1.1  Tausta

Esityksen taustalla on pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelman 20.6.2023 kirjaus, jonka mukaan hallitus ottaa käyttöön EU:n määritelmädirektiivin mahdollistamat tiukennukset. 

Esityksellä toteutetaan myös hallitusohjelman kirjaus, jonka mukaan kansainvälinen suojelu muutetaan luonteeltaan väliaikaiseksi, ja kansainvälisen suojelun lupien pituus lyhennetään EU-oikeuden mahdollistamaan minimiin eli myönnettyyn turvapaikkaan perustuvan luvan kohdalla kolmeen vuoteen ja toissijaiseen suojeluun perustuvan luvan kohdalla yhteen vuoteen. Lupien jatkaminen edellyttää arviota kansainvälisen suojelun jatkamisen tarpeesta. 

Lisäksi esityksellä toteutetaan hallitusohjelman kirjaus koskien kansainvälisen suojelun aseman lakkauttamista ja siihen perustuvan oleskeluluvan poistamista, jos henkilö syyllistyy Suomessa vakavaan rikokseen, joka vaarantaa yleistä järjestystä ja turvallisuutta tai jos henkilö vaarantaa kansallista turvallisuutta. Palautuskieltoa ei loukata. 

Euroopan komissio on antanut 26.1.2023 Suomelle virallisen huomautuksen ja kiinnittänyt huomiota siihen, miten vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13 päivänä joulukuuta 2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/95/EU (uudelleenlaadittu, jäljempänä määritelmädirektiivi) on saatettu osaksi Suomen lainsäädäntöä. Huomautuksen mukaan suojaa palauttamista vastaan koskevaa direktiivin 21 artiklan 2 kohdan b alakohtaa ei ole saatettu asianmukaisesti osaksi Suomen lainsäädäntöä. Rikkomusmenettelyn edellyttämä ulkomaalaislain muutos on tarkoituksenmukaista toteuttaa tämän lakiesityksen yhteydessä, ottaen huomioon, että kyse on määritelmädirektiivin kansallisesta täytäntöönpanosta. 

1.2  Valmistelu

Esitys on valmisteltu sisäministeriössä. Esityksen valmisteluun on osallistunut erityisesti Maahanmuuttovirasto. Myös oikeusministeriötä on kuultu valmisteluvaiheessa. 

Luonnos hallituksen esitykseksi lähetettiin lausuntokierrokselle ajalle 20.2.-12.3.2024. Lausuntoja pyydettiin seuraavilta tahoilta: Sisäministeriön poliisi- ja rajaosastot sekä kansallisen turvallisuuden yksikkö, ulkoministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, oikeusministeriö, valtiovarainministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, Maahanmuuttovirasto, Poliisihallitus, keskusrikospoliisi, suojelupoliisi, Rajavartiolaitos, valtioneuvoston oikeuskansleri, eduskunnan oikeusasiamies, yhdenvertaisuusvaltuutettu, lapsiasiainvaltuutettu, Helsingin hallinto-oikeus, Itä-Suomen hallinto-oikeus, Pohjois-Suomen hallinto-oikeus, Turun hallinto-oikeus, korkein hallinto-oikeus, Euroopan kriminaalipoliittinen instituutti HEUNI, Amnesty International, Pakolaisneuvonta, Pelastakaa Lapset ry, Turvapaikanhakijoiden tuki ry, UNHCR Pohjoismaiden toimisto, Ihmisoikeuskeskus ja Unicef.  

Tämän hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat nähtävillä sisäministeriön verkkosivuilla https://intermin.fi/hankkeet/hankehaku tunnuksella SM037:00/2023. 

2.1  Määritelmädirektiivi

Määritelmädirektiivi pantiin Suomessa kansallisesti täytäntöön 1 päivänä heinäkuuta 2014 voimaan tulleella ulkomaalaislain (301/2004) muutoksella (422/2014). Määritelmädirektiivillä laadittiin uudelleen 29 päivänä huhtikuuta 2004 annettu kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä annettu neuvoston direktiivi 2004/83/EY (jäljempänä aiempi määritelmädirektiivi). Suomi on pannut täytäntöön aiemman määritelmädirektiivin 1 kesäkuuta 2009 voimaan tulleella lailla ulkomaalaislain muuttamisesta (323/2009). 

Määritelmädirektiivi sisältää säännökset pakolaisaseman myöntämisestä sekä perusteista jättää asema myöntämättä. Se sisältää myös säännökset aseman peruuttamisesta, lakkauttamisesta ja uusimatta jättämisestä.  

Direktiivin 3 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää tai pitää voimassa suotuisampia säännöksiä sen määrittelemiseksi, kenelle voidaan myöntää pakolaisasema tai toissijaista suojelua, sekä kansainvälisen suojelun sisällön määrittelemiseksi, kunhan nämä säännökset ovat yhteensopivat direktiivin kanssa. 

Poissuljentaa koskevan määritelmädirektiivin 12 artiklan 2 kohdan mukaan pakolaisasema jätetään myöntämättä kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, jos on vakavaa aihetta epäillä, että hän on a) tehnyt rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmisyyttä vastaan, siten kuin nämä rikokset on määritelty asiaankuuluvissa kansainvälisissä sopimuksissa, b) tehnyt törkeän muun kuin poliittisen rikoksen turvapaikkamaan ulkopuolella ennen kuin hänet otettiin maahan pakolaisena eli ennen pakolaisaseman myöntämiseen perustuvan oleskeluluvan myöntämishetkeä; erityisen raa’at teot voidaan luokitella törkeiksi muiksi kuin poliittisiksi rikoksiksi, vaikka niillä väitettäisiin olleen poliittiset päämäärät tai c) syyllistynyt Yhdistyneiden Kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan johdanto-osassa sekä 1 ja 2 artiklassa esitetyn mukaisesti. 

Saman artiklan 3 kohdan mukaan edellä kuvattua 2 kohtaa sovelletaan henkilöihin, jotka yllyttävät siinä mainittuihin rikoksiin tai tekoihin tai muulla tavoin osallistuvat niiden suorittamiseen. 

Pakolaisaseman peruuttamisesta, lakkauttamisesta tai uusimatta jättämisestä säädetään direktiivin 14 artiklassa. Sen 3 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on peruutettava, lakkautettava tai jätettävä uusimatta kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön pakolaisasema, jos asianomainen jäsenvaltio saa pakolaisaseman myöntämisen jälkeen selville, että pakolaisasema olisi pitänyt jättää tai jätetään myöntämättä asianomaiselle 12 artiklan mukaisesti. Kohta siten edellyttää, että pakolaisasema poistetaan tiettyjen direktiivin 12 artiklan 2 kohdassa mainittujen rikosten ja tekojen johdosta (poissulkemisperusteet) myös silloin, jos ulkomaalainen on ryhtynyt niihin pakolaisaseman antamisen jälkeen. Tämä on kuitenkin mahdollista vain 12 artiklan 2 kohdan a) (rikos rauhaa vastaan, sotarikos tai rikos ihmisyyttä vastaan) ja c) alakohdan (syyllistynyt YK:n tarkoitusperien vastaisiin tekoihin) perusteella. Ajallisen ja maantieteellisen rajauksen vuoksi tätä velvollisuutta tai mahdollisuutta ei direktiivin mukaan ole b) alakohdan tilanteessa (tehnyt törkeän muun kuin poliittisen rikoksen turvapaikkamaan ulkopuolella ennen pakolaisaseman antamista).  

Artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat peruuttaa, lakkauttaa tai jättää uusimatta valtion elimen, hallinnollisen elimen, tuomioistuimen tai lainkäyttöelimen pakolaiselle myöntämän aseman, kun a) on perusteltua syytä olettaa, että hän on vaaraksi sen jäsenvaltion turvallisuudelle, jossa hän on tai b) hän on yhteiskunnalle vaarallinen kyseisessä jäsenvaltiossa, koska hänet on lainvoiman saaneella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta. 

Artiklan 5 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat 4 kohdassa kuvatuissa tilanteissa päättää olla myöntämättä asemaa pakolaiselle, jos tällaista päätöstä ei ole vielä tehty.  

Artiklan 6 kohdan mukaan henkilöillä, joihin sovelletaan 4 ja 5 kohtaa, on Geneven yleissopimuksen 3, 4, 16, 22, 31, 32 ja 33 artiklassa määrätyt tai niitä vastaavat oikeudet silloin, kun he ovat jäsenvaltiossa.  

Edellä mainitut 14 artiklan 4 ja 5 kohdat eivät ole sanamuodoltaan velvoittavia ja ne sisältävät siten liikkumavaraa kansallisen täytäntöönpanon suhteen.  

Määritelmädirektiivi sisältää myös säännökset toissijaisen suojeluaseman myöntämisestä sekä perusteista jättää asema myöntämättä poissuljennan perusteella. Se sisältää myös säännökset aseman peruuttamisesta, lakkauttamisesta ja uusimatta jättämisestä.  

Direktiivin 17 artiklan 1 kohdan mukaan kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä ei katsota henkilöksi, joka voi saada toissijaista suojelua, jos on perusteltua syytä olettaa, että hän on a) tehnyt rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmisyyttä vastaan, siten kuin nämä rikokset on määritelty asiaankuuluvissa kansainvälisissä sopimuksissa, b) tehnyt törkeän rikoksen, c) syyllistynyt Yhdistyneiden Kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan johdanto-osassa sekä 1 ja 2 artiklassa esitetyn mukaisesti tai d) vaaraksi sen jäsenvaltion yhteiskunnalle tai turvallisuudelle, jossa hän on. 

Saman artiklan 2 kohdan mukaan edellä kuvattua 1 kohtaa sovelletaan henkilöihin, jotka yllyttävät siinä mainittuihin rikoksiin tai tekoihin tai muulla tavoin osallistuvat niiden suorittamiseen. 

Jäsenvaltio voi 17 artiklan 3 kohdan mukaan katsoa, että kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö ei voi saada toissijaista suojelua, jos hän on ennen asianomaiseen jäsenvaltioon pääsyään tehnyt yhden tai useamman 1 kohdan soveltamisalaan kuulumattoman rikoksen, josta voitaisiin määrätä vankeusrangaistus, jos se olisi tehty kyseisessä jäsenvaltiossa ja jos hän on jättänyt alkuperämaansa ainoastaan välttääkseen näistä rikoksista johtuvia seuraamuksia. Kyseessä oleva kohta sallii kansallisen liikkumavaran käytön täytäntöönpanossa. 

Direktiivin 19 artiklan 2 kohdan mukaisesti jäsenvaltiot voivat peruuttaa, lakkauttaa tai jättää uusimatta valtion elimen, hallinnollisen elimen, tuomioistuimen tai lainkäyttöelimen kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle myöntämän toissijaisen suojelu-aseman, jos toissijaisen suojeluaseman myöntämisen jälkeen todetaan, ettei asianomaista olisi 17 artiklan 3 kohdan mukaisesti pitänyt katsoa henkilöksi, joka voi saada toissijaista suojelua.  

Saman artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on peruutettava, lakkautettava tai jätettävä uusimatta kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle myönnetty toissijainen suojeluasema, jos toissijaisen suojeluaseman myöntämisen jälleen todetaan, että 17 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisesti asianomaista ei olisi pitänyt katsoa tai häntä ei ole katsottu henkilöksi, joka voi saada toissijaista suojelua. Direktiivin mukaan toissijainen suojeluasema on poistettava näissä tilanteissa myös silloin, jos on perusteltua syytä olettaa henkilön syyllistyneen kohdissa mainittuihin tekoihin suojeluaseman antamisen jälkeen.  

Määritelmädirektiivin 21 artiklassa säädetään suojasta palauttamista vastaan. Artiklan 1 kohdassa todetaan, että jäsenvaltioiden on noudatettava palauttamiskiellon periaatetta kansainvälisten velvoitteidensa mukaisesti. Jos nämä velvoitteet eivät sitä kiellä, artiklan 2 kohdan mukaisesti jäsenvaltiot voivat palauttaa pakolaisen riippumatta siitä, onko tämä saanut virallisesti pakolaisaseman, jos a) on perusteltua syytä katsoa hänen olevan vaaraksi sen jäsenvaltion turvallisuudelle, jossa hän on tai b) hän on yhteiskunnalle vaarallinen kyseisessä jäsenvaltiossa, koska hänet on lainvoiman saaneella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta. 

Tilanteissa, joissa pakolaisen voi karkottaa, jos palautuskielto ei tätä kiellä, ei sallita kansallista liikkumisvaraa. 

Määritelmädirektiivin 24 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyvistä erittäin painavista syistä muuta johdu, jäsenvaltioiden on mahdollisimman pian sen jälkeen, kun pakolaisaseman saaneelle henkilölle on myönnetty kansainvälistä suojelua, annettava hänelle oleskelulupa, jonka on oltava voimassa vähintään kolme vuotta ja joka on voitava uusia.  

Määritelmädirektiivin 24 artiklan 2 kohdan mukaan, jollei kansalliseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen liittyvistä erittäin painavista syistä muuta johdu, jäsenvaltioiden on mahdollisimman pian sen jälkeen, kun toissijaisen suojeluaseman saaneelle henkilölle ja hänen perheenjäsenilleen on myönnetty kansainvälistä suojelua, annettava heille oleskelulupa, jonka on oltava voimassa vähintään vuoden ajan ja joka on voitava uusia vähintään kahdeksi vuodeksi. 

