9.2
Poikkeusolojen toteaminen
Perustuslain 23 §:ssä säädetyn mukaisesti perusoikeuksista voidaan säätää välttämättömiä poikkeuksia ”Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana”. Perustus-laissa itsessään ei poikkeusoloja tämän tarkemmin määritellä. Tällä poikkeusolojen luonnehdinnalla tarkoitetaan olennaisesti samaa kuin kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa käytetyllä ”yleisen hätätilan” käsitteellä. Ihmisoikeussopimusten hätätilakäsi-te voi sisältää aseellisen hyökkäyksen ohella muunkinlaisia poikkeusolotilanteita edellyttäen, että ne vakavuudeltaan uhkaavat kansankunnan elämää tai olemassaoloa (HE 60/2010 vp, s. 36; PeVM 9/2010 vp, s. 10).
Keskeinen, joskin perustuslain 23 §:ään nähden jossain määrin suppeampi, poikkeus-olojen määritelmä on valmiuslaissa, jonka mukainen poikkeusolojen toteaminen edellyttää tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yhteistoimintaa. Sinänsä olisi mahdollista antaa perustuslain 23 §:n mukainen esitys ilman poikkeusolojen toteamista valmiuslain mukaisessa menettelyssä, jolloin poikkeusolojen täyttymisen kriteeriä arvioitaisiin hallituksen esityksessä ja sen jälkeen eduskunnassa hallituksen esityksen käsittelyn osana. Hallituksen arvio kuitenkin on, että poikkeusolojen toteaminen valmius-laissa säädettyä menettelyä vastaavasti on käsillä olevassa tilanteessa asianmukainen ja perusteltu menettely, kun valtioneuvosto soveltaa perustuslain 23 §:n säännöstä hallituksen esityksen antamiseen, tämän rajoittamatta eduskunnan toimivaltaa ja menettelytapoja. Sovellettaessa valmiuslain mukaista menettelyä päätettäessä poikkeusolojen käsillä olosta korostuu valtiosäännön yleisissä periaatteissa tarkoitetulla tavalla eri valtioelinten vakaa harkinta tilanteen vakavuudesta. Valmiuslain mukainen menettely toteuttaa tasavallan presidentin roolin poikkeusolojen toteamista koskevassa päätöksenteossa. Nyt kun kyseessä on valmiuslaissa tunnistettu tilanne pandemiasta, joka on jo kertaalleen käytetty poikkeusolojen toteamisen perusteena, on hallituksen arvion mukaan perusteltua, että tasavallan presidentti osallistuu harkintaan myös käsillä olevassa tilanteessa.
Voidaan edelleen kiinnittää huomiota myös siihen, että eräät Suomea sitovat kansainväliset sopimukset nimenomaisesti edellyttävät poikkeusolojen virallista julistamista, jos poikkeusolot merkitsevät poikkeamista yleissopimuksen velvoituksista. Tällaista poikkeusolojen nimenomaista toteamista sekä siitä muille sopimusosapuolille ilmoittamista edellyttää esimerkiksi kansalaisoikeuksista ja poliittisista oikeuksista annetun kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 8/1976) 4 artikla. Vaikka nyt käsillä olevat hallituksen toimenpiteet, kuten ravintolatoiminnan asiakastilojen sulkeminen, eivät merkitsekään sellaista yleissopimuksen velvoituksista poikkeamista, joista tulisi ilmoittaa muille sopimusosapuolille, voidaan johdonmukaisuus- ja selkeyssyistä pitää perusteltuna, että mainitunlaisessa tilanteessa perustuslain 23 §:n mukaisesti lakia eduskunnalle annettaessa poikkeusolojen vallitseminen todetaan nimenomaisesti valtioneuvoston ja tasavallan presidentin yhteistoiminnassa.
Pääministeri on keskustellut 24.2.2021 ja sen jälkeen tasavallan presidentin kanssa poikkeusolojen toteamisesta. Valtioneuvosto ja tasavallan presidentti toteavat yhteistoiminnassa, että maassa vallitsevat poikkeusolot. Tarkoituksena on välittömästi poikkeusolojen toteamista koskevan päätöksen jälkeen antaa perustuslain 23 §:n nojalla eduskunnan käsiteltäväksi hallituksen esitys laiksi majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta. Tässä vaiheessa ei ole välitöntä tarvetta valmiuslain perusoikeuksia rajoittavien valmiuslain II osan toimivaltuuksien käyttöönotolle, mutta valmiuslain toimivaltuuksien käyttötarve riippuu epidemian kehityksestä lähiaikana. Hallitus arvioi, että valmiuslain II osan toimivaltuuksia joudutaan ottamaan käyttöön. Valmiuslain 15 luvun säännöksiä 106 § (hallintoviranomaisten viestintä poikkeusoloissa) ja 107 § (toimivallan ratkaiseminen) on välttämätöntä ryhtyä soveltamaan poikkeusolojen toteamisen jälkeen.
