4.2.1  Yleistä vaikutusten arvioinnista

Ilmastolakia koskevan esityksen keskeinen uudistus olisi kaikkia kuntia koskeva velvoite ilmastosuunnitelman laatimisesta. Voimassa olevaan ilmastolakiin ei sisälly kuntia koskevia velvoitteita. Siten esitys laajentaisi ilmastolain soveltamisalaa koskemaan valtion viranomaisten lisäksi kuntia sekä täydentäisi ilmastolain mukaista suunnittelujärjestelmää kuntien ilmastosuunnitelmilla. Toinen esitykseen sisältyvä keskeinen uudistus olisi se, että ilmastopolitiikan suunnitelmia koskevien valtioneuvoston päätöksien muutoksenhausta lisättäisiin nimenomainen säännös ilmastolakiin. Lisäksi lakiin lisättäisiin informatiivinen viittaus kuntalakiin koskien muutoksenhakua kunnallisen viranomaisen päätökseen. 

Esityksen olennaiset vaikutukset liittyisivät pitkälti kunnille asetettavaan uuteen velvoitteeseen. Myös ehdotettuun muutoksenhakusääntelyyn liittyy joitakin olennaisia vaikutuksia. Lain pääasialliset vaikutukset kohdistuisivat ilmastoon ja ympäristöön, talouteen, kuntiin, viranomaisten tarvitsemiin voimavaroihin sekä perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. 

Esityksen vaikutusten arvioinnin tukena on ollut Suomen ympäristökeskuksen laatima Kunnan ilmastosuunnitelmaselvitys (2022). Muutoksenhakusääntelyn vaikutusten arvioinnissa on hyödynnetty oikeustieteen tohtori Pekka Vihervuoren laatimaa Ilmastolain muutoksenhakuselvitystä (2022). Selvityshankkeiden ohella esityksen vaikutuksia on arvioitu virkatyönä lainvalmistelun yhteydessä. Arviointi kohdistuu lakiehdotuksen vaikutuksiin suhteessa voimassa olevaan ilmastolakiin. 

Kuntien ilmastosuunnitelmiin liittyvässä vaikutusten arvioinnissa lähtökohtana on, että nykyiset tukitoimet ja työkalut kuntatason ilmastosuunnitelmien laatimiseksi, kuten kuntien ja alueiden päästölaskentajärjestelmä ja päästöskenaariotyökalu, ovat käytettävissä myös jatkossa. Vaikutusten arvioinnissa on arvioitu erikseen esityksen välittömiä ja välillisiä vaikutuksia. Välittömiksi vaikutuksiksi katsotaan kuntien ilmastosuunnitelmien laatimisen ja seurannan aiheuttamat vaikutukset. Välillisillä vaikutuksilla tarkoitetaan suunnitelmien toimeenpanosta aiheutuvia, epäsuoria vaikutuksia. Nämä välilliset vaikutukset ovat huomattavasti suurempia kuin välittömät, mutta ne riippuvat merkittävästi suunniteltujen toimenpiteiden tyypistä ja toimeenpanosta. 

Muutoksenhakusääntelyn kohdalla välittömiksi vaikutuksiksi katsotaan mahdollisiin valituksiin ja valitusmenettelyyn liittyvät vaikutukset. Tällaisia vaikutuksia olisi esimerkiksi korkeimpaan hallinto-oikeuteen, hallinto-oikeuksiin, kuntiin ja ministeriöihin kohdistuva hallinnollinen taakka. Välillisiksi vaikutuksiksi katsotaan valitusten mahdollisia seurauksia kuten suunnitelmapäätösten muuttamisesta johtuvia vaikutuksia. 

Esityksen vaikutusten arviointiin liittyy jonkin verran epävarmuuksia. Varmaa tietoa siitä, mitkä ovat kuntien ilmastosuunnitelmia koskevan uudistuksen vaikutukset, ei voida esittää. Merkittävä osa kuntien ilmastosuunnitelmia koskevan ehdotuksen vaikutuksista syntyisi välillisesti suunnitelmien toimeenpanon kautta. Epävarmuutta liittyy erityisesti esityksen ympäristö- ja ilmastovaikutuksiin sekä taloudellisiin vaikutuksiin, sillä näiden vaikutusten luonne ja laajuus riippuu pitkälti kuntien ilmastosuunnitelmissa määriteltävistä toimista. Kunnat päättäisivät itse, millaisia toimia ne suunnitelmiinsa sisällyttävät ja kuinka niitä toimeenpannaan. Monet kunnat ovat kuitenkin jo laatineet ilmastosuunnitelmia, joten vaikutuksia on arvioitu hyödyntäen niistä saatuja kokemuksia ja niihin liittyviä aineistoja ja selvityksiä. Välittömiä vaikutuksia viranomaisten toimintaan on pystytty arvioimaan tarkemmin.  

Myös muutoksenhakua koskevan ehdotuksen vaikutuksiin liittyy epävarmuutta. Voimassa olevaan ilmastolakiin ei sisälly muutoksenhakua koskevaa sääntelyä. Ilmastolain nojalla tehtävistä päätöksistä ei ole toistaiseksi valitettu tuomioistuimeen, eikä näin ollen ole muodostunut oikeuskäytäntöä muutoksenhausta ilmastolain soveltamisalalla. Näin ollen ei ole mahdollista varmuudella arvioida, millaiset valitukset voisivat menestyä ehdotetun muutoksenhakusääntelyn nojalla. Myös mahdollisten valitusten määrää on käytännössä vaikea ennakoida. 

4.2.2  Ilmastovaikutukset

Ilmastolain keskeisenä tavoitteena on ilmastonmuutoksen hillitseminen ja ilmastonmuutokseen sopeutuminen. Ilmastovaikutuksilla tarkoitetaan vaikutuksia kasvihuonekaasupäästöihin ja nielujen aikaansaamiin poistumiin (hillintään) sekä ilmastonmuutokseen sopeutumiseen. Kunnilla on merkittävä rooli ilmastonmuutoksen hillinnässä ja ilmastonmuutokseen sopeutumisessa. Useat kunnat tekevät jo nykyisin aktiivista ilmastotyötä ja esityksen myötä kuntien roolia vahvistettaisiin entisestään. 

Kuntien ilmastosuunnitelmien avulla pyritään ensisijaisesti edistämään ilmastonmuutoksen torjuntaa kasvihuonekaasupäästöjä vähentämällä. Lisäksi kunnat voisivat suunnitelmissa halutessaan asettaa kasvihuonekaasujen poistumatavoitteita ja/tai nieluja koskevia toimia, mikä myös edistäisi ilmastonmuutoksen hillintää. Lisäksi kunta voisi ilmastosuunnitelmalla edistää ilmastonmuutokseen sopeutumista asettamalla ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevia tavoitteita tai toimia.  

Lähtökohtaisesti ilmastosuunnitelmien kaikki ilmastovaikutukset olisivat välillisiä ja syntyisivät suunnitelmien toimeenpanosta. Ilmastovaikutusten laajuus riippuu toteutettavien toimenpiteiden määrästä ja laadusta. Ilmastosuunnitelman tarkoituksena on vaikuttaa kunnan toiminnan päästöihin. Suunnitelma kattaisi myös kunnan päätösten vaikutukset asukkaiden ja sidosryhmien mahdollisuuksiin hillitä päästöjä omassa toiminnassaan.  

Kunnat vastaavat alueillaan muun muassa alueidenkäytön suunnittelusta, liikennesuunnittelusta, energiayhtiöiden omistajaohjauksesta, kunnan omistamien rakennusten lämmitystapavalinnoista ja julkisista hankinnoista. Keskeisimpiä kunnan päästöihin vaikuttavia toimia ovat kaavoitukseen ja maankäyttöön sekä energiaratkaisuihin liittyvät toimet. Alueiden käytön suunnittelulla voidaan edistää eheää yhdyskuntarakennetta, ilmastonmuutoksen kannalta kestäviä ja vähähiilisiä yhdyskuntia sekä edistää älykästä, vähähiilistä ja muunneltavaa rakennuskantaa. Lisäksi kunnat voivat varata alueita uusiutuvalle energiantuotannolle, puhtaan teknologian investoinneille ja vaikuttaa hiilen sidontaan erityisesti omistamissaan metsissä ja muilla maa-alueilla. Liikenteen päästöjen vähentämiseksi monet kunnat pyrkivät lisäämään sähköautojen latausmahdollisuuksia sekä parantamaan julkisen liikenteen tarjontaa ja toimivia kevyen liikenteen verkostoja. Päästökaupan ja kansallisten toimenpiteiden johdosta kunnat ja kuntien omistamat yhtiöt joutuvat vähitellen luopumaan fossiilisista polttoaineista kaukolämmön ja sähkön tuotannossa. Tämä tarkoittaa siirtymistä uusiutuviin ja fossiilittomiin polttoaineisiin sekä investointeja puhtaaseen energiantuotantoon kuten tuuli- ja aurinkovoimaloihin, lämpöpumppuihin ja geotermiseen energiaan. Kunnat voivat myös pyrkiä ohjaamaan kunnan asukkaiden ja yritysten kulutuskäyttäytymistä energian ja materiaalien käytön ja jätteiden synnyn vähentämiseksi. Kunta voi myös julkisten hankintojen kautta vaikuttaa esimerkiksi julkisiin ruokailuihin ja sitä kautta edistää ilmastoystävällisen ruokavalion yleistymistä. 

On tunnistettava, että kunnan oma osuus kunnan alueella syntyvistä päästöistä vaihtelee merkittävästi kuntien välillä. Karkeasti arvioiden voidaan sanoa, että kuntaorganisaation osuus on noin 10 prosenttia kunnan alueella syntyvistä kasvihuonekaasupäästöistä. Loput noin 90 prosenttia päästöistä muodostuvat muiden tahojen, muun muassa asukkaiden, teollisuuden, palvelujen ja maatalousyrittäjien toiminnasta. Kuntakohtainen vaihtelu 10/90 prosentin -säännössä on kuitenkin hyvin suurta. Erityisesti suurimmissa kaupungeissa, joissa kaukolämmön ja julkisen liikenteen osuudet ovat absoluuttisesti ja suhteellisesti suuria, kuntakonsernin suorat vaikuttamismahdollisuudet päästöihin voivat olla huomattavasti keskimääräistä suurempi. Suurimmissa kaupungeissa ja maakuntakeskuksissa kaukolämmön päästöjen osuus kuntien kokonaispäästöistä vaihtelee tyypillisesti reilusta 10 prosentista lähes 50 prosenttiin (keskiarvo 18 prosenttia). Pienemmissä kunnissa kaukolämmön suhteellinen osuus on tyypillisesti pienempi. Kaukolämmön osuus Suomen kokonaispäästöistä oli vuonna 2020 noin 10 prosenttia. Valtaosassa kaupunkeja ja kuntia kaukolämmön päästöt ovat tyypillisesti täysin kunnallisen päätöksenteon piirissä, mikä korostaa vähähiiliseen kaukolämpöön liittyvien päätösten merkitystä. Esimerkiksi Helsingissä kaukolämmön osuus on lähes 50 prosenttia kaupungin kokonaispäästöistä. Helsingin kaupunki omistaa kokonaisuudessaan energiayhtiö Helen Oy:n. Helsingin kaupunki voi siten kaukolämmön tuotantoon ja energialähteisiin liittyvillä päätöksillään vaikuttaa suoraan lähes puoleen kaupungin alueella syntyvistä kasvihuonekaasupäästöistä. Helsingin kaupungin kaukolämmön päästöt ovat absoluuttisesti suuret, noin 2,5 prosenttia Suomen kaikista päästöistä. Pienissä maatalousvaltaisissa ja vilkkaan läpikulkuliikenteen kunnissa kunnan suorat vaikutusmahdollisuudet päästöihin saattavat olla vähäisemmät. Pienemmissä kunnissa kaukolämmön osuus kunnan kaikista päästöistä on usein sekä suhteellisesti että absoluuttisesti pieni ja rakennusten lämmityksen suurimmat päästöt aiheutuvat kaukolämmön tuotannon sijaan rakennusten erillislämmityksestä, jossa kuntien vaikutusmahdollisuudet ovat pienet. 

Kunta voi vaikuttaa omien suorien toimien lisäksi monin eri tavoin ja erittäin merkittävästi alueen muiden tahojen ja toimijoiden päästöihin epäsuorasti. Kunnat voivat vauhdittaa ja edistää sidosryhmiensä ilmastotyötä erilaisilla ohjauskeinoilla, kuten esimerkiksi taloudellisilla ohjauskeinoilla, viestinnällä, palvelumuotoilulla, yhteistyöllä ja kumppanuuksilla. Kuntien ilmastotavoitteita voidaan saavuttaa vain yhdessä asukkaiden, yritysten, järjestöjen ja muiden toimijoiden kanssa. Kunnan rooli on tarjota kuntalaiselle kestävän arjen puitteet ja toimintaympäristön yrityksille. Yhteenvetona voidaan todeta, että eräissä suurimmissa kunnissa kuntaorganisaatio ja kuntakonserni voi suoraan vaikuttaa jopa yli 50 prosenttiin kunnan alueella syntyviin kasvihuonekaasupäästöihin, kun taas pienemmissä kunnissa suora vaikutus potentiaalisiin päästövähennyksiin voi olla alle 10 prosenttia. Kuntien epäsuora vaikutus sen sijaan voi ulottua lähes kaikkiin alueella syntyviin päästöihin. Hyvä esimerkki pienemmästä kunnasta, jossa kunnan suorat päästövähennysmahdollisuudet ovat melko vähäiset, mutta jossa kunta on osannut hyödyntää yhteistyötä kuntayhteisön kanssa, on Iin kunta. Siellä paikallinen ilmastotyö on edennyt kansallisesti ja kansainvälisesti tunnustetulle tasolle. 

Kunta voisi myös sisällyttää suunnitelmaansa nieluja koskevia tavoitteita ja/tai toimia. Kunnat voivat käytännössä vaikuttaa vain suoraan omistuksessaan olevien metsien ja muiden maa-alueiden käyttöön ja sitä kautta nieluihin. Lähes jokainen kunta Suomessa omistaa metsää, mutta kuntien omistamassa metsäalassa on suuria eroja kuntien välillä. Kaiken kaikkiaan kunnat omistavat kuitenkin vain alle viisi prosenttia Suomen metsistä. Kunnan ilmastosuunnitelma voisi kannustaa kuntia asettamaan poistumatavoitteita ja nieluihin liittyviä toimia. Toimet voisivat liittyä esimerkiksi maankäytön suunnitteluun sekä siihen, miten ja millä aikavälillä toteutetaan hakkuita kunnan metsissä.  

Kunnan ilmastosuunnitelman toimeenpano voisi vaikuttaa tarpeisiin käyttää energiaa, luonnonvaroja ja muita raaka-aineita sekä muuttaa niihin kohdistuvaa kysyntää. Esimerkiksi fossiilisten polttoaineiden ja raaka-aineiden käyttö vähenee, kun ne korvautuvat uusiutuvilla energiamuodoilla ja uusiutuvilla tai kierrätetyillä raaka-aineilla. 

Ilmastosuunnitelma voisi vaikuttaa asumisen, palvelujen, yritysten ja muiden toimintojen sijoittumiseen alueidenkäytön suunnittelun kautta. Tätä kautta liikkumistarve voisi vähentyä ja liikennemuotojen keskinäiset suhteet muuttua enemmän päästöttömiä liikennemuotoja suosivaksi. Toimintojen sijainninohjauksella on merkittävä rooli myös nielujen ylläpitämisessä ja vahvistamisessa, infrastruktuurin materiaalitehokkuudessa ja sopeutumiskyvyn ylläpitämisessä. Sopeutumistoimien huomioon ottaminen vaikuttaisi yhdyskuntien ilmastokestävyyteen. 

Esimerkiksi julkiset hankinnat ovat tehokas työkalu kuntien päästöjen vähentämisessä. Kuntien investointikyvykkyyttä ja hankintaosaamista voi olla tarpeen tukea ja vahvistaa, jotta esimerkiksi palvelukiinteistöjen rakennuttamisessa otetaan huomioon kaikki kunnan ilmastotavoitteita tukevat näkökulmat materiaali- ja teknologianeutraliteettia noudattaen. Tämä noudattelisi myös eduskunnan ympäristövaliokunnan näkemyksiä (YmVM 2/2022 vp). 

Kunnilla on myös merkittävä rooli ilmastonmuutokseen sopeutumisessa, sillä merkittävä osa sopeutumistoimista tehdään alueellisella tai paikallisella tasolla. Erityisesti kunnissa on tehty vesien hallintaan sekä myrsky- ja tulvariskeihin varautumiseen liittyviä toimia. Maankäyttö- ja rakennuslaki ja sen perusteella annetut asetukset ohjaavat niin kaavoitusta kuin uudis- ja korjausrakentamista. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet edellyttävät sään ääri-ilmiöihin ja tulviin sekä ilmastonmuutoksen vaikutuksiin varautumista. Uusi rakentaminen on sijoitettava tulvavaara-alueiden ulkopuolelle tai tulvariskien hallinta on muutoin varmistettava. Erityisesti suuremmissa kunnissa on hillinnän ohella tehty myös sopeutumistoimia. Ehdotuksella olisi siten erityisesti vaikutusta niihin pienempiin kuntiin, joissa ei ole ennestään kiinnitetty huomioita sopeutumiseen. Jos kunta asettaisi ilmastosuunnitelmassaan sopeutumista koskevia tavoitteita tai toimia, tulisi sen ottaa huomioon laissa asetettu sopeutumisen tavoite ilmastoriskien hallinnan ja ilmastokestävyyden edistämisestä. Tämä edesauttaisi johdonmukaisen sopeutumispolitiikan toteutumista Suomessa. Sopeutumisen sisällyttäminen kuntien suunnitelmiin tekisi sopeutumistoimista myös helpommin seurattavia. 

Vaikka esityksen ilmastovaikutuksiin liittyy epävarmuuksia, kokonaisuutena esityksen voidaan katsoa edistävän ilmastolailla tavoiteltuja päämääriä eli ilmastonmuutoksen hillintää ja siihen sopeutumista. Esimerkiksi Suomen ympäristökeskus on arvioinut, että Hinku-verkostoon liittyneissä kunnissa, jotka ovat sitoutuneet 80 prosentin päästövähennystavoitteeseen vuoteen 2030 mennessä verrattuna vuoteen 2007, päästöt ovat olleet ajanjaksolla 2005—2018 keskimäärin kolme prosenttia alhaisemmalla tasolla kuin mitä ne olisivat olleet ilman Hinku-verkostoon liittymistä. Tämä antaa viitteitä siitä, että suunnitelmallisella ilmastotyön edistämisellä voidaan vauhdittaa päästövähennyksiä. 

