1.1  Tausta

Sisäministeriön, oikeusministeriön sekä opetus- ja kulttuuriministeriön asettama työryhmä esitti 8.5.2019 luovuttamassaan mietinnössä (Sanat ovat tekoja. Vihapuheen ja nettikiusaamisen vastaisten tekojen tehostaminen. Sisäinen turvallisuus. Sisäministeriön julkaisuja 2019:23), että oikeusministeriö arvioi, pitääkö sananvapauteen liittyvät viharikokset säätää virallisen syytteen alaisiksi ainakin niissä tilanteissa, joissa henkilö joutuu vihapuheen kohteeksi virkatoimiensa, työtehtäviensä tai luottamustehtäviensä hoitamisen vuoksi. Tällöin niiden eteenpäin vieminen rikosprosessissa ei edellyttäisi asianomistajan rangaistusvaatimusta.  

Pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelman Osallistava ja osallistuva Suomi mukaan hallituskauden aikana toteutetaan poikkihallinnollisesti toimenpiteitä, joilla puututaan nykyistä vahvemmin järjestelmälliseen häirintään, uhkailuun ja maalittamiseen, joka uhkaa sananvapautta, viranomaistoimintaa, tutkimusta ja tiedonvälitystä. Hallitusohjelman mukaan turvataan edellä mainittujen rikosten torjuntaan ja selvittämiseen riittävät resurssit sekä osaaminen ja edistetään syrjintä- ja viharikostilanteen systemaattista seurantaa kansallisesti ja kansainvälisesti. Käsillä oleva hallituksen esitys on osa hallitusohjelmassa mainittuja toimia.  

Käräjäoikeuksien laamannit tekivät 19.12.2018 oikeusministeriölle lainsäädäntöesityksen lainkäyttöhenkilöstön rikosoikeudellisesta suojasta vihamielistä mediavaikuttamista vastaan. Poliisihallitus, valtakunnansyyttäjänvirasto ja käräjäoikeuksien laamannit ovat tehneet oikeusministeriölle 17.6.2019 esityksen lainsäädännöllisistä muutostarpeista viranomaisten maalittamiseen puuttumiseksi. 

1.2  Valmistelu

Esitys on valmisteltu oikeusministeriössä. Luonnos hallituksen esitykseksi oli lausunnolla ajalla 25.5.2020-10.8.2020. Lausunto pyydettiin 55 taholta, joiden joukossa olivat keskeiset ministeriöt, oikeuslaitos, syyttäjälaitos, poliisi, asianajaja- ja lakimiesjärjestöt, nais- ja miesjärjestöjä, media-alan toimijoita ja -järjestöjä, työnantaja- ja työntekijäjärjestöjä, Suomen Kuntaliitto, tasa-arvovaltuutettu ja yhdenvertaisuusvaltuutettu sekä tutkijoita. Lausuntoja annettiin 50. Lausunnoista valmistui lausuntotiivistelmä Luonnos hallituksen esitykseksi laiksi rikoslain 25 luvun 9 §:n muuttamisesta, Lausuntotiivistelmä, Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2020:12. 

Esitysluonnosta käsiteltiin kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnan kokouksessa 28.10.2020. 

Annetut lausunnot löytyvät oikeusministeriön hankesivuilta. 

2.1  Henkilöön hänen työ- tai julkisen luottamustehtävänsä vuoksi kohdistuva uhkailu ja häirintä

Vihapuhe ja viharikos ovat yleiskäsitteitä, joita ei käytetä rikoslaissa (39/1889). Vihapuheen käsitettä käytetään julkisessa keskustelussa kuvaamaan ilmiötä, jossa loukkaavia ilmaisuja käytetään tietystä ryhmästä, yleensä vähemmistöryhmästä. Viharikosta käytetään yleisnimityksenä kaikista rikoksen tunnusmerkistön täyttävistä teoista, joiden motiivina on tietty, yleensä vähemmistöön kohdistuva viha. Viharikos voi olla ilmaisurikos (kunnianloukkaus, yksityiselämää loukkaava tiedon levittäminen) tai henkilön fyysiseen turvallisuuteen tai omaisuuteen kohdistuva rikos.  

Niin sanottu maalittaminen on vihapuheen eräs muoto. Nimitystä käytetään ilmiöstä, jossa keskustelupalstoilla tai muutoin sosiaalisessa mediassa julkisesti kehotetaan lähettämään loukkaavia tai uhkailevia viestejä kohteelle, minkä seurauksena hänen yhteystietojaan, tietoja henkilökohtaisista oloista, perhesuhteista tai hänen kuvaansa jaetaan. Merkityksellistä on viestien suuri lukumäärä. Kehotus tai yllyttäminen voi johtaa myös ilkivaltaan, asunnon tarkkailuun tai kohteen kuvaamiseen eri tilanteissa. Viranomaisiin kohdistettuna kyse voi olla myös virkatoimien vuoksi tehdyistä perättömistä rikosilmoituksista tai kanteluista. Kyse on järjestelmällisestä, joukkoistetusta uhkailusta tai vainoamisesta, jossa toiminnan alkuunpanija tarkoituksellisesti osoittaa suorin kehotuksin tai piiloilmaisuin näkemystensä tukijoille tulevan uhkailun tai muun häirinnän kohteen.  

Ilmiön lisääntyminen ilmenee myös poliisin viharikosseurannassa. Tarkasteltaessa kaikkia viharikoksia tapahtumatilanteittain sanallisten loukkausten, uhkausten ja häirintätapausten määrä vuonna 2019 kasvoi vuoteen 2018 verrattuna. Yleisimmin nämä rikosilmoitukset koskivat kunnianloukkauksia ja laittomia uhkauksia. (Jenni Rauta: Poliisin tietoon tullut viharikollisuus Suomessa 2019, Poliisiammattikorkeakoulun katsauksia 16/2020). 

Lisääntyvänä ilmiönä on useiden tutkimusten mukaan erityisesti työtehtävien vuoksi työntekijään, virkamieheen taikka julkisuudessa toimiviin henkilöihin (toimittajat, tutkijat, poliittiset päättäjät) kohdistuva häirintä – yksittäinen, järjestelmällinen tai joukkoistettu – sekä väkivallalla tai muulla rikoksella uhkailu sosiaalisen median välineissä. Työntekijään kohdistuva väkivallalla tai rikoksella uhkailu on lisääntynyt myös erilaisissa asiakas- ja potilassuhteissa.  

Yleisellä tasolla miehet kokevat väkivaltaa naisia enemmän, ja väkivallan uhan osalta sukupuolten kohdalla ei ole eroja. Tilanne muuttuu hieman, jos tarkasteluun otetaan työpaikalla tapahtuva väkivalta ja sen uhka.  

Vuoden 2018 rikosuhritutkimuksen (Danielsson, Petri, Näsi, Matti: Suomalaiset väkivallan ja omaisuusrikosten kohteena 2018 – kansallisen rikosuhritutkimuksen tuloksia. Katsauksia 35/2019. Helsingin yliopisto. Valtiotieteellinen tiedekunta. Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutti) mukaan työtehtävissä kohdattujen uhkailu- ja väkivaltatilanteiden esiintyvyys on lisääntynyt sekä miehillä että naisilla ajanjaksolla 2012-2018.  

Työpaikallaan tai työtehtävissään henkilöiden välistä uhkailua tai fyysistä väkivaltaa oli kokenut kuusi prosenttia 15–74-vuotiaista (kaikki tekomuodot otettu huomioon, väkivaltaa ja sen uhkaa ei erotella). Naiset olivat kohdanneet työssään väkivaltaa tai uhkailua miehiä yleisemmin. Ero juontuu katsauksen mukaan todennäköisimmin sukupuolten erilaisesta sijoittumisesta työmarkkinoille: naiset työskentelevät miehiä useammin terveys- ja sosiaalipalvelualoilla, joissa on kohonnut riski kohdata väkivaltaa tai uhkailua asiakkaiden tai potilaiden taholta. 

Joillakin miesvaltaisilla aloilla, kuten vartiointialalla ja poliisissa, riski joutua väkivallan uhriksi on huomattavan korkea. Näiden alojen riskialttius ei kuitenkaan näy väestötason tarkasteluissa, koska alalla työskentelevien henkilöiden lukumäärä on huomattavasti pienempi kuin sosiaali- ja terveysalalla. Erityisen yleistä työpaikalla koettu väkivalta on 25–54-vuotiaiden naisten keskuudessa, joista useampi kuin joka kymmenes oli vuoden aikana kokenut työtehtävissään uhkailua tai fyysistä väkivaltaa. Tässä ikäryhmässä miesten työpaikalla kokeman uhkailun ja väkivallan esiintyvyys oli noin kolme prosenttiyksikköä matalampi.  

Tarkastelujaksolla 2012-2017 vuonna 2012 noin viisi prosenttia naisista ilmoitti työpaikallaan tai työtehtävissään tapahtuneista uhkailu- tai väkivaltatilanteista, kun vastaava osuus vuonna 2018 oli yli kaksi prosenttiyksikköä korkeampi. Kasvua tapahtui vuosittain. Erityisesti naisten osalta työtehtävissä kohdattu uhkailu ja väkivalta näyttäytyy varsinkin uudemmissa mittauksissa merkittävimpänä väkivallan tapahtumaympäristönä. Miesten työpaikallaan tai työtehtävissään kohtaaman väkivallan määrä ei lisääntynyt tarkastelujaksolla yhdenmukaisesti, mutta oli kuitenkin korkeimmillaan – hieman yli neljä prosenttia - vuonna 2018. 

Vuosien 2013–2018 kyselyissä vastaajilta on tiedusteltu uhrikokemuksien yhteydessä, olivatko he itse tai joku heidän kotitaloudestaan kuluneen vuoden aikana ilmoittaneet vastaajaan kohdistuneesta uhkailusta tai väkivallasta poliisille. Ilmoitusprosentti vaihtelee 10-13 prosentin väillä, mutta vastaukset koskivat vain vähintään läimäisyn käsittävää väkivaltaa eikä niistä käy ilmi uhkailujen ilmoittaminen.  