Käytettäessä valmiuslain soveltamisalan ulkopuolella perustuslain 23 §:ää on kyseisessä laissa säädettävä erikseen poikkeusoloista, joissa kyseistä lakia sovelletaan. Tällainen määritelmä on tarkoitus sisällyttää eduskunnalle annettavassa hallituksen esityksessä majoitus- ja ravitsemusliikkeistä annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta, jolla perustuslain 23 §:n nojalla ravitsemisliikkeet suljettaisiin määräajaksi alueellisesti tarkennettavalla tavalla ja lukuun ottamatta ruuan ulosmyyntiä asiakkaille.
Poikkeusolojen toteamiseen liittyy olennaisesti välttämätön tarve perustuslain 23 §:n tai valmiuslaissa määriteltyjen toimivaltuuksien käyttöön, kun viranomaisten säännönmukaiset toimivaltuudet eivät riitä. Valmiuslain käyttöönoton ohjeistuksessa on lähdetty siitä, että samanaikaisesti poikkeusolojen toteamisen kanssa tai heti pian sen jälkeen päätetään poikkeusolojen mahdollistamista säätämistoimista. Näin ollen poikkeusolojen toteaminen ei ole mahdollista ilman välttämätöntä tarvetta poikkeusolojen toimivaltuuksiin. Poikkeusolojen olemassaoloa ei voida todeta varmuuden vuoksi, viestin antamiseksi tai vahvistamaan annettuja määräyksiä ja ohjeita. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on todennut, että poikkeuksellisten toimivaltuuksien käyttämiseen oikeuttava poikkeusolo voi olla käsillä ainoastaan silloin, kun viranomaisten normaalioloissa käyttämät valtuudet eivät riitä tilanteen hallitsemiseksi.
Poikkeusolojen toteaminen ja valmiuslain mahdollinen käyttöönotto eivät tarkoita, että voimassa olevaa normaaliajan lainsäädäntöä ei enää sovellettaisi. Valmiuslain käyttö tai perustuslain 23 §:n nojalla annettujen säännösten käyttö ei vie viranomaisilta näiden toimivaltuuksia ja normaaliajan lainsäädännön soveltaminen jatkuu edelleen. Valmius-laissa ei säädetä viestintää lukuun ottamatta mahdollisuuksista tehdä toimivaltamuutoksia valtioneuvoston sisäiseen työnjakoon ja johtamiseen. Siten valmiuslaista riippumatta voimassa pysyy esimerkiksi tartuntatautilain 7 §, jonka mukaan tartuntatautien torjunnan yleinen suunnittelu, ohjaus ja valvonta kuuluvat sosiaali- ja terveysministeriölle ja ministeriö myös vastaa valtakunnallisesta terveydenhuollon häiriötilanteisiin tai niiden uhkaan varautumisesta ja näiden tilanteiden johtamisesta.
Poikkeaminen elinkeinovapaudesta ja omaisuudensuojasta
Lakiehdotuksessa on perusoikeuksiin kohdistuvan poikkeamisen kannalta kysymys vastaavasta majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annettuun lakiin lisättävästä väliaikaisesta sääntelystä, jolla ravitsemisliikkeet suljettiin asiakkailta 4.4.-31.5.2020 (laki majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta 153/2020; EV 14/2020 vp; PeVL 7/2020 vp; HE 25/2020 vp).
Ravitsemisliikkeiden sulkeminen merkitsee puuttumista perustuslain 18 §:ssä turvattuun elinkeinovapauteen. Perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvataan jokaiselle oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Ehdotuksen arvioidaan myös lisäävän lomautuksia ja irtisanomisia ravintola-alalla entisestään. Lakiehdotus on siten merkityksellinen myös perustuslain 18 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle osoitetun työllisyyden edistämisen velvollisuuden kannalta. Lisäksi ehdotuksilla voidaan katsoa olevan vaikutuksia perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuudensuojaan.
Elinkeinovapauden rajoitukset ovat merkitykseltään ja vaikutukseltaan huomattavia, sillä ehdotuksen voidaan katsoa käytännössä merkitsevän ravitsemisliiketoiminnan harjoittamisen kieltämistä määräajaksi tai rinnastuvan vähintäänkin toimiluvan määräaikaiseen peruuttamiseen. Ehdotus koskisi useita tuhansia ravitsemisalan yrityksiä ja niiden työntekijöitä Lopullinen määrä riippuu siitä, millä alueilla rajoitukset säädettäisiin voimaan.
Valtioneuvoston arvion mukaan näin syvällekäyvä, äkillinen ja laajamittainen puuttuminen perustuslain 18 §:ssä perusoikeutena turvattuun elinkeinovapauteen ei ole mahdollista tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, vaan edellyttää perustuslain 23 §:ään tukeutumista tai lain hyväksymistä perustuslain säätämisjärjestyksessä.