Suomesta löytyy useita ilmastotyön edelläkävijäkuntia ja monet kunnat ovat jo laatineet ilmastosuunnitelman. Mitä suuremmasta kunnasta väestöltään on kyse, sitä todennäköisempää on, että kunta on asettanut ilmastotavoitteen ja tekee jo ilmastotyötä. Toisaalta on kuntia, jotka eivät ole vielä lähteneet mukaan aktiiviseen ilmastotyöhön, ja siten kunnat ovat hyvin erilaisissa lähtötilanteissa. Ilmastolain velvoite edistäisi suunnitelmallista ilmastotyötä erityisesti niissä kunnissa, joissa ilmastotyö on vasta alkuvaiheessa. Monet näistä ovat pieniä kuntia, joissa resurssien puute saattaa osaltaan vaikeuttaa suunnitelmallisen ilmastotyön toteuttamista. Esityksen mukaisesti kunnat saisivat tukea suunnitelman laadintaan. Siten uusi velvoite tasoittaisi kuntien tilannetta tältä osin ja mahdollistaisi sen, että kaikki kunnat pääsevät vauhtiin ilmastotyössään. Myös niiden kuntien osalta, jotka ovat jo vapaaehtoisesti laatineet ilmastosuunnitelman, velvoite takaisi työn jatkuvuuden ja suunnitelmien säännöllisen päivittämisen. 

Kuntien ilmastosuunnitelmien vaikuttavuuden kannalta keskeistä on suunnitelmien toimeenpano. Kuntaliiton ilmastoselvityksen 2021 mukaan suurin haaste kuntien ilmastotavoitteiden saavuttamisen kannalta on kautta linjan rahoituksen ja henkilöstöresurssien puute. Toisaalta valtio on viime vuosina tukenut kuntien ja alueiden ilmastotoimia muun muassa myöntämällä avustusta öljylämmityksestä luopumiseen, erilaisiin energiaratkaisuihin, kävelyn ja pyöräilyn edistämiseen sekä erilaisiin ilmastotyön kehittämishankkeisiin ja pienkokeiluihin. Kysyntä kuntien ilmastohankkeiden ja –investointien rahoitukselle tulee ilmastosuunnitelmien myötä todennäköisesti kasvamaan. Kuntien ilmastosuunnitelmien vaikuttavuuden arvioimisen ja lisäämisen kannalta olisi myös tärkeää, että kunnat pyrkisivät suunnitelmissaan arvioimaan toimien vaikuttavuutta. Vaikuttavien suunnitelmien ja ilmastotoimien aikaansaamiseksi on oleellista tarjota resursseja ja työkaluja kuntien avuksi sekä suunnitelmanlaadinnan että toimeenpanon aikana. 

Suunnitelman laadinta- ja säännöllisen päivitysvelvoitteen myötä kaikki kunnat joutuisivat kiinnittämään huomiota alueensa päästöihin ja määrittämään kunnalle toimenpiteitä ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Velvoite voisi myös edesauttaa jo hyväksi havaittujen ilmastotoimien leviämistä kunnissa sekä lisätä kuntien yhteistyötä ilmastotoimien suunnittelussa ja toteuttamisessa, sillä esityksen mukaan suunnitelman voisi laatia myös yhdessä alueen muiden kuntien kanssa. Nämä yhdessä lisäisivät ehdotuksen vaikuttavuutta. Ilmastonäkökulman huomioiminen ja toimien toteuttaminen mahdollisimman laajalla rintamalla tukisi myös kansallisen hiilineutraaliustavoitteen ja päästövähennystavoitteiden saavuttamista. Vihreä siirtymä on käynnissä ja todennäköisesti heijastuu yhteiskunnan eri osa-alueille. Se, että kunnat ottavat tämän huomioon omassa toiminnassaan, voi vaikuttaa positiivisesti myös kunnan elinvoimaan. 

Velvoite laatia ilmastosuunnitelma tukisi myös kunnassa tehtävää ilmastopolitiikan päätöksentekoa ja lisäisi ennakoitavuutta. Niissä kunnissa, joissa ilmastotyö on ennestään ollut vähäistä, esitys todennäköisesti edistäisi suunnitelmallista ilmastotyötä sekä tekisi siitä läpinäkyvämpää kuntalaisille ja muille kunnan sidosryhmille. Uudistuksen myötä laista tulisi kattavampi, kun kuntien ilmastosuunnitelmat täydentäisivät lain mukaista suunnittelujärjestelmää. 

Ehdotetulla muutoksenhakusääntelyllä ei olisi välittömiä ilmastovaikutuksia. Välillisiä ilmastovaikutuksia sääntelyllä voisi kuitenkin olla. Ilmastopolitiikan suunnitelmaa koskevaan valtioneuvoston päätökseen kohdistuvan valituksen yhtenä lopputulemana voisi olla päätöksen kumoaminen, jolloin suunnitelma palautettaisiin valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi. Tällöin ilmastopolitiikan suunnitelman sisältöä olisi muutettava tai suunnitelmaa olisi täydennettävä. Suunnitelman sisällön muuttuessa myös kyseisen suunnitelman kokonaisvaikutukset ilmastoon voisivat muuttua. Sama vaikutus voisi seurata kuntien ilmastosuunnitelmia koskevasta kunnallisvalituksesta. 

Esityksen mukainen muutoksenhaku kuntien ilmastosuunnitelmiin voisi aiheuttaa ilmastovaikutuksia myös siten, että suunnitelman täytäntöönpano saattaisi lykkääntyä. Kuntalain 143 §:n mukaan täytäntöönpanoon ei saa ryhtyä, jos valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon. Tällaisessa tilanteessa kunnan tavoittelemat ilmastovaikutukset voisivat lykkääntyä. Valtakunnallisten ilmastopolitiikan suunnitelmien kohdalla suunnitelma voitaisiin toimeenpanna muutoksenhausta huolimatta, jollei korkein hallinto-oikeus määräisi toisin. 

4.2.3  Muut ympäristövaikutukset

Kuten ilmastovaikutukset, myös esityksen muut ympäristövaikutukset aiheutuisivat välillisesti kuntien ilmastosuunnitelmien toimeenpanon kautta ja riippuvat siitä, millaisia toimenpiteitä suunnitelmat sisältävät. Ilmaston lisäksi vaikutuksia voi kohdistua muun muassa paikalliseen ilmanlaatuun, ilmansaasteisiin, ihmisten terveyteen, luonnonvarojen käyttöön, luonnon monimuotoisuuteen, maaperään ja vesistöihin sekä ihmisten elinoloihin. 

Ilmastonmuutos nopeuttaa ja voimistaa monia luonnossa tapahtuvia muutoksia. Ilmastonmuutos muuttaa luontoa vaikuttamalla muun muassa sään ääri-ilmiöihin, lämpötilaan, sadantaan, lumipeitteeseen, vesistöjen jäätymiseen, maan kuivumiseen ja routimiseen. Koska ilmastonmuutos ja luonnon monimuotoisuuden heikentyminen ovat kytkeytyneet toisiinsa, voidaan ilmastonmuutoksen hillintään tähtäävillä toimilla katsoa olevan lähtökohtaisesti myönteisiä vaikutuksia luonnon monimuotoisuuden ja luontokadon näkökulmasta. Kuitenkin valittavat toimet ja niiden toteutustapa viime kädessä määrittävät vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen. Myös sopeutumistoimet voivat edistää luonnon monimuotoisuuden turvaamista, mikäli hyödynnetään esimerkiksi luontopohjaisia ratkaisuja sopeutumistoimien toimeenpanossa. Esimerkkejä kaupungissa toteutettavista luontopohjaisista ratkaisuista ovat muun muassa monimuotoiset puistoalueet, tulvametsät, rakennetut hulevesikosteikot, ennallistetut puronvarret sekä viherseinät ja -katot. 

Kuntien ilmastotoimenpiteillä voi olla vaikutuksia myös pohjavesiin, pintavesiin ja maaperään. Esimerkiksi öljytuotteiden käytön väheneminen vähentää niistä johtuvien ympäristövahinkojen riskiä. Ilmastonmuutoksen torjuntaan tiiviisti liittyvän kiertotalousajattelun tavoitteena on pitää materiaalit ja tuotteet mahdollisimman pitkään kierrossa niin, että niiden arvo samalla säilyy. Tämä vähentää jätteiden määrää ja lisää materiaalien kierrätystä. Kielteisiä vaikutuksia luonnon monimuotoisuuteen sen sijaan voi syntyä esimerkiksi tuulivoimantuotannon kasvun kautta, mikäli rakentamisesta aiheutuu häiriöitä tai haittaa luonnon ekosysteemeille. Näitä haittoja pyritään minimoimaan jo suunnitteluvaiheessa maankäytön suunnittelulla ja tuulivoimaloiden sijoittelulla. Lisäksi esimerkiksi sähköistymisellä on vaikutusta luonnonvarojen käyttöön, sillä sähköistymisen myötä erityisesti akkumineraalien tarve tulee kasvamaan. Mikäli kuntien ilmastosuunnitelmien toimet lisäävät tarvetta hyödyntää puupohjaisia tuotteita, tämä voi kasvattaa puun kysyntää ja sitä kautta metsien hakkuumääriä. Kasvavilla hakkuilla sekä hakkuiden jälkeisen metsäbiomassan tehokkaammalla keräämisellä on kielteisiä vaikutuksia nieluihin, metsäekosysteemeihin, metsien lajistoon ja monimuotoisuuteen. 

Yhteys ilmastonmuutokseen sopeutumisen ja luonnon monimuotoisuuden suojelun välillä on kaksisuuntainen. Turvaamalla luonnon monimuotoisuutta voidaan samalla tukea yleistä sopeutumista ilmastonmuutokseen, sillä esimerkiksi luonnonsuojelusuunnittelulla ja kehittämällä luontotyyppisuojelua voidaan oikein kohdennettuna edistää ilmastonmuutokseen sopeutumista. Valtaosa Suomen uhanalaisista lajeista elää metsissä, ja metsäalueiden turvaaminen tukee osaltaan myös globaalin hillintätavoitteen saavuttamista sekä kansallisten hiilivarastojen ylläpitämistä. 

Ilmastosuunnitelman toimeenpanolla voi olla sekä myönteisiä että kielteisiä vaikutuksia ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen. Polttoaineiden poltosta vapautuu päästöjä, joilla on vaikutuksia sekä globaaliin ilmaston lämpenemiseen että paikalliseen ilmanlaatuun. Lähes kaikki ilmastotoimet parantavat ilmanlaatua. Polttoon perustuvan energiantuotannon ja fossiiliseen energiaan perustuvan liikenteen vähentyessä ilmanlaatu paranee ja hiukkaspäästöt vähenevät. Ilmanlaadun parantuessa myös ihmisten terveys ja viihtyvyys paranevat. Toisaalta tuulivoima voi aiheuttaa haittaa ihmisten hyvinvoinnille ja viihtyvyydelle muuttamalla maisemaa sekä aiheuttamalla melua ja välkettä. Näitä vaikutuksia voidaan kuitenkin vähentää merkittävästi hyvällä suunnittelulla. Lisäksi esimerkiksi yhdyskuntarakenteen tiivistyminen saattaa vähentää paikallisesti viheralueita ja siten vaikuttaa kielteisesti ihmisten hyvinvointiin. 

Ehdotus voi vaikuttaa välillisesti yhdyskuntien eri toimintojen muodostamaan kokonaisuuteen. Kunnat voivat vaikuttaa alueensa yhdyskuntarakenteeseen kaavoituksen kautta ja merkittävä osa kuntien ilmastotoimista onkin tähän asti liittynyt rakentamiseen ja kaavoittamiseen. Yhdyskuntarakenteen ja liikennejärjestelmien kehittämistoimilla voi olla merkittävä rooli liikenteen päästöjen vähentämisessä. Toimenpiteillä voidaan edistää kestävää liikennejärjestelmää ja tiiviimpää yhdyskuntarakennetta, mikä toisaalta vähentää liikkumisen tarvetta ja toisaalta liikkumisesta aiheutuvia päästöjä. 

4.2.4  Taloudelliset vaikutukset

Vaikutukset kotitalouksien asemaan 

Esitys voi välillisesti aiheuttaa kotitalouksille taloudellisia vaikutuksia kuntien ilmastosuunnitelmien toimeenpanon kautta. Ilmastosuunnitelmien toimenpiteillä voidaan esimerkiksi pyrkiä vaikuttamaan kotitalouksien kulutusvalintoihin ja kulutuksen määrään. Käytännön ohjauskeinona voi olla esimerkiksi informaatio-ohjaus. Jo nykyisellään esimerkiksi Motiva Oy ylläpitää valtakunnallista kuluttajien energianeuvonnan palvelua, josta saa tietoa ja ideoita siihen, millaista on energiaa, ympäristöä ja ilmastoa säästävä arki kotona. Lisäksi esimerkiksi Helsingin kaupunki tarjoaa ilmaista neuvontaa ja apua helsinkiläisille taloyhtiöille, jotka ovat kiinnostuneita parantamaan energiatehokkuutta ja toteuttamaan taloudellisesti kannattavan energiaremontin. Kotitalouksiin kohdistuvista toimista riippuen kulutus voi vähentyä ja/tai suuntautua vähäpäästöisempiin ja ympäristöystävällisempiin tuotteisiin ja palveluihin. Ilmastosuunnitelmassa esitettyjen toimien toteutus voisi myös tuoda kotitalouksille pidemmällä aikavälillä säästöjä esimerkiksi energiatehokkuusinvestointien kautta. 

Kunnat voivat vaikuttaa omistajaohjauksessa olevien energiayhtiöiden toimintaan ja näihin kohdistuvilla ilmastotoimilla voi olla välillisiä vaikutuksia myös kotitalouksiin. Mikäli energiantuotannossa esimerkiksi siirrytään vähäpäästöisempiin polttoaineisiin tai tuotantomuotoihin, tämä voi heijastua myös energiahintoihin. Vaikutus voi olla myönteinen tai kielteinen riippuen korvattavasta energialähteestä ja korvaavan polttoaineen tai tuotantomuodon kustannuksista. Lisäksi esimerkiksi tonttien kaavoittaminen tuulivoimalle voi keventää kuntalaisten verorasitusta, kun kunta saa kiinteistöverotuloja tuulivoimalasta. 

Kaavoituksella ja liikennejärjestelmän kehittämistoimilla voi myös olla välillisiä vaikutuksia kotitalouksiin. Toimenpiteet, joilla edistetään sosiaalisesti ja ympäristöllisesti kestävää liikennejärjestelmää, voisivat vähentää liikkumistarvetta ja edistää päästöttömien liikennemuotojen käyttöä. Liikkumistarpeen väheneminen ja esimerkiksi kävelyn ja pyöräilyn edistäminen kunnassa voivat samalla tuoda taloudellisia säästöjä sekä terveyshyötyjä kotitalouksille ja kuluttajille. Kunta voi myös tarjota kuntalaisille monipuolisia liikkumispalveluja, joilla vähennetään oman auton käytön tarvetta. Erityisesti suuremmissa kaupungeissa kunta voi pyrkiä tähän esimerkiksi kehittämällä julkisen liikenteen tarjontaa. 

Oikein suunniteltujen sopeutumistoimien ansiosta kuntalaiset voivat säästyä sää- ja ilmastoriskien aiheuttamilta vahingoilta. Esimerkiksi lisääntyvät hyönteistuhot ja metsäpalot voivat aiheuttaa taloudellista vahinkoa metsänomistajille. Metsäpalot voivat aiheuttaa vahinkoa myös muille lähialueiden asukkaille. Lisäksi tulvariskeihin varautuminen voisi ehkäistä tulvavahinkoja ja lieventää niistä aiheutuvia taloudellisia vahinkoja. 

Vaikutukset yrityksiin 

Kunnat voivat laatia ilmastosuunnitelmat itse taikka teettää ne joko kokonaan tai osittain esimerkiksi ympäristöalan konsulttiyrityksillä. Kaikkia kuntia koskeva ilmastosuunnitelmien laatimisvelvoite lisännee asiantuntijapalveluiden kysyntää ja ympäristöalalla toimivien yritysten toimeksiantoja ja siten parantaa niiden liiketoimintamahdollisuuksia. Ilmastosuunnitelmien laatiminen ja päivittäminen voi luoda uusia liiketoimintamahdollisuuksia pienille ja keskisuurille yrityksille. 

Uusia liiketoimintamahdollisuuksia ympäristöalan konsulttiyrityksille voisi syntyä lyhyellä aikavälillä. Niille kunnille, joilta lain mukainen ilmastosuunnitelma vielä puuttuu, voitaisiin myöntää valtionavustusta suunnitelman laatimiseksi jo valtuustokaudella 2021—2025. Koska vain noin 70:llä manner-Suomen kunnalla nykyisellään on ilmastosuunnitelma, moni kunta saattaisi laatia ilmastosuunnitelman kuluvalla valtuustokaudella. Valtuustokaudesta 2025—2029 lähtien kaikkien kuntien tulisi laatia tai päivittää ilmastosuunnitelmansa kerran valtuustokaudessa.  