Väkivallan pelko on myös merkittävä työelämän ongelma. Työelämässä olevista vastaajista 20 prosenttia oli vuoden 2018 tutkimuksen mukaan pelännyt työpaikkaväkivaltaa. Työelämässä olevista naisista 28 prosenttia oli pelännyt työpaikkaväkivaltaa ainakin kerran vuoden aikana ja miehistä 12 prosenttia. Ikäryhmistä 25–54 -vuotiaista työelämässä olevista kyselyyn vastanneista naisista 30 prosenttia ilmoitti pelänneensä vuoden aikana työpaikalla tapahtuvaa väkivaltaa. Työpaikkaväkivallan pelko on pysynyt kokonaisuutena arvioiden vakiintuneella tasolla, mutta naisten osalta pelko on jonkin verran lisääntynyt 

Vähittäiskaupan ja majoitus- ja ravintola-alaan kohdistuvia rikoksia käsitellään toisessa kansallisessa yritysuhritutkimuksessa 2018 (Elsa Saarikkomäki, Matti Lehti ja Janne Kivivuori, Helsingin yliopiston valtiotieteellinen tiedekunta, Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutti, Katsauksia 33/2019). Työntekijät olivat kokeneet väkivaltaa tai sen uhkaa edeltävän 12 kuukauden aikana kaupan alalla 17 prosentissa (kauppa) ja 23 prosentissa (majoitus- ja ravintola-ala) kyselyyn osallistuvissa toimipaikoissa. Häirintää tai vainoamista oli koettu 6-7 prosentissa toimipaikkoja.  

Rikollisuustilanne 2018 –julkaisun mukaan valtaosa (85–90 %) vähittäiskaupan ilmoitetuista väkivalta- ja uhkailutapauksista oli sekä vuonna 2010 että vuonna 2018 sanallista uhkailua ja suunsoittoa. Majoitus- ja ravintola-alalta ilmoitetuista väkivalta- ja uhkailutapauksista 85 prosenttia oli sisältänyt vain sanallista väkivaltaa, 15 prosentissa työntekijään oli käyty käsiksi fyysisesti. Valtaosassa tapauksia tekijä oli asiakas. (Rikollisuustilanne 2018, rikollisuuskehitys tilastojen ja tutkimusten valossa. Petri Danielsson (toim.), Helsingin yliopiston valtiotieteellinen tiedekunta, Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutti, Katsauksia 36/2019). 

Työntekijään kohdistunut väkivalta tai sillä uhkailu ilmoitettiin yritysuhritutkimuksen mukaan poliisille joka neljännen teon yhteydessä, häirintä tai vainoaminen kaupan alalla 18 prosentissa ja majoitus-ja ravintola-alalla 26 prosentissa tapauksia. Ilmoittamatta jättämisen syiksi ilmoitettiin teon vähäisyys, teon yleisyys tai arkipäiväisyys, se ettei asianomistaja halua tehdä rikosilmoitusta, teon selvittäminen asiakkaan kanssa, asiakkaan poistaminen toimipaikasta tai alkoholin tarjoamisen epääminen asiakkaalta.  

Oppilaitosten turvallisuustutkimuksen 2016 (Näsi, Matti – Virtanen Miialiila – Tanskanen, Maiju: Katsauksia 20/2017. Helsingin yliopisto, valtiotieteellinen tiedekunta, kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutti) mukaan yleisin koulujen henkilökuntaan kohdistettu teko oli kunnianloukkaus, jota oli kohdistettu henkilökuntaan joka kolmannessa (33 %) kaikista oppilaitoksista. Tapaukset olivat selvästi yleisimpiä yhtenäiskouluissa ja yläkouluissa, joissa on luokkatasoja 7–9. Näissä koulutyypeissä yli puolessa oli tämän tyyppisiä uhrikokemuksia. Väkivallan uhka (22 %) oli miltei yhtä yleistä kuin vakivallan kokeminen. Uhan osalta se oli yleisintä yhtenäiskoulujen ja yläkoulujen osalta. Noin joka neljännessä (24 %) kaikista oppilaitoksista oli koettu ruumiillista väkivaltaa. Yleisintä se oli alakouluissa ja yhtenäiskouluissa (luokkatasot 1–9), mihin selitykseksi on arveltu, että opettajat joutuvat alakouluissa rauhoittelemaan raivokohtauksia (ns. temper tantrum) saaneita lapsia muun muassa sylissä pitämisen avulla. Väkivalta ja sen uhka näyttäisi liittyvän miltei kokonaisuudessaan peruskoulutasoon, lukioiden osalta kyseessä on harvinainen ilmiö. Ilmoitusalttiuden ja syyteoikeuden osalta on huomattava rikosoikeudellinen 15 vuoden vastuuikäraja. 

Väkivallanuhka ensihoitotehtävissä on lisääntynyt viime vuosina pelastuslaitosten kumppanuusverkoston tilastoinnin mukaan. Suomen Ensihoitoalan Liiton vuonna 2018 toteuttamaan kyselyyn vastanneista 377 ensihoitajasta yli 90 prosenttia kertoi kokeneensa työssään uhka- ja väkivaltatilanteita ja joka neljäs oli joutunut pahoinpitelyn kohteeksi. 

Laittomien uhkausten eräs kohderyhmä voivat olla valtiolliset tai kunnalliset päättäjät. Tutkimuksen Viha vallassa: Vihapuheen vaikutukset yhteiskunnalliseen päätöksentekoon (Knuutila- Kosonen-Saresmaa-Haara-Pöyhtäri: Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:57) selvitettiin yhteiskunnalliseen päätöksentekoon vaikuttavan vihapuheen laajuutta, luonnetta ja vaikutuksia. Kolmannes kyselyyn vastanneista kuntapäättäjistä oli ollut työnsä puolesta vihapuheen kohteena. Avovastauksissa vihapuheeksi kuvailtiin hyvin kirjavia tekotapoja tytöttelystä ja vähättelystä aina kiristykseen ja tappouhkauksiin. Uhkaamista tai uhkaavaa käyttäytymistä oli kuntapäättäjien parissa kokenut eri aikaväleillä 21,3 prosenttia vastaajista. Näkyvässä asemassa olevat päättäjät samoin kuin naiset miehiä enemmän kokivat kyselyn mukaan uhkaamista (s. 23-29). Vastaajien arvion mukaan vihapuheen tuottajan pyrkimyksenä oli laajemmin tietyn poliittisen näkemyksen jakavien ryhmien toiminnan heikentäminen, ei niinkään yksittäisen henkilön toimintaan vaikuttaminen.  

Myös viranomaisiin on lisääntyvästi kohdistettu väkivallalla uhkailua heidän virkatoimiensa vuoksi. Vaikka uhkailu kohdistuu virkatointa suorittavaan henkilöön, toiminnan motiivi voi olla laaja-alaisempi eli pyrkimys rapauttaa viranomaistoiminnan arvovaltaa, luotettavuutta, uskottavuutta ja puolueettomuutta sekä myös muutoin vaikuttaa viranomaisorganisaation toimintaan ja päätöksentekoon.  

Näkyvä ja kasvava ilmiö on myös toimittajiin ja tutkijoihin kohdistuva uhkailu ja vainoamisen tunnusmerkistön mahdollisesti täyttävä häirintä etenkin sosiaalisessa mediassa. 

Sanallisia ilmaisuja arvioitaessa tulee aina huomioida sananvapaus. Sanan- ja mielipiteenvapaus ovat keskeisiä perus- ja ihmisoikeuksia. Perustuslain 12 §:ssä turvataan jokaisen oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Sananvapauden käyttäminen turvataan myös kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (KP-sopimuksen) 19 artiklassa, Euroopan ihmisoikeussopimuksen (EIS) 10 artiklan 1 kohdassa sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (EUVL C:3030) 11 artiklassa. Kansallisesti asiasta on säädetty muun muassa sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä annetulla lailla (460/2003).  

Sananvapauden käyttöön ja sen rajoittamiseen liittyy punninta eri oikeuksien välillä. Perustuslain 10 §:n mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Sanavapauden merkitystä onkin punnittava useimmiten kunnian ja yksityisyyden suojan valossa, kansainväliset sopimukset sallivat myös yleisen järjestyksen ja turvallisuuden huomioon ottamisen.  

Sananvapauden käyttöön liittyy paitsi oikeuksia myös velvollisuuksia, eikä oikeuksia saa käyttää väärin. Ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan 2 kohdassa määrätään, että sananvapauden käyttöön liittyy velvollisuuksia ja vastuuta. Tämän vuoksi se voidaan artiklan mukaan asettaa sellaisten muodollisuuksien, ehtojen, rajoitusten ja rangaistusten alaiseksi, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen turvallisuuden, alueellisen koskemattomuuden tai yleisen turvallisuuden vuoksi, epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, muiden henkilöiden maineen tai oikeuksien turvaamiseksi, luottamuksellisten tietojen paljastumisen estämiseksi, tai tuomioistuimen arvovallan ja puolueettomuuden varmistamiseksi.  

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (EIT) korostaa poliittisen keskustelun vapautta demokraattisessa yhteiskunnassa. Sananvapauden rajat ovat siten laajimmat osallistuttaessa julkiseen ja yleistä mielenkiintoa herättävään keskusteluun. Tällöin on myös sallittua turvautua jossain määrin liioitteluun ja provokaatioon. Poliitikkojen tulee sietää muita virkamiehiä ja etenkin yksityishenkilöitä enemmän asemaansa ja toimintaansa perustuvaa arvostelua (esim. Cârlan v. Romania 20.4.2010 ja Haguenauer v. Ranska 22.4.2010). EIT on oikeuskäytännössään katsonut, että sananvapaus voi koskea myös loukkaavien, järkyttävien tai häiritsevien ajatusten tai ideoiden esittämistä (esim. Mamère v. Ranska 7.11.2006, kohta 19, Handyside v. Yhdistynyt kuningaskunta 1976 kohta 49, Jersild v. Tanska 23.11.1994, kohta 37). 

