1.1  Tausta

Ennen maankäyttö- ja rakennuslakia (132/1999) lainsäädäntö sisälsi vain yleisluontoisen säännöksen suunnitelman laatijan ja työnjohtajan pätevyydestä. Pätevyyttä koskeva sääntely ulotettiin rakennusasetukseen (266/59, asetuksen muutos asetuksella 930/1989) rakennuslain (370/1958) niin sanotun lain ensimmäisen osauudistuksen (557/1989) yhteydessä. 

Rakennusasetukseen lisätyn 147 b §:n mukaan rakennus- ja erityissuunnitelman laatijalla tuli olla suunnittelutehtävän laadun ja vaativuuden edellyttämä riittävä koulutus ja kokemus kyseisen suunnittelualan tehtävissä. Yksinkertaisen rakennuksen suunnittelijana voi toimia myös henkilö, joka ei täyttänyt edellä mainittua pätevyyttä, mutta jolla katsottiin olevan riittävät edellytykset suunnittelutehtävän suorittamiseen. Mitään säännöksiä siltä osin, miten suunnittelijan pätevyys tuli arvioida, ei ollut. 

Myöskään maankäyttö- ja rakennuslakiin ei alun perin tullut säännöstä suunnittelijan tai työnjohdon kelpoisuuden arvioinnista. Säännökset tältä osin sisällytettiin rakennuksen suunnittelijoista ja suunnitelmista vuonna 2002 annetun ympäristöministeriön asetuksen 2 ja 4 lukuihin (RakMK A2). 

Vuoden 2014 maankäyttö- ja rakennuslain (41/2014) muutoksella kelpoisuuden arviointia koskeva sääntely nostettiin lain tasolle. Verrattuna ympäristöministeriön asetukseen ei varsinaisia asiallisia muutoksia tehty. 

Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelman yhtenä tavoitteena on rakentamisen laadun parantaminen, minkä saavuttamisen yhtenä keinona on maankäyttö- ja rakennuslain uudistus. Osana maankäyttö- ja rakennuslain uudistusta on tavoitteena edistää kunnissa rakentamisen ilmoituksissa yhden luukun periaatetta. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki rakentamisen suunnittelu- tai työnjohtotehtävissä toimivien pätevyyden osoittamisesta. Ehdotettu laki olisi rakentamislain liitännäislaki. 

1.2  Valmistelu

Rakentamislakiehdotuksessa (HE 139/2022 vp, myöhemmin rakentamislakiehdotuksessa) on säädökset uudesta todistusmenettelystä ja yleiset säännökset pätevyysvaatimuksista rakentamisessa. Tässä esityksessä säädetään pätevyyksien toteamista koskevasta menettelystä. Vastaavasti erillisellä lailla on säädetty ympäristöministeriön tehtävästä valtuuttaa toimielimiä myös laissa eräiden rakennustuotteiden tuotehyväksynnästä (954/2012). Pätevyyksien ja pätevyysalojen osalta on odotettavissa muutoksia lainsäädäntöön ilmastomuutostavoitteiden, kiertotalouden ja alan digitalisointivaatimusten osalta sekä eurooppalaisten että kansallisten tavoitteiden toteuttamiseksi. 

Ympäristöministeriö asetti uuden lain valmistelua tukemaan työryhmän. Siihen nimitettiin edustajat opetus- ja kulttuuriministeriöstä, oikeusministeriöstä, Opetushallituksesta, Aalto yliopistosta, Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:stä, Suomen Kuntaliitto ry:stä, Rakennustarkastusyhdistys RTY ry:stä ja FISE Oy:stä. Työryhmä piti neljä kokousta. Tämän lisäksi työryhmän jäsenet haastateltiin erikseen marras-joulukuun 2021 aikana. Lisäksi järjestettiin erillistapaamiset Oulun yliopiston rakennus- ja yhdyskuntatekniikan tiedekunnan edustajien sekä Opetushallituksen kanssa. Näin toimiala pysyi hyvin informoituna lainsäädännön valmistelusta koko valmistelun ajan ja valmistelu tapahtui vuoropuhelussa alan toimijoiden kanssa. 

Lainsäädännön arviointineuvosto on antanut lausunnon lakiehdotuksesta. Arviointineuvosto katsoi, että hallituksen esitysluonnos vastaa pääosin säädösehdotusten vaikutusten arviointiohjetta. Arviointineuvosto suositteli, että hallituksen esitystä täydennetään neuvoston lausunnon mukaisesti ennen hallituksen esityksen antamista. 

Arviointineuvoston lausunnossa oli mainittu kaksi keskeistä puutetta ja kehittämiskohdetta: Vaihtoehtojen tarkastelussa tulisi kirkastaa sitä, miksi valittu toteuttamistapa, eli rakentamislaista erillinen laki pätevyyksien toteamisesta, on tarkoituksenmukaisin. Toiseksi esityksessä tulisi kuvata tarkemmin, millaisia vaikutuksia ehdotetulla pätevyyksien toteamismenettelyllä on rakennusyrityksiin, joiden suunnittelijoilla tai työnjohtajilla on useita eri pätevyyksiä. Arviointineuvoston säätämisjärjestystä koskevan huomion osalta on lisätty edellä perustelut kohtaan 1.2 Valmistelu. Useampaa pätevyyttä koskevien huomioiden osalta on kohtaa 4.2 Pääasialliset vaikutukset täydennetty yritysvaikutuksia koskevia perusteluja. 

2.1  Pätevyyksien toteaminen

Nykyisin suunnittelijoiden ja työnjohtajien pätevyydet arvioidaan hankekohtaisesti ja paikallisesti rakennusvalvontaviranomaisten toimesta osana kelpoisuustarkastelua, jokaisen hankkeen yhteydessä asiantuntijan toimittamilla selvityksillä koulutuksesta ja kokemuksesta. Maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään suunnittelijoiden ja työnjohtajien kelpoisuusvaatimuksista. Tarkemmin suunnittelu- ja työnjohtotehtävien aloista ja kelpoisuusvaatimuksista säädetään ympäristöministeriön päätöksissä ympäristöministeriön ohje rakennusten suunnittelijoiden kelpoisuudesta YM2/601/2015 ja ympäristöministeriön ohje rakentamisen työnjohtotehtävien vaativuusluokista ja työnjohtajien kelpoisuudesta YM4/601/2015. 

Suunnittelijan tai työnjohtajan kelpoisuutta arvioitaessa voidaan myös ottaa huomioon asianomaisen suunnittelu- ja työnjohtoalaa koskevan pätevyydentoteamisyhteisön antama todistus (esimerkiksi FISE Oy ja Suomen Arkkitehtiliitto ry). Yhteisöjen antamat todistukset pätevyydestä perustuvat vapaaehtoisuuteen, eikä rakennusvalvontaviranomaisen tarvitse hyväksyä todistusta. 

Tutkimustietoa ei ole siltä osin, onko suunnittelutehtävien vaativuusluokittelulla sekä suunnittelijoiden pätevyyttä ja kelpoisuutta koskevalla yksityiskohtaisella sääntelyllä pystytty kohottamaan suunnittelun laatutasoa. Havaintoja sen sijaan on siitä, että rakennusvalvontaviranomaisten tulkinnat suunnittelutehtävien vaativuustasoista jonkin verran vaihtelevat, koska vaativuustaso voi selkeästi olla korkeampi riippuen ympäristöstä ja rakennuspaikasta. 

Rakentamislain uuden järjestelmän mukaisesti suunnittelijan ja työnjohtajan olisi osoitettava pätevyytensä tavanomaiseen, vaativaan, erittäin vaativaan ja poikkeuksellisen vaativaan suunnittelu- ja työnjohtotehtävään ympäristöministeriön valtuuttaman toimijan antamalla todistuksella. Lakiehdotus olisi rakentamislakiin liittyvä laki, jolla annettaisiin säännökset rakentamisen pätevyyden toteavasta ympäristöministeriön valtuuttamasta toimielimestä ja sen antamasta pätevyystodistuksesta. 

Rakentamislakiehdotuksessa säädetään rakentamisessa vaadittavista pätevyyksistä ja niiden tasoista. Pätevyydellä tarkoitetaan suunnittelijan tai työnjohtajan koulutuksen ja kokemuksen yhdistelmää. Kelpoisuustarkastelussa rakennusvalvonta arvioi hankkeeseen ryhtyvän esittämän suunnittelijan tai työnjohtajan pätevyyttä suhteessa hankkeen vaativuuteen. Hankkeen vaativuuteen vaikuttavat seikat ja vaativuusluokat on esitetty suunnittelutehtävien osalta rakentamislakiehdotuksen 82 §:ssä ja rakennustyön työnjohtotehtävien osalta rakentamislakiehdotuksen 86 §:ssä. 

2.2  Ulkomaiset tutkinnot

Rakentamislakiehdotuksessa määritelty pakollisen todistuksen vaatimus merkitsee rakennushankkeen suunnittelijoiden ja työnjohtajien luokittelemista niin sanottujen säänneltyjen ammattien piiriin. Tämä tarkoittaa, että pätevyyksiin liittyviin ulkomaisiin tutkintoihin sovelletaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä ammattipätevyyksien tunnustamisesta (2005/36/EY) ja sen perusteella implementoitua ammattipätevyyslakia (1384/2015). 

Tämä lakiesitys sisältäisi säännökset, joilla ammattipätevyyslain mukainen tehtävä ulkomaisten tutkintojen vastaavuudesta annettavista todistuksista rakentamisen osalta tulisi ympäristöministeriön tehtäväksi. Nykyisin tehtävästä huolehtii Opetushallitus. 

Opetushallituksen toimivalta on säädetty ammattipätevyyslain 4 §:ssä. Opetushallitus tunnustaa ulkomaiset tutkinnot niissä tapauksissa, joissa ei ole muita säädöksiä. Tämä on kuitenkin niin sanottu perälautasäädös, jolla varmistetaan, että ulkomailla tehtävään kouluttautuneen ammattipätevyys voidaan Suomessa tunnustaa myös niissä tapauksissa, kun sektorilainsäädännössä ei ole säädetty ulkomailla kouluttautuneiden ammattipätevyyden tunnustamisesta ja siitä vastaavasta tahosta. 

Ammattipätevyyslain 4 §:n 1 momentissa todetaan, että oikeudesta harjoittaa ammattia toisessa maassa hankitun ammattipätevyyden perusteella päättää sama taho, joka myöntää oikeuden kyseisen ammatin harjoittamiseen Suomessa suoritetun tutkinnon tai koulutuksen perusteella. Rakentamislain säännöksiin sisältyvän uuden todistusvaatimuksen myötä on tarkoituksenmukaista, että ympäristöministeriö huolehtii ulkomaisten tutkintojen vastaavuudesta annettavista todistuksista rakentamisen sektorin osalta. Ympäristöministeriö voisi valtuuttaa toimielimen antamaan ulkomaisen tutkinnon vastaavuustodistuksen osana rakentamislain mukaisesta pätevyydestä annettavaa todistusta. 

Opetushallitus myöntää vuosittain noin 1400 ulkomaisten tutkintojen vastaavuustodistusta, joista noin 100 kohdistuu rakentamisalalle. Opetushallituksen asiantuntijoiden arvion mukaan valtaosa rakentamisen tutkintojen vastaavuuden arvioinnista liittyy suoraan tarpeeseen voida tehdä rakennusalan suunnittelu- tai työjohtotehtäviä. Lakiehdotuksen mukaisesti ympäristöministeriö voisi valtuuttaa toimielimen antamaan ulkomaisen tutkinnon vastaavuustodistuksen osana rakentamislain mukaista pätevyydestä annettavaa todistusta. Näin ympäristöministeriön tehtäväksi jäisi vain vähäinen määrä ulkomaisten tutkintojen vastaavuudesta annettavista todistuksista ja niillä olisi työmäärän lisääntymisen kannalta vähäinen merkitys. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Rakentamislakiehdotuksen 7 luvussa annettaisiin perussäännökset pätevyyksistä ja niiden toteamisesta. Tällä esityksellä ehdotetaan säädettäväksi valtuutetusta toimielimestä ja pätevyystodistuksesta. 

