vaatimuksen täyttymiseksi lunastuslakiin on päädytty esittämään sisällytettäväksi uusi 38 a §, jonka mukaan lunastuskorvaus olisi määrättävä suoritettavaksi 25%:lla korotettuna. Vastaavan kaltainen korotusmekanismi on jo käytössä eräissä vesilain 13 luvun 11 §:n ja kaivoslain 86 §:n 4 momentin mukaisissa korvauksissa.