Kansainvälisen suojelun perusteella myönnettävien oleskelulupien pituuksien osalta direktiivi jättää kansallista liikkumavaraa täytäntöönpanon suhteen, säätäen ainoastaan oleskeluluvan vähimmäispituudesta sekä siitä, että oleskelulupa on voitava uusia.  

Edellä kuvatut 12 artiklan 3 kohta ja 17 artiklan 2 kohta koskien poissuljettaviin tekoihin yllyttämistä tai muutoin osallistumista, 14 artiklan 3 kohdan a alakohta pakolaisaseman poistamisesta poissuljennan perusteella, 17 artiklan 1 kohta koskien toissijaisen suojeluaseman myöntämättä jättämistä sekä 19 artiklan 3 kohdan a alakohta koskien toissijaisen suojeluaseman poistamista poissuljennan perusteella ovat luonteeltaan ehdottomia. Edellä mainittu määritelmädirektiivin 3 artikla sallii kuitenkin jäsenvaltioiden suotuisamman sääntelyn pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman myöntämistä ja kansainvälisen suojelun sisällön määrittelemistä koskien, kunhan säännökset ovat yhteensopivat direktiivin kanssa. 

Direktiivin 14 artiklan 2 kohdan ja 17 artiklan 4 kohdan mukaisesti kansainvälisen suojeluaseman myöntäneen jäsenvaltion on yksilöllisesti osoitettava se, että asianomainen henkilö on lakannut olemasta pakolainen tai henkilö, joka voi saada toissijaista suojelua. 

2.2  Menettelydirektiivi

Kansainvälisen suojeluaseman harkintaan liittyvistä menettelyllisistä seikoista säädetään 26 päivänä kesäkuuta 2013 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (uudelleenlaadittu, jäljempänä menettelydirektiivi). Direktiivin 45 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti, kun viranomainen harkitsee kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön kansainvälisen suojelun poistamista määritelmädirektiivin 14 tai 19 artiklan mukaisesti, henkilölle annetaan mahdollisuus esittää menettelydirektiivin 12 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja 14‒17 artiklan mukaisessa henkilökohtaisessa puhuttelussa tai kirjallisessa lausunnossa perusteet siihen, miksi hänen kansainvälistä suojeluaan ei olisi syytä poistaa. Henkilöä on siten kuultava ennen aseman poistamista joko kirjallisesti tai henkilökohtaisesti puhuttelussa, joka vastaa menettelydirektiivin mukaisesti kansainvälistä suojelua hakeneelle pidettävää puhuttelua. 

3.1  Yleistä

Ulkomaalaislain 3 §:n 1 momentin määritelmien mukaisesti laissa pakolaisella tarkoitetaan ulkomaalaista, joka täyttää pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (SopS 77/1968, myöhemmin pakolaissopimus) 1 artiklan vaatimukset. Kansainvälinen suojelu pitää sisällään sekä pakolaisaseman että toissijaisen suojeluaseman. Pakolaisasema tarkoittaa asemaa, joka myönnetään pakolaiseksi tunnustetulle ulkomaalaiselle. Toissijainen suojeluasema tarkoittaa asemaa, joka myönnetään ulkomaalaiselle, joka voi saada toissijaista suojelua. Turvapaikalla taas tarkoitetaan pakolaiselle turvapaikkamenettelyssä myönnettävää oleskelulupaa. 

Määritelmädirektiivi pantiin Suomessa kansallisesti täytäntöön 1 päivänä heinäkuuta 2014 voimaan tulleella ulkomaalaislain muutoksella (422/2014). Määritelmädirektiivin kansallista täytäntöönpanoa koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 9/2014 vp) direktiivin sääntelyn todettiin aiheuttavan Suomen lainsäädännössä ja käytännöissä melko vähäisiä muutostarpeita. Muutostarpeiden todettiin liittyvän pääasiassa voimassa olevan lainsäädännön käsitteiden täsmentämiseen ja aiempien hallituksen esitysten perusteluihin nojaavan vallitsevan soveltamiskäytännön nostamiseen lain tasolle. Suomessa pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman saaneilla todettiin jo olevan yhtäläiset oikeudet ja etuudet.  

Hallituksen esityksessä ei käsitelty pakolaisaseman peruuttamista, lakkauttamista tai uusimatta jättämistä koskevaa 14 artiklaa eikä toissijaisesta suojelusta poissulkemista koskevaa 17 artiklaa. Direktiivin toissijaisen suojeluaseman peruuttamista, lakkauttamista tai uusimatta jättämistä koskevan 19 artiklan osalta siinä todettiin, että artiklaan tehdyt vähäiset tekniset ja kielelliset muutokset eivät edellytä kansallisen lainsäädännön muuttamista.  

Aiemman määritelmädirektiivin kansallista täytäntöönpanoa koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 166/2007 vp) todettiin ulkomaalaislain säännösten ja lain soveltamiskäytännön vastaavan pääosin direktiiviä. Suomen lainsäädäntöön ei ehdotettu muutoksia siltä osin kuin säännökset olivat direktiivin säännöksiä suotuisampia, mutta kuitenkin direktiivin kanssa yhteensopivia. Direktiivin täytäntöönpanon kannalta ei pidetty välttämättömänä, että ulkomaalaislakiin lisättäisiin erityinen pakolaisaseman uusimatta jättämistä koskeva säännös, koska peruuttamista ja lakkauttamista koskevien säännösten katsottiin kattavan Suomessa nämä tilanteet. Pakolaisaseman peruuttamista, lakkauttamista tai uusimatta jättämistä koskevan 14 artiklan 4‒6 kohdat, jotka vastaavat nykyisen määritelmädirektiivin samoja kohtia, puolestaan todettiin ehdollisiksi, eikä ulkomaalaislakia ehdotettu muutettavaksi tältä osin. Toissijaisesta suojelusta poissulkemista koskevan 17 artiklan 1 kohdan d alakohtaa ei esitetty lisättäväksi ulkomaalaislakiin. Tätä poissulkemisperustetta ei ollut pakolaisasemaa koskevassa 12 artiklassa ja sitä, että toissijaisen suojelun poissulkemisperusteet olisivat laajemmat kuin pakolaisaseman osalta, pidettiin suojelunäkökulmasta arveluttavana ja epätarkoituksenmukaisena. Artiklan 3 kohdan osalta todettiin, ettei se ole jäsenvaltioita velvoittava ja katsottiin, että kohta ei aiheuta lainmuutostarpeita. Esityksessä katsottiin, että kun kyse oli kansainvälisen suojelun tarpeessa olevista henkilöistä, joita palautuskiellon vuoksi ei lähtökohtaisesti poisteta maasta, lakiin ei ollut perusteltua lisätä muita kuin 17 artiklan 1 kohdan mukaiset poissuljentaperusteet. 