Tämän lakiesityksen mukaisesti toimielin voisi olla Suomessa rekisteröity yhtiö tai yhteisö, joka täyttää edellytykset. Toimielimiä voisi olla useita ja ne voisivat myöntää kaikkia tai vain osaa rakentamislaissa määritellyistä pätevyysaloista. 

Suunnittelijoille ja työnjohtajille tulisi velvollisuus osoittaa pätevyytensä rakentamislain ja sen perusteella annettujen säännösten mukaisiin tehtäviin enintään seitsemän vuoden määräajaksi annettavalla pätevyystodistuksella. Yhdellä henkilöllä voisi olla useita pätevyyksiä. Hakija voisi hakea todistuksen lyhyemmäksikin aikaa. 

Valtuutetulle toimielimelle tulisi velvollisuus ylläpitää rekisteriä henkilöille myöntämistään voimassa olevista pätevyyksistä. Myöhemmin on tarkoitus muodostaa valtuutettujen toimielinten tiedostoista valtakunnallinen rekisteri rakennetun ympäristön tietojärjestelmän (myöhemmin RYTJ) osaksi. RYTJ:n tekninen alusta ja sitä koskeva lainsäädäntö on valmisteilla osana rakentamislain kokonaisuutta. 

Ympäristöministeriölle tai sen valtuuttamalle toimielimelle tulisi velvollisuus tehdä rakentamisen toimialalla ammattipätevyyslaissa tarkoitetut päätökset rakentamisen ulkomaisten pätevyyksien ja tutkintojen osalta. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Suomessa omaksuttu järjestelmä, jossa rakennusvalvontaviranomainen jokaisen luvanvaraisen hankkeen yhteydessä ottaa kantaa suunnittelijoiden kelpoisuuteen, poikkeaa valtavirrasta. Niissä Euroopan maissa, joissa ylipäätänsä laissa asetetaan suunnittelijoille pätevyysvaatimuksia, osoittaa suunnittelija kelpoisuutensa hankkimallaan sertifikaatilla tai vastaavalla. Yleisesti voi todeta, että kaikissa rakennusvalvontajärjestelmänsä 2010 –luvulla uudistaneissa maissa korostetaan sertifioitujen toimijoiden roolia. Näin on tapahtunut muun muassa Irlannissa, Islannissa, Sloveniassa, Tanskassa ja Virossa. Sertifikaatit hankitaan rakennusalan toimijoilta, kuten arkkitehtien tai insinöörien kamareilta, tai yksityisiltä sertifiointiorganisaatioilta. Menetelmän etuna on, ettei lupaviranomaisen tarvitse erikseen tutkia hankkeen eri suunnittelijoiden kelpoisuuden edellytyksiä. Riittää, kun suunnittelija pystyy esittämään tarvittavan sertifikaatin, jotka ovat tavallisesti kenen tahansa saatavilla julkisina luetteloina. 

Monissa Euroopan maissa on viime vuosina kipuiltu poliittisissa paineissa supistaa julkista sektoria. Niin myös Suomessa. Rakennusvalvontaa hoidetaan eri maiden kulttuurisistakin lähtökohdista johtuen monin eri tavoin. Rakentamisen teknisessä tarkastustoiminnassa on vallalla trendi voimistaa yksityistä tarkastustoimintaa. Tavoitteena ei ole varsinaisesti vähentää valvontaa, vaan pikemminkin korostaa tarvetta rakentamisen laadun parantamiseen ja luoda vastuullisille toimijoille paineita virheettömämpään rakentamisen ja korjaamisen lopputulokseen. Julkisen vallan tehtävänä nähdään keskittyminen riskillisiin kohteisiin ja siihen, että hankkeissa käytetään vain osaavia suunnittelijoita ja muita asiantuntijoita. 

Jäljempänä kuvataan eri Euroopan maissa omaksuttuja käytäntöjä rakentamisen pätevyyksien toteamisessa. Niissä kuvattuja tapoja ei kuitenkaan voi omaksua sellaisenaan Suomen tilanteeseen. Sinänsä hankkeista erillinen pätevyyden toteaminen on pääsääntö. Pätevyyden toteamisen tapaan vaikuttaa merkittävästi myös suunnittelijoiden ja työnjohdon toisistaan poikkeavat vastuut eri maissa. Tässä laissa omaksuttu tapa vastaa vastuiden osalta Suomen nykykäytäntöä eikä laajempaa muutosta ole katsottu tarkoituksenmukaista tehdä. Muiden maiden esimerkit on esitetty vain kuvauksina ja tässä laissa omaksuttu tapa pohjautuu mahdollisimman paljon Suomen nykykäytäntöön.  

6.1  Lausunnoista saatu palaute

Luonnos hallituksen esitykseksi laiksi rakentamisen suunnittelu- tai työnjohtotehtävissä toimivien pätevyyden osoittamisesta oli lausunnolla 1.7.2022–31.8.2022. Lausuntoja pyydettiin 56 yhteisöltä, joista 24 antoi lausunnon. Seitsemän yhteisöä ilmoitti, että ei anna lausuntoa. Lisäksi saatiin lausunto yhdeksältä muulta taholta. Lausuntoja saatiin siten yhteensä 33.  

Lausunnonantajat suhtautuivat lähtökohtaisesti myönteisesti pätevyyksien toteamisessa tehtävään muutokseen. Positiivisena nähtiin muun muassa henkilöiden ja yritysten osaamisen kehittämistä ja tilaajan mahdollisuuksia hankkia hankkeen vaatimusten mukaista asiantuntemusta hankkeelle. Lausunnonantajat pitivät lähtökohtaisesti kannatettavana lakiluonnoksen tavoitetta eli erillistä pätevyydentoteamista, jolla pyritään keventämään kuntien rakennusvalvontojen työtaakkaa ja yhtenäistämään rakennusluvan yhteydessä tehtävää pätevyyden arviointia. Myös vaikutukset suunnittelijoiden ja työnjohdon oikeusturvan kannalta olisivat lausunnonantajien mukaan selkeyttäviä, kun toimielimen päätöksestä olisi mahdollista tehdä oikaisuvaatimus ja myös valittaa edelleen hallintotuomioistuimeen. Osa lausunnonantajista oli sitä mieltä, että vaikka uudistus itsessään oli kannatettava, täytyisi muutokselle varata riittävästi siirtymäaikaa muutoksen onnistuneeksi toteuttamiseksi. Osa lausunnonantajista piti muutosta turhana verrattuna nykytilaan. 

Monet lausunnonantajat pitivät erityisen ongelmallisena sitä, ettei lakiin ollut varattu riittävän pitkää siirtymäaikaa muutoksen toteuttamiseksi. Ilman siirtymäaikaa pätevyyden toteamisjärjestelmä voisi ruuhkautua ja ongelmaksi voisi muodostua se, että ennen lain voimaan tuloa todetut vapaaehtoiset pätevyydet lakkaisivat uuden lain voimaantultua ja pätevyyksien käsittely toimielimissä voisi ruuhkautua. Siirtymäajan olisi oltava riittävän pitkä muutoksen onnistuneeksi toteuttamiseksi. Siirtymäsäännöstä tarkistettiin lausunnoissa esiin tuotujen ongelmien vähentämiseksi.  

Ristiriitaista palautetta saatiin ulkomaisten tutkintojen vastaavuuksien rinnastamisesta ympäristöministeriössä. Osa lausunnonantajista, Opetushallitus mukaan lukien, piti hyvänä, että vastaavuuksien rinnastaminen tehtäisiin jatkossa ympäristöministeriössä. Osa lausunnonantajista taas katsoi, että toimivalta olisi pitänyt pitää Opetushallituksella. Rakentamisen ulkomaisten tutkintojen vastaavuuden toteaminen siirtyisi rakentamisen osalta ympäristöministeriölle, kun rakentamisen suunnittelu- ja työnjohtotehtävistä tulisi rakentamislakiehdotuksen todistusvaatimuksen myötä ammattipätevyyslain tarkoittama säännelty ammatti. 

Rakentamislakia koskevaa palautetta ei voitu ottaa tässä esityksessä huomioon. Myöskään Opetushallitusta koskevat lausunnot eivät vaikuttaneet esityksen sisältöön, sillä ammattipätevyyslain perusteella Opetushallituksen toimivalta on tässä tapauksessa toissijaista. Rakentamislaissa suunnittelu- ja työnjohtotehtävien pätevyydet tulisivat ammattipätevyyslain mukaan säännellyiksi ammateiksi ja tämän perusteella vastuuministeriönä toimii ympäristöministeriö. 

Henkilötietojen suoja

Oikeusministeriö kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, että myös ympäristöministeriö käsittelisi henkilötietoja valtuuttaessaan toimielimiä ja myöntäessään todistuksia. Oikeusministeriön lausunnossa todettiin, että kansallisen liikkumavaran käyttöä tulisi selostaa täsmällisemmin ja kiinnittää huomiota säännösehdotuksen selkeyteen ja niitä koskevien perusteluiden kattavuuteen. Esitysluonnosta tulisi täydentää jatkovalmistelussa siten, että myös lakiehdotuksen pykälässä hakemuksesta toimielimeksi todettaisiin pykälään sisältyvän tietosuoja-asetusta täsmentävää säätelyä ja siitä tulisi käydä selkeästi ilmi kansallisen liikkumavaran käyttö. Kansallisen liikkumavaran käyttöä tulisi kuvata säännöskohtaisesti sekä säännöskohtaisissa että säätämisjärjestysperusteluissa. Jatkovalmistelussa esitysluonnokseen tulisi oikeusministeriön mukaan sisällyttää myös arviointi siitä, että ehdotettava sääntely on tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan edellyttämällä tavalla yleisen edun mukaista ja oikeasuhteista sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden. Vastaavasti esitysluonnoksesta tulisi käydä ilmi, miksi ehdotettava sääntely katsotaan edellä mainittu perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö huomioiden välttämättömäksi. Useat lausunnonantajat, oikeusministeriö mukaan lukien, katsoivat, että ehdotetun lain todistusta koskevan pykälässä mainittu ympäristöministeriön mahdollisuus antaa tarkempia ohjeita todistuksen muodosta ja sisällöstä on turha, sillä viranomainen voi laissa säädetyn tehtävänsä alalla antaa ohjeita ilman erityistä valtuutusta ja ettei valtuudesta antaa ohjeita tule säätää. Oikeusministeriö kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, että esitysluonnokseen ei sisällytetty tarkempaa arviointia vaikutuksista henkilötietojen suojaan. Jatkovalmistelussa esitysluonnoksen vaikutusten arviointia olisi syytä täydentää ennen muuta rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien kannalta ja tehdä selkoa käsittelystä aiheutuvista hyödyistä ja riskeistä. Huomiota tulisi kiinnittää siihen, että henkilötietoja käsiteltäisiin jatkossa muun kuin viranomaisen toimesta ja että henkilötietoja käsiteltäisiin jatkossa useassa yksityisen toimielimen pitämässä rekisterissä. Huomiota tulisi kiinnittää myös siihen, että rekistereiden tiedot saatettaisiin yleisesti saataville ilmeisesti tietoverkkoon. Henkilötietojen käsittely useassa tietojärjestelmässä ja tietojen julkaiseminen internetissä voi aiheuttaa rekisteröidylle suuremmat riskit ja uhat.  