Ilmastosuunnitelmien toimeenpanolla voisi olla merkittäviä välillisiä vaikutuksia yrityksiin. Vaikutukset voisivat kohdistua yritysten markkina-asemaan, kilpailukykyyn ja kannattavuuteen. Ilmastosuunnitelman mukaiset toimenpiteet voisivat kohdistua yrityksiin, kun niillä pyritään vähentämään yritysten toiminnan aiheuttamia päästöjä. Toisaalta vaikutuksia yrityksiin voi tulla kuntien, asukkaiden ja muiden yritysten kysynnän muuttumisen kautta. Kunnallinen paikallisesti räätälöity ilmastosuunnitelma ja siihen liittyvät toimenpideohjelmat luovat kysyntää erilaisille ratkaisuille investointien ja palveluiden kautta, mikä voi luoda yrityksille myös uusia liiketoimintamahdollisuuksia. Hyvin suunniteltuna ja paikalliset yritykset vahvasti huomioituna toimenpiteillä on mahdollista luoda paikallista taloudellista aktiviteettia. Näillä voisi olla myönteistä vaikutusta yritysten toiminnan energia- ja materiaalitehokkuuteen ja niiden hiilijalanjälkeen. Suunnitelmien toimeenpano voisi parantaa erityisesti ilmastonmuutoksen hillinnän suhteen edistyksellisten yritysten toimintaedellytyksiä ja pääsyä markkinoille. Toisaalta fossiilisten poltto- ja raaka-aineiden markkinoilla toimivat ja niitä käyttävät yritykset voivat menettää kilpailukykyään ja asemiaan markkinoilla. Joillekin yrityksille voisi koitua kustannuksia vähäpäästöisempien vaihtoehtojen käyttöönotosta. Monet edelläkävijäyritykset ovat tunnistaneet, että oman hiilijalanjäljen pienentämisen lisäksi yrityksen kannattaa pienentää myös asiakkaittensa hiilijalanjälkeä, toisin sanoen lisätä yrityksen hiilikädenjälkeä. Parhaimmillaan ilmastosuunnitelmat toteutuessaan parantavat kuntalaisten ja yritysten mahdollisuuksia toimia ilmaston kannalta kestävästi.  

Kuntien ilmastosuunnitelmien toimeenpanolla voi olla vaikutuksia yritysten väliseen kilpailuun. Lakiehdotus ei suoranaisesti edistä yrittäjyyttä, mutta voi parantaa yritysten kasvuedellytyksiä luomalla uutta kysyntää. Ehdotus voi välillisesti mahdollistaa esimerkiksi Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) rahoituksen käyttöä yritystoiminnan kehittämiseen. 

Ehdotuksella voi olla vaikutuksia yritysten tutkimus- ja kehittämistoimintaan. Ilmastosuunnitelmien toimeenpano voi kannustaa uusien tuotantomenetelmien, tuotteiden ja palveluiden kehittämiseen. Monelle Kohti hiilineutraalia kuntaa -verkoston (Hinku-verkoston) edelläkävijäkunnalle on tyypillistä, että ne ovat yhdistäneet ilmastotyön kunnan elinvoimaisuuden kehittämiseen. Esimerkiksi Jyväskylän kaupungin sekä Laukaan, Muuramen ja Toivakan kuntien omistama kunnallinen jätehuoltoyhtiö aloitti vuonna 2017 biokaasun tuottamisen liikennepolttoaineeksi ja avasi biokaasun tankkausasemia. Jyväskylän kaupunki on sittemmin edistänyt aktiivisesti biokaasukäyttöisten ajoneuvojen hankintaa ja luonut sitä kautta kysyntää biokaasun liikennekäytölle. 

Oikein suunniteltujen sopeutumistoimien ansiosta yritykset voivat välttyä sää- ja ilmastoriskien aiheuttamilta taloudellisilta seurauksilta. Sopeutumistoimien suunnittelu kannustaa yrityksiä arvioimaan omia riskejään, mikä on merkittävää yrityksen ja kunnan sopeutumiskyvyn kannalta. 

Vaikutukset julkiseen talouteen 

Esityksellä olisi välittömiä vaikutuksia julkiseen talouteen ja resurssien jakoon. Esitys edellyttänee niiltä kunnilta, joilla ei ennestään ole ilmastosuunnitelmaa, resurssien kohdentamista tehtävään. Koska kunnan ilmastosuunnitelma on uusi lakisääteinen velvoite kunnille, lähtökohtana on, että uudesta velvoitteesta aiheutuneet kustannukset korvataan kunnille. Käytännössä kunnilla olisi mahdollisuus hakea valtionavustusta ilmastosuunnitelman laatimisesta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi. 

Julkisen talouden suunnitelmaan vuosille 2023—2026 sisältyy yhteensä 2 831 000 euron vuosittainen määräraha koskien ilmastolain soveltamisalan laajentamista kuntiin. Määrärahasta osa kohdennettaisiin palkka- ja hankintakuluihin ympäristöministeriössä ja Suomen ympäristökeskuksessa, joka vastaa päästötietopalvelun ylläpidosta. Kunnille ilmastolain mukaisten ilmastosuunnitelmien valmisteluun myönnettävän määrärahan osuus olisi 2 631 000 euroa. Ympäristöministeriö myöntäisi avustukset hakemusten perusteella. 

Kunnat voisivat laatia suunnitelmansa itse taikka käyttää sen valmisteluun ulkopuolista tahoa. Valtionavustusta voisi hakea molemmissa tilanteissa. Sellaisessa tilanteessa, että alueen kunnat laativat yhteisen ilmastosuunnitelman, kunnat voisivat saada avustusta yhteisen suunnitelman laatimiseen osallistuvien kuntien lukumäärän mukaan. Valtionavustukset myönnettäisiin sitä tarvitseville kunnille toteutuneiden kustannusten mukaan. Suunnitelman kustannusten suuruusluokka olisi arviolta yksittäiselle kunnalle noin 35 000—50 000 euroa yhdellä suunnitelmakaudella. Esityksen mukaan kuntien olisi laadittava ensimmäinen ilmastosuunnitelma viimeistään lain voimaantulon jälkeen alkavan ensimmäisen valtuustokauden aikana eli kaudella 2025—2029. Niille kunnille, joilta lain vaatimukset täyttävä ilmastosuunnitelma vielä puuttuu, voitaisiin kuitenkin myöntää valtionavustusta suunnitelman laatimiseksi jo valtuustokaudella 2021—2025. Valtionavustusta ei myönnettäisi valtuustokaudella 2021—2025 sellaisille kunnille, jotka ovat jo kuluvalla valtuustokaudella laatineet lain vaatimukset täyttävän suunnitelman. 

Välillisiä kustannusvaikutuksia esityksestä voi aiheutua kunnille ilmastosuunnitelmiin kirjattujen toimenpiteiden toteuttamisesta. Toisaalta kunnan ilmastotoimet voisivat tuoda myös taloudellisia säästöjä kuten eräät ilmastotyön edelläkävijäkunnat ovat osoittaneet. Jotkin investoinnit voivat olla hyvin kannattavia, jolloin investointikustannukset voidaan saada takaisin säästöinä kohtuullisen lyhyellä aikavälillä. Esimerkiksi energiatehokkuuden parantaminen ja puhtaan energian hankkeet voivat tuoda kunnalle kustannussäästöjä. Esimerkiksi Iin kunta on arvioinut saavuttaneensa 0,75 prosenttiyksikön kunnallisveroa vastaavat säästöt energiatehokkuutta parantamalla ja luopumalla öljylämmityksestä kunnan kiinteistöissä. Kokonaisuudessaan Iin kunta on 2012—2016 aikavälillä saavuttanut 1,9 miljoonan euron investoinneilla lähes 50 000 hiilidioksidiekvivalenttitonnin päästövähennysten lisäksi 766 000 euron vuotuisia säästöjä. 

Joihinkin toimenpiteisiin kunnat voivat saada valtiolta erilaisia avustuksia, kuten hankerahoitusta ja investointitukia. Tämä madaltaa investointien toteuttamiskynnystä, parantaa investointien taloudellista kannattavuutta ja lyhentää takaisinmaksuaikaa kuntatalouden näkökulmasta. Vaikka joidenkin investointien takaisinmaksuaika voi olla pitkä, investoinnit voivat tuoda merkittäviä kustannussäästöjä vuositasolla. Sopeutumistoimien ennakointi ja toteuttaminen voi säästää julkista taloutta merkittäviltä kustannuksilta, jotka sään ääri-ilmiöt voisivat aiheuttaa. Kunnille on myönnetty hankerahoitusta erilaisille ilmastohankkeille, tyypillisesti noin 50 000 euroa hanketta kohden. Näissä eri hallinnonalojen hankerahoituksen tukiohjelmissa on usein käytössä muutama miljoona euroa vuodessa ohjelmaa kohden. Esimerkiksi ympäristöministeriön Kuntien ilmastoratkaisut –ohjelmassa avustuksia on jaettu kuntien ja alueiden kehittämishankkeisiin noin 0,7-4 miljoonaa euroa per vuosi, ja kukin hanke on saanut avustusta enintään noin 70 000 euroa. Hankerahoitusta on myönnetty myös muun muassa vähähiilisen rakennetun ympäristön hankkeisiin, vihreää siirtymää tukevien rakentamisen selvityksiin ja liikkumisen ohjauksen hankkeisiin. Kunnat ovat voineet hakea myös investointirahoitusta ilmastotyön edistämiseen. Eri hallinnonalojen investointiavustusohjelmien määrärahat vaihtelevat vuosittain muutamasta miljoonasta satoihin miljooniin tukiohjelmaa kohden ja avustusta voivat yleensä hakea muutkin tahot kuin kunnat. Tyypillisesti investointiavustusten osuus on muutamia kymmeniä prosentteja investointien kokonaissummasta. Esimerkiksi vuodesta 2020 lähtien kunnille on myönnetty avustuksia öljylämmityksestä luopumiseksi kunnan kiinteistöissä. Rahoitusta on vuonna 2022 ollut käytössä vajaa 10 miljoonaa euroa, ja avustusosuus kunnille on ollut 30-35 prosenttia. Avustusta on myös myönnetty esimerkiksi energiaremontteihin, vähähiilisen energian tuotantoon sekä kävelyn ja pyöräilyn edistämisen investointeihin. Merkittävä on ollut esimerkiksi vuodesta 2020 alkaen myönnetty kivihiilen energiakäytöstä luopumista nopeuttavien hankkeiden investointituki, joka on nopeuttanut erityisesti kuntien omistamien energiayhtiöiden hiilidioksidipäästöjen vähentämistä. 

Nykyisin saatavilla olevaa rahoitusta tulee erikseen hakea vapaaehtoisesti tehtävään ilmastotyöhön, joten hakijat ovat usein jo ilmastotyössään vauhtiin päässeitä kuntia. Kuntien ilmastosuunnitelmavelvoite puolestaan koskee kaikkia kuntia. Ilmastosuunnitelmat edistävät suunnitelmallista ilmastotyötä, mutta jatkossakin tarvitaan suunnitelmien toimenpiteiden varsinaiseen toteutukseen hankerahoitusta ja investointitukia. Ilmastosuunnitelmien myötä näiden rahoitusmuotojen kysyntä tulee todennäköisesti jatkossa kasvamaan, kun yhä useampi kunta aktivoituu tekemään ilmastotyötä. 

Vaikutukset kansantalouteen 

Ehdotuksella voi olla välittömiä vaikutuksia yleiseen talouskehitykseen ja erityisesti kansantalouteen. Suunnitelmien laatimisvelvollisuus lisää todennäköisesti suunnittelupalvelujen kysyntää, ja täten tarjonnan kasvukin on oletettavaa. 

Ilmastosuunnitelmaan kirjattujen toimenpiteiden toteuttaminen todennäköisesti edistäisi vähähiilisten tuotteiden ja palvelujen kysyntää ja siihen liittyvän yritystoiminnan osaamisen kehittymistä. Esimerkiksi fossiilisten energianlähteiden korvaaminen uusiutuvilla energianlähteillä voisi näkyä myönteisenä kehityksenä sekä aluetaloudessa että kansantaloudessa. Muutokset kysynnässä ja tarjonnassa voivat vaikuttaa kyseisten tuotteiden ja palveluiden hintoihin. Vähähiilisten tuotteiden ja palveluiden tuottamisesta ennustetaan globaalisti merkittävää kasvualaa, mikä voisi johtaa merkittäviin positiivisiin työllisyysvaikutuksiin. Tällainen kehitys edesauttaa myös kansantalouden rakenteen vihreää siirtymää vähähiilisyyteen. 

4.2.5  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Kuntavaikutukset 

Esitetyllä ilmastolain muutoksella olisi välittömiä vaikutuksia erityisesti kuntaviranomaisten toimintaan, sillä esityksestä aiheutuisi uusi lakisääteinen tehtävä kunnille. Kunnille asetettaisiin velvoite laatia ilmastosuunnitelma ja sitä kautta velvoitettaisiin kuntia osallistumaan ilmastonmuutoksen hillinnän toimenpiteiden suunnitteluun. Lisäksi esityksessä asetettaisiin velvoite seurata suunnitelman toteutumista. 

Nykyisellään 294:stä manner-Suomen kunnasta 71:llä on tehtynä ilmastosuunnitelma. Näissä kunnissa asuu noin kaksi kolmasosaa Suomen asukkaista. Kaikissa yli 100 000 asukkaan kunnissa ja yli 10 000 asukkaan kunnistakin noin puolessa on jo laadittu ilmastosuunnitelma. Alle 10 000 asukkaan kunnista sen sijaan vain noin yhdeksällä prosentilla on ilmastosuunnitelma. Näin ollen uusi velvoite vaikuttaisi käytännössä erityisesti pieniin ja keskisuuriin kuntiin, sillä valtaosalla niistä ei ennestään ole ilmastosuunnitelmaa. Ilmastosuunnitelma tulisi laatia viimeistään 2025—2029 valtuustokaudella. Kunnat, joilla ei ole ennestään lain vaatimuksia täyttävää ilmastosuunnitelmaa, voisivat kuitenkin saada valtionavustusta suunnitelman laatimiseen jo valtuustokaudella 2021—2025. Lain voimaantulon jälkeen alkavalla seuraavalla valtuustokaudella 2025—2029 kaikkien kuntien olisi laadittava tai päivitettävä ilmastosuunnitelmansa. 

Niissä kunnissa, joissa ei nykyisellään ole laadittu ilmastosuunnitelmia tai seurattu niiden toteutumista, velvoite edellyttäisi resurssien kohdentamista tehtävään. Suomen ympäristökeskuksen Kunnan ilmastosuunnitelmaselvityksen (2022) mukaan ilmastosuunnitelman laatimisen kustannukset vaihtelevat hyvin paljon eikä luotettavaa tietoa ole saatavissa. Suuret kaupungit voivat käyttää ilmastotyöhön ja siihen liittyvien suunnitelmien laadintaan vuositasolla useiden henkilöiden resursseja ja voivat käyttää lisäksi huomattavia summia erillishankkeisiin. Vähimmillään ilmastosuunnitelma on laadittu muutamien viikkojen tai parin kuukauden työpanoksella. Tässä ehdotuksessa asetettaisiin kuntien ilmastosuunnitelmille vähimmäisvaatimukset, joten resurssitarpeen arvioidaan olevan joidenkin kuukausien työpanoksen luokkaa. Kunnat voisivat halutessaan laatia lain vaatimuksia kattavamman ilmastosuunnitelman ja käyttää valtionavustuksen lisäksi omia resursseja suunnitelman laatimiseen. 

Lakiin sisällytettävä uusi tehtävä saattaisi aiheuttaa myös osaamisen kehittämistarpeita kunnissa. Kuntien ilmastosuunnitelmien laatimisen tukena olisi Suomen ympäristökeskuksen ylläpitämä päästötietopalvelu, josta esityksen mukaan säädettäisiin laissa. Lisäksi kunnille on tarkoitus laatia opas, jossa olisi käytännönläheisiä ohjeita ilmastosuunnitelman laatimisen tueksi. Näillä keinoilla pyrittäisiin keventämään suunnitelmien laatimisesta aiheutuvaa taakkaa kuntien viranomaisille. Kunnille suunnatussa kuulemisessa ohjeistus ja päästölaskentaan liittyvät työkalut nousivat esille keskeisinä keinoina, joilla toivottiin valtion tukevan ilmastosuunnitelmien valmistelua. Niissä kunnissa, joissa jo nykyisellään tehdään suunnitelmallista ilmastotyötä ja siihen liittyvää seurantaa, esitys ei olennaisesti vaikuttaisi viranomaisten toimintaan. Myös näiden kuntien osalta nämä tehtävät tulisivat lakisääteisiksi, kun laki edellyttäisi kaikkia kuntia laatimaan tai päivittämään suunnitelman vähintään kerran vaalikaudessa. 

Ehdotus toisi lisävelvoitteita kunnan viranomaisen raportointi- ja selvitysvelvoitteisiin. Ehdotuksen mukaan kunnan olisi seurattava ilmastosuunnitelman toteutumista. Kunta voisi seurata suunnitelmansa toteutumista valitsemillaan keinoilla. Seurannan keinoja voisivat olla erilaiset säännölliset kunnan toimintaan liittyvät tarkastelut, jotka voisivat liittyä esimerkiksi kunnan talousprosesseihin ja ilmastotoimien huomioon ottamiseen niissä. Seurantaa vahvistaisi esityksen ehdotus siitä, että suunnitelma olisi otettava huomioon kuntalain 115 §:ssä tarkoitetussa toimintakertomuksessa. 

Kunnilla olisi vaihtoehtoisesti mahdollisuus laatia suunnitelma yhdessä alueen muiden kuntien kanssa. Mikäli kunnissa ei ole omia resursseja tai osaamista suunnitelman laatimista varten, kunnat voisivat myös esimerkiksi hankkia yhdessä ulkopuolisen tahon valmistelemaan ilmastosuunnitelmaa. Myös maakuntien liitoilla voisi olla yhteen sovittava rooli, kun kunnat valmistelevat mahdollisia yhteisiä suunnitelmia. Siten ehdotuksella saattaisi olla vaikutuksia myös maakuntien liittojen toimintaan. 

Rahoituksen saaminen ilmastosuunnitelman valmistelulle edellyttäisi avustuksen hakemista. Mikäli kunnalle myönnetään ilmastosuunnitelman valmisteluun valtionavustusta, tulee sen myös raportoida avustuksen käytöstä ja toteutuneista kustannuksista valtionapuviranomaiselle. Valtionavustusmenettelystä aiheutuvaa hallinnollista taakkaa olisi tarkoituksenmukaista pyrkiä minimoimaan sujuvalla menettelyllä. 

Ilmastosuunnitelman laatiminen voi lisätä kunnan viranomaisten ymmärrystä ilmastotoimista. Lisäksi se voi parantaa kunnan viranomaisten osaamista ilmastonmuutokseen liittyvissä kysymyksissä ja parantaa sitä kautta palvelukykyä esimerkiksi kaavoituksessa ja rakentamisen ohjauksessa. Mikäli kunta osallistaa tai kuulee sidosryhmiä ilmastosuunnitelman valmisteluprosessin aikana, voi suunnitelman laatiminen lisätä ymmärrystä ja tietoisuutta kunnan ilmastotoimista laajemminkin sekä lisätä kuntalaisten ja muiden kunnan sidosryhmien mahdollisuuksia vaikuttaa kunnan toimiin ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Samalla tämä voi lisätä entisestään kuntien viranomaisten ymmärrystä ilmastotoimista ja niiden vaikutuksista eri sidosryhmiin. 