EIT on arvioinut oikeuskäytännössään, minkälaiset ilmaisut ovat legitiimejä tai ei-legitiimejä poliittisessa keskustelussa. Legitiimiä ei ole yllytys väkivaltaan tai muuhun rikolliseen tekoon. Myös henkilöön kohdistuvat hyökkäykset herjaamalla tai tekemällä naurettavaksi taikka solvaukset tiettyjä väestöryhmiä voivat oikeuttaa viranomaisia toimimaan (Vejdeland yms. v Ruotsi, nro 1813/07, kohta 55, Féret v Belgium, no. 15615/07, kohta 73). Euroopan neuvostossa on myös vuonna 2004 hyväksytty julistus poliittisen keskustelun vapaudesta mediassa (Declaration on freedom of political debate in the media). 

EIT on katsonut, että virkamiehet toimittaessaan virkatointaan voivat joutua kuten poliitikotkin sietämään yksityishenkilöihin verrattuna normaalia kovempaa kritiikkiä. Ei voida kuitenkaan olettaa, että virkamiesten tulisi sallia – toisin kuin poliitikkojen – heidän jokaisen sanansa tai toimensa tarkastelua ja siten alistua saman tasoiseen kritiikkiin kuin poliitikkojen (Janowski v Puola no. 25716/94 EHCR 1999-1, Mariapori v. Suomi 6.7.2010, 06/10/2010).  

EIT on todennut, että tuomioistuimet ovat oikeuden toteutumisen takaajia ja niillä on oikeusvaltiossa keskeinen rooli, minkä vuoksi niiden tulee nauttia yleistä luottamusta. Oikeuden toteutumisen osana toimivia virkamiehiä (part of the judicial machinery in the broader sense of the term) tulee sen vuoksi suojella perusteettomilta hyökkäyksiltä. Tuomioistuimet kuten muutkaan julkiset instituutiot eivät kuitenkaan ole arvostelun ja tarkastelun ulkopuolella. Selvä ero on kuitenkin tehtävä kritiikin ja solvauksen (insult) välille. Jos ilmaisun ainoa tarkoitus on solvata oikeutta tai sen jäseniä, kohtuullinen rangaistus teosta ei loukkaa sananvapautta. (Skałka v. Puola, no. 43425/98, § 34, 27 toukokuu 2003, Lesnik v Slovakia 54 §, no. 35640/97 ECHR 2003:IV, Kinces v Unkari, no. 66232/10), 31-33 §, 27 tammikuuta 2015). Syyttäjään kohdistuvaa arvostelua oikeudenkäyntiavustajan toimesta oikeudenkäynnissä koski ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Nikula v. Suomi (31611/96, ECHR 2002/II), johon liittyy KKO 1996:17 (ään.). 

Oikeuksien väärinkäytön kieltoa koskee ihmisoikeussopimuksen 17 artikla. EIT on oikeuskäytännössään pitänyt eräitä ilmaisuja niin vakavasti ihmisoikeussopimuksen arvojen vastaisena, että oikeuksien väärinkäyttöä koskevan 17 artiklan nojalla ne eivät nauti sananvapauden suojaa, eikä sopimuksen 10 artiklan edellyttämää sanvapauden rajoittamista koskevaa eri perusoikeuksien punnintaa tarvitse tehdä (esimerkiksi rasistiset, ksenofobiset tai holokaustin kiistävät ilmaisut, esimerkiksi Norwood v Yhdistynyt kuningaskunta no. 23131/03, 16.11.2004 ja Garaudy v Ranska no. 65831/01, 24.6.2003). Tuomioistuin on korostanut, että 17 artikla voi tulla sovellettavaksi vain hyvin poikkeuksellisesti. 

Naisten suojaamista väkivallalta koskee naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torjumisesta Istanbulissa 11.5.2011 tehty Euroopan neuvoston yleissopimus, joka on Suomessa tullut voimaan vuonna 2015 (laki 375/2015, asetus 53/2015). Yleissopimuksen tavoitteina on muun muassa suojella naisia kaikilta väkivallan muodoilta sekä ehkäistä ja poistaa naisiin kohdistuvaa väkivaltaa ja perheväkivaltaa ja saattaa väkivallantekijät syytteeseen sekä edistää kaikkien naisten syrjinnän muotojen poistamista sekä naisten ja miesten välistä tosiasiallista tasa-arvoa, myös voimaannuttamalla naisia. Sopimuksessa naisiin kohdistuvalla väkivallalla tarkoitetaan myös sopimuksessa mainitulla väkivallalla uhkaamista julkisessa ja yksityiselämässä (3 artikla määritelmät).  

Yleissopimuksen 55 artikla koskee asianosaisen vireille panemia ja viran puolesta vireille pantavia oikeudenkäyntejä. Sopimuksen osapuolten tulee varmistaa, etteivät eräät sopimuksessa erikseen mainitut rangaistaviksi säädettävien tekojen tutkinta tai syytteeseenpano riipu kokonaan uhrin rikosilmoituksesta tai muusta ilmoituksesta, jos rikos on tehty kokonaan tai osittain kyseisen osapuolen alueella, ja että oikeudenkäyntiä voidaan jatkaa, vaikka uhri peruuttaisi lausuntonsa tai ilmoituksensa. Velvoite ei kuitenkaan koske laittoman uhkauksen rikostunnusmerkistön täyttäviä tekoja. 

2.2  Laiton uhkaus, soveltuvat muut rangaistussäännökset, tutkintavaltuudet ja esteellisyys

Rikoslain rikostunnusmerkistöt eivät koske ilmiöitä, vaan käsittävät yksittäisiä tekoja (tekorikosoikeus), joista rankaiseminen edellyttää kyseisen rikostunnusmerkistön toteuttavaa tekoa ja säännöksen edellyttämää syyksiluettavuutta (tahallisuutta tai tuottamusta). Rikoslain säännösten on laillisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla oltava selkeitä ja täsmällisiä siten, että teon rangaistavuus on ennustettavaa. Osallisuus rikokseen määräytyy rikoslain yleisen osan yllytystä ja rikoskumppanuutta koskevien säännösten mukaan. 

Laiton uhkaus 

Rikoslain 25 luvun 7 §:ssä säädetään rangaistavaksi laiton uhkaus. Pykälä säädettiin osana rikoslain kokonaisuudistuksen toista vaihetta (HE 94/1993 vp). 

Pykälän mukaan se, joka nostaa aseen toista vastaan tai muulla tavoin uhkaa toista rikoksella sellaisissa olosuhteissa, että uhatulla on perusteltu syy omasta tai toisen puolesta pelätä henkilökohtaisen turvallisuuden tai omaisuuden olevan vakavassa vaarassa, on tuomittava, jollei teosta muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta, laittomasta uhkauksesta sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi. 

Laittoman uhkauksen tulee kohdistua henkilökohtaiseen turvallisuuteen tai omaisuuteen. Tekotapana on rikoksella uhkaaminen. Rikos, jonka tekemisellä uhataan, on ennen kaikkea henkirikos, pahoinpitelyrikos, tuhotyö tai varkaus- ja vahingontekorikokset. Laittomat uhkaukset tapahtuvat perinteisesti suullisesti kahden kesken, pienessä ryhmässä taikka kirjeitse tai sähköpostitse. Julkisesti tai suljetuilla tai rajatuilla keskustelupalstoilla internetissä tapahtuvat uhkaukset ovat edellä selostetuin tavoin yleistyvä ilmiö. 

Syyteoikeuden suhteen rikokset jaetaan virallisen syytteen alaisiin rikoksiin ja asianomistajarikoksiin. Esitutkintalain (805/2011) 3 luvun 4 §:n mukaan esitutkinta toimitetaan asianomistajarikoksissa vain, jos asianomistaja on ilmoittanut esitutkintaviranomaiselle tai syyttäjälle vaativansa rikokseen syyllistyneelle rangaistusta. Jos asianomistaja peruuttaa rangaistusvaatimuksensa, tutkinta on lopetettava. 

Rikoslain 25 luvun 9 §:ssä säädetään laittoman uhkauksen syyteoikeudesta. Syyttäjä ei saa nostaa syytettä laittomasta uhkauksesta, ellei asianomistaja ilmoita sitä syytteeseen pantavaksi tai ellei laittoman uhkauksen tekemiseen ole käytetty hengenvaarallista välinettä taikka ellei erittäin tärkeä yleinen etu vaadi syytteen nostamista. Laiton uhkaus on siten nykyisin lähtökohtaisesti asianomistajarikos. 

Laittoman uhkauksen syyteoikeussäännökseen lisättiin eduskuntakäsittelyn aikana maininta syyttäjän oikeudesta nostaa syyte erittäin tärkeän yleisen edun tätä edellyttäessä. Tämän vuoksi esitöiden perustelut siitä, milloin kyse olisi erittäin tärkeän yleisen edun tilanteista, olivat varsin suppeat. Lakivaliokunnan mietinnön mukaan lisäys oli perusteltu, koska laittomassa uhkauksessa saattaa olla kyse varsin törkeästä rikoksesta (LaVM 22/1994 vp, s. 16 – HE 94/1993 vp).  

Korkeimman oikeuden päätös KKO 2013:50 koskee laitonta uhkausta koskevassa syyteoikeussäännöksessä mainittua erittäin tärkeän yleisen edun tulkintaa. Uhkaus oli kohdistettu nimettyihin valtioneuvoston jäseniin ja yleisesti eduskunnassa työskenteleviin henkilöihin. Korkein oikeus katsoi, että kohdehenkilöiden aseman vuoksi oli perusteltua katsoa, että syyttäjällä oli ollut lähtökohtaisesti oikeus nostaa syyte laittomasta uhkauksesta erittäin tärkeän yleisen edun perusteella. Kun vielä otettiin huomioon kirjoitukseen sisältyneiden uhkausten vakavuus, syyttäjällä oli syyteoikeus asiassa, vaikka asianomistajat eivät olleet ilmoittaneet tekoa syytteeseen pantavaksi.  

Virkamiehen väkivaltainen vastustaminen ja virkamiehen vastustaminen 

Virkamiesasemassa olevat työntekijät saavat jo nykyisin erityistä suojaa rikoslaissa virkamiehen väkivaltaista vastustamista (RL 16:1) ja virkamiehen vastustamista (RL 16:2) koskevilla säännöksillä. Säännöksissä uhkaus käyttää väkivaltaa on rinnastettu väkivallan käyttöön. Virkamiehen väkivaltaista vastustamista koskevilla säännöksillä suojellaan kuitenkin ensi sijassa virkaan liittyvien tehtävien suorittamista erilaisissa vastarinta- ja vastustamistilanteissa. Säännöksen suojelukohde on siten pääasiassa valtiovallan auktoriteetti ja toissijaisesti virkatointa suorittava virkamies henkilönä.  