Perustuslain 23 §:n mukaan perusoikeuksista voidaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Perustuslakivaliokunnan perustuslain 23 §:n säätämisen yhteydessä antaman mietinnön mukaan muu kansakuntaa vakavasti uhkaava poikkeusolo voisi olla esimerkiksi pandemia (PeVM 9/2010 vp s.10/II.).
Perustuslakivaliokunta on käsitelleessään tartuntatautilain väliaikaisia muutoksia (laki tartuntatautilain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta; HE 245/2020 vp; PeVL 44/2020 vp) tammikuussa 2021 korostanut, että poikkeusolojen lainsäädännön mahdollistamien poikkeuksellisten toimivaltuuksien ja normaaliolojen lainsäädännössä säädettyjen toimivaltuuksien säätämis- ja soveltamisedellytysten välisen eron on oltava selvä. Tartuntatautilaki mahdollistaa eräiden asiakastilojen sulkemisen, kun laissa erikseen säädetyt edellytykset taudin ilmaantuvuudesta ja terveydenhuollon ja tehohoidon ylikuormittumisesta ylittyvät. Perustuslakivaliokunta totesi, että kanta normaaliolojen lainsäädännön ensisijaisuudesta ei tarkoita sitä, että vain poikkeusoloissa käytössä olevista poikkeuksellisista toimivaltuuksista tulisi ensisijaisesti säätää samassa lainsäädännössä kuin viranomaisilla normaalioloissakin olevista toimivaltuuksista.
Valtioneuvosto katsoo nyt käsittelyssä olevaan ehdotukseen sisältyvien perusoikeuksiin vaikuttavien väliaikaisten toimenpiteiden tarpeen johtuvan ainoastaan käynnissä olevasta covid-19- epidemiasta ja sen kiihtymisestä uudelleen. Toimenpiteet ovat poikkeuksellisen syvällekäyviä ja kohdistuvat perusoikeuksien ydinalueelle. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan kyseessä ei ole normaaliolojen lainsäädännön ja siinä tehtävien perusoikeuksien rajoitusten säätäminen vaan perustuslain 23 §:ssä säädetty tilapäinen perusoikeuksista poikkeaminen. Toimenpiteiden vaikutukset ulottuvat ravitsemisliikkeisiin lähes valtakunnallisesti ja ravitsemisliikkeiden lisäksi ne vaikuttavat laajemmin elinkeinosektoreihin kuten ravitsemisliikkeiden tavarantoimittajat. Velvoite ravitsemisliikkeiden sulkemiselle toteutetaan suoraan lain nojalla toisin kuin tartuntatautilain asiakastilojen sulkeminen, jota koskevissa päätöksissä kunnat ja aluehallintoviranomaiset ovat toimivaltaisia.
Käsillä olevat poikkeusolot mahdollistavat perusoikeuksista poikkeamisen perustuslain 23 §:ssä säädetyin edellytyksin. Käytettäessä valmiuslain soveltamisalan ulkopuolella perustuslain 23 §:ää on laissa säädettävä erikseen poikkeusoloista, joissa kyseistä lakia sovelletaan. ja sääntelyn soveltaminen on sanonnallisesti sidottava kyseisten poikkeusolojen olemassaoloon.(PeVL 7/2020 vp).
Lakiehdotus sisältäisi perustuslain 23 §:n edellyttämällä tavalla oman itsenäisen poikkeusolojen määritelmän. Lain väliaikaisen 3 a §:n 1 momentin mukaan ravitsemisliikkeet olisi pidettävä suljettuina asiakkailta vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaavan hyvin laajalle levinneen vaarallisen tartuntataudin aikana niillä alueilla, joilla se on välttämätöntä tartuntataudin leviämisen estämiseksi.
Käytännössä ehdotetun 3 a §:n 1 momentin mukaiset poikkeusolot tarkoittavat asiayhteyden vuoksi samaa kuin valmiuslain 3 §:n 5 kohdan tarkoittamat poikkeusolot. Poikkeusolojen määritelmä vastaisi aiemman ravitsemisliikkeiden sulkemiseen johtaneen väliaikaisen lain 153/2020 poikkeusolojen määritelmää.
Esityksessä säädettäväksi ehdotettu sääntely olisi 23 §:ssä edellytetyllä tavoin tilapäinen, kun se olisi määräaikainen ja rajoitukset mahdollisia ainoastaan poikkeusoloissa. Ehdotetun kaltaiset hyvin laajat rajoitukset ovat nyt käsillä olevassa tilanteessa välttämättömiä pandemian väestön terveydelle merkitsemän uhan torjumiseksi ja yksilöiden edellä kuvattujen perusoikeuksien turvaamiseksi sekä julkiselle vallalle asetettujen velvoitteiden täyttämiseksi. Ehdotettu sääntely olisi voimassa kolme viikkoa ja se olisi täsmällisestä rajattu ravitsemisliikkeiden toimintaan.