Jatkovalmistelussa lakiehdotuksen pykälään hakemuksesta toimielimeksi ja sekä säännöskohtaisiin että säätämisjärjestelyperusteisiin on lisätty toteamus pykälään sisältyvästä tietosuoja-asetusta täsmentävästä säätelystä ja kansallisen liikkumavaran käytöstä sekä viittaus tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohtaan. Lakiehdotuksen todistusta koskevan pykälän kohta, jossa käsiteltiin ympäristöministeriön mahdollisuutta antaa tarkempaa ohjeistusta, on jatkovalmistelussa poistettu turhana. Rekistereiden tietoja ei ole tarkoituksena saattaa yleisesti saataville tietoverkossa ja täten siihen liittyvät riskit eivät tule realisoitumaan. Mahdollinen tietojen laajempi julkaiseminen vaatii henkilön suostumuksen. Ympäristöministeriön valtuuttamispäätöksessä on varmistettava yleislainsäädännön mukaisesti se, että henkilötietojen suoja on säännösten mukaista ja että rekisterinpito täyttää julkiselta rekisteriltä vaadittavat edellytykset.  

Valtuutettu toimielin

Moni lausunnonantaja esitti huolensa toimielimen riippumattomuudesta ja Suomen kokoisessa maassa riippumattomien toimielinten määrän riittävyydestä. Kouvolan kaupunki piti virkavastuun asettamista hyvänä asiana. Rakli ry katsoi, että esityksestä jäi epäselväksi keihin virkavastuu kohdistuisi. Useat lausunnonantajat kiinnittivät huomiota lakiehdotuksen toiminnan keskeyttämisestä koskevan pykälän perusteluissa olleelle viittaukselle hyvään rakentamistapaan yhtenä perusteena pätevyyksien toteamisessa. Jatkovalmistelussa hyvä rakennustapa on poistettu perusteluista. Useille lausunnonantajille jäi epäselväksi se, kenen vastuulla annettujen pätevyyksien oikeellisuuden varmistaminen olisi, jos toimijan valtuutus peruutetaan väärinkäytöksiin perustuen. Epäselväksi jäi myös se, kuka toimielinten toimintaa valvoo. Lausunnonantajien keskuudessa pidettiin tärkeänä, että todistuksia myöntäviä toimielimiä olisi useampia. Olisi tärkeää, ettei pätevyystodistusten osalta syntyisi monopoliasemaa, jossa vaarana olisi myös todistuksista perittävän hinnan kohoaminen. Samalla olisi myös huolehdittava siitä, että pätevyyksien toteaminen tapahtuisi yhteneväisin kriteerein. Lausunnonantajat painottivat myös sitä, että pätevyyksien arvioinnin on oltava yhdenvertaista, jos toimielimiä on useita.  

FISE Oy kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, että vastuukysymysten osalta on olennaista havaita oikea taho, joka pätevyyshakemuksia käsiteltäessä ja päätöksiä tehtäessä käyttää julkista valtaa. Useat lausunnonantajat katsoivat, että lakiesityksessä tulisi tarkentaa, tarkoitetaanko asiantuntijoilla ainoastaan valtuutetun toimielimen henkilökuntaa vai koskeeko virkavastuu myös rakennusalan asiantuntijoista koostuvia pätevyyslautakuntien jäseniä. Lisäksi lausunnonantaja esitti kysymyksen siitä, miten tarkasti henkilökunnan alakohtaista koulutus- ja kokemusvaatimusta on syytä rajata, koska pätevyyksien myöntämiseen liittyvä asiantuntemus on pätevyyslautakuntien sihteereillä ja pätevyyslautakuntien jäsenillä. Lakiehdotuksesta ei myöskään käy ilmi onko valtuutus toistaiseksi voimassa oleva vai määräaikainen. Useat lausunnonantajat toivoivat lakiesitykseen tarkempia laatuvaatimuksia valtuutetuille toimielimille sekä pätevyyden toteamiseen osallistuville henkilöille. Henkilö- ja yritysarviointi SETI Oy totesi lausunnossaan, että ehdotetun lain valtuutettua toimielintä koskevan pykälänalakohta 3) koskien asiantuntijalautakuntia rajaa päätöksenteon pätevyystodistuksen myöntämisestä yksistään asiantuntijalautakunnan tehtäväksi. Tällaisella ehdotetulla lakitekstillä rajataan pois mahdolliset pätevyydenarviointilaitokset, joilla on oma FINAS:in akkreditoima laatujärjestelmä/-ohje pätevyyden myöntämiseen johtavista menettelyistä ja toimintatavoista omalla henkilöstöllä. Jatkovalmistelussa toivottiin pohdittavan, onko tämä tarkoituksenmukaista. Mikäli alakohdalla 3) on tarkoitettu toimintaa valvovaa lautakuntaa, olisi lakiehdotuksen teksti muotoiltava paremmin kuvaamaan tällaista tilannetta. Lausunnonantaja katsoi, että lakiehdotuksen hakemusta toimielimeksi koskevassa pykälässä mainittavat hakemuksessa vaadittavat tiedot olisi tarkoituksenmukaisempaa mainita jo valtuutettua toimielintä koskevassa pykälässä ja hakemusta toimielimeksi koskevassa pykälässä vain viitata aiempaan pykälään. Hakijoiden tasapuolisen kohtelun kannalta useassa lakipykälässä nähtiin ongelmia lain sanamuodossa. Kouvolan kaupunki katsoi, että todistuksen myöntämisen ripeyden ollessa tärkeää hakijalle, tulisi mahdollisesti asetuksen tasolla asettaa määräaika, jossa todistuksen käsittely tulisi suorittaa. Tällainen määräaika voisi olla esimerkiksi 14 vuorokautta, josta voitaisiin poiketa hakijalle ilmoittaen, jos asiassa vaadittaisiin lisäselvitystä arvioinnin monimutkaisuuden perusteella. 

Jatkovalmistelussa on kiinnitetty huomiota siihen, että päätöksentekijöiden ja toimielimen vastuu julkisen vallan käytön osalta määräytyy yleislainsäädännön pohjalta eikä tarvetta muutoksille ole näiden osalta nähty. Ympäristöministeriö valvoo toimintaa myös käsittelyaikojen toteutumisen osalta. Toiminnan ja pätevyyksien yhdenvertaisuutta ja yhtenäisiä toimintatapoja valvoo lakiehdotuksen mukaisesti ympäristöministeriö, jolla on tarvittaessa mahdollisuus antaa ohjeistusta. 

Säännöksistä on poistettu lautakuntamenettely päätöksentekotapana. Päätösten julkisen luonteen mukaisen sisällöllisen laadun ja yhdenvertaisuuden varmistaminen voidaan todentaa monipuolisemmilla tavoilla ja tavat esitetään laatujärjestelmän osana. päätöksen todistuksen myöntää valtuutetun toimielimen palveluksessa oleva riittävän pätevyyden omaava henkilö. 

Todistuksen myöntäminen, todistukset ja todistuksen saaja

Suomen Kiinteistöliitto kannatti esitettyä seitsemän vuoden enimmäisaikaa todistusten voimassaololle, kun taas useat muut lausunnonantajat pitivät todistusten voimassaololle asetettua määräaikaa turhana. Pätevyyden toteamisen työmäärä ja resurssivaatimukset ovat yhtä suuret riippumatta siitä, miten pitkäksi aikaa todistus myönnetään. Suomen Arkkitehtiliiton mukaan, jos tavoitteena on helpottaa kertarakennuttajien tai yksittäisten, sivutoimisten suunnittelijoiden ja työnjohtajien taloudellista taakkaa, toimivampi vaihtoehto on tarjota hankekohtaista pätevyyden arviointia ja rekisteröitymistä. Tällöin todettu pätevyys ja rekisteröityminen ovat voimassa koko hankkeen keston ajan, eivätkä ole vaarassa umpeutua esimerkiksi hankkeen toteutuksen viivästymisen takia. Käytännössä tämä koskisi tavanomaisen vaativuusluokan suunnittelu- ja työnjohtotehtäviä. Lausuntokierroksen jälkeen todetaan, että alan yleisimmin käytetty määräaika pätevyystodistuksen voimassaololle on seitsemän vuotta. Yksittäisiä suunnittelu- ja työnjohtotehtäviä tehdään käytännössä vain tavanomaisen vaativuuden hankkeissa, joissa vaatimuksena ei ole kokemusta. Tällöin harkinta on jossain määrin vähäisempää, mikä voidaan ottaa huomioon harkittaessa maksuja omakustannusperiaatteen mukaisesti. 

Suomen Kiinteistöliitto piti neliportaista jaottelua vaativuusluokan mukaan hyvänä. Kannatettavaa oli myös se, että samalla henkilöllä voisi olla useampia pätevyyksiä eri suunnittelu- tai työnjohdon aloilta. Useat lausunnonantajat katsoivat, että pätevyyden määräaikainen poistaminen pitäisi olla mahdollista myös niissä tilanteissa, joissa henkilö toistuvasti laiminlyö velvoitetta suunnittelijana tai työnjohtajana esimerkiksi piittaamattomuudesta ja välinpitämättömyydestä johtuen. Esitykseen tulisi myös lisätä mahdollisuus peruuttaa pätevyys, jos henkilö todettaisiin julkisen vallan toimesta epäpäteväksi tai muutoin toimisi todennetusti epäammattimaisesti, esimerkiksi tuomion saaneet kuntotarkastajat, joilta on tuomioiden jälkeen nykyisin poistettu pätevyys. Jatkovalmistelussa katsottiin, että peruuttamisperusteiden tulee olla suppeita johtuen ammattiharjoittamisen perustuslaillisesta suojasta. 

Kuntaliitto totesi, että ehdotettu muutos tulee jossakin määrin helpottamaan rakennusvalvontojen työtä. Lakiuudistuksen myötä suunnittelijoiden ja työnjohtajien pätevyyksiä ei enää tarvitse arvioida erikseen muutoin kuin erittäin vaativissa ja poikkeuksellisen vaativissa kohteissa. Pätevyystodistus nopeuttaa lupakäsittelyä, kun ennakkoarviointia henkilön kelpoisuudesta haettavaan tehtävään ei enää tarvita. Menettely helpottaa myös suunnittelijoiden ja työnjohtajien työtä. Henkilö- ja yritysarviointi SETI ry katsoi, että todistusta koskevassa pykälässä vaadittava pätevyydenhaltijan kotipaikka olisi tarkoituksenmukaisempaa sisällyttää ylläpidettävään rekisteriin todistuksen sijaan, koska kotipaikka voi vaihtua todistuksen voimassaoloaikana. Pätevyydenarvioinnista olisi hyvä laatia erillinen asetus, jolloin eri toimielimien arviointityö olisi mahdollisimman tasalaatuista ja toimielimen hyväksymisessä FINAS:in akkreditointi mahdollistaisi riittävän tasapuoliset lähtökohdat riippumattomalle ja luotettavalle pätevyydenarvioinnille. 