Teot ovat aina virallisen syytteen alaisia. Virkamiehen väkivaltaisessa vastustamisessa välittömästi loukatun oikeuden haltija ei ole virkamies, koska säännöksen tarkoituksena on suojata julkisen vallan käyttöä sisältävää virkatointa. Korkein oikeus on linjannut, että väkivallan kohteeksi joutuneella poliisimiehellä, joka korvausvaatimusta esittämättä vaati syytetylle rangaistusta virkamiehen väkivaltaisesta vastustamisesta, ei ole asianomistajan asemaa (KKO 1978 II 32). Samansuuntainen oli ratkaisu KKO 1999:54 (ks. myös HE 78/2010 vp. s 6/II). 

Säännökset koskevat järjestystä ja turvallisuutta ylläpitävien virkamiesten lisäksi kaikkia julkista valtaa käyttäviä virkamiehiä, esimerkiksi julkisen vallan käyttöä sisältäviä hallintopäätöksiä tekeviä sosiaalityöntekijöitä ja työvoimaviranomaisia (KKO 1999:54, ks. WhatsApp- ja Facebook –viestein tapahtunut virkamiehen väkivaltainen vastustaminen Helsingin hovioikeus 11.3.2020, Päätös 20/109758, Asianro R 20/163, ei lainvoimainen) sekä opettajia (Helsingin HO 8.11.2005, R 05/2253).  

Korkeimman oikeuden päätös KKO 2019:31 koskee virkamiehen väkivaltaisen vastustamisen ja laittoman uhkauksen suhdetta. Syyttäjä oli vaatinut rangaistusta A:lle virkamiehen väkivaltaisesta vastustamisesta sekä kahdesta laittomasta uhkauksesta, kun A oli suusanallisesti uhannut väkivallalla kaupungin lastensuojelutoimessa työskennelleitä kahta sosiaalityöntekijää tai uhannut muuten käyttää väkivaltaa sosiaalityöntekijöiden virkatoimien vuoksi. Korkein oikeus katsoi ratkaisusta tarkemmin ilmenevin perustein, että menettely tulee rikosoikeudellisesti riittävästi arvioiduksi soveltamalla pelkästään virkamiehen väkivaltaista vastustamista koskevaa säännöstä. Tämän vuoksi syyte kahdesta laittomasta uhkauksesta hylättiin. 

Kaikki virkamiesten toiminta ei kuitenkaan ole julkisen vallan käyttämistä tai lain esitöissä mainittua tosiasiallista julkisen vallan käyttöä (esimerkiksi poliisin liikennevalvonta). Esimerkkeinä virkamiehen muunlaisesta, julkisen vallan käytön ulkopuolelle jäävästä toiminnasta viranhoidossa on lain esitöissä mainittu virkaan kuuluvat tutkimus-, opetus- ja koulutustehtävät sekä potilaan hoitaminen julkisyhteisön ylläpitämässä sairaalassa. Myös tällaiseen toimintaan saattaa tosin kuulua sellaisia tehtäviä, jotka sisältävät julkisen vallan käyttöä, muun muassa opetustoimessa opintosuoritusten arvostelu ja kurinpitovaltuuksien käyttö (HE 6/1997 vp, s. 60-61). 

Yksityissektorin ammateista rikoslaki tarjoaa suojaa järjestystä ylläpitäville henkilöille rikoslain erityisen rangaistussäännöksen (RL 17:6) avulla, jossa väkivaltaan rinnastetaan väkivallalla uhkaaminen. 

Edellä mainittujen säännösten soveltamisen ulkopuolelle jää siten julkisen sektorin työtehtäviä, joita ei voida pitää julkisen vallan käyttämisenä, sekä yksityissektorin puolella toimivia, joihin kohdistuva väkivallalla uhkaaminen ei ole järjestyksenvalvojan vastustamista. Näihin ryhmiin kohdistuviin väkivallalla tai rikoksella uhkaamiseen soveltuu rikostunnusmerkistön edellytysten täyttyessä rikoslain laitonta uhkausta koskeva säännös.  

Lievä pahoinpitely 

Lievä pahoinpitely on vuodesta 2010 ollut virallisen syytteen alainen rikos silloin, kun se kohdistuu henkilöön hänen työtehtäviensä vuoksi eikä rikoksentekijä kuulu työpaikan henkilöstöön. Eräänä perusteena lievän pahoinpitelyn säätämiselle virallisen syytteen alaiseksi oli, että työsuhteessa olevat rinnastetaan näin syyteoikeuden järjestelyn suhteen julkista valtaa käyttäviin henkilöihin, joihin kohdistuvat teot ovat virkamiehen vastustamisrikoksina virallisen syytteen alaisia (HE 78/2010 vp s. 17). 

Käsitellessään kyseisen lainmuutoksen sisältävää hallituksen esitystä HE 78/2010 vp lakivaliokunta otti kantaa myös laittoman uhkauksen syyteoikeuteen. Lakivaliokunta totesi, että rikoslakiin sisältyy muitakin asianomistajarikoksia, jotka voivat kohdistua työntekijään hänen työtehtäviensä vuoksi. Tällaisia ovat muun muassa kunnianloukkaus (RL 24:9) ja laiton uhkaus (RL 25:7). Toisin kuin henkeen ja terveyteen kohdistuvissa pahoinpitelyrikoksissa edellä mainitut rikokset kohdistuvat yksityisyyden, rauhan ja kunnian loukkaamiseen tai vapauteen ja ne voivat käytännössä olla hyvinkin erilaisia ja myös subjektiivisesti värittyneitä. Lakivaliokunta katsoi, että mainituissa rikoksissa on jatkossakin perusteltua, että päätösvalta rikosprosessin aloittamisesta säilyy uhrilla itsellään (LaVM 21/2010 vp). 

Vainoaminen 

Rikoslain 25 luvun 7 a §:ssä säädetään vainoamisesta. Joka toistuvasti uhkaa, seuraa, tarkkailee, ottaa yhteyttä tai muuten näihin rinnastettavalla tavalla oikeudettomasti vainoaa toista siten, että se on omiaan aiheuttamaan vainotussa pelkoa tai ahdistusta, on tuomittava, jollei teosta muualla laissa säädetä yhtä ankaraa tai ankarampaa rangaistusta, vainoamisesta sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi.  

Uhkaaminen on vainoamisrikoksen ensimmäinen tekotapatunnusmerkki. Uhkaamisella tarkoitetaan sitä, että henkilö tekee toiselle tiettäväksi, että voi tapahtua jokin tälle epämieluisa asia, ja että tämän asian tapahtuminen riippuu jollakin tavalla asian esittäjästä tai on hänen vallassaan. Kyseessä voi olla nimenomainen uhkaus, mutta myös muu menettely, joka selvästi sisältää uhan. Esimerkiksi uhrin omaisuuden vahingoittaminen saattaa merkitä uhkaamista. Uhkaaminen voi sisältää kohdehenkilölle kohdistetun vaatimuksen tehdä jotakin, mutta tämä ei ole uhkaamisen tunnusmerkin toteutumisen välttämätön edellytys. Uhkaamisen tulee kohdistua vainoamisen kohteeseen, mutta vainottuun kohdistettu uhkaaminen voi sisältää kolmanteen nähden toteutettavan uhan. Esimerkiksi naista voidaan uhata antamalla ymmärtää, että hänen lastaan tullaan vahingoittamaan. Yksittäisen uhkaamisen ei tarvitse olla niin vakava kuin laittomassa uhkauksessa (HE 19/2013 vp., s.50). 

Yhtenä tekotapana vainoamisessa on myös yhteyden ottaminen. Yhteydenotossa on kyse tekijän kommunikaatiosta kohteen suuntaan. Yhteyden ottaminen voi tapahtua menemällä kohteen luokse, soittamalla tai lähettämällä viestejä vaikkapa kirjeellä tai tekstiviestillä, jossa ei pyydetä reagointia kyseiseen viestiin. Yhteyden ottaminen saattaa tapahtua myös lähettämällä kohteelle tarkoitettu viesti yleisön saatavilla olevalla keskustelupalstalla. Yhteydenotto voi tapahtua myös välikäden kautta esimerkiksi siten, että kolmas henkilö välittää tekijän viestejä kohteelle. Jos välittäjä on selvillä tekijän toiminnan luonteesta, voi kyseeseen tulla välittäjän vastuu rikokseen osallisena (HE 19/2013 vp., s 51).  

Vainoaminen voi tapahtua myös muulla lainkohdassa mainittuihin tekotapoihin rinnastettavalla tavalla. Vainoamisteot voivat olla varsin monentyyppisiä ja toisaalta tekniikan kehittyminen voi merkitä uusia vainoamisen toteuttamistapoja. Muiden kuin tunnusmerkistössä nimenomaisesti mainittujen tekotapojen tulee kuitenkin olla nimenomaisesti mainittuihin rinnastettavia.  

Vainoamisen osatekojen tulee tapahtua vastoin kohteen tahtoa, mutta kohteena olevan henkilön nimenomainen kielto ei ole aina edellytyksenä sille, että teko on osa vainoamista. Tällaista yleistä reagointivelvollisuutta ei ole. Kohdehenkilö ei ehkä uskalla kieltää vainoajaa tai hän saattaa pyrkiä saamaan vainoamisen loppumaan olemalla reagoimatta vainoamistekoihin. Vastentahtoisuus päätellään olosuhteista. Vainoamisessa olennaista on se, että kyseessä ei ole yksittäinen rikollinen teko, vaan osateoista muodostuva henkilön elämänlaatua vakavasti häiritsevä tila, joka voi muodostua erittäin pelottavaksi tai ahdistavaksi ja hänen elämäänsä hallitsevaksi. Tekotapatunnusmerkeissä kuvatut teot eivät ainoaksi ja yksittäiseksi jäädessään välttämättä aiheuta tällaista tilaa. 