Perustuslakivaliokunta on käsitellessään ravitsemisliikkeiden sulkemista koskevaa lainsäädäntöä keväällä 2020 katsonut, että sääntely voitiin perustaa perustuslain 23 §:ään (PeVL 7/2020 vp). Valiokunta totesi, että perustuslain 23 §:n sanamuoto ei estä tällöin säädettyä ja nyt ehdotettua menettelyä, jossa välttämättömästä puuttumisesta perusoikeuksiin säädetään poikkeusolojen vallitessa ja olemassa olevista poikkeusoloja koskevista laeista erillisesti. Perustuslakivaliokunta muun muassa kiinnitti huomionsa siihen, että lain muutosta tarkoittavan hallituksen esityksen antaminen eduskunnalle on erityisesti eduskunnan asemaa ja vaikutusmahdollisuuksia paremmin turvaava menettely kuin esimerkiksi valmiuslain mukaiset menettelytavat. Hallituksen esityksen muodossa eduskunnalle annettavaan lakiehdotukseen eduskunta voi myös tehdä muutoksia tavanomaiseen tapaan eduskuntakäsittelyn aikana, jos se pitää muutoksia tarpeellisina.
Perustuslakivaliokunta on kuitenkin samassa yhteydessä korostanut perustuslain 23 §:n soveltumisen poikkeuksellisuutta. Näiltä osin valiokunta on viitannut perustuslain 23 §:stä ilmenevään ja muun muassa valmiuslain 4 §:n 2 momentissa esitettyyn periaatteeseen siitä, että viranomaisten säännönmukaiset toimivaltuudet ovat poikkeusoloissakin ensisijaisia. Poikkeusoloissakin tehtävien lainsäädäntömuutosten tulee ensisijaisesti olla perusoikeuksien yleiset ja tarvittaessa kunkin perusoikeuden erityiset rajoitus-edellytykset täyttäviä rajoituksia, ei perustuslain 23 §:ssä tarkoitettuja poikkeuksia perusoikeuksista.
Perustuslain 23 §:n 1 momentin mukaan säännöksessä tarkoitettujen tilapäisten perusoikeuspoikkeusten tulee olla välttämättömiä ja Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia.
Käsitellessään ensimmäistä ravitsemisliikkeiden aukiolorajoituksiin johtanutta tartuntatautilain muutosta (laki tartuntatautilain väliaikaisesta muuttamisesta 400/2020; HE 72/2020 vp; PeVL 14/2020 vp) perustuslakivaliokunta katsoi, että sanottuja muutoksia ei voitu perustaa perustuslain 23 §:ään. Tällöin sääntelyn ehdotettiin olevan voimassa viiden kuukauden ajan ja sääntely kohdistui pitkälti sellaisten esimerkiksi anniskeluaikoja, tiloissa oleskelevien henkilöiden enimmäismäärää ja toiminnassa noudatettavaa hygieniaa koskevien seikkojen suhteen, joihin kohdistuu normaalistikin toiminnan sääntelyä. Samassa yhteydessä perustuslakivaliokunta totesi, että poikkeusolojen laatu ja laajuus vaikuttavat paitsi siihen, millaisia toimenpiteitä voidaan pitää kussakin tilanteessa välttämättöminä, myös siihen, miten vaatimusta perusoikeuspoikkeusten väliaikaisuudesta tulkitaan. Viranomaisten säännönmukaisten toimivaltuuksien ensisijaisuus ja valmiuslain osalta myös toimivaltuuksien soveltamisen päättymistä koskevat säännökset turvaavat osaltaan perusoikeuspoikkeusten väliaikaisuutta. Valiokunta katsoi, että lakiehdotuksen voimassaoloaikaa oli välttämätöntä arvioida tilapäisyysedellytyksen kannalta.
Ehdotetussa sääntelyssä on kysymys lyhyen kolmen viikon ajan voimassa olevasta tilapäisestä sääntelystä. Lyhyehköstä voimassaoloajasta huolimatta sääntelyn laaja ulottuvuus koko ravitsemisalan yrityskenttään merkitsee sen kaltaista puuttumista elinkeinovapauteen, että sitä ei voida toteuttaa yleisten perusoikeuksen rajoitusedellytysten nojalla. Valtioneuvoston käsityksen mukaan esitys voidaan käsitellä perustuslain 23 §:n mukaisena poikkeuksena perusoikeuksiin poikkeusoloissa.