Nykyisen määritelmädirektiivin kansallisesta täytäntöönpanosta on kulunut lähes 10 vuotta ja tänä aikana kansainvälisen suojelun toimintaympäristö on muuttunut huomattavasti. Turvapaikkahakemusten määrä kasvoi merkittävästi koko Euroopan unionin alueella vuosina 2015-2016 ja jatkoi hakemusmäärien notkahduksen jälkeen kasvua vuosina 2020‒2022. . Eurostatin tilasto turvapaikkahakemuksista EU:ssa Vuonna 2023 EU-alueella jätettiin yli 1,1 miljoonaa turvapaikkahakemusta ja määrä oli kasvanut 18 prosenttia vuodesta 2022. . Euroopan unionin turvapaikkavirasto EUAA 28.2.2024 Määritelmädirektiivin 14 artiklan 4 ja 5 kohdat, jotka mahdollistavat pakolaisaseman poistamisen ja myöntämättä jättämisen turvallisuuteen liittyvillä perusteilla, on otettu käyttöön lähes kaikissa muissa jäsenvaltioissa. Määritelmädirektiivin johdanto-osassa todetaan, että direktiivin päätavoitteena on varmistaa se, että jäsenvaltioissa sovelletaan yhteisiä perusteita kansainvälistä suojelua todella tarvitsevien henkilöiden yksilöimiseen ja se, että nämä henkilöt saavat vähimmäistason mukaiset edut kaikissa jäsenvaltioissa. Pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman tunnustamista ja sisältöä koskevien sääntöjen lähentämisen pitäisi osaltaan vähentää kansainvälistä suojelua hakevien liikkumista jäsenvaltiosta toiseen, siltä osin kuin se johtuu pelkästään jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen välisistä eroavuuksista. Edellä mainittu huomioiden ulkomaalaislain muuttaminen määritelmädirektiivin mahdollistamalla tavalla vastaamaan paremmin muiden jäsenvaltioiden kansallisia säännöksiä edesauttaa määritelmädirektiivin tavoitteita.  

Pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman peruuttaminen, lakkauttaminen tai poissulkeminen sekä pakolaisaseman myöntämättä jättäminen kaikilla määritelmädirektiivin 12, 14, 17 ja 19 artiklan mahdollistamilla perusteilla ja kansainvälisen suojeluaseman perusteella myönnettävän oleskeluluvan pituuden lyhentäminen direktiivin sallimaan vähimmäispituuteen edellyttävät ulkomaalaislain muuttamista.  

3.2  Kansainvälisen suojeluaseman perusteella myönnettävä oleskelulupa

Ensimmäisen oleskeluluvan pituudesta säädetään ulkomaalaislain 53 §:ssä. Sen 7 momentin mukaan oleskelulupa pakolaisuuden ja toissijaisen suojelun perusteella myönnetään neljäksi vuodeksi. 

Kansainvälisen suojeluaseman perusteella myönnettävän ensimmäisen oleskeluluvan pituuden osalta aiemman määritelmädirektiivin kansallista täytäntöönpanoa koskevassa hallituksen esityksessä todettiin, että pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman tulisi olla mahdollisimman samankaltaisia, minkä vuoksi oli perusteltua, että ensimmäisen oleskeluluvan pituutta koskeva säännös oli samanlainen kummankin suojelukategorian osalta. Jatkoluvan pituuden osalta ei säädetty erikseen rajoituksia koskien kansainvälisen suojelun perusteella myönnettäviä lupia. 

Kansainvälisen suojelujärjestelmän tarkoituksena on palvella suojelun tarpeessa olevia ja tarpeen lakatessa suojeluasema on voitava lakkauttaa. Ottaen huomioon pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman erilaisuuden ja niiden myöntämisen edellytysten eroavuuden, on perusteltua muuttaa lainsäädäntöä siten, että toissijaisen suojeluaseman perusteella myönnettävä oleskelulupa on lyhyempi. Tältä osin on hyvä huomioida myös kohdassa 6.2 tarkemmin kuvailtu tilanne muissa EU-maissa, joissa suurimmassa osassa pakolaisille ja toissijaista suojelua saaneille myönnettävien oleskelulupien pituudet eroavat toisistaan. 

3.3  Poissuljenta

Turvapaikka jätetään ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin perusteella antamatta ulkomaalaiselle, joka on tehnyt tai jonka on perusteltua aihetta epäillä tehneen rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmiskuntaa vastaan, sellaisia rikoksia koskevien kansainvälisten sopimusten määritelmien mukaisesti, törkeän muun kuin poliittisen rikoksen Suomen ulkopuolella ennen kuin hän tuli Suomeen pakolaisena; taikka Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisen teon. 

Oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella jätetään myöntämättä ulkomaalaislain 88 §:n perusteella ulkomaalaiselle, jos on perusteltua aihetta epäillä, että hän on tehnyt rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmiskuntaa vastaan, sellaisia rikoksia koskevien kansainvälisten sopimusten määritelmien mukaisesti, törkeän rikoksen taikka Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisen teon.  

Ulkomaalaislaissa ei ole säännöksiä koskien poissuljennan soveltamista määritelmädirektiivin mukaisesti myös niihin, jotka yllyttävät rikoksiin tai tekoihin tai muulla tavoin osallistuvat niiden suorittamiseen. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisukäytännössään katsonut, että myös yllytys ja avunanto voivat johtaa poissuljentaan (esimerkiksi KHO 2021:5). Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisjärjestön (jäljempänä UNHCR) poissulkemislausekkeita koskevan tulkintaohjeen mukaan, jotta poissulkeminen olisi perusteltua, henkilökohtainen vastuu tulee osoittaa suhteessa pakolaissopimuksen 1 artiklan F kohdassa tarkoitettuun rikokseen. Yleisesti ottaen henkilökohtainen vastuu on seurausta siitä, että henkilö syyllistyy tekoon tai myötävaikuttaa merkittävästi rikollisen teon tekemiseen tietäen tekonsa tai laiminlyöntinsä edesauttavan poissulkemisen perusteena olevaa tekoa. Henkilön ei tarvitse fyysisesti suorittaa kyseistä tekoa, myös yllyttäminen, avustaminen ja avunanto sekä osallistuminen rikoskumppanina voivat riittää poissuljennan soveltamiseen. , kohta 18. UNHCR: Guidelines on International Protection No. 5: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees Sääntelyä ehdotetaan selkeytettävän tältä osin vastaamaan soveltamiskäytäntöä.  

Ulkomaalaislain 89 §:n perusteella ulkomaalaiselle, jolle ei ole myönnetty turvapaikkaa tai oleskelulupaa toissijaisen suojelun perusteella, koska hän on tehnyt tai hänen on perusteltua aihetta epäillä tehneen 87 §:n 2 momentissa tai 88 §:n 2 momentissa tarkoitetun teon, myönnetään tilapäinen oleskelulupa enintään yhdeksi vuodeksi kerrallaan, jos häntä ei voida poistaa maasta, koska häntä uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus, vaino tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.  