Välillisiä vaikutuksia viranomaisten tehtäviin kunnissa aiheutuisi ilmastosuunnitelman toimeenpanon kautta. Vaikutukset tehtäviin riippuvat toteutettavien toimenpiteiden määrästä ja laajuudesta. Tällaisten välillisten vaikutusten suuruutta ja kohdentumista on kuitenkin vaikea ennakoida ja arvioida. 

Vaikutukset valtion viranomaisiin 

Kuntien ilmastosuunnitelmiin liittyvästä valtionavustusmenettelystä aiheutuisi hallinnollista taakkaa valtionapuviranomaiselle eli ympäristöministeriölle. Hallinnollinen taakka muodostuisi ennen kaikkea kyselyihin vastaamisesta, hakemusten käsittelystä, valtionavustuksen käytön seurannasta ja avustusten maksatuksesta. Lakiin sisällytettävä uusi tehtävä aiheuttaisi ympäristöministeriölle 1 henkilötyövuoden (100 000 e) resurssitarpeen sekä avustushakemusten ja seurannan sähköisen tiedonhallinnan toteuttamiseen ja ylläpitoon, oppaaseen ja koulutukseen 50 000 euron pysyvän voimavaratarpeen. 

Esitysehdotuksessa Suomen ympäristökeskukselle asetettaisiin tehtäväksi toimia kuntien päästötietopalvelun ylläpitäjänä. Uudesta lakisääteisestä tehtävästä aiheutuisi Suomen ympäristökeskukselle pysyvä 0,5 henkilötyövuoden (50 000 e) voimavaratarve. 

Edellä mainitut määrärahatarpeet sisältyvät vuoden 2023 talousarvioesitykseen ja vuosia 2023-2026 koskevaan julkisen talouden suunnitelmaan.  

Ehdotetun valtioneuvoston päätöksiin liittyvän muutoksenhakusääntelyn osalta vaikutuksia kohdistuisi erityisesti muutoksenhakutuomioistuimeen, eli korkeimpaan hallinto-oikeuteen, sekä ilmastopolitiikan suunnitelmia valmisteleviin ministeriöihin. Muutoksenhakusääntelyn myötä korkeimman hallinto-oikeuden työmäärä saattaisi jossain määrin kasvaa. Tuleva työtaakka riippuu vireille pantavien valitusten määrästä, jota on vaikea arvioida ennakkoon. On kuitenkin todennäköistä, että valitusten määrä jäisi melko vähäiseksi. Muihin ympäristölakeihin sisältyviä valtioneuvoston päätöksiin liittyviä muutoksenhakusäännöksiä on sovellettu melko harvoin. Ilmastopolitiikan päätöksenteko ja uusi muutoksenhakusäännös saattaisivat toisaalta herättää laajempaa kiinnostusta ja innostaa valitusoikeutettuja tahoja kokeilemaan valitusmahdollisuutta. Toisaalta muutoksenhakijalla on korotettu vastuu valituksessaan yksilöidä ja osoittaa valitusoikeutensa perusteet, mikä voi nostaa valituskynnystä tai korkein hallinto-oikeus voi valitusperusteiden puuttumisen vuoksi jättää valituksen tutkimatta. Mikäli muutoksenhakusäännös kuitenkin johtaisi merkittävään määrään valituksia, voisi tämä johtaa ajoittain korkeimman hallinto-oikeuden kuormittumiseen. Se, että valitusoikeus olisi sellaisilla yhdistyksillä, jotka edustavat yksilöllisen valitusoikeuden omaavien henkilöiden etuja yhteisesti, saattaisi vähentää yksittäisten yksilöllisten valitusten määrää. 

Tuomioistuimen työtaakkaa vähentäisi se, että valitusaika määräytyisi kaikkien tahojen kohdalla yhtäläisesti. Mikäli samasta suunnitelmasta tulisi useita valituksia, tuomioistuin voisi halutessaan tutkia niitä rinnakkain, mikä voisi sujuvoittaa prosessia ja vähentää työtaakkaa. Työtä helpottava tekijä on lisäksi se, että ilmastopolitiikan suunnitelmia hyväksytään melko harvoin: keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelma kerran vaalikaudessa, maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma ja sopeutumissuunnitelma vähintään kerran kahdessa vaalikaudessa ja pitkän aikavälin ilmastosuunnitelma vähintään kerran kymmenessä vuodessa. Valitukset keskittyisivät niihin melko harvakseltaan tuleviin ajankohtiin, jolloin ilmastopolitiikan suunnitelma hyväksytään valtioneuvostossa. 

Yksi mahdollinen valituksen lopputulema olisi, että korkein hallinto-oikeus palauttaisi ilmastopolitiikan suunnitelman muutettavaksi tai täydennettäväksi valmistelevaan ministeriöön. Tässä tapauksessa kyseisen ministeriön työmäärä kasvaisi. On vaikea ennakoida, kuinka iso työtaakka suunnitelman palauttamisesta voisi seurata. Tämä selkeytyisi vasta mahdollisen oikeuskäytännön myötä. 

Ilmastolakiin lisättäisiin informatiivinen viittaus kuntalakiin koskien muutoksenhakua kunnallisen viranomaisen päätökseen. Myös kuntien ilmastosuunnitelmiin liittyvästä muutoksenhausta aiheutuisi vaikutuksia tuomioistuinlaitokselle. Kunnan ilmastosuunnitelmasta voisi kuntalain mukaisesti kunnallisvalituksella valittaa hallinto-oikeuteen. Kuntalain 137 §:n 1 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa sekä kunnan jäsen. Valitusoikeutettujen piiri olisi näin ollen laaja. Toisaalta valitusoikeutettujen piiri olisi samanlainen kuin muissakin valtuuston päätöksissä, joihin kuntalain mukaisesti sovellettaisiin kunnallisvalitusta. Mahdolliset kunnallisvalitukset lisäisivät hallintotuomioistuinten työtaakkaa. On vaikea etukäteen arvioida, missä määrin kuntien ilmastosuunnitelmista valitettaisiin tuomioistuimeen. 

Ylipäänsä ehdotettu muutoksenhakusääntely selkeyttäisi tuomioistuinten roolia ilmastolain nojalla laadittavien suunnitelmien osalta. 

4.2.6  Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin

Sekä kuntien ilmastosuunnitelmia että muutoksenhakusääntelyä koskevalla ehdotuksella olisi välillisiä vaikutuksia perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. Kuntien ilmastosuunnitelmiin liittyvä ehdotus voisi parantaa yksittäisten kuntalaisten ja eri väestöryhmien mahdollisuuksia osallistua lähiympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Kunnan ilmastosuunnitelma kattaisi kunnan oman toiminnan ilmastonmuutoksen hillintätoimien lisäksi kunnan päätösten vaikutukset asukkaiden ja sidosryhmien mahdollisuuksiin hillitä päästöjä omassa toiminnassaan. Vaikuttavan ilmastotyön varmistamiseksi kunta voisi kuulla ja osallistaa kuntalaisia ja sidosryhmiä suunnitelman valmistelussa eri tavoin. Esimerkiksi kunnan nuorisovaltuuston, vammaisneuvoston ja vanhusneuvoston kuuleminen edistäisi kyseisten väestöryhmien osallistumista ja parantaisi heidän mahdollisuuksiaan vaikuttaa lähiympäristöä koskevaan päätöksentekoon. 

Mikäli kunnan ilmastosuunnitelmassa asetettaisiin sopeutumiseen liittyviä tavoitteita tai toimia, niillä voisi olla vaikutuksia kuntalaisten terveyteen. Esimerkiksi liukastumisvarautumisella ja hellevarautumisella voisi olla myönteisiä vaikutuksia etenkin ikääntyneen väestön sekä helteille haavoittuvien terveydentilaan. Jos sopeutumissuunnitelmat vahvistaisivat edelleen esimerkiksi tulva- ja metsäpalovarautumista alueella ja varautumisesta saatavaa tietoa, tällä voisi olla myönteisiä vaikutuksia omaisuudensuojan ja elinkeinovapauden turvaamiseen.  

Esitys ei kuitenkaan suoraan vaikuttaisi omaisuuden suojan tai elinkeinovapauden toteutumiseen, sillä ilmastolailla ei asetettaisi velvoitteita esimerkiksi maanomistajille tai kunnan jäsenille.  

Tutkimuksissa ja YK:n ihmisoikeuselinten selvityksissä on arvioitu, että ilmastonmuutos vaikuttaa jo nyt, mutta erityisesti tulevaisuudessa laajasti perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. Kuntien ilmastosuunnitelmilla parannettaisiin Suomen mahdollisuuksia saavuttaa kansalliset ilmastotavoitteensa. Tätä kautta esityksen voidaan katsoa vaikuttavan myönteisesti muun muassa tulevien sukupolvien ja lasten oikeuksien toteutumiseen. Kuntien ilmastosuunnitelmat edistäisivät osaltaan perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista pitkällä aikavälillä. Tulevien sukupolvien oikeuksien toteutuminen riippuu kuitenkin ensisijaisesti siitä, kuinka kansainvälisissä ilmastotoimissa onnistutaan, sillä ilmastonmuutos on maailmanlaajuinen ilmiö. 

Esityksellä voidaan katsoa olevan välillisiä vaikutuksia sukupuolten tasa-arvoon, sillä kuntien ilmastosuunnitelmiin sisällytettävät toimet saattaisivat kohdentua eri tavoin naisiin ja miehiin. Esimerkiksi joukkoliikenteen parantaminen vaikuttaisi keskimäärin enemmän naisten liikkumismahdollisuuksiin, sillä naiset käyttävät miehiä enemmän joukkoliikennettä. Mahdollisen kasvisruoan lisääminen julkisessa ruokailussa vaikuttaisi ensisijaisesti naisten ruokailuun ja hyvinvointiin, sillä valtaosa kunta-alan työntekijöistä on naisia. Kuntien olisi tarkoituksenmukaista arvioida sukupuolivaikutuksia osana ilmastosuunnitelmien valmistelua.  

Esityksessä ehdotetaan uutta muutoksenhakusääntelyä ilmastolakiin. Valtioneuvoston päätöksiä koskevasta muutoksenhausta lisättäisiin nimenomainen säännös lakiin. Kunnallisen viranomaisen päätöksen osalta ilmastolakiin lisättäisiin informatiivinen viittaus kuntalakiin. Kuntien ilmastosuunnitelmiin olisi kuntalain mukaisesti mahdollista hakea muutosta kunnallisvalituksella. Muutoksenhakusääntelyn voidaan katsoa edistävän oikeusturvan toteutumista. Sääntely toisi valitusoikeutetuille tahoille paremmat mahdollisuudet vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Ilmastopolitiikan päätöksiin liittyvä oikeusvarmuus parantuisi, mikä palvelisi lähtökohtaisesti kaikkia kansalaisia ja muita yhteiskunnan tahoja.  

Valitus valtioneuvoston päätökseen voisi perustua sekä aineelliseen että menettelylliseen lainvastaisuuteen. Ilmastolain mukaisissa valtioneuvoston päätöksissä tämä tarkoittaisi, että valitusoikeutettu voisi valittaa esimerkiksi siitä, että valmisteleva viranomainen ei ole järjestänyt lain mukaista kuulemista ilmastopolitiikan suunnitelman valmisteluvaiheessa. Valitusoikeutettu voisi myös valittaa sillä perusteella, että suunnitelma ei täytä ilmastolain vaatimuksia. Tämä voisi tarkoittaa esimerkiksi sitä, että suunnitelmasta puuttuisi lain mukaan suunnitelmaan sisällytettävä asia. Uudistus parantaa huomattavasti valitusoikeutettujen vaikutusmahdollisuuksia ja oikeusturvan toteutumista.  

Saamelaiskäräjillä ja kolttien kyläkokouksella olisi säännösehdotuksen mukaan valitusoikeus ilmastopolitiikan suunnitelmia koskevista valtioneuvoston päätöksistä. Valitusoikeus edistäisi osaltaan saamelaisten oikeuksien toteutumista sekä parantaisi saamelaiskäräjien ja kolttien kyläkokouksen vaikutusmahdollisuuksia.  

Esityksessä ehdotettu muutoksenhakusääntely voisi vaikuttaa mahdollisten oikeustapausten kautta myös välillisesti laajemmin perus- ja ihmisoikeuksiin. Vaikutukset riippuvat kuitenkin mahdollisten oikeustapausten luonteesta sekä siitä, ottaisiko tuomioistuin kantaa perus- ja ihmisoikeuksiin ratkaisuissaan. 

4.2.7  Muut yhteiskunnalliset vaikutukset

Ilmastosuunnitelmien toimeenpanolla voi olla epäsuoria vaikutuksia työntekijöihin, kun muutokset yritysten toiminnassa voivat heijastua työntekijöiden osaamistarpeisiin ja/tai työllisyyteen. Mikäli esimerkiksi ilmasto- ja ympäristöratkaisuja tuottavien yritysten toimintaedellytykset paranevat ja toisaalta fossiilisten poltto- ja raaka-aineiden markkinoilla toimivat yritykset menettävät markkina-asemiaan, voi murros edellyttää uudenlaista osaamista työntekijöiltä. Toisaalta uusien liiketoimintamahdollisuuksien syntyminen voi lisätä taloudellista aktiviteettia ja sitä kautta työpaikkoja kunnan alueella. Vastaavasti joillakin aloilla vaikutus työllisyyteen voi olla kielteinen. 

Ilmastosuunnitelmien laatiminen ja toimeenpano voivat välillisesti lisätä myös kansalaisten ymmärrystä ja tietoisuutta ilmastonmuutoksesta ja sen hillinnästä sekä parantaa mahdollisuuksia seurata kunnassa tehtävää ilmastotyötä ja toimia ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Lisäksi ehdotettu suunnitelmavelvoite voisi vähentää ihmisten ilmastoahdistusta ja siten parantaa henkistä hyvinvointia, koska suunnitelmilla pyritään torjumaan ilmastonmuutosta sekä vähentämään sen aiheuttamia haitallisia vaikutuksia ja riskejä. Ilmastonmuutoksen vaikutukset kohdistuvat varsinkin lapsiin ja nuoriin, sillä he kokevat ilmastonmuutoksen vaikutukset pidemmällä aikavälillä. 

Pääsääntöisesti ilmastonmuutoksen hillintää ja sopeutumista tavoittelevat toimet edistävät välillisesti myös hyvinvointia ja terveyttä. Kuntien ilmastosuunnitelman hillintätoimet voisivat kohdistua esimerkiksi kaavoitukseen ja sitä kautta vaikuttaa kuntalaisten mahdollisuuksiin liikkua kävellen ja pyöräillen. Kävelyn ja pyöräilyn lisääntyminen voisi osaltaan arkiliikunnan kautta vaikuttaa myönteisesti kuntalaisten terveydentilaan. Samoin esityksessä olevat ilmastosuunnitelmat voisivat vaikuttaa esimerkiksi ilmastoystävällisen ruokailun lisäämiseen julkisessa ruokailussa, millä voisi olla myönteisiä vaikutuksia julkisen ruokailun piirissä olevien terveyteen. 

5.1.1  Kunnan ilmastosuunnitelman sisältövaatimukset

Esityksen valmistelussa on arvioitu eri vaihtoehtoja koskien kunnan ilmastosuunnitelman sisältövaatimuksia. Punnintaa on tehty erityisesti siitä näkökulmasta, miten erikokoiset kunnat pystyisivät toteuttamaan uuden suunnitelmavelvoitteen. Suomen ympäristökeskuksen laatimassa Kunnan ilmastosuunnitelmaselvityksessä (2022) esitettiin kolme vaihtoehtoa ilmastosuunnitelman sisältövaatimuksiksi. Vaihtoehdot eroavat toisistaan sisältövaatimusten laajuuden ja yksityiskohtaisuuden osalta. 

Yhtenä vaihtoehtona Suomen ympäristökeskuksen selvityksessä esitettiin, että suunnitelmavelvoite koskisi ainoastaan kuntaorganisaation oman toiminnan ilmastonmuutoksen hillintätoimia. Ilmastosuunnitelma ei siten sisältäisi kunnan päätösten vaikutuksia asukkaiden ja sidosryhmien mahdollisuuksiin hillitä päästöjä omassa toiminnassaan. Ilmastosuunnitelma kattaisi omasta toiminnasta aiheutuvien kasvihuonekaasupäästöjen lähtötilanteen kartoituksen, hillintätoimenpiteiden suunnittelun, toimenpideohjelman laatimisen (sisältäen päästövähennystavoitteet, toteutettavat toimenpiteet, vastuutahot ja aikataulut) ja hyväksymisen, toimenpideohjelman toteutuksen ja toteutuksen seurannan. 

Toisena vaihtoehtona Suomen ympäristökeskus esitti, että kunnan ilmastosuunnitelma kattaisi kuntaorganisaation oman toiminnan ilmastonmuutoksen hillintätoimien lisäksi kunnan päätösten vaikutukset asukkaiden ja sidosryhmien mahdollisuuksiin hillitä päästöjä omassa toiminnassaan. Suunnitelma kattaisi tällöin kaikkien kunnan alueelta aiheutuvien kasvihuonekaasupäästöjen lähtötilanteen kartoituksen päästökauppaan kuuluvia erillisvoimalaitoksia ja teollisuuslaitoksia lukuun ottamatta, hillintätoimenpiteiden suunnittelun, toimenpideohjelman laatimisen (sisältäen päästövähennystavoitteet, toteutettavat toimenpiteet, vastuutahot, aikataulut ja viestintäsuunnitelman asukkaiden ja muiden sidosryhmien suuntaan) ja hyväksymisen, toimenpideohjelman toteutuksen ja toteutuksen seurannan. 