Poikkeuksien hyväksyttävyys
Säädettäväksi ehdotetun perusoikeuspoikkeuksen tavoitteena on väestön terveyden suojeleminen ja terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn säilyttäminen tartuntatautilain 3 §:n 7 kohdassa tarkoitetun poikkeuksellisen epidemian oloissa. Rajoitusten tarkoituksena on siis valtiosääntöisesti turvata perustuslain 22 §:n edellyttämällä tavalla julkisen vallan toimesta perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattu jokaisen oikeus elämään, perustuslain 19 §:n 1 momentissa säädetty jokaisen oikeus välttämättömään huolenpitoon sekä 19 §:n 3 momentissa säädetty julkisen vallan velvollisuus turvata riittävät terveyspalvelut ja edistää väestön terveyttä.
Suomi on ratifioinut useita kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia, joissa on säädetty oikeudesta elämään ja oikeudesta terveyden suojeluun. Julkisen vallan on turvattava Suomea sitovien ihmisoikeussopimusten toteuttaminen. Muun muassa Euroopan Neuvostossa hyväksytyn Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2 artiklassa säädetään oikeudesta elämään ja uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan 11 ja 13 (1) artikloissa säädetään oikeudesta terveyden suojeluun ja lääkinnälliseen apuun. Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen eli TSS-sopimuksen 12 artiklassa tunnustetaan jokaiselle oikeus nauttia korkeimmasta saavutettavissa olevasta ruumiin- ja mielenterveydestä. Säännöksen mukaan sopimusvaltion tulee ryhtyä toimenpiteisiin, jotka ovat välttämättömiä sellaisten olosuhteiden luomiseksi, jotka ovat omiaan turvaamaan jokaiselle lääkärin ja sairaaloiden palvelut sairaustapauksissa. Lisäksi YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 6 artiklassa on säädetty oikeus elämään, henkiinjäämiseen ja kehittymiseen mahdollisimman täysimääräisesti. Säännöksen tarkoituksena on luoda optimaaliset puitteet lapsen henkiinjäämiselle ja edellytykset hänen harmoniselle kehittymiselleen. Sopimuksen 24 artiklassa on säädetty oikeudesta terveyden- ja sosiaalihuoltoon. Myös YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa 10 artiklassa säädetään oikeudesta elämään ja 25 artiklassa oikeudesta terveyteen.
Elinkeinovapautta ei ole sellaisenaan turvattu Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tai YK:n alaisissa ihmisoikeussopimuksissa. YK:n ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen 23 artiklaan sisältyy työn valinnan vapaus. Elinkeinovapaus sisältyy Euroopan unionin perusoikeuskirjaan. Sen 16 artiklan mukaan elinkeinovapaus tunnustetaan unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1. lisäpöytäkirjan 1 artikla suojaa omaisuudensuojaa ja sen on katsottu suojaavan välillisesti myös elinkeinotoimintaa. Kyseistä oikeutta voidaan rajoittaa laajasti lailla julkisten intressien turvaamiseksi. Suomen kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet eivät estä ehdotetun kaltaista poikkeamista perusoikeuksista.
Esitettyjen rajoitusten tavoitteena olevat yksilöiden perustavien perusoikeuksien turvaamiseen liittyvät tavoitteet ovat perusoikeusoikeusjärjestelmän kannalta huomattavan painavia ja hyväksyttäviä.
Poikkeuksien oikeasuhtaisuus ja välttämättömyys
Väestön terveyden ja terveydenhuollon kantokyvyn turvaaminen ei vallitsevassa tilanteessa ole mahdollista elinkeinovapauteen vähemmän puuttuvin toimin.
Ehdotukseen sisältyvää elinkeinovapaudesta tehtävää tilapäistä poikkeusta on edellä kuvatuin perustein pidettävä perustuslain 23 §:n tarkoittamalla tavalla välttämättömänä edellä yksilöityjen yksilöiden perusoikeuksien turvaamiseksi ja julkiseen valtaan kohdistuvien velvoitteiden täyttämiseksi. Säädettäväksi ehdotettu perusoikeuspoikkeus on myös ajallisesti rajattu vain siihen laajuuteen – kolmeksi viikoksi – joka on katsottava sen taustalla olevien tavoitteiden kannalta välttämättömäksi ja oikeasuhtaiseksi.
Lakiehdotukseen sisältyvä asetuksenantovaltuus mahdollistaa perusoikeuspoikkeuksen alueellisen ulottuvuuden välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden arvioimisen. Tarkoitus on, että rajoitukset tulisivat voimaan niillä alueilla, joilla covid-19-epidemia on leviämis- ja kiihtymisvaiheessa. Tällöin rajoitukset kohdistettaisiin vain niihin alueisiin, joilla ne ovat välttämättömiä ja oikeasuhtainen toimenpide
Covid-19-epidemian on havaittu sekä tartuntojen määrällä että sairaalahoidon tarpeella mitattuna kiihtyvän, mutta sen leviämisen vakavia vaikutuksia - esimerkiksi leviämistä riskiryhmien ja vanhusten keskuuteen, tehohoitokuormitusta ja kuolemantapauksia - ei voida edelleenkään luotettavasti ennakoida. Merkittävää on, että suurimmalla osalla väestöstä ei edelleenkään ole vastustuskykyä tautia vastaan. Rokotusten antaminen väestölle jatkuu, mutta on mahdollista, että pandemia kestää Suomessakin vielä vähintään useita kuukausia.