Työ- ja elinkeinoministeriö totesi lausunnossaan, että jatkuvan oppimisen kokonaisuuden parlamentaarisen valmistelun yhteydessä työ- ja elinkeinoministeriö ja opetus- ja kulttuuriministeriö ovat rakentamassa uusia menettelyjä ja digitaalisia välineitä, joiden avulla yksilöiden aiemmin hankittua ja uutta osaamista voidaan tehdä näkyväksi ja nykyistä paremmin hyödyntää niin työmarkkinoiden kohtaanto-ongelmia ratkottaessa kuin esimerkiksi yksilöiden osaamisen kehittämisen vaihtoehtoja suunniteltaessa. Olemassa olevan osaamisen tunnistaminen ja tunnustaminen sekä hankitun osaamisen dokumentointi olisi näin ollen erittäin keskeistä. Tämän vuoksi työ- ja elinkeinoministeriö katsoi, että säädösvalmistelun yhteydessä on erityisen tärkeää kiinnittää huomiota myös siihen, että rakentamiseen liittyvien pätevyyksien dokumentointi ja yksilöille pätevyyksistä annettavat todistukset toteutetaan siten, että yksilöt voivat mydata-periaatteella hyödyntää pätevyyksistä saamiaan dokumentteja erilaisissa opiskeluun tai työnhakuun liittyvissä sähköisissä palveluissa kuten esimerkiksi Työmarkkinatori.fi- tai Opintopolku.fi-palveluissa sekä uusissa kehitettävissä palveluissa. Tämän periaatteen tulisi kattaa myös ympäristöministeriön velvoitetta antaa todistuksia ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun lain (1384/2015) mukaisten ulkomaisten tutkintojen vastaavuudesta. Lakiehdotuksessa ei ole rajattu henkilön suostumukseen perustuvien lisäpalveluiden kehittämistä. Painotetaan kuitenkin sitä, että lisäpalveluiden on kuitenkin erotuttava tämän lain mukaan määräytyvästä pätevyydestä.  

Ympäristöministeriötä koskevat huomiot

L Arkkitehdit Oy kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, onko ympäristöministeriöllä resursseja hoitaa ehdotuksen mukaista tehtävää ja valvoa ja ylläpitää rekisteriä pätevistä pätevyyksien antajista. Lausunnonantajien keskuudessa oli kannatusta ministeriölle ehdotuksen mukaista roolia toimielimiä valvovana viranomaisena. Valvonnan tulisi olla objektiivista ja riippumatonta, ja tämän toteutuminen taattaisiin viranomaisvalvonnalla. Samalla viranomaisella tulisi olla riittävät resurssit ja puuttumiskeinot epäkohtien ilmetessä. Useat lausunnonantajat katsoivat, että ympäristöministeriön tulisi varmistaa, että ympäristöministeriön myöntäessä todistuksen henkilön pätevyydestä, tulisi arvioinnissa käyttää yhtä tasokasta asiantuntemusta kuin mitä vastaavalta toimielimeltä edellytetään. Suomen Arkkitehtiliitto katsoi, että lakiin tulisi kirjata mitä koulutukseltaan ja kokemukseltaan pätevällä henkilöstöllä tässä yhteydessä tarkoitetaan. Pätevyyspäätösten muutoksenhakua koskien tulisi lakiin kirjata myös muutoksenhakumenettelystä ympäristöministeriön tekemiin päätöksiin. Rakennusinsinöörit ja -arkkitehdit RIA ry toivoi, että säädösesityksen kohtaan, jossa käsitellään ympäristöministeriön mahdollisuutta myöntää todistus erityisestä syystä, lisättäisiin tarkennus siitä, mitä nämä erityiset syyt voisivat olla.  

LVI-Tekniset Urakoitsijat LVI-TU ry piti erittäin poikkeuksellisena sitä, että ympäristöministeriö on lakiehdotuksen esitöissä viitannut yhden kaupallisen toimijan tarjoamiin palveluihin ja jonka nimi esiintyy asiakirjassa usein. Ympäristöministeriön toimivaltaan kuuluisi lakiesityksen mukaan myös päättäminen valtuutetusta toimielimestä. Luonnoksen esitöissä korostuu tähän liittyen ajatus ministeriön suorittamasta tarvehankinnasta. Lausunnonantaja piti tärkeänä, että valtuutetuksi toimielimeksi valittaisiin kaikki ne toimijat, jotka täyttävät lakiin toivottavasti vielä lisättävät toimielintä koskevat laatu- ja pätevyysvaatimukset ja korosti, että säännösten mukaan vapaata kilpailua pätevyystodistustenkaan myöntämiseksi ei ole perusteltua rajoittaa tai estää ainoastaan siksi, että yhden kaupallisen toimijan katsottaisiin riittävän. Jatkovalmistelun yhteydessä todetaan, että lakiehdotuksen lähtökohtana on se, että kaikille vaatimukset täyttäville toimijoille myönnetään valtuutus toimielimenä toimimiseen.  

Kohtuuhintaisten vuokra- ja asumisoikeustalojen omistajat - KOVA ry huomautti, että eri puolilla Suomea toteutetaan vaativuudeltaan ja pätevyysvaatimuksiltaan hyvin erilaisia rakennushankkeita, jolloin ongelmaksi voi muodostua vaativuustasojen sisällön määrittäminen. Esimerkiksi rakennushankkeen vähäinen vaativuus voidaan tulkita hyvin eri tavoin maaseutumaisessa rakennetussa ympäristössä kuin kaupungin keskusta-alueella.  

Suomen Arkkitehtiliitto katsoi, että Opetushallituksen ja/tai ympäristöministeriön tulisi toimia toimivaltaisena viranomaisena ja yhteyspisteenä rakennusalan osalta, vaikka varsinainen pätevyydentoteaminen annettaisiin tämän lain perusteella valtuutetulla toimielimelle. 

Rekisteri ja rekisterinpito

Useat lausunnonantajat pitivät kannatettavana kansallisen sähköisen rekisterin luomista myönnetyistä pätevyystodistuksista. Heidän mukaan uudistuksella tavoiteltavat hyödyt voitaisiin saavuttaa täysmääräisesti vasta, kun rekisteri on otettu käyttöön.  

Lausunnonantajat kiinnittivät huomiota pykälän rekisteri myönnetyistä todistuksista mainintaan yleisesti nähtäville asettamisesta. Henkilön yksilönsuojan näkökulmasta esitys on mahdoton. Julkaistut, määräaikaiset rajoituspäätökset toimisivat aiheettomasti ammatinharjoittamisen esteenä myös voimassaoloaikansa jälkeen. Jos henkilöä koskee rakennusvalvontaviranomaisen lainvoimainen rajoituspäätös, tulisi tieto rajoituksesta olla korkeintaan muiden rakennusvalvontaviranomaisten nähtävissä. Kouvolan kaupunki katsoi, että julkinen rekisteri tarjoaisi erinomaisen kanavan hankkeeseen ryhtyville etsiä vastuuhenkilöitä rakennushankkeeseensa. Rekisterissä tulisi kuitenkin näkyä merkinnät mahdollisista vastuuhenkilön laiminlyönneistä, ainakin mikäli niitä on ollut toistuvasti. Tämä kannustaisi laadukkaaseen toimintaan sekä myös rajoittaisi vastuuhenkilöitä haalimasta liiaksi yhtäaikaisia tehtäviä. Reklamaatiomerkinnät tulisi olla rajatun ajan näkyvissä, esimerkiksi kahden seuraavan hankkeen ajan. Oulun yliopisto kiinnitti huomiota siihen, ettei esityksessä otettu lainkaan kantaa sillanrakennukseen. Vaikka sillanrakennus kuuluu pääasiassa liikenne- ja viestintäministeriön hallinnon alan piiriin, niin sitä koskevat vastaavat pätevyysvaatimukset. Olisi hyvä selvittää, olisiko hallinnonalojen yhteinen pätevyysrekisteri valtiontaloudellisesti kannattavampi investointi kuin useampi erillinen. 

Ulkomaisten tutkintojen vastaavuus

Useat lausunnonantajat katsoivat, että Opetushallituksen tulisi jatkossakin vastata ulkomaisen tutkinnon tason rinnastamisesta suomalaisiin tutkintoihin. Lausunnonantajan näkemyksen mukaan Opetushallituksella on parhaat mahdollisuudet tuon tehtävän hoitamiseen ja lausunnon antajien mielestä näin tulisi olla jatkossakin. FISE Oy:n mukaan lakiesityksen perusteluista tulisi käydä selvästi ilmi, säilyykö opetus- ja kulttuuriministeriöllä ammattipätevyyden tunnistamisesta annetun lain (1384/2015) 27 §:ssä säädetyt tehtävät vai siirtyvätkö ne rakentamisen tutkintojen osalta ympäristöministeriölle yhdessä ulkomaalaisten tutkintojen vastaavuuden arvioinnin kanssa. Lausunnonantaja katsoi, että tutkinnon rinnastettavuuden arvioinnin siirto ympäristöministeriön valtuuttamalle toimijalle johtaisi rinnakkaisen järjestelmän rakentamiseen suhteessa Opetushallituksen tekemään tutkintojen vastaavuuksien arviointiin ja todennäköisesti pidentäisi käsittelyaikoja. Opetushallitus toimii lisäksi ammattipätevyysdirektiivin kansallisena tukikeskuksena ja on siten velvollinen antamaan tietoa toimivaltaisille viranomaisille ja muiden maiden tukikeskuksille. Todennäköisesti vähänkään epäselvissä tapauksissa ympäristöministeriön valtuuttama toimija joutuisi pyytämään lausuntoa Opetushallitukselta, mikä johtaisi kaksinkertaisten resurssien käyttöön.  

Osa lausunnonantajista kuitenkin kannattivat ehdotusta siitä, että tehtävät siirtyisivät lakiehdotuksen määrittelemissä tapauksissa Opetushallitukselta ympäristöministeriölle. Osa lausunnonantajista kiinnitti huomiota siihen, että esityksessä näytti sekoittuvan kaksi asiaa, tutkinnon tason rinnastaminen suhteessa kotimaisiin tutkintoihin ja tutkintoon sisältyneiden opintosuoritusten vastaavuuden arviointi suhteessa kunkin pätevyyden vaatimuksiin. 

Jatkovalmistelussa on todettu, että Opetushallituksen toimivalta on toissijaista ulkomaisten tutkintojen osalta. Rakentamislaissa suunnittelijoille ja työnjohtajille asetettu velvollisuus osoittaa pätevyytensä todistuksella teki mainituista ammattialoista ammattipätevyyslaissa tarkoitettuja säänneltyjä ammatteja. Rakentamislain vaatimus siirsi toimivallan ulkomaisten tutkintojen osalta Opetushallitukselta ympäristöministeriölle. 

Useat lausunnonantajat katsoivat, että laissa tulisi huomioida myös EU:n ja Euroopan talousalueen ulkopuolelta tulevat kansalaiset ja näissä maissa suoritettujen tutkintojen vastaavuuden arviointi. Suomen Arkkitehtiliitto huomautti, että arkkitehdin ammatti on yksi ammattipätevyysdirektiivin (2005/36/EY) seitsemästä automaattista ammattipätevyyden tunnustamista nauttivasta ammatista EU:n sisämarkkina-alueella. Tämä tarkoittaa, että EU:n alueelta tulevat direktiivissä notifioidut arkkitehdin tutkinnot tulee olla oikeutettuja automaattiseen tunnustamiseen myös Suomessa. Näiden arkkitehtitutkintojen osalta ei tällöin voida noudattaa rakentamislakiin perustuvaa tutkinnon akateemiseen tasoon perustuvaa vaativuusluokka-arviointia. Automaattinen ammattipätevyyden tunnustaminen koskee vain seitsemää ammattiryhmää. Suuri osa EU:n jäsenvaltioissa hankitusta ammattipätevyyden tunnustamisesta tapahtuu koulutuksesta annettavien asiakirjojen yleisen tunnustamisjärjestelmän, niin sanottujen ”general system”, puitteissa. Kun koulutuksen sisällöissä on olennaisia eroja, on mahdollista edellyttää pätevyyttä täydentäviä toimenpiteitä, kuten harjoitteluaikaa tai kelpoisuuskoetta. Tämä tulee huomioida osana ympäristöministeriön ja valtuutetun toimielimen tehtäviä.  