Ulkomaalaislaki ei mahdollista toissijaisen suojelun poissuljentaa sillä perusteella, että on perusteltua syytä olettaa henkilön olevan vaaraksi Suomen yhteiskunnalle tai turvallisuudelle. Poissuljenta sillä perusteella, että henkilö on lähtenyt alkuperämaastaan ainoastaan välttääkseen rikoksistaan johtuvat seuraamukset, ei ole mahdollista ulkomaalaislain perusteella tällä hetkellä. Poissuljennan laajentamista edellä mainittuun perusteeseen pidetään tarpeellisena sen estämiseksi, että turvapaikkajärjestelmää käytettäisiin väärin vain oikeudellisen vastuun pakoiluun. Ulkomaalaislaki ei myöskään mahdollista poissuljentaa tilanteissa, joissa teot on tehty kansainvälisen suojelun aseman saamisen jälkeen. Sääntely ehdotetaan laajennettavaksi määritelmädirektiivin tarkoittamalla tavalla myös kansainvälisen suojeluaseman saamisen jälkeen tehtyihin tekoihin. UNHCR:n poissulkemislausekkeita koskevan tulkintaohjeen mukaan poissuljentalausekkeiden käyttö perustuu siihen, että tiettyjä tekoja pidetään niin vakavina, että niihin syyllistyneet eivät ansaitse kansainvälistä suojelua ja niiden tarkoituksena on varmistaa, että tällaiset henkilöt eivät käytä väärin turvapaikkajärjestelmää välttääkseen oikeudellisen vastuun teoistaan. Tulkintaohjeessa katsotaan, että jos pakolainen ryhtyy pakolaissopimuksen 1 artiklan F kohdan a alakohdan tai 1 artiklan F kohdan c alakohdan soveltamisalaan kuuluviin tekoihin, tämä käynnistäisi poissulkemislausekkeiden soveltamisen ja pakolaisaseman poistamisen, edellyttäen, että kaikki lausekkeiden soveltamisen edellytykset täyttyvät. , kohdat 2 ja 6. UNHCR: Guidelines on International Protection No. 5: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees Edellä kuvattu huomioiden on perusteltua, että myös aseman saamisen jälkeen katsotaan, että henkilö ei ansaitse kansainvälistä suojelua, jos poissulkemislausekkeiden edellytykset täyttyvät. On myös perusteltua laajentaa toissijaisen suojeluaseman poissuljenta koskemaan yhteiskunnan tai kansallisen turvallisuuden vaarantamista ja siten olla antamatta kansainvälistä suojelua henkilölle, joka omalla toiminnallaan pyrkii heikentämään Suomen kansallista turvallisuutta. Yllä mainittujen poissuljennan perusteiden laajentaminen määritelmädirektiivin mahdollistamalla tavalla osaksi kansallista lainsäädäntöä edellyttää ulkomaalaislain muuttamista.  

3.4  Pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman lakkauttamista ja peruuttamista koskeva sääntely

Ulkomaalaislain 107 §:ssä säädetään pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman lakkauttamisesta. Henkilön pakolaisasema lakkautetaan, jos hän vapaaehtoisesti uudelleen turvautuu kansalaisuusvaltionsa suojeluun, menetettyään kansalaisuutensa saa sen takaisin omasta vapaasta tahdostaan, saa toisen valtion kansalaisuuden ja voi turvautua uuden kansalaisuusvaltionsa suojeluun, vapaaehtoisesti asettuu asumaan maahan, josta pakeni ja jonka ulkopuolelle jäi vainon pelosta taikka ei enää ole suojelun tarpeessa, koska olosuhteet, joiden vallitessa hänestä tuli pakolainen, ovat lakanneet olemasta. 

Henkilön toissijainen suojeluasema lakkautetaan, jos toissijaisen suojeluaseman myöntämiseen johtaneet olosuhteet ovat lakanneet olemasta tai muuttuneet siinä määrin, ettei suojelua enää tarvita. Edellä mainittujen olosuhdemuutosten tulee olla merkittäviä ja pysyviä.  

Edellä mainitut pakolaisaseman lakkauttamisen edellytykset perustuvat suoraan pakolaissopimuksen 1 artiklan C kohtaan. Toissijaisen suojelun osalta lakkauttamisen perusteet on määritelty määritelmädirektiivissä. Kansainvälisen suojeluaseman lakkauttamisessa on kyse tilanteista, joissa aseman lakkauttaminen perustuu seikkoihin, jotka ovat tapahtuneet aseman saamisen jälkeen. Kyse voi olla henkilön omasta toiminnasta, esimerkiksi kansalaisuusvaltion suojeluun uudelleen turvautumisesta, tai kotimaan olosuhteiden yleisestä muutoksesta, joka henkilön henkilökohtainen tilanne huomioiden johtaa siihen, että hän ei ole enää suojelun tarpeessa. 

Pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman peruuttamisesta säädetään ulkomaalaislain 108 §:ssä. Asema peruutetaan, jos hakija on kansainvälistä suojelua hakiessaan antanut tietoisesti vääriä tietoja, jotka ovat vaikuttaneet päätöksen lopputulokseen, hakija on kansainvälistä suojelua hakiessaan salannut sellaisen seikan, joka olisi vaikuttanut päätöksen lopputulokseen tai turvapaikka olisi pitänyt jättää 87 §:n 2‒4 momentin nojalla antamatta tai oleskelulupa 88 §:n 2 momentin nojalla myöntämättä. 

Pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman peruuttamisessa on edellä kuvatun mukaisesti kyse tilanteista, joissa hakijalle ei olisi alun perinkään pitänyt antaa kansainvälistä suojeluasemaa, jos kaikki asiaan liittyvät seikat olisivat olleet tiedossa. 