Ravitsemistoimintaa on tartuntataudin leviämisen estämiseksi rajoitettu voimassa olevan tartuntatautilain 58 a §:ssä ja sen nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa tarkoitetulla tavalla. Ravitsemisliikkeille on säädetty yleisiä hygienian ja asiakkaiden keskinäisen etäisyyden ylläpitoon liittyviä velvoitteita. Lisäksi valtioneuvoston asetuksella on voitu säätää alueittain ja ravintolatyypeittäin enintään laissa säädettyjä asiakaspaikkamäärää, anniskeluaikaa ja aukioloaikaa koskevia välttämättömiä rajoituksia.
Esimerkiksi Uudenmaan maakunnassa, jossa epidemia on levinnyt voimakkaimmin, lain mahdollistamat suurimmat rajoitukset ovat olleet voimassa yli kolme kuukautta. Rajoituksia ei ole voitu enää kiristää, vaikka epidemia on edelleen levinnyt, laajojakin tartuntaketjuja on lähtenyt ravitsemisliikkeistä ja muita rajoituksia on kiristetty.
Hallituksen esityksen kohdan 2 nykytila ja sen arviointi jaksoissa tilannekuva, muuntuneen koronaviruksen vaikutus covid-19-epidemian leviämiseen ja ravitsemisliikkeiden rooli covid-19-epidemian leviämisessä sisältävät kuvaukset lähdeviitteineen virusmuunnosten suuremmasta tartuttavuudesta, kuolleisuudesta sekä vakavasta tautimuodosta sekä ravitsemisliikkeiden merkityksestä tartuntalähteinä.
Nopeimmankin raportoinnin antama tilannekuva epidemian kehittymisestä on jatkuvasti useita päiviä jäljessä. Epidemian leviäminen esimerkiksi joistakin kymmenistä nuorista satoihin kaikkiin väestöryhmiin kuuluviin ihmisiin on taudin leviämisen luonteen vuoksi mahdollista erityisesti leviämis- ja kiihtymisvaiheessa olevilla alueilla jopa muutamien päivien ja ainakin viikkojen kuluessa. Vaikka eri toimien vaikutuksia on vaikea erottaa toisistaan ja millään rajoituksilla ei nyt voida kokonaan estää tällaisten tilanteiden muodostumista, esitetyillä rajoituksilla vähennettäisiin voimakkaasti todennäköisyyttä näiden tilanteiden ilmaantumiseen juuri niillä alueilla, joilla riskit ovat nyt suurimmat. Kaikkien muiden paikallis- ja alueviranomaisten toimien kanssa ja myös niiden yhteisvaikutuksella esitetyt rajoitukset estäisivät ennakolta epidemian leviämistä. Epidemian tässä vaiheessa kaikkien toimien ennakoitavan yhteisvaikutuksen tavoitteleminen on lisäksi tärkeämpää kuin aiemmin.
Sääntely aiheuttaisi merkittäviä taloudellisia kustannuksia ja haittoja tuhansille ravitsemisliikkeille ja kymmenille tuhansille ravintolatyöntekijöille. Yksilöille, yrityksille ja yhteiskunnalle sääntelystä tällä tavoin syntyvät kokonaishaitat ovat selviä, vaikka tautitilanteen kiihtyminen voi edelleen aiheuttaa niitä myös muiden rajoitusten ja kuluttajien käyttäytymismuutosten johdosta.
Tämän vuoksi rajoitusten arvioidaan kokonaisuutena täyttävän myös oikeasuhtaisuusvaatimukset.
Rajoitusten aiheuttamien menetysten korvaaminen
Perustuslakivaliokunta on aiemman ravitsemisliikkeiden väliaikaisen sulkemisen osalta todennut, että sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta merkitystä on myös sillä, millaisia mahdollisuuksia elinkeinonharjoittajalla on sopeuttaa toimintaansa lainsäädännön muutoksin. Valiokunta piti ottaen huomioon sääntelyn poikkeuksellisen huomattavat vaikutukset ja vaikutusten äkillisyys välttämättömänä, että lailla säädetään sekä kiellon aiheuttamien menetysten kohtuullisesta kompensoimisesta että vaikutuksia lieventävistä järjestelyistä elinkeinonharjoittajille (PeVL 7/2020 vp). Valiokunta toisti tämän huomion arvioidessaan rajoituksia tarkentavaa valtioneuvoston asetusta (PeVM 10/2020 vp) ja korosti edelleen sekä kohtuullisen kompensoimisen että vaikutuksia lieventävien järjestelyiden säätämistä viivytyksettä. Valiokunta täsmensi myöhemmin, ettei se edellyttänyt täyden korvauksen maksamista menetyksistä, vaan piti sittemmin ehdotettua sääntelyä lieventävistä järjestelyistä ja toiminnan rajoitusten hyvittämisestä lainsäätäjän harkintamarginaaliin mahtuvana tukemisen ja hyvityksen määrien suhteen. Valiokunnan mielestä elinkeinovapauden ja omaisuudensuojan näkökulmasta perustellumpaa olisi kuitenkin ollut pyrkiä rajoitusten aiheuttamat tappiot ja kustannukset paremmin huomioivaan ja kattavampaan hyvittämiseen tuolloin ehdotetun verraten suppean ja erityislaatuisen kohtuullisen hyvityksen asemesta (PeVL 13/2020 vp, s. 3).