Kolmantena vaihtoehtona selvityksessä esitettiin, että suunnitelmavelvoite koskisi kuntaorganisaation oman toiminnan ilmastonmuutoksen hillintätoimien ja kunnan päätösten vaikutuksien lisäksi vaikuttamisen asukkaiden ja sidosryhmien mahdollisuuksiin hillitä päästöjä omassa toiminnassaan. Tässä vaihtoehdossa ilmastosuunnitelma kattaisi kaikkien kunnan alueelta aiheutuvien kasvihuonekaasupäästöjen lähtötilanteen kartoituksen päästökauppaan kuuluvia erillisvoimalaitoksia ja teollisuuslaitoksia lukuun ottamatta, hillintätoimenpiteiden suunnittelun yhdessä sidosryhmien kanssa, toimenpideohjelman laadinnan (sisältäen päästövähennystavoitteet, toteutettavat toimenpiteet, vastuutahot sidosryhmät mukaan lukien, aikataulut ja viestintäsuunnitelman asukkaiden ja muiden sidosryhmien suuntaan) ja hyväksymisen, toimenpideohjelman toteutuksen ja toteutuksen seurannan. 

Tässä esityksessä ehdotetaan lähtökohdaksi toisen vaihtoehdon mukaista suunnitelmavelvoitetta, jolloin ilmastosuunnitelma kattaisi kuntaorganisaation oman toiminnan ilmastonmuutoksen hillintätoimien lisäksi kunnan päätösten vaikutukset asukkaiden ja sidosryhmien mahdollisuuksiin hillitä päästöjä omassa toiminnassaan. Myös Suomen ympäristökeskuksen selvityksessä suositeltiin toisen vaihtoehdon mukaisen velvoitteen lisäämistä ilmastolakiin. Suomen ympäristökeskuksen selvityksen mukaan tämä vaihtoehto on lähellä Norjassa käytössä olevaa velvoitemallia, mutta kevennetyssä muodossa. Yhteneväisyyksiä on myös Irlannin velvoitteeseen. Vaihtoehto tukisi kunnallista ilmastotyötä asettamatta kuitenkaan kohtuuttomia velvoitteita pienille ja keskisuurille kunnille. Ensimmäisen vaihtoehdon ongelmana nähtiin, että nykyisessä kuntakohtaisessa päästölaskennassa ei eroteta kuntien oman organisaation toiminnan päästöjä muista päästöistä. Päästölaskenta ei siksi käytännössä tukisi suunnitelmien laadintaa ja seurantaa. Kolmannen vaihtoehdon mukainen velvoite olisi vaativa sekä edellyttäisi muita vaihtoehtoja enemmän resursseja ja erityisosaamista. Kolmannen vaihtoehdon mukainen velvoite voisi olla haastava niille kunnille, joilla ei ole aikaisempaa kokemusta ilmastosuunnitelmien laadinnasta. 

5.1.2  Ilmastosuunnitelman laatimiseen velvoitettavat tahot

Valmistelun lähtökohtana on ollut syyskuun 2021 budjettiriihen kirjaus, jonka mukaan lainsäädäntöön tulisi lisätä velvoite laatia ilmastosuunnitelmat kunta-, seutu- tai maakuntatasolla. Näin ollen valmistelun aikana on punnittu eri vaihtoehtoja sen suhteen, mille taholle olisi ilmastolaissa tarkoituksenmukaista asettaa ilmastosuunnitelman laatimisvelvoite. Arvioinnissa on kiinnitetty huomiota erityisesti suunnitelmien vaikuttavuuteen. Esityksessä ehdotetaan, että ilmastosuunnitelman laatimisvelvollisuus kohdistuisi kuntiin alueellisten toimijoiden, kuten maakuntien liittojen, sijaan. Samalla esitysehdotuksessa otetaan kuitenkin huomioon alueellisen yhteistyön merkitys niin, että kunnat voisivat vaihtoehtoisesti laatia suunnitelman myös yhdessä alueen muiden kuntien kanssa. 

Kunnat voidaan katsoa tarkoituksenmukaiseksi tahoksi uuden suunnitelman laatimisvelvoitteen osalta, sillä ne vastaavat alueillaan muun muassa kaavoituksesta, maankäytöstä, liikennesuunnittelusta, energiayhtiöiden omistajaohjauksesta ja julkisten rakennusten lämmitystapavalinnoista. Kunnat voivat lisäksi vauhdittaa ja edistää sidosryhmiensä ilmastotyötä monin tavoin erilaisilla ohjauskeinoilla, kuten taloudellisilla keinoilla tai viestinnällä sekä esimerkiksi palvelumuotoilulla, yhteistyöllä ja kumppanuuksilla. 

Maakuntien liitot ovat keskeinen toimija alueellisessa ilmastotyössä. Useimmat maakuntien liitot ovat valmistelleet ilmastosuunnitelman tai vastaavan strategisen asiakirjan, jonka tarkoituksena on vauhdittaa ilmastotyötä alueella. Maakuntien ilmastosuunnitelmia on valmisteltu yhteistyössä alueen kuntien kanssa. Maakuntatason suunnitelmien soveltaminen sellaisinaan kuntatasolla ei kuitenkaan välttämättä ole tarkoituksenmukainen ratkaisu. Suomen ympäristökeskuksen laatimassa Kuntien ilmastosuunnitelmaselvityksessä (2022) todettiin, että maakuntien liitoille sopivat ilmastotyössä luontevasti tehtävät, jotka koskevat koko maakunnan aluetta tai maakunnalle merkittäviä toimialoja. Vaikka maakuntien liitoille ei esitysehdotuksessa asetettaisikaan ilmastosuunnitelman laatimisvelvoitetta, voisi maakuntien liitoilla myös olla yhteen sovittava rooli, kun kunnat valmistelevat mahdollisia yhteisiä suunnitelmia. Myöskään tuleville hyvinvointialueille ei esitetä asetettavaksi ilmastosuunnitelman laatimisvelvoitetta. Hyvinvointialueet ovat jatkossa merkittäviä aluetoimijoita myös ilmastonäkökulmasta. Erityisen merkittäviä hyvinvointialueiden vastuulla olevia hankintoja ilmastovaikutusten ja luonnonvarojen kestävän käytön kannalta ovat kiinteistöihin ja rakentamiseen, liikkumiseen ja kuljetuksiin sekä ruokaan liittyvät hankinnat. Kunnilta siirtyy uusille hyvinvointialueille tuhansia kiinteistöjä, kuten terveysasemia ja paloasemia, ja iso osa tästä rakennuskannasta on iäkästä. Hyvinvointialueiden velvoittaminen uuden ilmastosuunnitelmaan laatimiseen ei kuitenkaan tässä vaiheessa voida katsoa olevan tarkoituksenmukaista, varsinkin kun verrataan siihen, kuinka paljon kunnilla on laajoja ja merkittäviä tehtäviä liittyen ilmastonmuutoksen hillintään.  

5.1.3  Yleinen ilmastolain tavoitteiden edistämisvelvoite

Ilmastolain kokonaisuudistuksen yhteydessä valmisteltiin kuntia koskevaa velvoitetta. Kesällä 2021 järjestetyllä lausuntokierroksella ilmastolain kokonaisuudistukseen liittyvässä esitysehdotuksessa oli mukana ehdotus kuntien yleisestä ilmastolain tavoitteiden edistämisvelvollisuudesta. Tarkoituksena oli saada myös kunnat lain soveltamisalan piiriin ja edistää kuntien ilmastotyötä. Ehdotettu yleinen edistämisvelvoite herätti lausuntokierroksella paljon arvostelua lausunnonantajissa. Erityisesti ehdotuksen muotoilua ”mahdollisuuksien mukaan” pidettiin epäonnistuneena ja säännösehdotuksen oikeudellista merkitystä epäselvänä. Oikeuskanslerinvirasto katsoi lausunnossaan, että säännöstä olisi kokonaisuutena vielä harkittava ja kehitettävä lain säännösten täsmällisyyden sekä ympäristöperusoikeuden ja EU:n ympäristölainsäädännön tehokkaan toteuttamisen näkökulmasta. Oikeuskanslerinvirasto korosti, että ehdotettuun lakiin ei ole perusteltua sisällyttää lähinnä julistuksenomaisia muotoiluja, vaan lain säännöksillä tulisi olla riittävän täsmällistä ja käytännössä vaikuttavaa sisältöä. Lausuntokierroksella saadun palautteen johdosta säännösehdotuksen katsottiin edellyttävän jatkovalmistelua eikä sitä lopulta ehdotettu sisällytettäväksi uuteen ilmastolakiin. Samoin katsottiin, että kuntien sääntelyä olisi tarkoituksenmukaista tarkastella kokonaisuutena siinä yhteydessä, kun valmistellaan uutta ilmastosuunnitelman laatimisvelvoitetta. 

Yleisen edistämisvelvoitteen sääntelytarvetta on punnittu osana tämän esityksen valmistelua. Kuntien yleistä ilmastolain tavoitteiden edistämisvelvoitetta ei ehdoteta sisällytettäväksi tähän esitykseen, koska se olisi päällekkäinen säädettäväksi ehdotettavan ja konkreettisemman kunnan ilmastosuunnitelman laatimisvelvoitteen kanssa. Ehdotettavan uuden suunnitelmavelvoitteen tarkoituksena olisi tehostaa ja systematisoida kuntien ilmastotyötä. Samoin kunnan ilmastosuunnitelman avulla olisi tarkoitus edistää lain 2 §:ssä tarkoitettujen tavoitteiden toteutumista, joten yleisemmästä edistämisvelvoitteesta säätämisen ei voida katsoa olevan tarpeellista eikä myöskään tarkoituksenmukaista. 

5.2.1  Ruotsi

Johdanto 

Ruotsin ilmastopolitiikka perustuu vuonna 2017 hyväksyttyyn laajaan ilmastopolitiikan viitekehykseen, jossa on kolme osaa: ilmastolaki, ilmastopolitiikan tavoitteet sekä ilmastopolitiikan asiantuntijaelin. Ilmastolaissa (klimatlag, 720/2017) säädetään ilmastopolitiikan laadullisista tavoitteista sekä valtion suunnittelu- ja raportointivelvollisuuksista. Lain mukaan hallituksen ilmastopolitiikan tulee perustua eduskunnan hyväksymään sitovaan pitkän aikavälin päästövähennystavoitteeseen. Ilmastopolitiikkaa pyritään ohjaamaan lain mukaisella ilmastosuunnitelmalla, jonka hallitus laatii neljän vuoden välein. Ilmastosuunnitelma sisältää kuvaukset muun muassa kansallisista ilmastotavoitteista, päästökehityksestä, ilmastotoimista sekä niiden vaikutuksista. 

Ruotsin ilmastopolitiikan määrälliset tavoitteet tulevat lain ulkopuolisesta ilmastopolitiikan viitekehyksestä. Pitkällä aikavälillä Ruotsi tavoittelee hiilineutraaliutta vuoteen 2045 mennessä. Keskipitkän aikavälin tavoitteita on asetettu vuosille 2030 ja 2040. Vuoteen 2030 mennessä maan tulee vähentää 63 prosenttia taakanjakosektorin päästöistä verrattuna vuoden 1990 tasoon. Vastaava vähennystavoite vuodelle 2040 on 75 prosenttia.  

Kuntien ilmastosuunnitelmat 

Ruotsin ilmastolaki ei velvoita kuntia laatimaan ilmastosuunnitelmia, mutta maankäyttö- ja rakennuslaki (plan- och bygglag, 2010:900) velvoittaa kuntia yleisellä tasolla ottamaan huomioon ilmastonmuutoksen hillinnän ja siihen sopeutumisen. Lisäksi Ruotsin Hinku-verkostoa vastaava yhdistys Klimatkommunerna on tehnyt aloitteen valtion ja kuntien välisistä ilmastosopimuksista. Ajatuksena on, että kunnat sitoutuvat valtion päästövähennystavoitteiden mukaisiin ilmastotavoitteisiin ja -toimenpiteisiin, ja valtio puolestaan tukee kuntien ilmastotyötä rahoituksen, koordinoinnin, seurannan ja viestinnän kautta. Aloitteen mukaan sopimusten lainsäädännöllistä perustaa tulisi kehittää, jolloin kyse ei olisi pelkästään vapaaehtoisesta toiminnasta. 

Muutoksenhaku 

Ruotsin ilmastolakiin tai ilmastopolitiikan viitekehykseen ei ole sisällytetty säännöksiä muutoksenhausta ilmastolain mukaiseen ilmastosuunnitelmaan eikä viitekehyksessä asetettuihin päästövähennystavoitteisiin. Ilmastoliitännäisiä oikeudenkäyntejä Ruotsissa on ollut yksi: vuonna 2016 yksityishenkilöt ja kansalaisjärjestöt valittivat valtio-omisteisen Vattenfall energiayrityksen hiilivoimaloiden eteenpäin myynnistä (PUSH Sverige, fältbiologerna och andra v. Sveriges regering). Valittajien mukaan myynti rikkoi perustuslain ja kansainvälisten sitoumusten valtiolle asettamaa velvollisuutta turvata turvallinen ilmasto. Valitus käsiteltiin yleisessä tuomioistuimessa, joka hylkäsi valituksen, koska valittajille ei tuomioistuimen mukaan ollut koitunut kyseessä olevasta menettelystä haittaa. 

5.2.2  Norja

Johdanto  

Norjan ilmastolaki (lov on klimamål, LOV-2017-06-16-60) tuli voimaan vuoden 2018 alussa. Laki on puitelaki, jonka tavoitteena on edistää ilmastotavoitteiden toteutumista sekä avoimuutta ja julkista keskustelua ilmastotyön edistymisestä. Laissa asetetaan kaksi päästövähennystavoitetta: 90—95 prosentin päästövähennys vuoteen 2050 mennessä vuoden 1990 tasosta, sekä 50—55 prosentin päästövähennys vuoteen 2030 mennessä vuoden 1990 tasosta. Lisäksi laki velvoittaa hallitusta asettamaan joka viides vuosi lyhyemmän aikajänteen päästövähennystavoitteet. Hallituksen tulee vuosittain talousarvioesityksen yhteydessä esittää selvitys siitä, miten valtio aikoo saavuttaa edellä mainitut ilmastotavoitteet. 

Kuntien ilmastosuunnitelmat 

Norjan kaavoitus- ja rakennuslaissa (plan- og bygningsloven, LOV-2008-06-27-71) säädetään valtion mahdollisuudesta antaa suunnitteluohjeita. Norjassa on vuodesta 2009 asti ollut voimassa ilmasto- ja energiasuunnittelua koskeva suunnitteluohje, jota täydennettiin vuonna 2018 ilmastonmuutokseen sopeutumiseen liittyvillä ohjeilla. Ohjeen mukaan kuntien tulee muun muassa ilmasto- ja energiasuunnitelmien avulla edistää kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä, energiatehokkuutta ja ilmastonmuutokseen sopeutumista. Suunnitelmien laadinnassa tulee hyödyntää tieteellistä tietoa, ja alueellisten ja valtiollisten organisaatioiden tulee tukea kuntia suunnitelmien laadinnassa hankkimalla ja systematisoimalla suunnitelmien teossa tarvittavaa tietoa. Kuntien on tarkistettava ilmasto- ja energiasuunnitelmat vähintään neljän vuoden välein.  

Suunnitteluohjeessa eritellään tarkasti ohjeellinen sisältö kunnan ilmasto- ja energiasuunnitelmalle. Suunnitelmassa pitäisi ensinnäkin olla tiedot kaikista suorista kasvihuonekaasupäästöistä kunnan rajojen sisällä sekä tiedot kunnan energiajärjestelmästä ja energiankulutuksesta. Suunnitelmassa pitäisi olla myös vähintään kymmenen vuoden päähän ulottuvat ennusteet siitä, millaiset kunnan päästöt olisivat ilman toimenpiteitä, ja millaiset energian kysyntä ja tuotanto tulisivat olemaan. Lisäksi suunnitelmaan pitäisi sisältyä kunnianhimoiset päästövähennys- ja energiatehokkuustavoitteet sekä kustannustehokkaat keinot niiden saavuttamiseksi. Suunnitelman tulisikin muodostaa toimintaohjelma, jossa on selkeästi määritetty, mikä taho seuraa suunnitelman toteutumista. Suunnitelmassa tulisi myös ottaa huomioon ilmasto- ja energiasuunnittelun sekä asumis-, alue- ja liikennesuunnittelun väliset yhteydet.  

Suunnitteluohjeet on monin paikoin muotoiltu ohjeellisiksi, eli kunnat voivat käytännössä itse päättää ilmastosuunnitelmiensa kunnianhimoisuuden tason ja sisällön. Suunnitelmien toteutumisesta ei ole velvollisuutta raportoida eteenpäin eikä suunnitteluohjeiden noudattamatta jättämisellä myöskään ole seuraamuksia.  

Muutoksenhaku 

Norjan ilmastolaissa ei säädetä muutoksenhausta lain sisältämiin tavoitteisiin tai selvityksiin.  

Maassa on ollut kaksi ilmastoon liittyvää oikeustapausta. Toinen tapauksista on erityisen tunnettu Greenpeace Norden & Natur og Ungdom v. Staten ved Olje- og energidepartementet (16-166674TVI-OTIR/06), jossa aiheena on öljyn ja kaasun poraamisen salliminen uusilla alueilla Barentsinmerellä. Kansalaisjärjestöistä koostuvat valittajat katsoivat toiminnan käyttöoikeussopimusten olevan vastoin Norjan perustuslakia ja Pariisin ilmastosopimusta. Norjassa ei ole erillistä hallintoprosessia, ja asia käsiteltiin siviiliasiana alioikeudessa, ylioikeudessa ja lopulta valitusluvan jälkeen myös korkeimmassa oikeudessa. Valitus hylättiin kaikissa oikeusasteissa vaihtelevin valtiosääntöön ja prosessiin liittyvin perustein. Korkein oikeus äänesti asiasta äänin 11—4. Vähemmistö olisi kumonnut hallituksen päätöksen menettelyvirheperusteella, sillä ilmastovaikutuksia ei ollut selvitetty riittävästi. Sittemmin asiassa on tehty valitus Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen, jossa asian käsittely on yhä kesken. 

5.2.3  Tanska

Johdanto 

Tanskan ilmastolaki (lov om klima, 965/2020) hyväksyttiin vuonna 2020. Laissa säädetään päästövähennystavoitteista sekä ilmastotoimien toimeenpanon seurannasta ja raportoinnista. Laki asettaa sitovan tavoitteen vähentää kasvihuonekaasupäästöjä 70 prosenttia vuoteen 2030 mennessä verrattuna vuoden 1990 tasoon. Pitkällä aikavälillä Tanskan tulee olla hiilineutraali vuoteen 2050 mennessä. Vuodesta 2030 eteenpäin päästövähennystavoitteet päivitetään viiden vuoden välein kymmeneksi vuodeksi eteenpäin. Uusien tavoitteiden tavoitetason tulee aina nousta. 