Nykyinen lainsäädäntö ei mahdollista poissuljentaperusteiden soveltamista tilanteissa, joissa poissuljennan perusteena oleva teko on tapahtunut kansainvälisen suojeluaseman saamisen jälkeen. Edellä kuvattuja määritelmädirektiivin 14 artiklan kohtia 4‒6 ei ole sisällytetty ulkomaalaislakiin, kuten ei myöskään 17 artiklan 1 kohdan d alakohtaa tai 3 kohtaa. Kohtien sisällyttäminen edellyttää lain muuttamista. Kansainvälisen suojeluaseman jälkeen tapahtuneiden poissuljentaperusteiden perusteella aseman poistamisessa ei ole kyse tilanteesta, jossa asemaa ei olisi pitänyt alun perinkään myöntää, vaan tältä osin soveltuvana pidetään aseman lakkauttamista. Sisäisen turvallisuuden takaamiseksi pidetään tärkeänä, että pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema lakkautetaan, kun suojelua saava henkilö on vaaraksi kansalliselle turvallisuudelle tai yhteiskunnalle. Nykylainsäädäntö ei ole esimerkiksi mahdollistanut kansainvälisen suojeluaseman poistamista niin sanotuilta vierastaistelijoilta sen perusteella, että heidän on katsottu muodostavan uhan kansalliselle turvallisuudelle. Jos henkilöllä on ollut Suomen myöntämä kansainvälinen suojeluasema ja oleskelulupa, hän on voinut halutessaan palata Suomeen. Uusilla lakkauttamisperusteilla asema olisi mahdollista ottaa harkintaan ja mahdollisesti lakkauttaa, jos ulkomaalaisen katsottaisiin vaarantavan kansallista turvallisuutta. On myös perusteltua, että kansallista turvallisuutta vaarantavassa tilanteessa pakolaisasema voitaisiin jättää myöntämättä, kun jo myönnetty pakolaisasema voitaisiin lakkauttaa vastaavalla perusteella. 

Maahanmuuttovirastolla on erillinen tiimi, joka käsittelee pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman lakkauttamisia, peruuttamisia ja näihin mahdollisesti liittyviä karkottamisharkintoja (jäljempänä lapeka-tiimi). Kun Maahanmuuttoviraston tietoon tulee jokin lakkauttamis- tai peruuttamisviite, asiasta avataan aseman harkinta-asia sähköiseen ulkomaalaisasioiden käsittelyjärjestelmään (jäljempänä UMA-järjestelmä). UMA-järjestelmässä asia ohjataan lapeka-tiimin työjonoon, jossa asia tutkitaan tarkemmin ja päätetään, onko syytä aseman lakkauttamiseen tai peruuttamiseen. Kansainvälisen suojelun lakkauttamista tai peruuttamista harkittaessa tulee 107 §:n 4 momentin ja 108 §:n 2 momentin mukaisesti suorittaa yksilöllinen tutkinta. Ulkomaalaislain esitöiden mukaan aseman lakkauttamista tai peruuttamista harkittaessa henkilöä kuultaisiin suorittamalla 97 §:n mukainen turvapaikkatutkinta. Maahanmuuttoviraston vakiintuneen käytännön mukaisesti henkilöitä on kuultu myös kirjallisesti. Menettelydirektiivin mukaisesti henkilölle tulee antaa mahdollisuus antaa vastineensa kirjallisella lausunnolla tai henkilökohtaisessa puhuttelussa. Määritelmädirektiivin mukaisesti kansainvälisen suojeluaseman tarpeen poistuminen täytyy osoittaa yksilöllisesti. Pakolaissopimuksen ja määritelmädirektiivin säännökset koskien kansainvälisen suojeluaseman lakkauttamista tai peruuttamista ovat muodoltaan velvoittavia, joten aseman lakkauttamis- tai peruuttamisedellytysten täyttyessä asema tulee lakkauttaa tai peruuttaa. Olisi perusteltua, että tämä ilmenisi ulkomaalaislaista tarkemmin.  

Rikoksiin syyllistyminen tai kansallisen turvallisuuden vaarantaminen eivät itsessään ole ulkomaalaislain mukaisesti peruste kansainvälisen suojeluaseman lakkauttamiselle tai peruuttamiselle. Tällä hetkellä Maahanmuuttovirasto voi kuitenkin ottaa kolmannen maan kansalaisen pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman harkintaan silloin, kun poliisi esittää henkilön maasta karkottamista rikoksiin syyllistymisen perusteella. Harkinta voidaan aloittaa myös viraston omasta aloitteesta, jos esimerkiksi henkilön hakiessa jatkolupaa havaitaan, että henkilö on syyllistynyt rikoksiin. Samoin on toimittu, jos henkilö on ryhtynyt tai hänen epäillään ryhtyvän Suomessa kansallista turvallisuutta vaarantavaan toimintaan, ja hänen maasta poistamistaan esitetään tämän vuoksi. Suojelupoliisi antaa Maahanmuuttovirastolle lausuntoja, joilla saatetaan viraston tietoon kansalliseen turvallisuuteen liittyviä seikkoja ulkomaalaisista. Suojelupoliisi ei kuitenkaan ole juuri antanut lausuntoja kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa, koska kansainvälisen suojeluaseman lakkauttaminen tai myöntämättä jättäminen ei ole ollut aiemmin mahdollista sillä perusteella, että ulkomaalainen vaarantaa kansallista turvallisuutta.  

Maahanmuuttovirasto tutkii edellä kuvatuissa tapauksissa, onko aseman lakkauttamiselle tai peruuttamiselle ulkomaalaislain 107 §:n tai 108 §:n mukaisia perusteita. Tällöin kansainvälisen suojeluaseman harkinnan yhteydessä tehdään myös karkottamisharkinta, jos asiassa on 149 §:n mukaisia karkottamisperusteita. Karkottamisharkinnan yhteydessä tehdään ulkomaalaislain 146 §:n tarkoittama kokonaisharkinta. Myös ulkomaalaislain 147 §:n palautuskielto otetaan tässä vaiheessa huomioon. Ulkomaalaislain 149 §:n 3 momentin mukaan pakolaisen saa karkottaa saman pykälän 1 momentin 2‒4 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa. Pakolaista ei saa karkottaa kuitenkaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, johon nähden hän on edelleen kansainvälisen suojelun tarpeessa. Pakolaisen saa karkottaa vain valtioon, joka suostuu ottamaan hänet vastaan. Käytännössä tapauksissa, joissa henkilön kansainvälistä suojeluasemaa ei ole voitu lakkauttaa tai peruuttaa, on katsottu, että häntä ei voida palauttaa kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa.  

3.5  Jatkoluvan pituus ja luvan myöntäminen

Jatkolupa kansainvälisen suojelun perusteella myönnetään ulkomaalaislain 54 §:n 2 momentin mukaan, jollei esille tulleiden seikkojen perusteella vaikuta ilmeiseltä, etteivät edellytykset, joiden perusteella ulkomaalaiselle myönnettiin edellinen määräaikainen oleskelulupa, ole edelleen voimassa. Ulkomaalaislain 55 §:n 1 momentin mukaan uusi määräaikainen oleskelulupa myönnetään enintään neljäksi vuodeksi. Käytännössä, jos asiassa ei ole tullut ilmi syytä tarkastella ulkomaalaisen maassa oleskelun edellytyksiä uudelleen nopeammin esimerkiksi rikoksiin syyllistymisen vuoksi, jatkolupa pakolaisuuden tai toissijaisen suojelun perusteella myönnetään tällä hetkellä neljäksi vuodeksi 54 §:n 2 momentin edellytysten täyttyessä. 