Opetus- ja kulttuuriministeriö kannatti esitystä, jonka mukaan tehtävä ulkomaisten tutkintojen vastaavuudesta annettavista todistuksista rakentamisen osalta säädettäisiin ympäristöministeriön ja/tai ympäristöministeriön valtuuttaman toimielimen tehtäväksi. Opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan esitysluonnoksen pykälässä koskien rakentamisen ulkomaisten tutkintojen vastaavuuden toteamisesta tulisi kuitenkin täsmentää, että ammattipätevyyden tunnustaminen tapahtuu ammattipätevyyslain (1384/2015) säännösten nojalla. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö huomautti, että ammattipätevyyslain soveltamisalaan kuuluvien tilanteiden lisäksi säädöksessä olisi huomioitava myös ammattipätevyyslain soveltamisalan ulkopuolelle jäävät tilanteet. Tällaisia ovat tyypillisesti tilanteet, joissa koulutus on muusta maasta kuin toisesta Euroopan unionin tai Euroopan talousalueen jäsenmaasta tai hakija on muun maan kuin jäsenmaan kansalainen. Toimivalta myös ammattipätevyyslain ulkopuolelle jäävissä tilanteissa tulisi määritellä ympäristöministeriölle tai sen valtuuttamalle taholle ja lisäksi tulisi määritellä, millainen menettely on muissa kuin ammattipätevyyslain soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö esitti lisättäväksi pykäläehdotukseen rakentamisen ulkomaisten tutkintojen vastaavuuden toteamista koskevista säännöskohtaisista perusteluista virkkeen, jonka mukaan muiden tutkintojen kuin rakentamislain 73 §:ssä ja 77 §:ssä tarkoitettuun toimintaa liittyvissä päätöksen ulkomailla hankitun tutkinnon vastaavuudesta tekee ympäristöministeriö. 

Opetushallitus totesi lausunnossaan, että esitetty pykälä rakentamisen ulkomaisten tutkintojen vastaavuuden toteamisesta sisälsi viittauksen ainoastaan ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun lain (1384/2015) mukaisiin rakentamisen tutkintoihin. Ammattipätevyyslain ulkopuolelle rajautuviin tilanteisiin viitataan mahdollisesti kyseisen pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa mutta ei itse pykälässä. Ammattipätevyyslain soveltamisalaan kuuluvien tilanteiden lisäksi säädöksessä on huomioitava myös ammattipätevyyslain soveltamisalan ulkopuolelle jäävät tilanteet. Toimivalta myös ammattipätevyyslain ulkopuolelle jäävissä tilanteissa tulee määritellä ympäristöministeriölle tai sen valtuuttamalle taholle. Esityksen pykälässä rakentamisen ulkomaisten tutkintojen vastaavuuden toteamisesta pitää toimivallan ohella määritellä periaatteet, joita päätöksenteossa noudatetaan. Ammattipätevyyden tunnustaminen perustuu velvollisuuteen tunnustaa toisessa jäsenmaassa hankittu ammattipätevyys. Jos koulutuksen sisällössä on olennaisia eroja, on mahdollista edellyttää korvaavana toimenpiteenä kelpoisuuskoe tai sopeutumisaika. Lausunnonantajan mukaan lisäksi pitää määritellä, millainen menettely on muissa kuin ammattipätevyyslain soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa. 

Useat lausunnonantajat katsoivat, että lakiesityksen perusteluissa sekoitettiin kaksi asiaa: tutkinnon tason rinnastaminen suhteessa kotimaisiin tutkintoihin ja tutkintoon sisältyneiden opintosuoritusten vastaavuuden arviointi suhteessa kunkin pätevyyden vaatimuksiin. Ulkomaisen tutkinnon tason rinnastamisesta suomalaisiin tutkintoihin on tähän asti vastannut Opetushallitus. Hakijoiden opintosuoritusten vastaavuusarviointi on taas tehty ja on jatkossakin tarkoituksenmukaisinta tehdä pätevyyslautakunnissa. 

Lausuntokierroksen jälkeen on todettu, että ulkomaisen tutkinnon tason määrittely tapahtuu osana toimielimen pätevyystarkastelua. Ympäristöministeriö tutkii ulkomaisen tutkinnon pätevyystason ja vastaavuuden vain tilanteissa, jotka eivät liity rakentamislaissa tarkoitettuun pätevyystodistukseen. Esimerkkinä perusteluissa on mainittu puhdas viranhakutilanne.  

Siirtymäaikaa koskevat huomiot

Moni lausunnonantaja toi esiin huolen siirtymäajan puutteesta ja siitä, miten toimitaan, jos toimielin ei ole vielä olemassa lain tullessa voimaan. Muutoksen jouhevan ja onnistuneen läpiviennin kannalta katsottiin tärkeäksi, että muutokselle annettaisiin riittävästi aikaa ja resursseja. Useat lausunnonantajat esittivät huolensa uuden lain voimaan tullessa mahdollisesti aiheutuvasta ruuhkasta vapaaehtoisten pätevyyksien hyväksymisessä. Esitettiin toive myös lain voimaantulon porrastamisesta. Rakli ry katsoi, että pätevyyksien myöntäminen on oman aikansa ottavaa toimintaa. Markkinatilanteita, jossa pätevyystoiminta ei pysty vastaamaan kysyntään tietyllä osa-alueella, tulee varmasti. Siksi olisi tarpeen, että esitys sisältäisi myös elementtejä, joilla pätevyystoiminnan markkinahäiriöihin pystyttäisiin vastaamaan. Lausunnonantajan mukaan esityksessä ei ole analysoitu sitä, miten pätevyydet jakautuvat alueellisesti tai sitä, miten varmistetaan, että vuoden 2024 alussa on riittävästi suunnittelijoita ja työnjohtajia hankkeiden käytössä. Rakli ry esitti lausunnossaan huolensa siitä, loppuisiko esityksen seurauksena hankkeeseen kelpuutetuilta kelpoisuus vuoden 2024 vaihtumisen jälkeen, jos tämä ei suostu maksamaan uudesta lakisääteisestä pätevyyden todentamisesta maksuja.  

Helsingin kaupungin rakennusvalvonta esitti kysymyksen siitä, koskeeko siirtymäaika myös rakennusvalvontojen toteamia kelpoisuuksia. Rakennusteollisuus RT ry esitti huolensa siitä, ettei lain tarkoittamia toimielimiä olisi lain voimaan tultua vielä toiminnassa, joten mitään esityksiä liittyen pätevyyksiin ei voisi tulla. Rakentamislain 75 §:n mukaan henkilö ei saa lain voimaantultua enää toimia suunnittelijana tai työnjohtajana eikä rakentamislaissa ole siirtymäaikaa. Toisaalta toimielimeksi voisi tulla hyväksytyksi vasta 1.1.2024. Samanaikaisesti tulisi alkaa käsitellä merkittävää määrää hyväksymishakemuksia, joka tulisi aiheuttamaan ruuhkaa, kun kaikki suunnittelijat ja työnjohtajat hakevat lain edellyttämää pätevyyttä. Turun kaupunki kiinnitti huomiota siihen, että vapaaehtoisten pätevyystodistusten lisäksi Suomessa on runsaasti suunnittelijoita ja työnjohtajia, joilla ei toistaiseksi ole vapaaehtoista pätevyystodistusta mutta joiden pitäisi pystyä osoittamaan pätevyytensä lakiehdotuksen mukaisella todistuksella lain voimaantulosta eli 1.1.2024 alkaen, mikä tulisi huomioida siirtymäsäännöksissä. Suomen Arkkitehtiliitto sekä Rakennustarkastusyhdistys RTY ry muistuttivat lausunnoissaan siitä, että alalla toimivien henkilöiden määrä ja tarvittavien pätevyystodistusten määrä ei välttämättä ole sama, kun osalla alalla toimivista henkilöistä voi olla useita pätevyyksiä yhtä aikaa.  

Osa lausunnonantajista kannatti ehdotusta, jonka mukaan vapaaehtoiset pätevyydet voidaan hyväksyä lakiesityksen mukaisiksi pätevyyksiksi enintään viideksi vuodeksi. Suomen Rakennusinsinöörien Liitto RIL ry kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, että nykyistä maankäyttö- ja rakennuslakia muutettaessa (41/2014), lakiin sisällytettiin siirtymäsäädös pätevyyksille. Se tarkoittaa mahdollisuutta pätevyyden myöntämisen aikaisemmin ammatissa toimineille esimerkiksi vanhan AA-pätevyyden haltijoille, vaikka lain opintovaatimukset eivät enää täyttyisi. Tämän siirtymäsäädöksen perusteella myönnettyjä pätevyyksiä on vielä runsaasti ja siitä syystä on huolehdittava, etteivät eri asiaa tarkoittavat siirtymäsäädökset aiheuta sekaannuksia rakennusalan pätevyyksien toteamisessa. 

Lausuntokierroksen pohjalta siirtymäaikasäännöstä on tarkistettu siten, että ympäristöministeriö voi hyväksyä enintään viiden vuoden ajaksi myös viranomaisen toteaman pätevyyden ja että kyseinen ympäristöministeriön päätös ei edellytä esitystä. Pätevyystodistuksen käyttöönotolle tulevasta mahdollisesta siirtymäajasta säädetään rakentamislaissa.  

Muut huomiot esitysluonnoksesta

Useissa lausunnonantajien lausunnoissa esitettiin muutoksia rakentamislakiehdotuksen osalta. Kyseinen lausuntokierros koski kuitenkin ainoastaan lakiehdotusta rakentamisen suunnittelu- tai työnjohtotehtävissä toimivien pätevyyden osoittamisesta, eikä lausuntojen perusteella voida vaikuttaa muuhun lainsäädäntöön.  

Rakli ry katsoi, että esityksen taloudellisista vaikutuksista annetaan hyvin positiivinen kuva, ja lähes huomioimatta jäi kaikista olennaisin asia eli pätevyyksien hyväksynnän uudistamisen vaikutus rakentamismarkkinoiden toimintaan. Rakentamisen vaikutukset kansantalouteen ovat huomattavat ja siksi oleellista taloudellisten vaikutusten käsittelyssä onkin ehdottomasti nostaa esille analyysi siitä, miten varmistetaan kaikissa tilanteissa riittävän työvoiman saanti hankkeille rakentamisen markkinassa. Asialla on potentiaalisia merkittäviä taloudellisia vaikutuksia sekä hankkeiden viivästymisen, että pätevien asiantuntijoiden työn hinnoittelun kautta. Lausunnonantaja esitti huolensa siitä, että riskinä nykyisessä ehdotuksessa on suunnittelumarkkinan keskittyminen entisestään. Erityisesti tiettyjen teknisen suunnittelun osa-alueiden osalta suunnittelumarkkinat ovat jo nyt erittäin keskittyneet. Rakennusteollisuus RT ry toi esiin huolen pätevyyksien toteamisen kustannusten hinnasta. Esityksessä oli korostettu säästöjä, mutta kustannusten arviointi ei ollut riittävää. Lausunnonantaja on esittänyt, että rakennusvalvonnat voisivat jatkossakin hyväksyä suunnittelijoiden ja työnjohtajien pätevyyksiä, mikäli rakennusvalvonnassa todetaan paikallisen rakentamisen markkinatilanteen tätä vaativan.  

Useat lausunnonantajat nostivat esiin sen, että nykyisellä käytännöllä suunnittelijoiden pätevyyksien hyväksyjät eivät aina ole rakennusvalvonnan mukaan tarpeeksi luotettavia, vaan rakennusvalvonnat arvioivat esimerkiksi poikkeuksellisen vaativissa hankkeissa pätevyyden omalta osaltaan erikseen. Esitettiin kysymys siitä, miten uusi tapa pätevöittää suunnittelijoita toimisi nykyistä paremmin.  