Perustuslakivaliokunta uudisti kantansa arvioidessaan tartuntatautilain väliaikaista muuttamista koskevaa sääntelyä (HE 245/2020 vp; PevL 44/2020 vp) ja katsoi, että valtiosääntöoikeudellisista syistä olisi perusteltua säätää kohtuullisesta kompensaatiosta elinkeinonharjoittajille näille kunnan tai aluehallintoviraston tekemästä tilojen sulkemispäätöksestä aiheutuvista taloudellisista menetyksistä erityisesti silloin, kun rajoitus kestää pidemmän ajan kuin yhden sulkemispäätöksen enimmäisajaksi säädetyn 14 vuorokauden ajan. Eduskunta sisällytti esitykseen antamaansa vastaukseen EV 3/2021 vp lausuman, jonka mukaan se edellyttää, että valtioneuvosto valmistelee pikaisesti säännökset siitä, että asiakastilojen sulkemisen aiheuttamia taloudellisia menetyksiä korvataan elinkeinonharjoittajille yleisen kustannustuen kautta tai erillisenä korvauksena, jos 14 vuorokautta kestänyttä sulkemista on jouduttu jatkamaan.
Perustuslakivaliokunta on siten viimeaikaisessa lausuntokäytännössään vakiintuneesti katsonut, että valtion on korvattava elinkeinotoiminnassa käytettävien tilojen lailla tai lain nojalla sulkemisesta aiheutuneita taloudellisia menetyksiä erityisesti jos sulkemisen kesto, ennalta-arvaamattomuus tai muu vastaava seikka sitä oikeasuhtaisuusarvioinnin kannalta edellyttää. Valtioneuvostossa on käynnissä eduskunnan tartuntatautilain muutosten yhteydessä edellyttämä taloudellisten menetysten korvaamista koskeva valmistelu. Ehdotetusta laista seuraava velvoite korvata ravitsemisliikkeille taloudellisia menetyksiä otetaan huomioon tässä valmistelussa niin, että tilojen sulkemiseen velvoitettuja elinkeinonharjoittajia kohdellaan tasavertaisesti. Kohtuullista kompensaatiota määriteltäessä voidaan ottaa huomioon, että yritykset eivät pysty reagoimaan äkillisesti toteutettaviin rajoituksiin normaaleilla kustannusten sopeuttamiseen tähtäävillä toimenpiteillä.
Arvio yhteiskunnalle aiheutuvien kokonaishaittojen suhteesta niillä saavutettuun hyötyyn
Perustuslakivaliokunta on ravitsemisliikkeiden sulkemisesta aiemmin antamissaan kannanotoissa kiinnittänyt erityistä huomioita rajoitusten voimakkaaseen puuttumiseen perustuslaissa turvattuihin perusoikeuksiin, hyvin painaviin perusteisiin niiden rajoittamisessa, rajoitusten voimassaolon tilapäisyyteen ja rajauksiin ulosmyynnin ja henkilöstöravintoloiden osalta, rajoitusten hyväksymisen aikana vallinneeseen tilanteeseen sekä ajalliseen ja alueelliseen kattavuuteen arvioidessaan rajoituksen välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta.
Rajoitustoimien osalta on siten perusoikeusnäkökulmasta arvioitava niiden yhteiskunnalle aiheuttamien kokonaishaittojen suhdetta niillä saavutettuun hyötyyn.
Covid-19-epidemian leviämisen hidastamiseksi ja estämiseksi tehtyjen lainsäädännöllisten toimien vaikutus ravitsemistoimialalle on ollut huomattava. Ravitsemisalan yritysten toimintaan ovat vaikuttaneet rajoitusten lisäksi yleisestä epidemiatilanteesta seuraava yritysasiakkaiden ja matkailijoiden puute sekä kuluttajien epävarmuus käyttää palveluja. Täysin suoraa yksin rajoituksista johtuvaa syy-yhteyttä yritysten vaikeaan taloudelliseen tilanteeseen on tämän vuoksi vaikeaa arvioida. Sulkeminen tulee kuitenkin merkitsemään lähes täydellistä pysähdystä ravitsemisliikkeiden tulovirtaan. Koska ravitsemisliikkeiden taloudellinen tilanne on jo entuudestaan epidemian heikentämä, on sululla vakavat vaikutukset ravitsemisliikkeiden taloudelliseen tilanteeseen ja kykyyn selvitä elinkelpoisena epidemian ylitse.