Hallitusohjelman mukaisesti kansainvälisen suojelun perusteella myönnettyjen lupien jatkaminen edellyttäisi jatkossa arviota kansainvälisen suojelun jatkamisen tarpeesta. Ulkomaalaislain 107 ja 108 §:ssä on kuvattu tilanteet, joissa asema voidaan lakkauttaa tai peruuttaa. Maahanmuuttovirasto arvioi jo tällä hetkellä jatkolupahakemusta tutkiessaan 107 ja 108 § nojalla, vaikuttaako asiassa esille tulleiden seikkojen perusteella ilmeiseltä, etteivät edellytykset, joiden perusteella pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema myönnettiin, ole edelleen olemassa. Maahanmuuttoviraston lainsoveltamiskäytännön mukaan huomioon otettavia seikkoja ovat muun muassa henkilön tekemät matkat tai oleskelu kansalaisuusvaltiossaan, uuden kansalaisuusvaltion passin hankkiminen, uuden kansalaisuuden saaminen, aseman perusteena olleiden olosuhteiden merkittävä ja pysyvä muutos sekä epäily siitä, että henkilö on todennäköisesti antanut suojeluaseman myöntämisen kannalta merkittäviä vääriä tietoja tai salannut päätöksen lopputulokseen vaikuttavan seikan. Sikäli kuin toissijainen suojeluasema on perustunut ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohtaan, kiinnitetään jatkolupavaiheessa erityistä huomiota hakijan kotialuetta koskevaan ajantasaiseen maatietoon sekä tiettyjen maiden kohdalla Maahanmuuttoviraston ohjeistukseen koskien alueen tilannetta toissijaisen suojelun osalta. Jos perusteita kansainvälisen suojeluaseman lakkauttamiseen tai peruuttamiseen havaitaan, ohjataan hakemus käsiteltäväksi aseman harkintaan erikoistuneelle lapeka-tiimille. Ulkomaalaiselle tulee ilmoittaa kirjallisesti aseman harkinnasta ja hänelle tulee antaa mahdollisuus tulla asiassa kuulluksi. Maahanmuuttovirasto kuulee henkilöä kirjallisesti tai henkilökohtaisessa puhuttelussa ennen päätöksentekoa. 

Kansainvälisen suojelujärjestelmän tarkoituksena on tarjota suojelua sitä tarvitseville. Myös UNHCR on todennut pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista laatimassaan käsikirjassa, että pakolaissopimuksen artiklan 1 C lakkaamislausekkeet perustuvat siihen harkintaan, että kansainvälistä suojelua ei tulisi myöntää pidempään kuin se on tarpeen tai oikeutettua. UNHCR katsoo toisaalta myös, että kun pakolaisasema on määritetty, se pysyy, ellei joku lakkaamislausekkeista tule sovellettavaksi. Pakolaisasemaa ei tulisi UNHCR:n mukaan tarkastella jatkuvasti uudelleen tilapäisten muutosten perusteella. , kohdat 111 ja 112 UNHCR Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees On tärkeää, että suojelun tarjoaminen kohdennetaan sitä tosiasiassa tarvitseville. Kansainvälisen suojelun perusteella jatkoluvan myöntämistä koskevan 54 §:n 2 momentin sanamuotoa ”jollei esille tulleiden seikkojen perusteella vaikuta ilmeiseltä, etteivät edellytykset […] ole edelleen voimassa” ei pidetä tähän tavoitteeseen nähden riittävänä. Lainkohdan sanamuotoa on syytä tarkentaa, jotta lakkauttamis- ja peruuttamisperusteet tulevat riittävällä tavalla huomioiduksi jatkolupahakemusta ratkaistaessa ja oleskelulupaa ei myönnetä, jos kansainvälinen suojeluasema lakkautetaan tai peruutetaan. Jatkoluvan myöntämisen perusteiden tarkentaminen ei vaikuta siihen, että esimerkiksi 107 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisen olosuhteiden muutoksen on oltava 3 momentissa tarkoitetulla tavalla merkittävä ja pysyvä. Tarkoituksena ei siten ole ottaa kansainvälistä suojeluasemaa harkintaan ja lakkauttaa vain tilapäisten ja vähäpätöisten muutosten perusteella. Muutoksella pyritään entistä paremmin toteuttamaan se, että kansainvälistä suojelua myönnetään sen aikaa kuin sille on tarve.  

3.6  Oleskeluluvan peruuttaminen

Oleskeluluvan peruuttamisesta säädetään ulkomaalaislain 58 §:ssä. Määräaikainen tai pysyvä oleskelulupa taikka pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa voidaan pykälän 4 momentin mukaisesti peruuttaa, jos oleskelulupaa haettaessa on tietoisesti annettu hakijan henkilöllisyyttä koskevia tai muita päätökseen vaikuttaneita vääriä tietoja taikka salattu sellainen seikka, joka olisi saattanut estää oleskeluluvan myöntämisen. Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa voidaan peruuttaa myös, jos sen myöntämisen perusteena on ollut pakolaisasemaan tai toissijaiseen suojeluasemaan perustunut oleskelu ja jos asema on 108 §:n 1 momentin nojalla peruutettu. Pykälän 5 momentin mukaisesti määräaikainen oleskelulupa voidaan peruuttaa, jos niitä edellytyksiä, joiden perusteella oleskelulupa myönnettiin, ei enää ole olemassa. 

3.7  Karkottaminen, maahantulokiellon määrääminen ja palautuskielto

Pakolaisen karkottamisesta säädetään ulkomaalaislain 149 §:n 3 momentissa. Sen mukaan pakolaisen saa karkottaa 149 §:n 1 momentin 2‒4 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa eikä pakolaista saa karkottaa kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, johon nähden hän on edelleen kansainvälisen suojelun tarpeessa. Pakolaisen saa karkottaa vain valtioon, joka suostuu ottamaan hänet vastaan. Ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 2‒4 kohdan mukaan maasta voidaan karkottaa ulkomaalainen, jonka on todettu syyllistyneen rikokseen, josta on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään yksi vuosi vankeutta taikka jonka on todettu syyllistyneen toistuvasti rikoksiin, joka on käyttäytymisellään osoittanut olevansa vaaraksi muiden turvallisuudelle, taikka joka on ryhtynyt taikka jonka voidaan aikaisemman toimintansa perusteella tai muutoin perustellusta syystä epäillä ryhtyvän Suomessa kansallista turvallisuutta vaarantavaan toimintaan.  