Vainoaminen on säädetty virallisen syytteen alaiseksi. Lakivaliokunta ei pitänyt syyteoikeusjärjestelyä vainoamisessa täysin ongelmattomana. Se päätyi puoltamaan virallisen syytteen alaisuutta vainoamisrikoksen erityislaatuisuuden ja sen uhrille aiheuttamien vakavien seurausten vuoksi. Toisaalta valiokunta totesi, että virallisen syytteen alaisuudesta voi seurata, että rikosprosessiin päätyy asioita, jotka eivät sinne syystä tai toisesta välttämättä kuuluisi. Kyse voi olla esimerkiksi siitä, ettei asianomistaja omasta vakaasta tahdostaan ja perustellusta syystä haluaisi viedä asiaa rikosprosessiin. Lisäksi uusien esitutkintaan tulevien rikosjuttujen määrän arvioiminen on vaikeaa, ja vainoamisen tutkinnan ja näytön hankkimisen arvioidaan olevan kohtuullisen työlästä (LaVM 11/2013 – HE 19/2013 vp). 

Poliittisten toimintavapauksien loukkaaminen 

Rikoslain 14 luvun 5 §:ssä säädetään rangaistavaksi poliittisten toimintavapauksien loukkaaminen. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan teosta tuomitaan se, joka väkivallalla tai vakavan vaaran toisen hyvinvoinnille käsittävällä uhkauksella estää toista ilmaisemasta mielipidettään yleisistä asioista niitä varten tarkoitetussa kokouksessa tai muussa tilaisuudessa taikka tiedotusvälineessä tai muuten julkisesti. Teosta on säädetty rangaistukseksi sakko tai enintään kaksi vuotta vankeutta. Myös yritys on rangaistava. 

Säännöksen esitöiden mukaan uhkaamisen tulee olla säännöstä sovellettaessa vakavampaa kuin rikoslain 25 luvun tapauksessa. Lievä uhkaaminen tai pakottaminen, jolla estetään jokin säännöksessä tarkoitettu toiminta, voivat sen sijaan täyttää jonkin rikoslain 25 luvussa säännellyn vapauteen kohdistuvan rikoksen tunnusmerkistön. Toisen hyvinvointiin kohdistuva uhka voinee käytännössä liittyä esitöiden mukaan lähinnä taloudelliseen hyvinvointiin, mutta säännöksessä ei ole kuitenkaan nimenomaisesti rajoitettu hyvinvoinnin sisältöä. Sanonnalla "yleinen asia" tarkoitetaan säännöksessä poliittiseen tai yleiseen yhteiskuntapolitiikan alaan kuuluvaa asiaa (HE 94/1993 vp., s. 81-82). Teko on virallisen syytteen alainen. 

Pakkokeinolaki ja poliisilaki 

Pakkokeinolain (806/2011)10 luvun 25 §:n mukaan esitutkintaviranomainen voi hankkia teknisellä laitteella teleosoitteen tai telepäätelaitteen yksilöintitiedot, jos on syytä epäillä rikosta, josta säädetty ankarin rangaistus on vähintään vuosi vankeutta. Tietojen hankkimisesta päättää pykälän 3 momentin mukaan pidättämiseen oikeutettu virkamies. Vastaavasti rikoksen estämiseen perustuva poliisilakiperusteinen yksilöintitietojen hankkiminen edellyttää, että estettävän rikoksen ankarain rangaistus on vähintään vuosi vankeutta (poliisilain 5 luku 25 §). Laittoman uhkauksen enimmäisrangaistus on kaksi vuotta vankeutta.  

Poliisilain (872/2011) 4 luvun 3 §:n 2 momentti koskee tietojen saamista yhteisöltä tai henkilöltä. Mainitun säännöksen mukaan poliisilla on yksittäistapauksessa oikeus pyynnöstä saada teleyritykseltä ja yhteisötilaajalta yhteystiedot sellaisesta teleosoitteesta, jota ei mainita julkisessa luettelossa, taikka teleosoitteen tai telepäätelaitteen yksilöivät tiedot, jos tiedot ovat tarpeen poliisille kuuluvan tehtävän suorittamiseksi. Säännös kattaa kaikki poliisin tehtävät, myös poliisin tehtäviin poliisilain 1 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan kuuluvat rikoksen estämisen ja selvittämisen. Momentista ei ole johdettavissa estettävän tai selvitettävän rikoksen vakavuustasoa koskevaa vaatimusta.  

Lisäksi pakkokeinolain 10 luvun 7 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan televalvontaa voidaan käyttää ilman rikoksen vakavuustasoa koskevaa vaatimusta teleosoitteen tai telepäätelaitteen haltijan eli esimerkiksi rikoksen asianomistajan suostumuksella, kun on syytä epäillä teleosoitetta tai telepäätettä käyttäen tehtyä rikosta.  

Sekä suorien yhteydenottojen että anonyymin tekijän käyttämän teleosoitteen – tai päätelaitteen selvittäminen on laittoman uhkauksen osalta mahdollista sekä pakkokeinoin että rikoksen estämisen tarkoituksessa. 

Esteellisyys  

Hallintolain (434/2003) 27 ja 28 §:ssä säädetään virkamiehen esteellisyydestä. Lain 27 §:n mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Lain 28 §:n 1-6 kohdissa säädetään esteellisyysperusteista ja pykälän 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Lain 30 §:n mukaan esteellisen virkamiehen tilalle on viipymättä määrättävä esteetön virkamies. Virkamies saa kuitenkin käsitellä kiireellisen asian, jonka ratkaisuun esteellisyys ei voi vaikuttaa. 

Hallintolain esitöiden mukaan tapauskohtaisesti arvioitaviksi jäisivät tilanteet, joissa virkamies on asianosaisen vastapuoli tai julkinen vihamies (HE 72/2002 vp., s. 88-89). 

Esitutkintalain 2 luvun 8 §:ssä on vastaava säännös esteellisyydestä.  

Esitutkintalain 2 luvun 8 §:n perustelujen mukaan yleislausekkeen soveltamisessa on usein kysymys tapauksista, joissa rikoksesta epäilty on tehnyt tutkijaa tai tutkinnanjohtajaa vastaan kantelun tai rikosilmoituksen jossakin toisessa asiassa tai kantelun kohteena olevassa rikosasiassa. Ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisujen perusteella tutkinnanjohtajasta tai tutkijasta tehty kantelu ei sinänsä aiheuta esteellisyyttä. Lisaksi vaaditaan epäillyn ja poliisimiehen välien kiristymistä tavalla, jonka voidaan katsoa vaarantavan tutkinnan puolueettomuuden. Kantelun tai rikosilmoituksen kohteena oleva henkilö voi kuitenkin perustelujen mukaan reagoida niin voimakkaasti, että hänen puolueettomuutensa yksittäistapauksessa vaarantuu. Tällainen tilanne on kysymyksessä ainakin silloin, kun poliisimies tekee rikosilmoituksen rikoksesta epäillyn menettelystä (HE 222/2010 vp, s. 172-175). 

Korkein hallinto-oikeus toteaa vuosikirjapäätöksessään KHO 2019:76, että virkamiehen hallinnon asiakkaasta tekemä sellainen tutkintapyyntö, jossa virkamies on asianomistajana, voi vaarantaa luottamuksen virkamiehen puolueettomuuteen hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Jos luottamuksen virkamiehen puolueettomuuteen katsotaan vaarantuneen, virkamiehen tulee pidättäytyä toimimasta viranomaisen puolesta asiassa myös asian tuomioistuinkäsittelyn aikana. Kun hallintolain mukaan esteelliseksi katsottu lastensuojeluviranomaisen puhevaltaa käyttänyt lastensuojelujohtaja oli ollut läsnä huostaanottohakemuksen suullisessa käsittelyssä hallinto-oikeudessa, oli kyseessä peruste, jonka vuoksi hallinto-oikeuden päätös oli syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja asia palautettiin hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.  

2.3  Uhrin asemaa koskevia säännöksiä

Rikoksen asianomistajan oikeudesta oikeudenkäyntiavustajaan säädetään oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain (689/1997) 2 luvussa. Lain 2 luvun 1 a ja 3 §:n mukaan tuomioistuin voi määrätä asianomistajalle myös tukihenkilön esitutkintaa ja, silloin kun asianomistajalla on vaatimuksia syyttäjän ajamassa asiassa, oikeudenkäyntiä varten vapauteen kohdistuvissa rikoksissa. 

Oikeusapulain (257/2002) mukaan oikeusapua annetaan valtion varoin henkilölle, joka tarvitsee asiantuntevaa apua oikeudellisessa asiassa ja joka taloudellisen asemansa vuoksi ei kykene itse suorittamaan sen hoitamisen vaatimia menoja. Oikeusapulain 6 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan oikeusapuun ei kuitenkaan kuulu avustaminen yksinkertaisessa rikosasiassa, jossa yleisen rangaistuskäytännön mukaan ei ole odotettavissa sakkoa ankarampaa rangaistusta tai jossa muutoin odotettavissa olevaan rangaistukseen ja asian selvitettyyn tilaan nähden syytetyn oikeusturva ei edellytä avustajan käyttämistä.  

Valtion palveluksessa olevin asianomistajiin sovelletaan lisäksi eräistä oikeudenkäynneistä valtion palveluksessa oleville aiheutuvien kustannusten korvaamisesta valtion varoista annettua lakia (269/1974). Vastaavan sääntelyn sisältää eräistä oikeudenkäynneistä kuntien ja kuntanliiton palveluksessa oleville aiheutuneiden kustannusten korvaamisesta kunnan tai kuntainliiton varoista annettu laki (21/1984). Lakien soveltamisalaan kuuluu laiton uhkaus (HE 190/1986 vp., s. 6/I).  