Päästövähennystavoitteiden päivittämisen yhteydessä tulee laatia ilmastotoimia koskeva suunnitelma. Myös tämä ilmastosuunnitelma laaditaan kymmeneksi vuodeksi eteenpäin, mutta laissa ei aseteta tarkkoja sisältövaatimuksia suunnitelmalle. Ilmastosuunnitelman lisäksi vastuuministeri esittelee vuosittain parlamentille ilmasto-ohjelman, jossa esitetään maan päästökehitys suhteessa laissa määritettyihin tavoitteisiin sekä ilmastoaloitteet ja -toimet sekä näiden vaikutukset lyhyellä ja pitkällä aikavälillä. 

Kuntien ilmastosuunnitelmat 

Tanskan ilmastolaissa ei säädetä kuntien roolista ilmastotyössä, mutta suunnittelulaki (planloven, 1157/2020) edellyttää, että Suomen asemakaavaa vastaavissa paikallisissa suunnitelmissa otetaan huomioon ilmastonmuutokseen sopeutumisen edellyttämät toimet. Lisäksi Tanskan hallitus ja Tanskan kuntaliitto sopivat vuonna 2013, että kunnat laativat sopeutumissuunnitelmat. Tanskan ympäristövirasto on laatinut sopeutumissuunnitelmia koskevan ohjeen. Kuntien sopeutumissuunnitelmien tulee sisältää ainakin alueellinen riskikartoitus sekä lyhyen aikavälin toimintasuunnitelma sopeutumisen edistämiseksi. Valtio tarjoaa suunnitelmien tekemisen avuksi esimerkiksi tulvakarttoja ja pyrkii helpottamaan suunnitelmien rahoittamista pidentämällä valtion kunnille myöntämiä lainatakuita ja helpottamalla osamaksun hyödyntämistä. 

Lisäksi Tanskan kuntaliitto pyrkii vapaaehtoisella DK2020 ilmastosopimuksella siihen, että jokainen kunta laatii itselleen vuoteen 2050 tähtäävän hiilineutraaliussuunnitelman sekä sopeutumissuunnitelman. Projektissa on kyse kansainvälisen kaupunkien ilmastoverkoston C40 laatimasta The Climate Action Planning Framework -standardista, jonka avulla pyritään toteuttamaan Pariisin ilmastosopimuksen tavoitteita. Tanskassa standardia sovelletaan nyt myös pienempiin kaupunkeihin ja kuntiin, kuin mihin standardi on alun perin suunniteltu. Suunnitelmien keskeisinä osina ovat hiilineutraaliuden ja sopeutumisen lisäksi yhteisön ja mahdollisten yhteistyötahojen mukaan ottaminen ja sopeutumisen hyötyjen oikeudenmukainen jakaminen. 

Muutoksenhaku 

Tanskan ilmastolaissa ei säädetä muutoksenhausta ilmastosuunnitelmaan eikä ilmasto-ohjelmaan. Tanskassa on ollut kaksi ilmastoliitännäistä oikeudenkäyntiä, mutta kumpikaan niistä ei liittynyt ilmastosuunnitelmiin. 

5.2.4  Islanti

Johdanto 

Islannin ilmastolaki (lög um loftslagsmál, 70/2012) tuli voimaan vuonna 2012 ja sitä on muutettu useaan otteeseen sen jälkeen. Lain tavoitteena on vähentää kasvihuonekaasupäästöjä taloudellisesti ja tehokkaasti, lisätä hiilen sidontaa, edistää ilmastonmuutokseen sopeutumista ja osaltaan vastata maan kansainvälisiin ilmastovelvoitteisiin. Islannin ilmastolaissa säädetään ilmastosuunnitelmasta, joka vastuuministerin pitää päivittää vähintään neljän vuoden välein. Suunnitelman pitää sisältää keinoja päästöjen vähentämiseen ja hiilen sidontaan sekä arviot keinojen kustannuksista ja ilmastohyödyistä. Ilmastosuunnitelman edistymistä tarkastellaan vuosittain. 

Kuntien ilmastosuunnitelmat 

Islannin ilmastolaissa kuntia velvoitetaan laatimaan ja panemaan toimeen ilmastosuunnitelma (lög um loftslagsmál, 5. gr. c.). Suunnitelmissa tulee määrittää tavoitteet päästövähennyksille ja hiilikompensaatioille sekä keinot tavoitteiden saavuttamiseen. Ilmastosuunnitelmat kattavat kuntien oman toiminnan, ja kunnat rahoittavat suunnitelmien laatimisen itse. Islannin kuntaliitto on saanut rahoitusta Islannin ilmastorahastolta ilmastotyökalupakin kehitystä varten. Työkalupakin on tarkoitus tukea kuntia ilmastosuunnitelmien laadinnassa ja päästölaskennassa. 

Toistaiseksi vain suurilla kunnilla on ilmastosuunnitelmia, ja jotkin kunnat ovat tehneet ilmastosuunnitelman minimivaatimusta laajemmalla tasolla. Tällöin suunnitelmat saattavat kattaa koko kunta-alueen päästöt sisältäen esimerkiksi asukkaisiin, yrityksiin, maanviljelijöihin, teollisuuteen ja maankäyttösektoriin kohdistuvia ilmastotoimia. Pienillä kunnilla ilmastosuunnitelmien laadinta on vasta alkuvaiheessa. 

Muutoksenhaku 

Islannin ilmastolaki ei sisällä erillistä sääntelyä muutoksenhausta ilmastosuunnitelmiin, mutta laissa on säädetty valitusmahdollisuudesta monia ilmastolain säännöksiä toteuttavan ympäristö- ja ruokaviraston toimiin. Maassa ei ole ollut ilmastoon liittyviä oikeustapauksia.  

5.2.5  Alankomaat

Johdanto 

Alankomaiden ilmastolaki (klimaatwet, 253/2019) hyväksyttiin vuonna 2019. Lain tavoitteena on luoda lainsäädännöllinen viitekehys kasvihuonekaasupäästöjen asteittaiselle vähentämiselle globaalin ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Alankomaat tavoittelee 95 prosentin päästövähennystä vuoteen 2050 mennessä verrattuna vuoden 1990 tasoon. Laissa säädetään välitavoitteesta tämän päästövähennystavoitteen saavuttamiseksi: vuoteen 2030 mennessä Alankomaiden tulee saavuttaa 49 prosentin päästövähennys vuoden 1990 tasoon verrattuna. Lisäksi vuoteen 2050 mennessä maan sähköntuotannon tulee olla hiilineutraalia. Laissa säädetään myös ilmastosuunnitelmasta ja sen sisältövaatimuksista. Ilmastosuunnitelma laaditaan vuodesta 2019 eteenpäin aina kymmeneksi vuodeksi ja päivitetään viiden vuoden välein. 

Kuntien ilmastosuunnitelmat 

Alankomaiden ilmastolaissa ei ole kuntia velvoittavaa sääntelyä. Kunnat mainitaan kuitenkin kuultavana tahona ilmastolain mukaisten suunnitelmien toimeenpanossa. Lisäksi kunnat voivat kansallisen ympäristönsuojelua koskevan lain (wet milieubeheer) nojalla laatia ympäristösuunnitelmia, joiden tavoitteena on ohjata kuntien päätöksentekoa ympäristönsuojelun näkökulmasta. Alankomaiden kansallisessa sopeutumissuunnitelmassa kannustetaan kuntia sisällyttämään sopeutumistoimia ympäristöä koskeviin suunnitelmiin ja linjauksiin. 

Muutoksenhaku 

Alankomaissa on ollut muutama ilmastoon liittyvää oikeudenkäynti, ja Alankomaiden ilmastolain säätämisen taustalla onkin yksi toistaiseksi tunnetuimmista ilmasto-oikeudenkäynneistä. Niin kutsutussa Urgenda-tapauksessa (Urgenda Foundation v. State of the Netherlands, 19/00135) alankomaalainen säätiö vaati Alankomaiden kansalaisten nimissä valtion velvoittamista tiukempiin ilmastotoimiin sillä perusteella, että valtiolla on oikeudellinen velvollisuus vakavan ilmastonmuutoksen torjumiseen. Asia käsiteltiin siviiliprosessina, sillä vaikka Alankomaissa on erilliset yleis- ja hallintotuomioistuimet, ovat hallintotuomioistuimissa käsiteltävät asiat eri laeissa tarkoin määritelty. 

Vuonna 2015 alioikeus antoi Urgenda-säätiölle asianosaisaseman kansallisen lain nojalla ja katsoi Alankomaiden vuodelle 2020 asettaman päästövähennystavoitteen olevan riittämätön ja loukkaavan maassa asuvien Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaista oikeutta elämään sekä oikeutta yksityis- ja perhe-elämään. Oikeus velvoitti valtion leikkaamaan kasvihuonekaasupäästöjään vähintään 25 prosentilla vuoden 2020 loppuun mennessä verrattuna vuoden 1990 tasoon sekä ryhtymään välittömästi tehokkaampiin torjuntatoimiin. Valtio haki muutosta päätökseen sekä ylioikeudelta että korkeimmalta oikeudelta, jotka molemmat hylkäsivät valituksen ja pysyttivät alkuperäisen päätöksen.  

Urgenda-tapauksessa valtio velvoitettiin tuomioistuimessa kiristämään ilmastopolitiikkaansa ilmastonmuutoksen ehkäisemiseksi, ennen muuta ihmisoikeusnäkökohtien perusteella. Alankomaissa ilmastonmuutoksen muodostamat uhat kansalaisten oikeuksille ovat erityisen konkreettisia ja vakavia merenpinnan noususkenaarioiden takia. 

5.2.6  Saksa

Johdanto 

Saksan liittovaltion ensimmäinen ilmastonmuutosta ja sen hillintää koskeva laki (bundes-klimaschutzgesetz, 2513/2019) hyväksyttiin vuonna 2019, ja lakia päivitettiin vuonna 2021 ilmasto-oikeudenkäynnin seurauksena. Päivitetyssä ilmastolaissa säädetään liittovaltion päästövähennystavoitteista, vuosittaisista sektorikohtaisista päästöbudjeteista, pitkän aikavälin ilmastosuunnitelmaan perustuvasta ilmastotoimiohjelmasta sekä raportoinnista. Lisäksi laissa säädetään riippumattomasta asiantuntijaelimestä ja sen toiminnasta. 

Uudistetussa ilmastolaissa Saksan hiilineutraaliustavoitetta on aikaistettu vuodesta 2050 vuoteen 2045. Samalla vuoden 2030 päästövähennystavoitetta on kiristetty 55 prosentista 65 prosenttiin verrattuna vuoden 1990 tasoon ja lakiin on lisätty uusi 88 prosentin päästövähennystavoite vuodelle 2040. Päivitetyn lain myötä Saksan ilmastolain soveltamisala laajeni koskemaan maankäyttösektoria. Laissa säädetään määrällisistä nielutavoitteista vuosille 2030, 2040 ja 2045. 

Liittovaltion ilmastolain ohella monilla Saksan osavaltioilla on osavaltion sisäisiä ilmasto- ja energiatavoitteita sekä omia ilmastolakeja. 

Kuntien ilmastosuunnitelmat 

Saksan liittovaltion ympäristölainsäädännössä ei perustuslain suoman liikkumavaran vuoksi ole paikallista tasoa velvoittavaa lainsäädäntöä. Noin kahdessa kolmasosassa osavaltioista on kuitenkin säädetty oma ilmastolaki. Monissa osavaltioissa on tehty tai tekeillä ilmastonmuutokseen liittyviä suunnitelmia. Lakien sisältö ja velvoitteet vaihtelevat. Monien lakien keskeisenä sisältönä on tavoitteiden saavuttamiseksi tehtävä osavaltiotasoinen ilmastosuunnitelma. 

Kuntia koskeva sääntely ja sen velvoittavuus ovat vaihtelevia. Joissain osavaltioissa kunnat ovat velvoitettuja laatimaan ilmastonmuutoksen torjuntaan ja siihen sopeutumiseen liittyviä suunnitelmia. Useissa osavaltioissa sääntely ei kuitenkaan ole sitovaa, vaan osavaltiot ennemminkin suosittelevat kunnallisten suunnitelmien laatimista ja pyrkivät edistämään niitä muun muassa tuottamalla suunnitelmien teossa tarpeellista tietoa. Toisissa osavaltioissa suuria kaupunkeja on velvoitettu esimerkiksi suunnittelemaan hiilineutraaleja lämmöntuotantotapoja tai osallistumaan osavaltion ilmasto- ja energiasuunnitelman laatimiseen. Berliinin kaupunginhallitus on puolestaan velvoitettu laatimaan kerran vaalikaudessa energia- ja ilmasto-ohjelman sekä suunnitelman ohjelmassa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. 

Sääntelyn lisäksi Saksassa on ollut vuodesta 2008 käytössä erillinen toimenpideohjelma, jolla on tuettu taloudellisesti paikallistason toimijoita kohti hiilineutraaleja ratkaisuja. 

Muutoksenhaku 

Saksassa on ollut yli 20 eri tavoin ilmastoon liittyvää oikeudenkäyntiä. Saksan ilmastolakia ja erityisesti sen tavoitteenasettelua kiristettiin kesällä 2021 Saksan valtiosääntötuomioistuimessa käsitellyn tapauksen Neubauer, et al. v. Germany (Case No. BvR 2656/18/1, BvR 78/20/1, BvR 96/20/1, BvR 288/20) johdosta. Ratkaisussaan valtiosääntötuomioistuin piti ilmastolakia ja siinä asetettuja päästövähennystavoitteita perustuslaissa turvattujen oikeuksien vastaisina. Valtiosääntötuomioistuimen mukaan ilmastolaki siirsi ilmastonmuutoksen hillinnästä aiheutuvaa taakkaa nuorille sukupolville kohtuuttomalla tavalla. 

Elokuussa 2021 joukko alaikäisiä nuoria ja nuoria aikuisia sekä kansalaisjärjestö panivat vireille uuden valituksen valtiosääntötuomioistuimessa. Tapauksessa Steinmetz, et al. v. Germany (Case no. BvR 96/20/1) vedotaan jälleen Saksan päästövähennystavoitteiden perustuslainvastaisuuteen. Valittajien mukaan suhteutettuna uuteen tieteelliseen tietoon ja kiristyneisiin kansainvälisiin ilmastotavoitteisiin, Saksa on uudistetun lain linjauksilla yhä ylittämässä Pariisin ilmastosopimuksen ja Glasgow’n ilmastokokouksen asettamat tavoitteet. Tapauksen käsittely on kesken.  

5.2.7  Ranska

Johdanto 

Ranskan energia- ja ilmastolaki (LOI no 2019-1147 relative à l'énergie et au climat) tuli voimaan vuonna 2019. Laki muutti voimaan tullessaan energiaan, ympäristöön ja kuntiin liittyvää lainsäädäntöä. Laissa asetetaan hiilineutraaliustavoite vuodelle 2050. Lisäksi Ranskassa on vuonna 2015 säädetty energiamuutoslaki (LOI no 2015-992 relative à la transition énergétique pour la croissance verte), jossa asetetaan 40 prosentin päästövähennystavoite vuodelle 2030 verrattuna vuoden 1990 tasoon. Ympäristölaissa (code de l'environnement) puolestaan säädetään vähähiilisyysstrategiasta sekä viiden vuoden välein laadittavasta hiilibudjetista. Lisäksi maalla on kansallinen sopeutumissuunnitelma, jonka tarkoituksena on toimeenpanna tarvittavat sopeutumistoimet vuoteen 2050 mennessä. 

Kuntien ilmastosuunnitelmat 

Ranskan ympäristölainsäädännössä edellytetään, että kunnat ottavat kaavoituksessa ja muussa merkittävästi kasvihuonekaasupäästöihin liittyvässä suunnittelussa huomioon kansallisen vähähiilisyysstrategian. Lisäksi ympäristölain mukaan (code de l'environnement, L. 229-26, R. 229-51-56) joidenkin metropolialueiden ja kuntaryhmittymien tulee laatia alueellinen ilmasto-ilma-energiasuunnitelma, joka toimii energiamurrosta koordinoivana työkaluna alueella. Suunnitelma koostuu alueellisesta arviosta, strategiasta, toimintaohjelmasta sekä seuranta- ja arviointijärjestelmistä. Suunnitelmassa määritetään yhteisön strategiset ja toiminnalliset tavoitteet ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi, tehokkaaksi torjumiseksi ja siihen sopeutumiseksi. Lisäksi suunnitelman tulee sisältää toimenpiteitä energiatehokkuuden parantamiseksi ja uusiutuvan energian tuotannon lisäämiseksi. Suunnitelmassa voi olla myös ilmansaasteisiin ja julkisten tilojen valosaasteisiin liittyvää sisältöä. 

Muutoksenhaku 

Ranskassa on ollut yli 20 ilmastoon eri tavoilla liittyvää oikeudenkäyntiä. Vuonna 2019 neljä ranskalaista kansalaisjärjestöä tekivät Pariisin hallinto-oikeudelle hakemuksen, jossa vaadittiin sen toteamista, että Ranskan valtio oli laiminlyönyt ilmastonmuutoksen torjumisen ja omien päästövähennystavoitteidensa saavuttamisen (Notre Affaire à Tous and Others v. France, no 1904967, 1904968, 1904972, 1904976/4-1). Järjestöt vaativat valtion määräämistä korjaamaan toimimattomuutensa aiheuttaman ekologisen vahingon. Oikeus määräsi syksyllä 2021 valtion ryhtymään välittömiin ja konkreettisiin toimiin päästövähennystavoitteiden saavuttamiseksi ja aiheutettujen vahinkojen korjaamiseksi. Oikeus määräsi, että myös mahdolliset tulevat päästövähennystavoitteiden laiminlyönnit tulee kompensoida. 

Tapauksessa Grande-Synthe et autre (N° 427301) pohjoisranskalainen Grande-Synthen rannikkokunta oli pyytänyt Ranskan hallitukselta lisätoimenpiteitä Pariisin ilmastosopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Hallitus oli hylännyt vaatimuksen, ja kunta valitti hallituksen päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Korkein hallinto-oikeus, katsoen kunnan erityisen alttiiksi ilmastonmuutoksen vaikutuksille, tutki valituksen. Tuomioistuimen mukaan Ranskan valtio oli päästövähennyssitoumuksistaan huolimatta säännöllisesti ylittänyt itselleen asettamansa hiilibudjetit. Lisäksi maa oli asetuksella viivästyttänyt useimpia vuoden 2020 jälkeisiä vähennystavoitteita. Korkein oikeus määräsi vuoden 2021 kesällä hallituksen ryhtymään kaikkiin tarpeellisiin toimiin vuoden 2030 40 prosentin päästövähennystavoitteen saavuttamiseksi. 