Ravitsemisliikkeiden toimintaa rajoittavilla toimenpiteillä tavoitellaan ihmisten välisten fyysisten lähikontaktien rajoittamista ja siten epidemian hidastamista. Ravitsemisliikkeet ovat tyypillisesti paikkoja, joissa ihmisillä on luontaisesti paljon lähikontakteja, mikä tekee viruksen leviämisen todennäköisemmäksi. Lisäksi anniskeluravintoloissa on alkoholinkäyttöä, joka voi vähentää hygieniaohjeistuksen noudattamista. Tämä lisää viruksen leviämistä usein suureen lähikontaktien joukkoon.
Valtioneuvoston arvion mukaan rajoitustoimilla tavoiteltava viruksen leviämisen hidastamisen hyödyt ovat yhteiskunnalle aiheuttamia haittoja suuremmat.
Mahdollisuus rajoitusten purkamiseen
Lakiehdotukseen sisältyvät poikkeukset ovat luonteeltaan perustuslain 23 §:n edellyttämällä tavalla tilapäisiä ja niiden antaminen samoin kuin ehdotetun majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain 3 a §:n soveltaminen kokonaisuudessaan on lakitekstissä sanonnallisesti sidottu poikkeusolojen olemassaoloon. Ehdotettu laki olisi voimassa lyhyehkön kolmen viikon määräajan 28.3.2021 saakka. Sääntelyn voimassaolo on valtioneuvoston arvion mukaan rajattu ajallisesti vain välttämättömään. Välttämättömyysvaatimuksesta johtuen poikkeusolojen päättyessä lain nojalla annettava asetus olisi myös kumottava kokonaan, sillä edellytyksiä perustuslain 23 §:ssä tarkoitetuille poikkeuksille ei enää olisi.
Jos välttämättömyysvaatimus ei enää täyty jollain alueella, valtioneuvoston olisi ehdotuksen mukaan viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin valtioneuvoston asetuksen muuttamiseksi. Asetusta olisi siis muutettava, jos jokin alueista siirtyy takaisin perustasolle. Valtioneuvosto seuraa tautitilanteen kehittymistä ja rajoituksia voidaan purkaa poistamalla asetuksen mukaisesta luettelosta ne alueet, joilla epidemia on laantunut perustasolle.
Asetuksenantovaltuus
Lakiehdotukseen sisältyy valtioneuvostolle osoitettu valtuutus antaa asetus niistä alueista, joilla ravitsemisliikkeet on pidettävä suljettuna asiakkailta. Ehdotetussa laissa valtuutussäännös on sijoitettu lakiehdotuksen 3 a §:n 4 momenttiin.
Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt lain soveltamisalan sääntelyä asetuksella perustuslain 80 §:n ja säädösten hierarkkisten suhteiden näkökulmasta täysin ongelmattomana (ks. esim. PeVL 14/2005 vp). Poikkeusoloja koskevista perusoikeuspoikkeuksista voidaan perustuslain 23 §:n mukaan kuitenkin säätää paitsi lailla myös laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella. Lailla on kuitenkin säädettävä tilapäisten poikkeusten perusteet.
Epidemiatilanteen mahdollinen nopeakin muuttuminen muodostaa sellaisen erityisen syyn, jonka perustuslakivaliokunta on katsonut voivan olla perusteena alueellisesta soveltamisalasta säätämiselle valtioneuvoston asetuksella. Välttämättömyysvaatimuksesta johtuen poikkeusolojen päättyessä on voimassa oleva asetus alueellisesta soveltamisalasta kumottava kokonaan tai osittain. Tilapäisiä poikkeuksia koskevat valtioneuvoston asetukset on perustuslain 23 §:n 2 momentin mukaan saatettava viipymättä eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta voi päättää asetusten voimassaolosta. Perustuslakivaliokunnan ilmaiseman kannan mukaan asetusten tällainen eduskuntakäsittely on toteutettavissa esimerkiksi samaan tapaan kuin valmiuslain nojalla annettujen asetusten (PeVL 7/2020 vp).
Luonnos lakiehdotusta täydentäväksi valtioneuvoston asetukseksi on esityksen liitteenä. Luonnos perustuu hallituksen esityksen antamisen ajankohtana olevaan arvioon alueista, joilla rajoitustoimet ovat välttämättömiä. Valtioneuvoston asetus saatetaan hyväksymisen jälkeen eduskunnan käsiteltäväksi perustuslain 23 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Asiassa pidetään kuitenkin suotavana hankkia perustuslakivaliokunnan lausunto.