Useissa lausunnoissa nousi esiin, että nykytilanteessa tutkintotodistusten tarkastelua enemmän rakennusvalvontoja työllistää suunnittelijoiden ja työnjohtajien kelpoisuuden arviointi eli suunnittelu- tai työnjohtotehtävän vaativuuden arviointi ja sen vertaaminen suunnittelijan ja työnjohtajan kokemukseen ja tosiasiallisiin mahdollisuuksiin selviytyä tehtävästä. Tämä työ tulee jatkossakin säilymään rakennusvalvonnalla. Lisäksi tavanomaisen suunnittelu- ja työnjohtotehtävän kokemusvaatimuksen poistaminen tulee lisäämään rakennusvalvonnassa tehtävän neuvonnan ja ohjauksen määrää merkittävästi. Ammattitaitoiset ja vastuulliset rakennusvalvonnat eivät voi jättää esimerkiksi omakotitalojen ja loma-asuntojen tavanomaisiksi arvioituja suunnittelu- ja työnjohtotehtäviä pelkästään kokemattomien suunnittelijoiden ja työnjohtajien varaan. Lausunnonantajan mukaan seuraukset rakentamisen laadun heikkenemisestä olisivat liian vaarallisia ja aiheuttaisivat kauaskantoisia ja aivan tarpeettomia kustannuksia yhteiskunnalle jatkossa.  

Opetus- ja kulttuuriministeriö toisti hallituksen kaavoitus- ja rakentamislain esitysluonnosta koskevassa lausunnossaan (VN/279/2018) esittämänsä huomion valtuutetun toimielimen toimivallasta. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoi, että koska arkkitehdin tehtävää ei katsota Suomessa ammattipätevyyslain mukaiseksi säännellyksi ammatiksi, ei ole olemassa kyseistä ammattia koskevaa toimivaltaista viranomaista. Näin ollen Suomesta puuttuu tällä hetkellä taho, joka voisi toimia arkkitehtien MRA-sopimuksen mukaisena toimivaltaisena viranomaisena ja myöntää sopimuksen mukaisia todistuksia. Opetus- ja kulttuuriministeriö esitti harkittavaksi, voisiko nyt lausunnolla olevassa lakitekstissä säätää kyseisen viranomaistehtävän valtuutetulle toimielimelle tai ympäristöministeriölle. 

Kouvolan kaupunki totesi, että muutoksenhaussa tapauksissa, joissa rakennusvalvontaviranomainen ei hyväksyisi vastuuhenkilöä erityisen vaativaan tai poikkeuksellisen vaativaan tehtävään ja asiasta tulisi siis lakiehdotuksen perusteella rajoitusmerkintä todistusrekisteriin, tulisi arvioida, olisiko vastuuhenkilöllä oltava oikeus hakea oikaisua päätöksestä valtuutetulta toimielimeltä rakennusvalvontaviranomaisen sijaan. Tällöin päätökseen saataisiin valtakunnallisesti yhtenevä tulkinta, mahdollisen kuntakohtaisen eriävän näkökannan sijaan. Mikäli valtuutetun toimielimen oikaisuvaatimuksen käsittelypäätöksestä olisi tarve edelleen valittaa, asianosainen tai rakennusvalvonta voisi valittaa päätöksestä hallintotuomioistuimeen. 

Itä-Suomen hallinto-oikeus totesi lausunnossaan, että esitysluonnoksen mukaan ympäristöministeriö voi valtuuttaa hakemuksesta Suomessa rekisteröidyn yrityksen tai yhteisön myöntämään luonnolliselle henkilölle rakentamislaissa tarkoitettuja todistuksia pätevyydestä rakentamisessa. Esitysluonnoksen muutoksenhakua koskevan pykälän mukaan muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019). Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 10 §:n mukaan toimivaltainen hallinto-oikeus määräytyy muun ohella hallintopäätöksen tehneen viranomaisen toimialueen, päätoimipaikan tai kiinteistön sijaintipaikan mukaan. Esitysluonnoksessa ei ole säännöksiä pätevyyksiä myöntävän toimielimen toimialueesta tai alueellisesta toimivallasta. Hallinto-oikeus kiinnittää huomiota siihen, että alueellisesti toimivaltaisesta hallinto-oikeudesta ei saa jäädä epäselvyyttä. 

Hämeenlinnan hallinto-oikeus totesi lausunnossaan, että esitysluonnoksen mukaan perustoimivalta rakentamislain mukaisten todistusten myöntämiseen on ympäristöministeriöllä, joka voi harkintansa perusteella tietyin edellytyksin hakemuksesta myöntää Suomessa rekisteröidylle yritykselle tai yhteisölle oikeuden myöntää todistuksia. Kun luonnoksen mukaan myös ympäristöministeriö voi myöntää todistuksia, jos siihen on erityinen syy, ilmeisenä tavoitteena ja lopputulemana on, että todistuksista valtaosan tulevat myöntämään edellä tarkoitetut toimielimet. Esitysluonnoksen mukaan toimielimeksi hakeutuva taho hakee oikeutta myöntää todistuksia tietylle rakentamislaissa määritellylle pätevyyden alalle. Esityksessä ei ole säännöksiä näiden toimielinten alueellisesta toimivallasta todistusten myöntäjänä. Esityksen muutoksenhakua koskevan pykälän mukaan toimielimen päätökseen saa vaatia oikaisua, ja muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (HOL). Kaikki edellä mainitut seikat ja HOL 10 §:n oikeuspaikkaa koskevat säännökset huomioon ottaen asiassa tulee huolehtia siitä, ettei muutoksenhaussa toimielinten päätöksiin synny epäselvyyksiä siitä, mikä kulloinkin on lainmukainen hallintotuomioistuin käsittelemään asiaa. 

Hallinto-oikeuksien huomioiden johdosta lakiesitystä on muutettu siten, että muutoksenhakutuomioistuimena toimii toimielimen kotipaikan hallinto-oikeus.  

Rakennusinsinöörit ja -arkkitehdit RIA ry huomautti, että lakimuutosta koskeva menettely kuulemisen suhteen ei ollut hyvän hallintotavan mukainen, koska lausuntoaika oli lyhyt eikä esitysluonnosta ollut aikaisemmin voinut kommentoida. Suomen Kiinteistöliitto ry kiinnitti huomiota siihen, että vastaava käytäntö pätevyyksien toteamisen sujuvoittamisesta voitaisiin ulottaa koskemaan myös rakennustyön valvojaa. 

Yleisesti voidaan todeta, että rakentamislaissa on päätetty todistusmenettelyn käyttöönotosta ja pätevyyksien sisällöstä. Tässä laissa säädetään ainoastaan menettelystä pätevyystodistusten myöntämisen osalta. 

6.2  Arviointineuvoston lausunto

Lainsäädännön arviointineuvosto on antanut lausunnon lakiehdotuksesta. Arviointineuvosto katsoi, että hallituksen esitysluonnos vastaa pääosin säädösehdotusten vaikutusten arviointiohjetta. Arviointineuvosto suositteli, että hallituksen esitystä täydennetään neuvoston lausunnon mukaisesti ennen hallituksen esityksen antamista. 

Arviointineuvoston lausunnossa oli mainittu kaksi keskeistä puutetta ja kehittämiskohdetta: Vaihtoehtojen tarkastelussa tulisi kirkastaa sitä, miksi valittu toteuttamistapa, eli rakentamislaista erillinen laki pätevyyksien toteamisesta, on tarkoituksenmukaisin. Toiseksi esityksessä tulisi kuvata tarkemmin, millaisia vaikutuksia ehdotetulla pätevyyksien toteamismenettelyllä on rakennusyrityksiin, joiden suunnittelijoilla tai työnjohtajilla on useita eri pätevyyksiä. Arviointineuvoston säätämisjärjestystä koskevan huomion osalta on lisätty perustelut kohtaan 1.2 Valmistelu. Useampaa pätevyyttä koskevien huomioiden osalta on kohtaa 4.2 Pääasialliset vaikutukset täydennetty yritysvaikutuksia koskevia perusteluja. 

Arviointineuvoston lausunnon johdosta on myös tehty perusteluihin täydennyksiä ulkomaisten käytäntöjen hyödyntämisestä ja perusteluja siitä miltä osin lausuntopalautetta ei ole otettu huomioon lakiesityksessä. Lisäksi eri viranomaisvaikutukset on koottu erilliseksi kohdaksi vaikutusarvioon. 

11.1  Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle

Tällä esityksellä on tarkoitus 2, 9 ja 10 §:n mukaisesti antaa yksityiselle toimielimelle valtuudet rakentamislakiehdotuksessa vaadittujen pätevyyksien tarkastamiseen, todistuksen antamiseen ja rekisterin pitämiseen pätevyystodistuksista. Tähän esitykseen vaikuttaisi siten perustuslain 124 §, jonka mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. 

Perustuslain 124 §:n esitöiden mukaan julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle säädetään lailla. Esitöiden mukaan etenkin julkinen hallintotehtävä voidaan kuitenkin lain nojalla päättää annettavaksi muulle kuin viranomaiselle, koska julkinen hallintotehtävä on voitava järjestää joustavasti eikä tällaisten tehtävien antamisesta ole sääntelyn tavoitteiden kannalta tarpeen edellyttää säädettäväksi yksityiskohtaisesti lailla (HE 1/1998 vp, s. 179/I). Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Tarkoituksenmukaisuusarvioinnissa tulee hallinnon tehokkuuden ja muiden hallinnon sisäisiksi luonnehdittavien tarpeiden lisäksi kiinnittää erityistä huomiota yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeisiin (HE 1/1998 vp, s. 179/II, PeVL 8/2014 vp, s. 3/II, PeVL 16/2016 vp, s. 3). Hallintotehtävän luonne on myös otettava huomioon, minkä tarkoituksenmukaisuusvaatimus voi täyttyä helpommin palveluiden tuottamiseen liittyvien tehtävien kohdalla (HE 1/1998 vp, s. 179/II, PeVL 6/2013 vp, s. 2/II, PeVL 8/2014, s. 4/I). Perustuslakivaliokunta on katsonut, että tarkoituksenmukaisuusvaatimus on oikeudellinen edellytys, jonka täyttyminen jää tapauskohtaisesti arvioitavaksi (esimerkiksi PeVL 44/2016 vp, s. 5, PeVL 12/2014 vp, s. 2/II). 

Tällä esityksellä säädettäisiin laki rakentamisen suunnittelu- tai työnjohtotehtävissä toimivien pätevyyden osoittamisesta. Pätevyyksien tarkastamista, pätevyystodistusten antamista ja pätevyysrekisterin ylläpitoa hoitaisi ympäristöministeriön valtuuttama toimielin. Kyse on julkisen palvelutehtävän siirtämisestä muulle kuin viranomaiselle. 