5.2.8  Yhdistynyt kuningaskunta

Johdanto 

Yhdistyneen kuningaskunnan ilmastolaki (Climate Change Act, 27/2008) tuli voimaan vuonna 2008, ja lakia päivitettiin vuonna 2019. Laki velvoittaa vain viranomaisia ja erityisesti ilmasto- ja ympäristöasioista vastaavaa ministeriä. Laki asettaa tavoitteeksi vähentää kasvihuonekaasupäästöjä 100 prosenttia vuoden 1990 tasosta vuoteen 2050 mennessä Englannin ja Walesin osalta. Skotlannissa vastaava tavoite on vuoteen 2045 mennessä. Vuonna 2025 maan tulisi olla puolittanut päästönsä vuoden 1990 tasoon verrattuna. Ilmastolaissa säädetään myös sopeutumisohjelmasta, jossa tunnistetaan merkittävimmät ilmastonmuutoksen aiheuttamat riskit sekä määritetään riskien pohjalta sopeutumisen toimenpiteet, aikataulu ja päämäärät. 

Kuntien ilmastosuunnitelmat 

Yhdistyneen kuningaskunnan ilmastolaki ei edellytä kuntia laatimaan ilmastosuunnitelmia. Vastuuministeri voi kuitenkin määrätä laissa määritellyt alueelliset viranomaiset valmistelemaan sekä hillintää että sopeutumista koskevia alueellisia raportteja tai velvoittavasti ohjata alueviranomaisia. Monet maan kunnista ovat julistaneet ilmastohätätilan ja tehneet viime vuosina oma-aloitteisesti kunnallisia ilmastosuunnitelmia. Maan 409 kunnasta 325:llä on ilmastosuunnitelma, ja 274 kuntaa on asettanut itselleen hiilineutraaliustavoitteen. 

Muutoksenhaku 

Yhdistyneessä kuningaskunnassa on ollut liki 80 jollain tavalla ilmastoon liittyvää oikeustapausta. Vuonna 2021 ympäristöjärjestö Plan B ja kolme nuorta valittivat Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen toiminnasta Pariisin ilmastosopimuksen nojalla (Plan B Earth and Others v. Prime Minister, CO/1587/2021). Valittajien mukaan hallitus ei ole ottanut käyttöön tehokkaita toimia Pariisin sopimuksessa annetun sitoumuksen saavuttamiseksi. Lisäksi valittajat esittivät, että hallituksen investoinnit ovat ristiriidassa ilmastolaissa vuodelle 2050 asetetun hiilineutraaliustavoitteen kanssa. Valittajien mukaan hallitus rikkoo toimillaan kansallista ja EU:n ihmisoikeuslainsäädäntöä. Valittajat vaativat hallituksen velvoittamista lainsäädännöllisiin ja hallinnollisiin toimiin Pariisin sopimuksen implementoimiseksi. Kaksi oikeusastetta päätti jättää tapauksen käsittelemättä prosessuaalisin ja aineellisoikeudellisin perustein. 

5.2.9  Irlanti

Johdanto 

Irlannin ensimmäinen ilmastolaki (Climate Action and Low Carbon Development Act 2015) hyväksyttiin vuonna 2015 ja lakia päivitettiin vuonna 2021. Päivityksen yhteydessä ilmastolain tavoitteenasettelua tarkennettiin ja lakiin lisättiin hiilineutraaliustavoite vuodelle 2050. Lisäksi päätettiin kahden seuraavan sektorikohtaisen hiilibudjetin vähennystavoitteeksi 51 prosenttia vuoteen 2030 mennessä suhteutettuna vuoden 2018 lähtötasoon. 

Laki koskee ilmastonmuutoksen hillintään ja sopeutumiseen liittyviä suunnitelmia sekä siirtymää kohti vähähiilistä, resilienttiä ja kestävää talousjärjestelmää. Laki velvoittaa ensisijaisesti viranomaisia: hallituksen tulee esimerkiksi valmistella kansallinen ilmastonmuutoksen hillintää koskeva suunnitelma viiden vuoden välein. 

Kuntien ilmastosuunnitelmat 

Irlannin ilmastolakiin lisättiin vuonna 2021 kuntien ilmastosuunnitelmia koskeva pykälä (Climate Action and Low Carbon Development Act, 16 §). Pykälän mukaan kuntien tulee laatia ilmastosuunnitelma, joka kattaa sekä hillintä- että sopeutumistoimia. Suunnitelma on tarkistettava vähintään viiden vuoden välein. Suunnitelman tulee ottaa mahdollisimman hyvin huomioon uusimmat valtakunnalliset hillintä- ja sopeutumissuunnitelmat. 

Laki ei aseta täsmällisiä sisältövaatimuksia suunnitelmalle, mutta vastuuministeri voi antaa sen sisällöstä tarkempia ohjeita, joita kuntien tulee noudattaa. Suunnitelman laadinnassa kuntalaisille on annettava mahdollisuus kommentoida suunnitelmaa, ja kunnan on tarpeen ja mahdollisuuksien mukaan tehtävä yhteistyötä lähikuntien kanssa. Laissa ei säädetä kuntien ilmastosuunnitelmien toteutumisen seurannasta tai suunnitelmien laatimisen rahoittamisesta. 

Muutoksenhaku 

Irlannissa on ollut neljä ilmastoon liittyvää oikeudenkäyntiä, ja maan ilmastolakia muutettiin vuonna 2021 korkeimman oikeuden kumottua hallituksen silloisen kansallisen ilmastonmuutoksen hillintäsuunnitelman. Tapauksessa Friends of the Irish Environment v. Ireland (Appeal No: 205/19) kansalaisjärjestö valitti Irlannin valtion toiminnasta. Valittajan mukaan hallituksen päätös kansallisen ilmastonmuutoksen hillintäsuunnitelman hyväksymisestä oli vastoin Irlannin ilmastolakia, Irlannin perustuslakia sekä Euroopan ihmisoikeussopimusta, koska suunnitelma ei vähentänyt riittävästi lyhyen aikavälin päästöjä. Ihmisoikeussopimuksen osalta vedottiin erityisesti oikeuteen elämään ja oikeuteen yksityis- ja perhe-elämään. Irlannin oikeusjärjestelmässä ei ole erillisiä hallintotuomioistuimia, ja asia käsiteltiin ensin alioikeudessa vuonna 2017.  

Alioikeus ratkaisi asian hallituksen eduksi, ja vuonna 2019 asiaa käsiteltiin ohivalituksen myötä suoraan korkeimmassa oikeudessa. Korkein oikeus alioikeudesta poiketen kumosi suunnitelman pitäen sitä puutteellisena. Suunnitelmassa ei muun muassa ollut määritelty riittävällä tarkkuudella, miten Irlanti saavuttaisi ilmastolain edellyttämän kansallisen siirtymätavoitteen vähähiiliseen ja ympäristökestävään talouteen vuoteen 2050 mennessä. Toisaalta korkein oikeus katsoi, että valittajajärjestöltä puuttui puhevalta perustuslakiin ja ihmisoikeussopimukseen perustuvien vaatimusten osalta, ja ratkaisi asian ilmastolain nojalla. Ilmastolaissa ei kuitenkaan ollut eikä päivityksenkään jälkeen ole erillistä sääntelyä muutoksenhausta. 

6.1.1  Tiivistelmä palautteesta

Esityksen valmistelun aikana on kuultu sidosryhmien edustajia. Ympäristöministeriö järjesti Kuntien ilmastosuunnitelmat -kuulemistilaisuuden 15.2.2022. Tilaisuuteen osallistui yli 180 tahoa, pääosin kuntia ja maakuntia. Ympäristöministeriö jatkoi kuulemista tilaisuuden jälkeen niin, että se kartoitti verkkokyselyllä kuntien ja maakuntien näkemyksiä mahdollisesta kuntien ilmastosuunnitelmavelvoitteesta. Vastauksia saatiin seitsemästä suuresta (> 100 000 as.), 15 keskikokoisesta (30 000—100 000 as.) ja 71 pienestä (< 30 000 as.) kunnasta sekä yhdeksästä maakunnasta. Vastauksia saatiin näin ollen noin joka kolmannesta Suomen kunnasta ja joka toisesta maakunnasta. Kyselyssä oli sekä monivalintakysymyksiä että kysymyksiä, joihin oli mahdollista antaa avovastauksia. Kuulemistilaisuudesta ja sen jälkeen verkkokyselyllä toteutetusta kirjallisesta kuulemisesta laadittiin yhteenveto, joka on saatavissa valtioneuvoston hankeikkunan palvelusta. 

Kunnille ja maakuntien liitoille suunnatun kuulemiskyselyn mukaan runsaat 20 prosenttia kunnista suhtautuu varauksellisesti ilmastosuunnitelmiin, vajaat 30 prosenttia ei ota erityistä kantaa ja noin 50 prosenttia kunnista on ilmastosuunnitelmien laatimisen kannalla. Varauksellisimmin ilmastosuunnitelmiin suhtautuvat pienet kunnat. Suuret kunnat ja maakunnat hyvin selkeästi kannattavat ilmastosuunnitelmien laatimista. Kuulemisen perusteella ilmastosuunnitelmavelvoitteen suurimmiksi hyödyiksi koetaan ilmastotyön koordinointi ja rahallinen tuki. Pienissä kunnissa korostuvat rahoitus ja muut resurssit. Suuret kunnat korostavat myös ilmastosuunnitelmien vaikuttavuutta. Ilmastosuunnitelmavelvoitteen suurimmiksi haasteiksi koetaan kaikissa kolmessa kuntaryhmässä henkilöstöresurssien riittävyys. Pienimmissä kunnissa korostuu myös rahoituksen riittävyys ja suurissa kunnissa poliittisen sovun saavuttaminen ilmastotoimissa. Kyselyssä kunnat toivoivat yksityiskohtaisia ja yksinkertaisia ohjeita suunnitelman laadintaan ja esimerkkisuunnitelmia. Vastauksissa korostuu myös ilmastotyökalujen tärkeys (esimerkiksi Suomen ympäristökeskuksen ylläpitämät kasvihuonekaasupäästöjen laskentajärjestelmä ja skenaariotyökalu). 

Kuulemiskyselyn avoimissa vastauksissa nousi esille toivomus, että ilmastosuunnitelmien sisällölle tulisi määritellä selkeät minimivaatimukset. Kuulemistilaisuuden monessa puheenvuorossa korostui muun muassa tarve tehdä ilmastosuunnitelma kunnan omista lähtökohdista. Varsinkin monet isot kaupungit toteavat, että kunnilta ei tule edellyttää erillistä, tietyn muotoista suunnitelmaa, vaan siihen tulee riittää kriteerit täyttävä, olemassa oleva suunnitelma. Kuulemistilaisuudessa nousi esille, että lakisääteinen tehtävä ei saisi haitata hankerahoituksen hakemista kunnianhimoisempien ilmastosuunnitelmien laatimiseen. Ilmastosuunnitelmien toteutumisen varmistamiseksi ehdotettiin ilmastotyön sisällyttämistä kuntastrategiaan ja velvoitetta sitoa ilmastosuunnitelmat kunnan talouden ja toiminnan seurantaan. 

Kuulemiskyselyssä ilmastosuunnitelman sopivimmaksi päivitysväliksi arvioivat kaikki kolme kuntaryhmää kerran valtuustokaudessa. Pienet kunnat haluaisivat ilmastosuunnitelman tavoitetason määräytyvän ensisijaisesti kunnan oman päästövähennystavoitteen mukaisesti. Keskikokokoiset toivoivat tavoitetason määräytyvän ilmastolaissa määriteltyjen tavoitetasojen mukaisesti. Suuret kunnat korostivat päästövähennystavoitteiden lisäksi nielujen vahvistamistavoitetta. Myös sopeutumisnäkökulmasta keskusteltiin kuulemistilaisuudessa, ja jotkut kannattivat sen sisällyttämistä ilmastosuunnitelmavelvoitteeseen. 

Kuulemistilaisuudessa erilaisten alueellisten toimijoiden todettiin jo tekevän aktiivista työtä kuntien ilmastotyön tukemiseksi, ja tämä toivottiin huomioitavan mahdollisessa uudessa velvoitteessa. Kunnille ja maakunnille suunnatussa kyselyssä kysyttiin, minkälainen rooli maakuntien liitoilla pitäisi olla ilmastosuunnitelmien valmistelussa, ja annetuista vaihtoehdoista sai valita useamman. Erityisesti pienet ja keskisuuret kunnat toivoivat, että maakuntien liitot voisivat laatia ilmastosuunnitelman yhdessä kuntien kanssa. Tämä voisi tarkoittaa esimerkiksi, että maakunnan liitolla olisi koordinaatiorooli yhteisen suunnitelman valmistelussa, mutta kunnat tuottaisivat siihen omia osuuksiaan. Toinen kaikilta vastaajilta kannatusta saanut rooli oli, että maakuntien liitot neuvovat ja tukevat kuntia suunnitelmien laadinnassa. Tässä tapauksessa kunnat tekisivät omia ilmastosuunnitelmiaan, mutta maakuntien liitot tarjoaisivat niihin esimerkiksi tietopohjaa ja toimenpiteiden rahoitusvaihtoehtoja. Kyselyssä vastausvaihtoehto ”maakuntien liitot laativat oman suunnitelmansa” sai kannatusta lähinnä maakuntien liitoilta. Vain harva vastasi, että maakuntien liitoilla ei tarvitsisi olla minkäänlaista roolia. Avovastauksien perusteella kuntien keskinäinen ja maakuntatason yhteistyö koetaan tärkeäksi ilmastotyössä. Erityisesti pienten kuntien osalta yhteistyö nähtiin jopa ehdottomaksi edellytykseksi sille, että ilmastosuunnitelmat saadaan valmisteltua. Seudullisten tai maakunnallisten suunnitelmien kohdalla olisi pohdittava kuntakohtainen sitovuus, kustannukset ja seuranta. 

6.1.2  Kuulemispalautteen huomioon ottaminen

Kunnille ja maakunnille osoitetun kuulemisen palautetta on pyritty ottamaan huomioon esitysehdotuksen valmistelussa. Tähän liittyen esityksessä ehdotetaan, että kunnan ilmastosuunnitelma tulisi laatia taikka päivittää vähintään kerran valtuustokaudessa. Lisäksi esitysehdotuksessa on pyritty ottamaan huomioon kuulemisessa esiin noussut tarve tehdä suunnitelma kunnan omista lähtökohdista, minkä johdosta esitetään suunnitelmille vähimmäisvaatimuksia, joten kunnat voivat tämän lisäksi painottaa suunnitelmassa niitä seikkoja, jotka katsovat sopiviksi. Samoin kuntien olisi mahdollista laatia ilmastolaissa tarkoitettu suunnitelma myös yhdessä alueen muiden kuntien kanssa. Rahalliseen tukeen ja resursseihin on myös kiinnitetty huomiota niin, että kuntien ilmastosuunnitelmien laatimista tuettaisiin valtionavustuksilla. Kuulemispalaute otettaisiin huomioon myös siinä, että suunnitelmien laatimisen tueksi on tarkoitus valmistella käytännönläheinen opas. Samoin esityksessä otettaisiin huomioon tarve Suomen ympäristökeskuksen ylläpitämälle kuntien päästötietopalvelulle. 

6.2.1  Tiivistelmä lausuntokierroksen palautteesta

Lausunnonantajat suhtautuivat pääosin myönteisesti kunnille ehdotettuun suunnitelmavelvoitteeseen. Useassa lausunnossa nähtiin, että ilmastonmuutoksen tehokas torjunta edellyttää ilmastotyötä koskevien velvoitteiden ulottamista myös kuntasektorille. Ehdotuksen mukaista suunnitelmien laatimisaikaväliä kerran valtuustokaudessa pidettiin miltei poikkeuksetta tarkoituksenmukaisena. Samoin mahdollisuutta laatia ilmastosuunnitelma yhteistyössä muiden kuntien kanssa kannatettiin laajasti. Sopeutumista ja nieluja koskeva sääntely ja niihin liittyvät perustelut herättivät jonkin verran kriittisiä huomioita lausunnonantajissa. Ehdotettuun muutoksenhakusääntelyyn suhtauduttiin pitkälti myönteisesti.  

Ministeriöiden lausunnoissa suhtauduttiin yleisellä tasolla myönteisesti kunnille asetettavaan suunnitelmavelvoitteeseen. Monessa lausunnossa katsottiin kuitenkin esitysluonnoksessa olevan tarkennustarpeita. Lausunnoissa kiinnitettiin huomiota muun muassa siihen, että kuntien itsehallintoon liittyviä vaatimuksia tulisi tarkastella perusteellisemmin esityksessä. Osa ministeriöistä korosti ilmastonmuutokseen sopeutumisen merkitystä ja näki, että sopeutuminen tulisi lisätä suunnitelman velvoittaviin sisältövaatimuksiin. Lausuntopalautteessa kiinnitettiin huomiota tarpeeseen säätää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ilmastonmuutosta koskevista tehtävistä ilmastolaissa. Osa ministeriöistä näki tarkennustarpeita ehdotetussa muutoksenhakusääntelyssä. Palautteessa tuotiin toisaalta esiin, että ehdotus muutoksenhakusääntelyksi on kehittynyt parempaan suuntaan ilmastolain kokonaisuudistuksen yhteydessä esitetystä versiosta. Oikeusministeriö katsoi, että muutoksenhakua koskevien pykälien sanamuotoja voisi täsmentää siten, että ne koskisivat vain niitä valtioneuvoston päätöksiä, jotka koskevat ilmastopolitiikan suunnitelmia. Oikeusministeriö nosti myös esiin, että ehdotuksessa kuntien suunnitelmien osalta valitusoikeutettujen piiri on erilainen kuin valtion suunnitelmissa. Samoin oikeusministeriö totesi valtakunnallisten suunnitelmien osalta, että esitysluonnoksesta ei ilmene esityksen lähtökohta, eli se, että onko nämä suunnitelmat katsottava oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain ja perustuslain 21 §:n nojalla jo itsessään valituskelpoisiksi päätöksiksi vai säädetäänkö näihin lähtökohtaisesti ei-valituskelpoisiin päätöksiin nyt muutoksenhakuoikeus. Samoin oikeusministeriö kiinnitti huomiota kunnan ilmastosuunnitelman osalta asukkaiden osallistamis- ja vaikuttamismahdollisuuksiin sekä saamelaisten oikeuksiin ja sopeutumiseen.  