Valtion ja kuntien palveluksessa olevien asianomistajien mahdollisuudet saada oikeudenkäyntiavustaja ovat siten jossain määrin muita asianomistajia laajemmat. Oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain 2 luvun 1 a §:n lisäksi heitä koskevat edellä mainittujen lakien erityissäännökset, joiden nojalla tuomioistuimen on määrättävä tällaiselle asianomistajalle pyynnöstä oikeudenkäyntiavustaja, jos asian laadun vuoksi tai muusta syystä on ilmeistä, ettei hän kykene ilman avustajaa asianmukaisesti valvomaan etuaan ja oikeuttaan asian käsittelyssä. Asianomistajalle on myönnettävä vapautus oikeusapulain 4 §:ssä tarkoitetuista maksuista ja kustannuksista edellyttäen, että hänen oikeusturvansa toteuttaminen sitä vaatii rikoksen vakavuuden, rikoksella aiheutettujen vahinkojen tai muun erityisen syyn vuoksi. 

Asianomistajan suojelemisesta oikeusprosessissa on säädetty velvoitteita rikoksen uhrien oikeuksia, tukea ja suojelua koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä neuvoston puitepäätöksen 2001/220/YOS korvaamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2012/29/EU (niin sanottu rikosuhridirektiivi). Sen 22 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että uhrista tehdään hyvissä ajoin kansallisten menettelyjen mukaisesti henkilökohtainen arviointi erityisten suojelutarpeiden selvittämiseksi ja sen määrittämiseksi, hyötyisikö uhri ja missä määrin (23 ja 24 artiklan mukaisista) rikosoikeudellisen menettelyn kuluessa toteutettavista erityistoimenpiteistä sen vuoksi, että uhri on erityisen altis toissijaiselle ja toistuvalle uhriksi joutumiselle, pelottelulle ja kostotoimille. Artiklan 3 kohdan mukaan henkilökohtaisessa arvioinnissa on kiinnitettävä erityistä huomiota muun muassa rikoksiin, joiden motiivina on ennakkoluulo tai syrjintä, joka voi perustua erityisesti uhrin henkilökohtaisiin ominaisuuksiin, sekä otettava asianmukaisesti huomioon muun muassa viharikosten uhrit.  

Direktiivin velvoitteet on pantu kansallisesti täytäntöön säätämällä esitutkintalain 11 luvun 9 a §. Sen mukaan esitutkintaviranomaisen on ilman aiheetonta viivytystä arvioitava, onko asianomistaja asiaa esitutkinnassa tai oikeudenkäynnissä käsiteltäessä erityisen suojelun tarpeessa sekä arvioitava, ovatko pykälän 2 momentissa tarkoitetut toimenpiteet tarpeen. Arvioinnissa on otettava huomioon etenkin asianomistajan henkilökohtaiset olosuhteet ja rikoksen laatu. Arviointia tehtäessä on otettava huomioon asianomistajan käsitys toimenpiteen tarpeellisuudesta.  

Pykälän 2 momentin mukaan esitutkintaviranomaisen arvioitavia suojelutoimenpiteitä voivat olla asianomistajan kuulustelu erityisessä tilassa tai samojen kuulusteltavien toimesta, kuulustelun tallentaminen, asianomistajan kuuleminen tuomioistuimen pääkäsittelyssä näkösuojan takaa tai vastaajan läsnä olematta siten kuin oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 51 §:ssä säädetään, asianomistajan kuuleminen pääkäsittelyssä hänen henkilökohtaisesti läsnä olematta siten kuin oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 52 §:ssä säädetään; taikka suullisen käsittelyn järjestäminen tuomioistuimessa yleisön läsnä olematta siten kuin oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain (370/2007) 15 §:n 6 kohdassa säädetään. 

Esitutkintaviranomaisen on kuultava syyttäjää erityisen suojelun tarpeesta ja 2 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden tarpeellisuudesta, jos asianomistajan henkilökohtaiset olosuhteet tai rikoksen laatu sitä edellyttää. 

Vahingonkorvauslain (412/1974) 5 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan oikeus korvaukseen loukkauksen aiheuttamasta kärsimyksestä on muun ohessa sillä, jonka vapautta ja rauhaa on rangaistavaksi säädetyllä rikoksella loukattu. Laiton uhkaus on vapauteen kohdistuva rikos. Korvauksen määrää harkittaessa huomioon tulee ottaa uhkauksen laatu. Korvauskäytännön yhdenmukaisuuden turvaamiseksi korvauksia määrättäessä on otettava huomioon henkilövahinkoasiain neuvottelukunnan suositukset (HE 167/2003 vp, s. 41). Neuvottelukunnan yleiset suositukset eivät ole tuomioistuimia sitovia, vaan tuomioistuimen on arvioitava korvaus kunkin tapauksen erityispiirteiden mukaan (KKO 2009:82). 

Lähestymiskiellosta säädetään lähestymiskiellosta annetussa laissa (898/1998). Lain 1 §:n mukaan henkeen, terveyteen, vapauteen tai rauhaan kohdistuvan rikoksen tai tällaisen rikoksen uhan tai muun vakavan häirinnän torjumiseksi voidaan määrätä lähestymiskielto. Laiton uhkaus on vapauteen kohdistuva rikos. Lähestymiskielto voivaan määrätä myös perheen sisäisenä. Lähestymiskielto voidaan määrätä, jos on perusteltu aihe olettaa, että henkilö, jota vastaan kieltoa pyydetään, tulisi tekemään itsensä uhatuksi tuntevan henkilön henkeen, terveyteen, vapauteen tai rauhaan kohdistuvan rikoksen tai muulla tavoin vakavasti häiritsemään tätä. Kiellon määräämisen edellytyksiä arvioitaessa on otettava huomioon asiaan osallisten henkilöiden olosuhteet, jo tapahtuneen rikoksen tai häirinnän laatu ja toistuvuus sekä todennäköisyys, että henkilö, jota vastaan kieltoa pyydetään, jatkaisi häirintää tai tekisi itsensä uhatuksi tuntevaan henkilöön kohdistuvan rikoksen. 

Keinoja parantaa lähestymiskiellon tehokkuutta arvioidaan parhaillaan oikeusministeriön asettamassa työryhmässä. Pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelman mukaan lähestymiskieltoon liittyvä lainsäädäntö uudistetaan turvaamaan paremmin uhrin oikeudet.  

2.4  Syyteoikeus sananvapauslain mukaan

Sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä annetun lain (460/2003, sananvapauslaki) 24 §:n 1 momentin mukaan valtakunnansyyttäjä päättää syytteen nostamisesta julkaistun viestin sisältöön perustuvasta virallisen syytteen alaisesta rikoksesta sekä tällaiseen rikokseen liittyvästä päätoimittajarikkomuksesta. Valtakunnansyyttäjä määrää tällöin myös siitä, kenen on ajettava syytettä. Sananvapauslaki soveltuu painoviestinnän lisäksi myös muunlaiseen joukkoviestintään – kuten televisio- ja radioviestintään sekä viestintään tietoliikenneverkkojen välityksellä. Valtakunnansyyttäjä on antanut syyteharkintaa koskevan ohjeen VKS 2017:2 Menettely sananvapausrikosasiassa. 

Syyttäjälaitoksesta annetulla lailla (32/2019) Syyttäjälaitoksen organisaatio on uudistettu 1.10.2019 alkaen. Valtakunnansyyttäjänviraston tehtävistä huolehtii lain mukaan valtakunnansyyttäjän toimisto. Virallisen syyttäjän sijasta uudessa laissa käytetään nimitystä syyttäjä (32 §). Viraston antamat ohjeet säilyvät edelleen voimassa.  

Sanavapauslain esitöissä korostetaan, että syyteharkinnassa tulisi ottaa asianmukaisesti huomioon se, että viestinnän sisällön rikosoikeudellisessa sääntelyssä on aina kysymys sananvapauden rajoittamisesta. Tämä koskee yhtä hyvin asianomistajarikoksia kuin virallisen syytteen alaisia ilmaisuvapausrikoksia. Esitöiden mukaan virallisen syytteen alaiset rikokset ovat tässä suhteessa erityisasemassa, koska sananvapaus on näissä tapauksissa vastakkain rangaistussäännöksellä suojatun yleisen edun kanssa. Asianomistajarikosten syyteharkinnassa vastaava viimekätinen punninta on sen sijaan tehtävä rangaistussäännöksellä suojatun yksityisen edun ja sananvapauden välillä (HE 54/2002 vp, s. 93/II). 

Sananvapauslain perusteluissa (HE 54/2002 vp, s. 71/I) on lueteltu keskeisimmät rikoslaissa rangaistavaksi säädetyt teot, jotka perustuvat tai voivat perustua viestin sisältöön (kiihottaminen kansanryhmää vastaan (RL 11:8), sotaan yllyttäminen (RL 12:2), vakoilu (RL 12:5), törkeä vakoilu (RL 12:6), turvallisuussalaisuuden paljastaminen (RL 12:7), tuottamuksellinen turvallisuussalaisuuden paljastaminen (RL 12:8), julkinen kehottaminen rikokseen (RL 17:1), uskonrauhan rikkominen (RL 17:10),väkivaltakuvauksen levittäminen (RL 17:17), sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan kuvan levittäminen (RL 17:18), sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan lasta esittävän kuvan hallussapito (RL 17:19), sukupuolisiveellisyyttä loukkaava markkinointi (RL 17:20), sukupuolisiveellisyyden julkinen loukkaaminen (RL 17:21), yksityiselämää loukkaava tiedon levittäminen (RL 24:8), kunnianloukkaus (RL 24:9), törkeä kunnianloukkaus (RL 24:10), markkinointirikos (RL 30:1), kilpailumenettelyrikos (RL 30:2), yrityssalaisuuden rikkominen (RL 30:5), vaaran aiheuttaminen tietojenkäsittelylle (RL 34:9a), salassapitorikos (RL 38:1), salassapitorikkomus (RL 38:2), henkilörekisteririkos (RL 38:9), virkasalaisuuden rikkominen ja tuottamuksellinen virkasalaisuuden rikkominen (RL 40:5), tekijänoikeusrikos (RL 49:1), kurssin vääristäminen (RL 51:3), törkeä kurssin vääristäminen (RL 51:4) ja arvopaperimarkkinoita koskeva tiedottamisrikos (RL 51:5).  