Nykyisessä maankäyttö- ja rakennuslaissa ja rakentamislakiehdotuksessa suunnittelijoiden ja työnjohdon kelpoisuudet rakennushankkeisiin tarkastaisi rakennusvalvonta. Kelpoisuuden tarkastaminen olisi kaksiportainen: pätevyys- ja kelpoisuustarkastus, jos rakennushanke vaatii erillistä kelpoisuutta. Esityksellä olisi tarkoitus tehdä jouhevammaksi kelpoisuuden tarkastaminen pätevyystodistuksen avulla. Nykyisin kuntien rakennusvalvonnat tekevät Suomessa noin 60 000 pätevyyden tarkastelua vuodessa. Pätevyyden tarkastamista varten tarvitaan koulutus-/tutkintotodistukset ja selvitykset työkokemuksesta. Suunnittelija ja työnjohtaja joutuvat tällä hetkellä toimittamaan edellä mainitut selvitykset pätevyydestä jokaiseen rakennushankkeen pätevyystarkistukseen erikseen. Arviolta 25—30 henkilötyövuotta menee kuntien rakennusvalvonnassa aikaa pätevyyksien tarkastamiseen. Rahallisesti pätevyyksien tarkastamiseen menee rakennusvalvonnassa noin 1,5 miljoonaa euroa vuosittain. Rakennusvalvonnasta erillisellä pätevyyden tarkastamisella säästettäisiin rakennusvalvonnan resursseja muihin työtehtäviin, kun pätevyyden voisi todistaa esityksessä säädetyllä toimielimen myöntämällä pätevyystodistuksella. Todistus riittäisi todentamaan hakijan pätevyyden rakentamishankkeeseen eikä rakennusvalvonnan tarvitsisi erikseen tarkastaa hakijan pätevyyttä. Todistus olisi lisäksi lakiehdotuksen 12 §:n mukaan voimassa enintään seitsemän vuotta, mikä parantaisi selvästi rakentamislaissa tarkoitetun suunnittelijan ja työnjohtoon kuuluvan henkilön asemaa nykyisestä. 

Perustuslain 124 §:n mukaan julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle ei saa vaarantaa perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Perustuslain esitöiden mukaan säännös korostaa julkisia hallintotehtäviä hoitavien henkilöiden koulutuksen ja asiantuntemuksen merkitystä sekä sitä, että näiden henkilöiden julkisen valvonnan on oltava asianmukaista (HE 1/1998 vp, s. 179/II). Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (PeVL 33/2004 vp, s. 7/II, PeVL 46/2002 vp, s. 10). 

Tämän esityksen 2 § sisältäisi vaatimukset koulutuksesta, asiantuntemuksesta ja muista edellytyksistä ympäristöministeriön valtuutusta hakevalle toimielimelle. Esityksen 3 §:ssä säädettäisiin valtuutusta hakevan toimielimen selvitysvelvollisuudesta kelpoisuudestaan hakuvaiheessa. Tämän esityksen 6 §:ssä säädettäisiin valtuutetun toimielimen henkilöstön virkavastuusta esityksen mukaisen palvelun suorittamisessa. Valtuutetun toimielimen valvonnasta vastaisi ympäristöministeriö tämän esityksen 4 §:n mukaisesti. Ympäristöministeriö voisi antaa varoituksen tai keskeyttää valtuutetun toimielimen toiminnan lakiesityksen 7 §:ssä mainittujen toiminnan puutteiden täyttyessä. Ympäristöministeriön olisi peruutettava toimielimen valtuutus tämän esityksen 8 §:n tilanteissa. 

Tässä esityksessä olisi valtuutetun toimielimen tehtävät säädettävä riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti. Lakiesityksen 1, 2, 5, 9, ja 10 §:t sisältävät valtuutetun toimielimen tehtävät pätevyyksien tarkastamisesta, pätevyystodistuksen antamisesta ja rekisteristä. Pätevyyden tarkastaminen perustuisi sidottuun harkintaan. Rakentamislakiehdotuksen 83 §:ssä ja 87 §:ssä säädetään tarkasti pätevyysalojen ja -tasojen vaatimusten kriteerit. Hakijan täyttäessä pätevyyden vaatimuksen kriteerit valtuutetun toimielimen on myönnettävä hakijalle pätevyystodistus. Tämän lakiesityksen 9 §:ssä säädettäisiin pätevyystodistuksen sisällöstä ja 10 §:ssä pätevyystodistusrekisterin sisältämistä tiedoista. Valtuutetun toimielimen tulisi noudattaa esityksen mukaisia tehtäviä hoitaessaan hallinnon yleislakeja. Lakiehdotus ei sisältäisi erityistä viittausta hallinnon yleislakeihin, sillä niitä sovelletaan myös yksityisiin heidän hoitaessa julkisia hallintotehtäviä (PeVL 42/2005 vp, s. 3/II). 

Tämän lakiesityksen 13 §:ssä säädettäisiin muutoksenhausta. Toimielimen päätökseen saisi pätevyystodistuksen hakija vaatia oikaisua hallintolain mukaisesti. Hakijan muutoksenhakuoikeus paranisi esityksen perusteella nykyisestä, kun pätevyyden tarkastaminen eriytettäisiin rakennusvalvonnan kelpoisuusarvioinnista. Nykyisin sääntely on epäselvää eikä hakija mahdollisesti tiedä tarkalleen, johtuuko hakemuksen hylkääminen pätevyydestä vai kelpoisuudesta johtuvasta syystä. Valtuutetun toimielimen pätevyyden tarkastus- ja pätevyystodistuksen anto-oikeudella selkeytettäisiin nykytilannetta ja hakijan muutoksenhakuoikeus paranisi. 

Nykyisin kuntien rakennusvalvonnat tarkastavat pätevyydet. Tämän lakiesityksen myötä pätevyyksiä tarkastaisi olettavasti vain muutama toimielin, jotka toimisivat valtakunnallisesti. Pätevyyksien tarkastaminen esityksen mukaisen toimielimen toimesta ja esitetty todistusjärjestelmä parantaisi pätevyyksien tarkastamisen yhdenvertaisuutta. Myös arviointi todennäköisesti paranisi, kun pätevyyksiä tarkastaisi muutama asiantunteva, lakiehdotuksen 2 §:n mukaiset edellytykset täyttävä toimielin. Edellä mainituilla perusteilla täyttyvät perustuslain 124 §:n vaatimukset tarkoituksenmukaisuudesta eikä esitys vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Pätevyyksien tarkastaminen ja pätevyystodistusten myöntäminen ministeriön valtuuttaman toimielimen toimesta olisi oikeudellisesti tarkoituksenmukaista verrattuna nykyiseen, jossa kuntien rakennusvalvontaviranomaiset joutuvat arvioimaan pätevyyksiä usein puutteellisten todistusten ja selvitysten perusteella. On myös esiintynyt tilanteita, joissa kuntien tulkinnat pätevyyden täyttymisestä ovat vaihdelleet. Pätevyyden epäämistä ei useinkaan ole ollut käytännössä tarkoituksenmukaista lähteä tuomioistuin teitse riitauttamaan rakennushankkeen aikataulun vaarantumisen takia. Hankkeeseen ryhtyvän on ollut aikataulusyistä edullisempaa kiinnittää hankkeeseen suunnittelija tai työnjohtaja, jonka viranomainen on tulkinnut täyttävän pätevyys- ja kelpoisuusvaatimukset. 

Perustuslain 124 §:n mukaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaiselle. Perustuslain esitöiden mukaan merkittävänä julkisen vallan käyttämisenä pidetään esimerkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja tai puuttumista muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin (HE 1/1998 vp, s. 179/II). 

Tällä lakiesityksellä voidaan siirtää esityksessä tarkasti määritellyt tehtävät ympäristöministeriön valtuuttamalle toimielimelle. Lakiehdotuksessa määriteltyjen tehtävien harkintaperusteet on määritelty yksityiskohtaisesti rakentamislaissa. Kyseessä on summaaristen tehtävien siirto yksityiselle toimielimelle. Lakiehdotuksen tehtävien täytöllä ei puututa merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin. Esityksessä ei ole kyse merkittävästä julkisen vallan käyttöä sisältävistä tehtävistä, jotka voitaisiin antaa vain viranomaiselle. 

11.2  Elinkeinovapaus

Perustuslain 18 §:n mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Tällä esityksellä säädetään laki rakentamisen suunnittelu- tai työnjohtotehtävissä toimivien pätevyyden osoittamisesta. Rakentamislakiehdotuksessa säädettäisiin rakentamishankkeen suunnittelijan ja työnjohtajan pätevyysvaatimuksista, pätevyystodistuksesta ja valtuutetun toimielimen pätevyystarkastuksesta ja todistuksen anto-oikeudesta. Tällä lakiesityksellä säädettäisiin ympäristöministeriön valtuuttamasta toimielimestä, ja kuinka pätevyyksien toteaminen käytännössä järjestettäisiin. Esitys ei vaikuttaisi nykyisestä maankäyttö- ja rakennuslaista poikkeavalla tavalla suunnittelijan ja työnjohtajan elinkeinovapauteen. 

11.3  Yksityiselämän ja henkilötietojen suoja

Perustuslain 10 §:n mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 14/2018 vp) mukaan EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen yksityiskohtainen sääntely, jota tulkitaan ja sovelletaan EU:n perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien mukaisesti, muodostaa yleensä riittävän säännöspohjan myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Näin ollen erityislainsäädäntöön ei ole tietosuoja-asetuksen soveltamisalalla enää valtiosääntöoikeudellisista syistä välttämätöntä sisällyttää kattavaa ja yksityiskohtaista sääntelyä henkilötietojen käsittelystä. Lähtökohtana on, että henkilötietojen suojaa koskeva sääntely nojautuu mahdollisimman pitkälti EU:n tietosuoja-asetuksen sääntelyyn ja että kansallista liikkumavaraa käytetään vain siltä osin kuin se on sallittua ja toisaalta välttämätöntä henkilötietojen suojan toteuttamiseksi.  

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 14/2018 vp) viitannut oikeusministeriön työryhmän loppuraporttiin (Oikeusministeriön julkaisu 8/2018, linkki), jonka mukaan tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 45 kappaleen mukaan 6 artiklan 1 kohdan c-alakohdan käsittelyllä tulisi joka tapauksessa olla perusta unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä. Tämä tarkoittaa, että viranomaisen tehtävä ja toimivaltuudet tulee kuvata lainsäädännössä niin, että henkilötietojen käsittelyn oikeusperusta ja tarkoitus voidaan perustellusti siitä johtaa toiminnan tavoite huomioon ottaen. Lausunnon mukaan työryhmä viittaa kuitenkin myös siihen, että mainitussa johdanto-osan kappaleessa selvennetään, ettei asetuksessa edellytetä, että kaikkia yksittäisiä tiedonkäsittelytilanteita varten olisi olemassa erityislaki. Useiden käsittelytoimien perustana oleva yksi laki voi siten olla riittävä käsittelyn perustuessa rekisterinpitäjän lakisääteiseen velvoitteeseen tai jos käsittely on tarpeen yleisen edun vuoksi toteutettavan tehtävän suorittamiseksi tai julkisen vallan käyttämiseksi (sivu 33). 

Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan henkilötietojen käsittely on lainmukaista, jos käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi. 6 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan 1 kohdan c alakohdan tapauksessa käsittelyn oikeusperusteesta on säädettävä kansallisessa lainsäädännössä. Esityksessä valtuutettu toimielin tarkastaisi rakentamislaissa tarkoitetun suunnittelijan ja työnjohtajan pätevyyden rakennushankkeisiin ja ylläpitäisi rekisteriä pätevyystodistuksen saajista. Lakiehdotuksen 9 §:ssä säädetään pätevyystodistuksesta ja pätevyyden tarkastamisesta. Lakiehdotuksen 10 §:ssä säädetään rekisterin ylläpidosta myönnetyistä pätevyystodistuksista. Lakiehdotuksen 3 §:ssä säädetään lisäksi siitä, mitä tietoja hakijan tulee sisällyttää hakemuksessaan toimielimeksi. Lakiehdotuksen 2 § sisältää valtuutetulle toimielimelle vaatimuksen noudattaa yleistä tietosuoja-asetusta. Valtuutettu toimielin vastaisi rekisterinpitäjänä tietosuoja-asetuksessa säädettyjen rekisteröityjen oikeuksien toteutumisesta. 