Korkein hallinto-oikeus ja oikeuskanslerinvirastosuhtautuivat neutraalisti tai myönteisesti esitysluonnokseen. Oikeuskanslerinvirasto esitti joitain tarkennuksia muutoksenhakusääntelyyn sekä säätämisjärjestysperusteluihin. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan muutoksenhakuoikeudesta tarkemmin säätämistä voidaan pitää ennakollisen oikeusvarmuuden kannalta perusteltuna. Korkeimman hallinto-oikeuden lausunnossa nähtiin ongelmallisena sääntelymenettely, jossa uuden ilmastolain voimaan tultua lisätään erillisellä esityksellä muutoksenhakua koskevat säännökset. Kuntien suunnitelmavelvoitteen osalta oikeuskanslerinvirasto totesi muun muassa, että sekä ilmastosuunnitelman laatimisen että seurannan tulisi olla läpinäkyvää siten, että kuntalaisilla olisi aito mahdollisuus vaikuttaa sekä ilmastosuunnitelman sisältöön että sen seurantaan.  

Kunnat ja seudulliset toimijatsuhtautuivat pääosin myönteisesti esitettyyn suunnitelmavelvoitteeseen. Suunnitelman sisältövaatimukset nähtiin monilta osin hyvinä. Useassa lausunnossa nähtiin kuitenkin puutteena, että ilmastonmuutokseen sopeutumisen huomioiminen suunnitelmassa perustuisi vapaaehtoisuuteen. Suunnitelmien rahoitukseen otettiin kantaa monessa lausunnossa. Erityisesti pienimmät kunnat esittivät huolensa resurssien riittävyydestä. Osa kunnista ja seudullisista toimijoista esitti kritiikkiä siitä, että rahoitusta myönnettäisiin vain suunnitelmien laatimiseen, vaikka suunnitelmien toimeenpano voi vaatia laatimista enemmän resursseja. Joidenkin kuntien lausunnoissa todettiin, että vaikuttavuuden parantamiseksi olisi tärkeä luoda kannustimia myös aiemmin ilmastosuunnitelman laatineille kunnille. Useimmat kunnat näkivät tärkeänä, että kunnan ilmastotavoitteet ja -toimet huomioitaisiin kuntastrategiassa ja kunnan toimintakertomuksessa. Muutama kunta kuitenkin näki, että kuntastrategian sisällöstä tulee säätää ainoastaan kuntalaissa. Muutoksenhausta lausuneet kunnat ja seudulliset toimijat kannattivat ehdotettua muutoksenhakusääntelyä. Useat lausunnonantajat kiinnittivät kuitenkin huomiota mahdollisuuteen käyttää kunnallisvalitusta täytäntöönpanoa hidastavana keinona.  

Elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukset näkivät hyvänä, että esitysluonnoksessa on tunnistettu kuntien keskeinen rooli ilmastotyössä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset esittivät jonkin verran tarkennuksia esitykseen. Lausunnoissa katsottiin muun muassa, että kuntien ilmastosuunnitelmien tulisi kattaa ilmastonmuutokseen sopeutuminen ja maankäyttösektori. Elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukset toivat myös esiin oman roolinsa ilmastotyössä toteamalla, että keskusten ympäristön tilan seurantatehtävän potentiaali osana ilmastotyön seurantaa on jäänyt esityksessä huomiotta. Elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukset kannattivat pääosin esitettyä muutoksenhakusääntelyä. Keskukset toivoivat kuitenkin tarkempaa määrittelyä muun muassa valitusoikeuteen sisältyviin rajauksiin valtioneuvoston päätöksiin liittyvässä muutoksenhakusäännöksessä. Kuntien ilmastosuunnitelmien kohdalla elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukset huomauttivat, että ilmastosuunnitelmien lainmukaisuuden valvonnan tulisi olla myös viranomaisten vastuulla, eikä ainoastaan kunnan jäsenten ja asianosaisten vastuulla. 

Lausunnon antaneet muut valtion viranomaiset ja yhtiöt kannattivat pääosin esitysluonnoksen mukaista kuntien suunnitelmavelvoitetta. Lausunnoissa korostettiin läpinäkyvyyden merkitystä suunnitelmien valmistelussa ja seurannassa sekä päästölaskentatyökalujen tärkeyttä. Lisäksi peräänkuulutettiin riittäviä resursseja virastoille ja tutkimuslaitoksille päästölaskennan ylläpitoon ja kehitykseen sekä kunnille ilmastosuunnitelmien toteutukseen. Ilmastosuunnitelmien vaikutusten arviointeja pidettiin tärkeinä mutta haastavina. Joissain lausunnoissa ehdotettiin sisällytettäväksi mahdollisuutta liittää kunta-alan energiatehokkuussopimuksen nojalla laadittu toimintasuunnitelma osaksi kunnan ilmastosuunnitelmaa. Muutoksenhausta lausuneet valtion viranomaiset kannattivat muutoksenhakusääntelyn lisäämistä ilmastolakiin. Lausuntopalautteessa edellytettiin muun muassa, että lasten erityinen asema huomioidaan valitusoikeuden määrittelyssä. 

Maakuntien liitot pitivät esitettyjä kunnan ilmastosuunnitelman sisältövaatimuksia pääosin tarkoituksenmukaisina. Useimmat maakuntien liitot mainitsivat lausunnoissaan, että päästöjen vähentämisen lisäksi suunnitelmassa olisi aiheellista esittää tavoite ja toimet nielujen vahvistamiseksi sekä ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi. Maakuntien liitot katsoivat, että kuntien ilmastosuunnitelmien vertailtavuuden ja yhdenmukaisuuden näkökulmasta tulisi määritellä, mitä vertailuvuotta kuntien päästövähennystavoitteissa tulisi käyttää sekä huolehtia siitä, että vertailuvuoden päästötiedot ovat avoimesti ja maksutta käytettävissä. Esitysluonnoksen perusteluissa mainittu opas kunnille ilmastosuunnitelmatyöhön koettiin erittäin tarpeelliseksi. Muutoksenhausta lausuneista maakuntien liitoista suurin osa suhtautui myönteisesti esitettyyn muutoksenhakusääntelyyn. Valtakunnallisten ilmastopolitiikan suunnitelmien muutoksenhaun yhteydessä hyväksi nähtiin erityisesti maakuntien liitoille esitetty valitusoikeus. 

Lausunnon antaneettutkimuslaitokset ja yliopistotsuhtautuivat esitysluonnokseen myönteisesti. Lausunnoissa nähtiin hyvänä, että suunnitelma sidottaisiin kuntastrategiaan ja kunnan toimintakertomukseen. Osa lausunnonantajista nosti esiin kuntalaisten ja sidosryhmien osallistamisen tärkeyden ja näki, että esitystä siltä osin voitaisiin tarkentaa. Lisäksi esitettiin sopeutumisen lisäämistä velvoittavaksi osaksi ilmastosuunnitelmaa. Nähtiin tärkeänä, että valmisteltaisiin kunnille ilmastosuunnitelman valmistelua helpottava ohjeistus sekä valmiita suunnitelmapohjia. 

Suomen ilmastopaneeli suhtautui esitysluonnokseen pääosin myönteisesti. Paneeli piti kuitenkin suunnitelmaan esitettyjä sisältövaatimuksia niukkoina sekä seurantavelvoitetta varsin yleisluontoisena. Paneeli ehdotti lisättäväksi suosituksia yhteneväisistä lähtötaso- ja tavoitevuosista päästövähennystavoitteiden osalta sekä sisältövaatimusten ulottamista ilmastonmuutokseen sopeutumiseen. Ilmastopaneeli piti hyvänä, että Suomen ympäristökeskukselle (jäljempänä SYKE) säädettäisiin velvollisuus toimia kuntien päästötietojen ylläpitäjänä. Muutoksenhaun osalta ilmastopaneeli näki, että sitä koskevien säännösten sisällyttäminen ilmastolakiin on tarpeellista ja perusteltua. Ilmastopaneeli totesi jäävän oikeuskäytännön varaan, milloin vaikutukset voivat koskea jotakin tahoa säännöksen tarkoittamalla "erityisellä tavalla”. 

Suomen Kuntaliitto suhtautui yleisellä tasolla myönteisesti kunnille asetettavaan suunnitelmavelvoitteeseen. Kuntaliitto näki ilmastosuunnitelman laatimisen tärkeänä suunnitelmallisen ilmastotyön kannalta, mutta korosti, että suunnitelma tulee olla mahdollista laatia kunnan omista lähtökohdista. Kriittisiä huomioita herätti suunnitelman laatimiseen liittyvät perustelut, jotka Kuntaliitto näki liian yksityiskohtaisena opastuksena. Kuntaliitto esitti kritiikkiä myös siitä, että ilmastosuunnitelma olisi huomioitava kuntastrategiassa ja kunnan toimintakertomuksessa.  

Valtaosa lausunnon antaneista muista järjestöistä piti esitystä kannatettavana ja tärkeänä. Esitettyä suunnitelman laatimisen ja päivittämisen aikaväliä kannatettiin, mutta seurantaa ja raportointia ehdotettiin joissain lausunnoissa toteutettavaksi esitettyä tiheämmin. Useassa lausunnossa esitettiin, että kansalaisten ja sidosryhmien osallistumisesta kunnan ilmastosuunnitelman valmisteluun tulisi säätää laissa. Monessa lausunnossa nähtiin myös, että ilmastonmuutokseen sopeutuminen tulisi lisätä suunnitelman sisältövaatimukseksi. Joissain lausunnoissa esitettiin vaatimus siitä, että ilmastolaki ei saa rajoittaa yksityisten maanomistajien oikeutta harjoittaa maa- ja metsätaloutta omistamillaan mailla ja että maankäyttösektoria koskevia toimenpiteitä tulisi sisällyttää suunnitelmiin vain kuntien omistamille maille. Useimmat muutoksenhausta lausuneet järjestöt kannattivat esitettyä muutoksenhakusääntelyä. Monissa lausunnoissa kommentoitiin erityisesti valtioneuvoston päätöksiin liittyvää muutoksenhakuoikeutta. Nähtiin tärkeänä, että muun muassa järjestöillä, saamelaiskäräjillä, kolttien kyläkokouksella ja nuorisojärjestöillä olisi valitusoikeus. Joissain lausunnoissa toivottiin täsmennyksiä valitusoikeuteen liittyvään ”erityisen tavan” määrittelyyn.  

Kansalaisilta tuli esitysluonnokseen muutama lausunto, joissa suhtautuminen esitysluonnokseen vaihteli voimakkaasti. Lausunnoissa korostettiin muun muassa saavutettavan viestinnän merkitystä eri ikäryhmille ilmastosuunnitelmien valmistelussa sekä lasten ja nuorten osallistamista ja kuulemista. Lisäksi kuntien riittävän rahoituksen varmistamista suunnitelmien päivitystä varten sekä suunnitelmavelvoitteen ulottamista hyvinvointialueisiin pidettiin tärkeänä. 

6.2.2  Lausuntokierroksen palautteen huomioon ottaminen

Lausuntokierroksella saadun palautteen johdosta esitystä on täsmennetty sekä pykälien että perusteluiden osalta. Muutoksenhakua koskevia pykäliä 21 a ja 21 b on selkeytetty niin, että pykälissä todettaisiin niiden koskevan nimenomaan ilmastopolitiikan suunnitelmia koskevia valtioneuvoston päätöksiä. Tämä on käynyt ilmi perusteluista, mutta selkeyden vuoksi on tarkoituksenmukaista täsmentää ilmaisua sekä pykälissä että myös perusteluiden puolella. Esityksen säännöksiin on tehty lausuntokierroksen palautteen johdosta myös vähäisiä teknisluonteisia korjauksia.  

Esityksen perusteluja on täsmennetty lausuntopalautteen johdosta monin paikoin. Kunnan ilmastosuunnitelmaa koskevaan velvoitteeseen liittyen on korjattu säännöskohtaisia perusteluja niin, etteivät perustelut olisi tarpeettoman ohjaavia kunnille. Lausunnoissa nousi esiin myös väärinkäsitys, jonka mukaan ilmastolailla rajoitettaisiin yksityisten maanomistajien oikeutta harjoittaa maa- ja metsätaloutta omistamillaan mailla. Tähän liittyen perusteluja on pyritty selkeyttämään. Samoin lausuntojen johdosta esityksen perusteluja on kunnan ilmastosuunnitelmaan liittyen täsmennetty muun muassa ilmastonmuutokseen sopeutumiseen, kuulemismenettelyyn ja hyvinvointialueisiin liittyen.  

Muutoksenhaun osalta esitysluonnoksen perusteluja on lausuntopalautteen johdosta täydennetty liittyen valitusoikeutettujen piiriin erityisesti koskien valtakunnallisten suunnitelmien ja kunnan ilmastosuunnitelmien eroja. Samoin perustuslainmukaisuuden arviointia on täydennetty liittyen siihen, onko ilmastopolitiikan suunnitelmat katsottava oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain ja perustuslain 21 §:n nojalla jo itsessään valituskelpoisiksi päätöksiksi vai säädetäänkö lähtökohtaisesti ei-valituskelpoisiin päätöksiin nyt muutoksenhakuoikeus.  

Perustelutekstiä on täydennetty sekä kunnan ilmastosuunnitelman että ilmastolain muutoksenhakusääntelyn osalta myös erityisesti vaikutusten arviointiin ja perustuslainmukaisuuden arviointiin liittyen.  

Jatkovalmistelun yhteydessä on arvioitu lausuntopalautteen myötä kunnan ilmastosuunnitelman huomioon ottamista kuntastrategiassa ja toimintakertomuksessa. Sääntelyehdotus kuitenkin esitetään pidettäväksi mukana esityksessä, sillä ehdotus sai toisaalta lausuntokierroksella huomattavan laajasti tukea ja esityksen myötä ilmastosuunnitelma tulisi osaksi kunnan keskeisiä prosesseja.  

Lausuntopalautteessa nousi esiin ehdotus elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävien säätämisestä ilmastolaissa. Sitä ei kuitenkaan esitetä säädettäväksi, sillä asiakokonaisuus edellyttäisi vielä jatkovalmistelua, mitä tämän esityksen aikataulu ei mahdollista.  

6.3.1  Tiivistelmä arviointineuvoston lausunnosta

Lainsäädännön arviointineuvosto antoi lausunnon hallituksen esityksen luonnoksesta 29.9.2022. Lausunnossaan arviointineuvosto katsoi, että esitysluonnos vastaa pääosin säädösehdotusten vaikutusten arviointiohjetta. Arviointineuvosto suositteli, että hallituksen esitystä täydennetään neuvoston lausunnon mukaisesti ennen hallituksen esityksen antamista.  

Lainsäädännön arviointineuvosto totesi lausunnossaan, että ilmastolakia koskeva esitysluonnoksen perusteella saa hyvän käsityksen asian taustasta, tavoitteista ja keskeisistä ehdotuksista. Lausuntopalautetta ja sen perusteella tehtyjä muutoksia on arviointineuvoston mukaan kuvattu asianmukaisesti. Samoin vaikutuksia on käsitelty monipuolisesti, mutta arviointineuvosto nosti esiin vaikutusten mittakaavaan liittyvät haasteet.  

Arviointineuvosto katsoi lausunnossaan, että hyvinvointialueiden merkitystä ilmastonmuutoksen hillinnässä tulisi arvioida lyhyesti, ottaen huomioon hyvinvointialueiden suuri kiinteistöomaisuus ja merkittävät julkiset hankinnat. Samoin arviointineuvosto katsoi, että jää epäselväksi, onko muiden maiden ratkaisuja ja kokemuksia hyödynnetty kotimaisessa sääntelyssä. Taloudellisten vaikutusten osalta arviointineuvosto katsoi, että yritysvaikutuksia on arvioitu riittävästi ja vaikutuksia kotitalouksille kattavasti.  

Ympäristövaikutusten osalta arviointineuvosto totesi, että esitysluonnoksen perusteella ei saa riittävää käsitystä kuntien ilmastotoimien valtakunnallisesta merkityksestä eikä suuruusluokaltaan merkittävimmistä toimenpiteistä. Arviointineuvosto katsoi myös, että esityksessä tulisi nostaa esille sellaisia kuntatasolla tehtäviä toimenpiteitä, joilla on erityistä merkitystä päästövähennysten ja ilmastotavoitteiden saavuttamisen kannalta. Lisäksi esityksessä voisi verrata yleisellä tasolla nyt ehdotettavia toimia muihin hanke- ja investointitukiin. 

Muutoksenhakuun liittyen arviointineuvosto totesi, että esitysluonnoksessa on kuvattu riittävästi vaikutuksia muutoksenhakijan näkökulmasta. 

6.3.2  Arviointineuvoston lausunnon huomioon ottaminen

Esitystä on täydennetty arviointineuvoston lausunnon johdosta. Esitysehdotuksen perusteluiden 5.1 luvussa on täsmennetty hyvinvointialueiden merkitystä ottaen huomioon muun muassa hyvinvointialueille siirtyvä kiinteistöomaisuus. Samoin 5.1 luvussa on täsmennetty muiden maiden ratkaisujen yhteyttä esitettävään sääntelyyn.  

Esitysehdotuksen vaikutusten arviointia koskevassa luvussa on täsmennetty ilmastovaikutuksia nostamalla selkeämmin esille, mitkä kuntatasolla tehtävät ilmastotoimet ovat päästövähennysten kannalta keskeisimpiä. Samoin ilmastovaikutuksia koskevaa 4.2.2 lukua on täydennetty arvioilla siitä, mikä on niiden päästöjen suuruusluokka, johon kunnat voivat omilla ilmastotoimenpiteillään suoraan vaikuttaa. Suuruusluokkaa on konkretisoitu muun muassa käyttäen esimerkkinä kaukolämpöön kohdistuvien toimien merkitystä kuntien ilmastotyössä.  

Arviointineuvoston lausunnon johdosta esityksen perusteluita on täydennetty myös liittyen eri ilmastohankkeiden rahoitukseen ja investointitukeen kuvaillen esimerkiksi hankerahoitusten kokoluokkaa.