Sananvapauslain perusteluissa ei ole mainittu laitonta uhkausta esimerkkinä sananvapausrikoksesta. Sanamuodosta on kuitenkin pääteltävissä, että luettelo ei ole tyhjentävä. Korkein oikeus ei käsitellyt laitonta uhkausta sananvapauslain syyteoikeussäännöksen tarkoittamana rikoksena ratkaisussaan KKO 2013:50 eikä muutoinkaan viitannut ratkaisussaan sananvapauslakiin. Toisaalta sillä ei ollut tarvetta ottaa syyteoikeuskysymykseen kantaa, koska syytteen oli nostanut apulaisvaltakunnansyyttäjä, jolla on sama toimivalta lainkäyttöasioissa kuin valtakunnansyyttäjällä. Sananvapauslakia on siten mahdollista tulkita niin, että valtakunnansyyttäjän tulee suorittaa syyteharkinta julkaistuun viestiin sisältyvästä laittomasta uhkauksesta sananvapauslain tarkoittamana sananvapausrikoksena. 

Kunnianloukkaus ja yksityiselämää loukkaava tiedon levittäminen ovat asianomistajarikoksia. Rikoslain 24 luvun 12 §:n mukaan valtakunnansyyttäjä voi kuitenkin määrätä syytteen nostettavaksi kunnianloukkauksesta ja yksityiselämää koskevan tiedon levittämisestä ja näiden törkeistä tekomuodoista, vaikka asianomistaja ei olisi ilmoittanut rikosta syytteeseen pantavaksi, jos rikos on tapahtunut joukkotiedotusvälinettä käyttäen ja erittäin tärkeä yleinen etu vaatii syytteen nostamista. Vastaavaa viittausta valtakunnansyyttäjän syyteoikeuteen ei ole nykyisin säädetty laittoman uhkauksen syyteoikeutta koskevassa rikoslain 25 luvun 9 §:ssä, vaikka myös laiton uhkaus on nykyisin asianomistajarikos ja mahdollista tehdä joukkotiedotusvälinettä käyttäen. Syyttäjä voi nostaa syytteen laittomasta uhkauksesta yleisen edun vaatiessa, mutta syyteoikeutta ei ole sananvapausrikosten tapaan säädetty valtakunnansyyttäjälle. Tämä yhdessä sananvapauslaki perustelujen rikosluettelon kanssa viittaisi siihen, ettei laitonta uhkausta aikanaan katsottu kuuluvaksi ainakaan sananvapauden suojan ydinalueeseen.  

Jatkossa olisi kuitenkin mahdollista tilanne, jossa tekijä olisi syyllistynyt rikoslain 24 luvun 12 §:ssä mainittuun asianomistajarikokseen, kuten joukkotiedotusvälineessä tehtyyn kunnianloukkaukseen sekä samalla virallisen syytteen alaiseen laittomaan uhkaukseen. Koska rikokset olisivat ajallisessa ja asiallisessa yhteydessä toisiinsa, olisi perusteltua niiden saattaminen syyteharkintaan valtakunnansyyttäjälle yhtenä kokonaisuutena. Samoin olisi perusteltua menetellä joissakin osallisuustilanteissa. 

Jos syyttäjä nostaa ilman valtakunnansyyttäjän määräystä syytteen virallisen syytteen alaisesta rikoksesta, jota tuomioistuin pitää sananvapauslain tarkoittamana julkaistun viestin sisältöön perustuvana ja siten valtakunnansyyttäjän yksinomaiseen syytetoimivaltaan kuuluvana, syyte on jätettävä tutkimatta (KKO 2008:49). Tulkinnan sananvapauslain mukaisen syyteoikeussäännöksen soveltamisesta yksittäisessä rikosasiassa tekee tuomioistuin, viime kädessä korkein oikeus. 

2.5  Työelämän lainsäädäntö

4.1  Keskeiset ehdotukset

Kenellä tahansa on oikeus tehdä poliisille ilmoitus tapahtuneesta rikoksesta. Asianomistajana olevan työntekijän ohella myös työnantajalla on siten nykyisin oikeus tehdä ilmoitus poliisille työntekijään kohdistuneesta laittomasta uhkauksesta. Ilmoitus voidaan tehdä myös ilman asianomistajan eli työntekijän suostumusta.  

Poliisi arvioi rikosilmoituksen saatuaan, onko teko asianomistajarikos. Esitutkintalain 3 luvun 4 §:n mukaan esitutkinta toimitetaan asianomistajarikoksissa vain, jos asianomistaja on ilmoittanut esitutkintaviranomaiselle tai syyttäjälle vaativansa rikokseen syyllistyneelle rangaistusta. Jos asianomistaja peruuttaa rangaistusvaatimuksensa, tutkinta on lopetettava.  

Työtehtävää hoitavaa voidaan myös eri tahoilta ja eri syistä painostaa luopumaan rangaistusvaatimuksen tekemisestä. Henkilö voi kokea kohtuuttomana, että rikosprosessin aloittaminen on riippuvainen hänestä, vaikka uhkaus olisi liittynyt työtehtävän tai julkisen luottamustoimen hoitoon. Uhkauksen kohde voi myös luopua vaatimuksista koston pelossa.  

Työtehtäviä tai yhteisiä asioita muutoin hoitavaan kohdistuvaan laittomaan uhkaukseen liittyy muitakin erityispiirteitä kuten se, että uhkaus voi estää työ- tai virkatehtävän suorittamisen, se voi herättää pelkoa ja turvattomuutta koko työyhteisössä tai uhkaus voi olla pyrkimys vaientaa sananvapautta vaarantavalla tavalla julkista keskustelua yhteiskunnallisesti merkittävistä aiheista.  

Syyttäjä voi kuitenkin jo nykyisin rikoslain 25 luvun 9 §:n nojalla nostaa syytteen laittomasta uhkauksesta, jos erittäin tärkeä yleinen etu niin vaatii. Lisäksi esitutkintalain 3 luvun 4 §:n 3 momentissa säädetään, että jos syyttäjä saa lain mukaan yleisen edun sitä vaatiessa nostaa syytteen asianomistajarikoksesta, esitutkinta on syyttäjän pyynnöstä toimitettava, vaikkei asianomistaja vaatisikaan rikokseen syyllistyneelle rangaistusta.  

Jos esitutkinta kuitenkin lopetetaan asianomistajan rangaistusvaatimuksen puuttumisen vuoksi, olosuhteet, joihin syytteen nostaminen erittäin tärkeän yleisen edun vuoksi voisi perustua, eivät välttämättä tule syyttäjän tietoon. Kuitenkin esitutkintalain 5 luvun 1 § koskee ilmoituksia, joita poliisin tulee tehdä syyttäjälle tutkintaan tulleista rikoksista. Pykälän toisen virkkeen mukaan syyttäjälle on (lisäksi) ilmoitettava tutkittavaksi tulleesta rikoksesta, jonka esitutkinta- ja syyttäjäviranomaiset ovat yhdessä niille kuuluvan toimivallan perusteella päättäneet kuuluvan ilmoitusvelvollisuuden piiriin tai josta syyttäjä on pyytänyt ilmoittamaan. Näiden säännösten perusteella syyttäjälaitos ja poliisiviranomainen voisivat sopia siitä, että poliisin tietoon tullut yhdessä sovittua asianomistajarikosta koskeva rikosepäily ilmoitetaan syyttäjälle, joka ilmoituksen saatuaan saisi tilaisuuden arvioida erittäin tärkeän yleisen edun olemassaoloa. 

Lakivaliokunnan lausunnon (1994 vp - LaVM 22 vp - 94/1993 vp, s. 16) perusteella erityisen tärkeän yleisen edun voidaan kuitenkin katsoa edellyttävän varsin törkeää rikosta. Rikoslain 25 luvun 9 §:ssä tarkoitetun erittäin tärkeän yleisen edun soveltamiskynnys on siinä määrin korkea, ettei laittoman uhkauksen kohdistuminen henkilöön hänen työtehtäviensä vuoksi yleensä ehkä täyttäisi erittäin tärkeän yleisen edun vaatimusta. Siten vaikka esitutkinnassa tulisikin arvioitavaksi erittäin tärkeän yleisen edun valossa se, että henkilö on työtehtäviensä vuoksi joutunut uhkauksen kohteeksi, syytettä ei ehkä tällä perusteella nostettaisi.  

Rikosprosessin käynnistyminen näissä tilanteissa erittäin tärkeän yleisen edun käsilläolon perusteella on siten sekä epätodennäköistä että se voi johtaa syyttämis- ja oikeuskäytännön epäyhtenäisyyteen, mistä voi olla haittaa työ- ja luottamustehtäviin liittyvän väkivallan uhan ennalta ehkäisyn näkökulmasta.  

Nykytilan ongelmana voidaan siten pitää syyteoikeusjärjestelyjä laittomissa uhkauksissa, jotka kohdistuvat henkilöön tämän työtehtävien vuoksi. Laittomaan uhkaukseen liittyy näissä tilanteissa edellä mainittuja erityispiirteitä, joiden vuoksi julkinen intressi puoltaa syyteoikeuden erityissääntelyä. Esitutkinnan suorittaminen ja syytteen nostaminen ilman asianomistajan esittämää rangaistusvaatimusta edellyttää, että laiton uhkaus säädetään näissä tilanteissa virallisen syytteen alaiseksi rikokseksi.  

Lievä pahoinpitely on säädetty virallisen syytteen alaiseksi sen kohdistuessa henkilöön tämän työtehtävien vuoksi. Laittoman uhkauksen tekotilanteet ovat kuitenkin osin erilaisia kuin lievän pahoinpitelyn käsittävät tilanteet. Esityksessä kuvailluin tavoin laittomia uhkauksia kohdistetaan enenevässä määrin esimerkiksi kunnallisia luottamustehtäviä hoitaviin heidän toimintansa vuoksi. Tämän vuoksi laittoman uhkauksen ehdotettu syyteoikeussäännös ehdotetaan koskemaan myös julkisen luottamustehtävän vuoksi tehtyä uhkausta. 

Julkinen intressi saattaa teot virallisen syytteen alaiseksi ei ole yhtä voimakas muun kaltaisten luottamustehtävien kuten esimerkiksi harrastukseen tai muuhun vapaa-ajan toimintaan liittyvien luottamustehtävien osalta.  