Tietosuojan kansallinen liikkumavara

Tässä esityksessä ehdotetussa sääntelyssä tarkoitetut pätevyystodistukset ja hakemukset toimielimiksi sekä niiden käsittely sisältäisivät tietosuoja-asetuksen tarkoittamia henkilötietoja. Pätevyystodistuksia tarvittaisiin ja käytettäisiin osoittamaan rakentamislakiehdotuksen edellyttämien suunnittelijoiden ja työnjohtajien vähimmäispätevyyksien täyttymistä. Rakentamislakiehdotuksen 83 §:n 3 momentin mukaan suunnittelijan olisi osoitettava pätevyytensä tavanomaiseen, vaativaan, erittäin vaativaan ja poikkeuksellisen vaativaan suunnittelutehtävään ympäristöministeriön valtuuttaman toimijan antamalla todistuksella. Vastaavan sisältöinen säännös työnjohtajien osalta sisältyy rakentamislakiehdotuksen 87 §:n 2 momenttiin. Ympäristöministeriön valtuuttama toimija (toimielin) käyttäisi todistuksia myöntäessään julkista valtaa. Henkilötietojen käsittely on tarpeen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi. Luonnollisen henkilön pätevyyttä suunnittelu- tai työnjohtotehtävään ei pystyisi arvioimaan ilman riittäviä henkilötietoja, jotka sisältävät henkilön koulutus- ja kokemustaustan. Suunnittelijoiden ja työnjohtajien pätevyys on keskeinen keino, jolla voidaan arvioida rakentamiselle yhteiskunnan asettamien vaatimusten täyttymistä. Mitään muita henkilötietoja kuin pätevyyden arvioimiseksi tarvittavia ei toimielin tulisi pätevyystodistusta hakevalta luonnolliselta henkilöltä pyytämään. Sääntely pysyisi kansallisen liikkumavaran puitteissa, olisi täsmällistä ja oikeasuhteista sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden. 

Yritys tai yhteisö, joka hakee valtuutusta myöntää pätevyystodistuksia, on velvollinen antamaan tietoja riippumattomuudestaan sekä toimintaan osallistuvista henkilöistä ja heidän asiantuntemuksestaan. Toimielin, joka tulisi toimimaan myös rekisterinpitäjänä myöntämistään pätevyystodistuksista, ei voisi suoriutua tehtävästään ilman että sen palveluksessa olevilla on riittävä koulutus ja muu osaaminen pätevyystodistushakemuksia arvioimaan sekä huolehtimaan rekisterinpidosta. Tärkeätä olisi myös edellyttää selvitys toimielimen riippumattomuudesta ja taloudellisista edellytyksistä. Toimielimeksi hakeutuvalta pyydettävien henkilötietojen käsittely olisi tarpeen myös tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 7 kohdan mukaiseksi rekisterinpitäjäksi hakeutuvan oikeutettujen etujen toteuttamiseksi tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan f alakohdan tarkoittamalla tavalla. Ehdotettu sääntely toimielimen osalta noudattaisi tietosuojalain (1050/2018) 4 pykälässä säädettyä. Kysymys on henkilön asemaa, tehtäviä sekä niiden hoitoa kuvaavista tiedoista, joiden pohjalta ympäristöministeriö pystyisi arvioimaan, voidaanko valtuutus pätevyystodistusten myöntämiseen toimielimelle antaa. 

Suhde julkisuuslakiin

Valtuutetut toimielimet toteuttaisivat tehtäväänsä tietosuoja-asetuksen 86 artiklan mukaisesti yleisen edun vuoksi. Kansallisen liikkumavaran puitteissa ja noudattaen tietosuojalain 28 §:n säännöstä sovellettaisiin oikeuteen saada tieto ja muuhun henkilötietojen luovuttamiseen valtuutetun toimielimen henkilörekisteristä, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta säädetään.  

Valtuutetun toimielimen pätevyystodistuksia sisältävästä rekisteristä luovutettaisiin tietoja niitä tarvitseville rakennusvalvontaviranomaisille, jotka tarvitsevat pätevyystodistuksia todetessaan rakentamislakia koskevan esityksen tarkoittamalla tavalla suunnittelijoiden ja työnjohtajien kelpoisuuden. Kysymyksessä olisi julkisuuslain (621/1999) 16 §:n 3 momentin mukainen tilanne. Rakennusvalvontaviranomaiselle kuuluisi henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaisesti oikeus käyttää näitä henkilötietoja. Rakennusvalvontaviranomaisen ei olisi tarpeen erikseen selvittää ja perustella tarvetta saada tietoa pätevyystodistuksen sisällöstä. Toimielimet käyttäisivät pätevyystodistuksiin sisältyviä tietoja rakennusvalvontaviranomaisille luovuttaessaan julkista valtaa. Muilla kuin asianomaista toimivaltaa käyttävillä viranomaisilla ei olisi pääsyä rekisteritietoihin, ellei pätevyystodistuksen saanut ole antanut tiedon luovuttamiseen suostumustaan. Rakentamislakia koskevan hallituksen esityksen 85 ja 89 §:n mukaisesti rakentamishankkeeseen ryhtyvä ilmoittaisi viranomaiselle hankkeeseen valitsemansa suunnittelijat ja työnjohtajat. Ilmoittamisen yhteydessä tulisi käytännössä esitettäväksi henkilön pätevyystodistus. Tällöin viranomaisella ei yleensä olisi edes tarvetta pyytää pätevyysrekisteristä henkilön pätevyystodistusta. Tarve voisi syntyä tilanteessa, jossa viranomaisella on perusteltu syy epäillä todistuksen luotettavuutta. 

Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan linjannut, ettei internet-sivuilla voida lähtökohtaisesti julkaista luonnollisen henkilön nimeä ilman riittävää oikeusperustaa (PeVL 35/2020 vp s. 4; PeVL 2/2018 vp s. 7; PeVL 2/2017 vp s. 7; PeVL 17/2016 s. 7; PeVL 65/2014 vp s. 4/II – 5/I; PeVL 63/2014 vp s. 5). Valiokunta on myös korostanut, ettei internetiin sijoitettavasta henkilörekisteristä tietoja voida hakea erilaisina massahakuina, vaan esimerkiksi ainoastaan yksittäisinä hakuina. Tällaista rajausta pidettiin edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä arvioitaessa varsin laajan terveydenhuollon ammattihenkilöiden tietoja sisältävän tietopalvelun luomisen mahdollistavaa esitystä (PeVL 32/2008 vp s. 3).  

Toisaalta perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei estettä ole sille, että henkilötietojen suojaan liittyvät sääntelyn kattavuuden, täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset voidaan joiltain osin täyttää myös Euroopan unionin asetuksella tai kansalliseen oikeuteen sisältyvällä yleislailla. Kansallista liikkumavaraa käytettäessä tulee perustuslakivaliokunnan mukaan ottaa huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (PeVL 31/2017 vp). Sääntelyn tulee olla selkeää, ottaen huomioon rekisteröinnin tavoite, rekisteröitävien henkilötietojen sisältö, niiden sallitut käyttötarkoitukset mukaan luettuna tietojen luovutettavuus sekä tietojen säilytysaika. 

Ehdotettavan luonnollisten henkilöiden pätevyysrekisterin osalta tulisi erityisesti tarkasteltavaksi tietojen luovutettavuus tilanteessa, jossa rekisterissä julkaistaan luonnollisen henkilön nimi. Henkilön nimen, kotipaikan, koulutuksen ja ammatillisen kokemuksen lisäksi rekisteri sisältäisi myös hallituksen esityksen mukaisen rakentamislain 85 ja 89 §:n nojalla antaman lainvoimaisen rajoituspäätöksen tunnistetiedot ja rajoituksen voimassaolon. Tiedot ovat yksityiselämän suojan näkökulmasta arkaluonteisia ja niiden käsittelyyn liittyy uhkia. Tiedot tulee rajata täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään (PeVL 2/2018 vp). Rajoituspäätös ei sisältäisi muita kuin sellaisia tietoja, joiden kautta rakennusvalvontaviranomainen pystyisi toteamaan, millaisissa suunnittelu- ja työnjohtajatehtävissä ilmoitettu henkilö ei rajoituksen voimassaolon aikana voisi toimia. 

Jatkossa rakentamislakiehdotuksessa tarkemmin säädettävän vaatimustason mukaisissa suunnittelu- ja työnjohtotehtävissä ei voisi toimia ilman että on hakeutunut pätevyysrekisteriin ja saanut sieltä pätevyystodistuksen. Rekisteriin pääsy tuottaa toisaalta luonnolliselle henkilölle oikeuden toimia vaativuustason mukaisessa suunnittelu- ja työnjohtotehtävässä, ellei rakennusvalvontaviranomainen päädy perustellusta syystä henkilön kelpoisuuden osalta kielteiseen ja valituskelpoiseen ratkaisuun. Pätevyystodistusta voikin tietyssä mielessä pitää luonnolliselle henkilölle suopeana, määräajan voimassa olevana takeena siitä, että hän voi harjoittaa ammattia. Tilanne muistuttaa monia muita ammattialoja, kuten terveydenhuoltoa ja asianajotoimintaa. 

Ehdotettu sääntely noudattaa kansallisessa lainsäädännössä, kuten julkisuuslaissa ja tietosuojalaissa, säädettyä ja niissä olevia rajoituksia. Pätevyysrekisteri sisältäisi vain ne välttämättömät henkilötiedot, joita tarvitaan osoittamaan todistuksessa yksilöidylle henkilölle myönnetty pätevyysala ja pätevyystaso, todistuksen myöntämisajankohta ja voimassaolo sekä mahdollinen kunnan rakennusvalvontaviranomaisen antaman lainvoimaisen rajoituspäätöksen tunnistetiedot ja rajoituksen voimassaolo. Rajoituksen voimassaoloajaksi esitetään rakentamislakia koskevassa hallituksen esityksessä enintään kahta vuotta. Pätevyystodistuksia ei voisi luovuttaa sähköisessä muodossa rekisteristä ilman että luovutuksensaajalla on julkisuuslain 16 §:n 3 momentin tarkoittamalla tavalla henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaisesti oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja. Viranomaisten väliseen tietojen luovuttamiseen sovelletaan tiedonhallintalakia (906/2019). Käytännössä pätevyystodistuksia ja niiden sisältämiä tietoja luovutettaisiin ennen kaikkea rakennusvalvontaviranomaisille, jotta ne voisivat täyttää lakisääteisen velvollisuutensa tarkistaa suunnittelijan ja työnjohtajan kelpoisuuden. Pätevyystodistuksen saanut henkilö voi oman harkintansa mukaan käyttää todistusta osoittamaan oman vaativuustasonsa täyttymistä yksityisoikeudellisissa toimeksianto- ja vastaavissa sopimustilanteissa sekä asioidessaan viranomaisen kanssa. Suunnittelu- ja työnjohtopalveluja hankkivalle on eduksi voida arvioida puolueettoman toimielimen antaman todistuksen avulla henkilön pätevyyttä kulloinkin kysymykseen tulevaan tehtävään. 

11.4  Asetuksenantovaltuudet

Lakiehdotuksen 12 §:ssä säädettäisiin valtuutetun toimielimen oikeudesta periä pätevyyttä koskevista päätöksistä ja todistuksista maksuja. Lakiehdotuksen 12 §:n 2 momentin mukaan ympäristöministeriön asetuksella säädetään tarkemmin maksujen perusteista. Ehdotettujen asetuksenantovaltuuksien osalta lakiehdotus sisältää riittävät perussäännökset ja asetuksilla säänneltäväksi tarkoitetut asiat käyvät ilmi valtuussäännöksistä. Asetuksenantovaltuuksien katsotaan täyttävän perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä valtuussäännöksiin kohdistetut vaatimukset sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta. 

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.