Laittoman uhkauksen syyteoikeussäännös säilyisi muilta osin muuttamattomana. Laiton uhkaus olisi siten edelleen muissa tilanteissa lähtökohtaisesti asianomistajarikos. Teko olisi kuitenkin nykyiseen tapaan virallisen syytteen alainen, jos sen tekemiseen olisi käytetty hengenvaarallista välinettä tai jos erittäin tärkeä yleinen etu vaatii syytteen nostamista.  

Virallisen syytteen alaiseksi säätäminen tarkoittaa myös sitä, että syyte lain edellyttämissä tilanteissa lähtökohtaisesti nostetaan, vaikka asianomistaja sitä vastustaisi esimerkiksi henkilökohtaisista syistä. Virallisen syytteen alaisuus ei kuitenkaan merkitse sitä, ettei asianomistajan tahdolla olisi lainkaan merkitystä. Viranomaisilla olisi jatkossakin lainsäädännön sallimissa rajoissa mahdollisuus soveltaa toimenpiteistä luopumista koskevia säännöksiä. 

Esitutkinta ja syyttäjän syytteen menestyminen kuitenkin vaikeutuvat, jos uhkauksen kohde asianomistajana ei ole valmis myötävaikuttamaan asian tutkintaan ja oikeuskäsittelyyn. Asianomistajalla ei ole velvollisuutta häntä todistelutarkoituksessa kuultaessa kertoa asiasta eikä vastata häntä koskeviin kysymyksiin. Säännöksen sanamuoto ja sen esityöt osoittavat siten, että rikoslain 25 luvun 7 §:ssä tarkoitetun laittoman uhkauksen tunnusmerkistön täyttyminen on riippuvainen siitä, että nimenomaan uhatulla henkilöllä on ollut perusteltu syy pelkoon (HE 94/1993 vp., s. 110-111, ks. myös KKO 2013:50). Tämän vuoksi on keskeistä, että asianomistaja kertoo käsityksensä siitä, onko hänellä ollut perusteltu syy pelätä henkilökohtaisen turvallisuutensa olevan vaarassa. Ulkopuolisen esimerkiksi työnantajan tai muiden paikalla olijoiden käsitys uhkauksen tapahtumisesta ei ole riittävää. Näyttöä ei voida myöskään perustaa esimerkiksi ulkoisiin vammoihin kuten vaikkapa pahoinpitelyssä. Täten asianosaisen kuuleminen esitutkinnassa olisi jatkossakin aina tarpeen asian selvittämiseksi.  

Mahdollisuuksia ja keinoja asianomistajan suojeluun rikosprosessin aikana on selostettu edellä jaksossa 2.3. 

On lisäksi huomattava, että virallisen syytteen alaisuus työtehtävän tai julkisen luottamustehtävän vuoksi tehdyssä laittomassa uhkauksessa ei merkitse rikosilmoituksen tekovelvollisuutta. Toisin sanoen silloinkin, kun kyse on virallisen syytteen alaisesta rikoksesta, teon tuleminen viranomaisten tietoon ja sitä kautta tutkintaan ja syyteharkintaan edellyttäisi sitä, että joku ilmoittaa teosta poliisille.  

Lievässä pahoinpitelyssä teko ei ole virallisen syytteen alainen, jos rikoksentekijä on työyhteisön jäsen. Vastaavalla tavalla laittoman uhkauksen osalta virallisen syytteen alaisuus on perusteltua rajata nimenomaisesti koskemaan laittoman uhkauksen tyyppitilanteita eli sellaisia, joissa rikoksentekijä on työyhteisön ulkopuolinen henkilö. Ei ole tarpeen eikä perusteltua muuttaa laitonta uhkausta, jonka on tehnyt työpaikan henkilöstöön kuuluva, esimerkiksi uhrin työtoveri tai esimies, virallisen syytteen alaiseksi. Esityksessä mainitut syyt, jotka puoltavat työpaikan ulkopuolisen henkilön työntekijään kohdistaman laittoman uhkauksen muuttamista virallisen syytteen alaiseksi, eivät samalla tavoin sovellu henkilöstön sisäisiin riitoihin niissäkään tilanteissa, joissa teko liittyy uhrin työtehtäviin. Työyhteisön sisäiset, laittomaan uhkaukseen kärjistyvät ristiriitatilanteet on mahdollista hoitaa työsuojelulainsäädännön avulla. 

Julkisten luottamustehtävien osalta vastaavaa rajausta ei ole tarpeen tehdä. Luottamustehtävää hoitavalla ei ole samanlaista pysyvää työpaikkaa tai yhteisöä kuin työ- tai virkasuhteessa olevalla on.  

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Kunnianloukkaus ja yksityiselämään koskevan tiedon levittäminen ovat lähtökohtaisesti asianomistajarikoksia. Syyteoikeus kunnianloukkauksesta ja yksityiselämää loukkaavan tiedon levittämisestä on nykyisin rikoslain 24 luvun 12 §:n 2 momentin mukaan kuitenkin valtakunnansyyttäjällä, jos teko on tehty joukkotiedostusvälinettä käyttäen ja erittäin tärkeä yleinen etu vaatii syytteen nostamista.  

Esityksessä ei ehdoteta syyteoikeusäännösten muuttamista kunnianloukkausrikoksissa eikä yksityiselämää koskevaan tiedon levittämisessä. Laiton uhkaus on näihin rikoksiin verrattuna astetta moitittavampi teko. Laiton uhkaus on vapauteen kohdistuva rikos, joka loukkaa välillisesti myös henkeä ja terveyttä. Suojeltavana oikeushyvänä kunnianloukkauksessa ja yksityiselämää loukkaavan tiedon levittämisessä on puolestaan yksilön integriteetti ja intimiteetti, jolloin on perusteltua, että oikeusprosessin eteenpäin vieminen niissä on lähtökohtaisesti asianomistajalla.  

Laittomasta uhkauksesta on säädetty rangaistukseksi kaksi vuotta vankeutta, kun taas kunnianloukkauksesta ja yksityiselämää loukkaavan tiedon levittämisestä on perusmuodossaan säädetty rangaistukseksi sakkoa. EIT pitää vankeusrangaistusuhkaa ilmaisurikoksissa sananvapauden kanssa yhteensopivana vain poikkeuksellisissa tilanteissa kuten vihapuheessa tai rikokseen yllyttämisessä. Näin myös EIT:n oikeuskäytännössä on nähtävissä aste-ero toisaalta henkilön maineen suojelemisen ja toisaalta väkivallalla tai muulla rikokseen yllyttämisen uhalla. Näistä syistä vankeusuhka kunnianloukkausrikoksen ja yksityiselämää loukkaavan tiedon levittämisen perustekomuodosta poistettiin lainmuutoksella vuonna 2013. Samassa yhteydessä EIT:n oikeuskäytännön huomioon ottamiseksi kumpaankin säännökseen lisättiin rangaistavuutta rajoittava säännös, jonka mukaan rikoksena ei pidetä yleiseltä kannalta merkittävän asian käsittelemiseksi esitettyä ilmaisua, jos sen esittäminen, huomioon ottaen sen sisältö, toisten oikeudet ja muut olosuhteet, ei selvästi ylitä sitä, mitä voidaan pitää hyväksyttävänä. Laittoman uhkauksen kaltainen väkivallalla tai rikoksella uhkaaminen ei sen sijaan lähtökohtaisesti voi olla yleiseltä kannalta hyväksyttävää tai ilmaisuna tulkintakysymys, vaan se on tilanteesta ja asiayhteydessä riippumatta selkeästi ei-hyväksyttävä teko. 

Viranomaisten tietoon tuli vuonna 2018 noin 4 500 kunnianloukkausta (mukaan lukien törkeä tekomuoto) ja noin 400 yksityiselämää koskevan tiedon levittämistä (mukaan lukien törkeä tekomuoto). Esitutkintaan tulevien tapausten määrä, jos kyseiset teot säädettäisiin virallisen syytteen alaisiksi - vaikkakin työtehtävissä ja julkisessa luottamustehtävässä oleviin rajoitettuna - saattaisi siten olla varsin merkittävä. Näin on erityisesti, jos syyteoikeuden muutos entisestään lisäisi ilmoituksia viranomaisille. Huomioon on myös otettava lakivaliokunnan aikaisempi pidättyväinen kanta syyteoikeutta koskevaan muutokseen esimerkiksi subjektiivisesti värittyneen kunnianloukkauksen osalta (ks. LaVM 21/2010 vp, esityksen jaksossa 2.2). 

Jos kyseiset rikokset muutettaisiin nykyistä laajemmin virallisen syytteen alaisiksi, niitä koskisi julkisten viestien ja ilmaisujen osalta sananvapauslain 24 §:n mukainen syyteoikeusjärjestely tai ainakin eri syyteoikeussäännösten välinen suhde tulisi tarkasteluun. Lain 24 § :n 1 momentin mukaan valtakunnansyyttäjä päättää syytteen nostamisesta julkaistun viestin sisältöön perustuvasta virallisen syytteen alaisesta rikoksesta sekä tällaiseen rikokseen liittyvästä päätoimittajarikkomuksesta. Valtakunnansyyttäjä määrää tällöin myös siitä, kenen on ajettava syytettä.  

Ei ole tarkoituksenmukaista, että valtakunnansyyttäjä jatkossa käsittelisi työtehtävän tai julkisen luottamustehtävän vuoksi tapahtuneet, julkaistuun viestiin perustuvat kunnianloukkausta tai yksityiselämää loukkaavan tiedon levittämistä koskevat syyteasiat säännönmukaisesti näitä rikoksia koskevien syyteasioiden merkittävän määrän vuoksi. Sanavapauslain 24 §:n mukaisen syyteoikeusjärjestelyn muuttamisessa olisi kyse periaatteellisesti merkittävästä muutoksesta. Tällaista muutosta ei ole perusteltua tehdä nyt käsillä olevan esityksen yhteydessä vain muutaman, mutta sitäkin yleisemmän sananvapausrikoksen osalta. Kyseisten sananvapausrikosten syyteoikeusjärjestelyjä voi olla perusteltua arvioida, kun sananvapauslaki jatkossa uudistetaan kokonaisuudessaan. 

5.2  Laittoman uhkauksen syyteoikeus Pohjoismaissa ja Saksassa