Euroopan komissio on katsonut virallisessa huomautuksessaan, että määritelmädirektiivin 21 artiklan 2 kohdan b alakohta on saatettu virheellisesti osaksi Suomen lainsäädäntöä ulkomaalaislain 149 §:n 1, 2 ja 3 momentilla. Suomen ulkomaalaislaissa ei ole eritelty, että pakolainen olisi tullut tuomita lainvoimaisella tuomiolla eikä ulkomaalaislaissa myöskään viitata direktiivin vaatimukseen ”erityisen törkeästä rikoksesta”, vaan karkottaminen on mahdollista pelkästään rikoksesta mahdollisesti seuraavan vankeusrangaistuksen enimmäiskeston perusteella. Unionin tuomioistuin on erikseen todennut, että henkilön ei voida katsoa syyllistyneen törkeään rikokseen yksinomaan jäsenvaltion lainsäädännössä säädetyn seuraamuksen perusteella. Komissio katsoi, että sama pätee myös ”erityisen törkeän rikoksen” osalta. Ulkomaalaislain mukaan karkottaminen on mahdollista myös pelkästään toistuvasti rikoksiin syyllistymisen perusteella. Tältä osin unionin tuomioistuin on jäljempänä tarkemmin avatulla tavalla todennut ratkaisussaan C-402/22, että useammat rikokset eivät voi kumuloitua ”erityisen törkeäksi rikokseksi”, jos yhdenkään niistä ei voida arvioida yksinään olevan erityisen törkeä rikos. Komissio katsoi myös, että 149 § 1 momentin 3 kohdan mukainen itsenäinen karkottamisperuste (käyttäytymisellään osoittanut olevansa vaaraksi muiden turvallisuudelle) sinänsä voi vastata käsitettä vaarasta yhteiskunnalle, mutta ei ole direktiivin 21 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan riittävä karkottamisperuste yksinään, vaan alakohta edellyttää, että erityisen törkeän rikoksen vuoksi pakolainen katsotaan vaaraksi yhteiskunnalle. Komissio on myös muistuttanut, että määritelmädirektiivin 21 artiklan 1 kohdan palauttamiskiellon periaatetta ei ole rajoitettu koskemaan vain pakolaisen alkuperämaata tai aiempaa asuinmaata.  

Euroopan komission aloittama rikkomusmenettely edellyttää ulkomaalaislain muuttamista niin, että pakolaisen karkottamista koskeva 149 §:n 3 momentti vastaa määritelmädirektiivin 21 artiklan 2 kohdan b alakohdan asettamia edellytyksiä.  

Maahantulokiellon määräämisestä säädetään ulkomaalaislain 150 §:ssä. Maahantulokielto määrätään, jos aikaa vapaaehtoisella paluulle ei ole määrätty ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentin nojalla tai jos ulkomaalainen ei ole paluulle määrätyssä ajassa poistunut maasta vapaaehtoisesti, jollei ulkomaalaislain 146 §:stä muuta johdu. Ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentin mukaan aikaa vapaaehtoiseen paluuseen ei määrätä muun muassa silloin, kun henkilön katsotaan olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle. Ulkomaalaislain 146 §:n mukaan maahantulokiellon määräämistä harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiassa muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Kun maahantulokielto perustuisi ulkomaalaisen rikolliseen toimintaan, on otettava huomioon teon vakavuus sekä yleiselle tai yksityiselle turvallisuudelle aiheutunut haitta, vahinko tai vaara.  

Edellä kuvatun mukaisesti maahantulokielto määrätään tällä hetkellä tilanteissa, joissa henkilön katsotaan olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle, jollei ulkomaalaislain mukaisen kokonaisharkinnan perusteella muuta johdu. Hallituksen esityksen ulkomaalaislain muuttamisesta perustuen direktiiviin jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi (HE 208/2010 vp) mukaan yleinen järjestys ja turvallisuus käsitteenä määräytyy vastaavasti kuin se on ulkomaalaislain muissa säännöksissä maahantulon ja maassa oleskelun edellytyksiin liittyen. Ulkomaalaislakia koskevan hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) mukaan yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen katsotaan kuuluvan kaikki se, jolla pyritään takaamaan yhteiskunnan jäsenille turvallinen ja viihtyisä elin- ja toimintaympäristö, torjumaan ja selvittämään rikoksia sekä oikeudenloukkauksia, että ennaltaehkäisemään ja poistamaan häiriöitä. 

Palautuskieltoa koskevan ulkomaalaislain 147 §:n mukaan ketään ei saa käännyttää, karkottaa tai pääsyn epäämisen seurauksena palauttaa alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle. Myös perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaisesti ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Palautuskielto sisältyy myös Suomea sitoviin kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin, kuten Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaan. 

Sisäministeriö on 28.9.2023 asettanut hankkeen ulkomaalaislain säilöönottoa ja maahantulokieltoa koskevan sääntelyn muuttamiseksi(SM043:00/2023). Hankkeessa selvitetään ja valmistellaan hallitusohjelman edellyttämät ulkomaalaislain muutokset, joilla muun muassa maahantulokieltoa koskeva sääntely uudistetaan. Hankkeessa käydään lisäksi läpi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY, annettu 16 päivänä joulukuuta 2008, jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi ja selvitetään, onko direktiivissä sellaisia säännöksiä, joita Suomessa ei vielä ole sisällytetty kansalliseen lainsäädäntöön. Hallituksen esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle syysistuntokaudella 2024. 

3.8  Tilastotiedot

Lähde: Maahanmuuttovirasto 

Kansainvälistä suojelua saaneiden määrä on vaihdellut vuosittain noin 2500-3300 välillä. Vuosittain on tehty noin 620-960 kansainvälisen suojeluaseman harkintapäätöstä, joka on noin 23-29 prosenttia vuosittain myönnetyistä asemista. Yllä olevan tilaston osalta on huomioitava, että kansainvälistä suojelua saaneisiin sisältyvät kansainvälisen suojeluaseman joko turvapaikkahakemuksen tai kiintiöpakolaisvalinnan kautta saaneet, mutta eivät ne henkilöt, jotka ovat saaneet kansainvälisen suojeluaseman perhesideperusteisen luvan yhteydessä. Näitä henkilöitä koskien on kuitenkin tehty myös kansainvälisen suojeluaseman harkintapäätöksiä, jotka ovat mukana yllä olevissa luvuissa. 

Lähde: Maahanmuuttovirasto 

Taulukossa kuvataan vuosina 2019‒2023 turvapaikkahakemuksiin tehdyt myönteiset turvapaikkaa ja toissijaista suojelua koskevat päätökset sekä kuinka monesta toissijaista suojelua koskevasta myönteisestä päätöksestä on valitettu hallinto-oikeuteen. Vain pienestä osasta toissijaista suojelua koskevista myönteisistä päätöksistä on valitettu. 

Lähde: Maahanmuuttovirasto 

Taulukkoon on kuvattu vuosittain tehtyjen kansainvälisen suojeluaseman harkintapäätösten määrät. Vuodesta riippuen suojeluasema on päädytty lakkauttamaan tai peruuttamaan 17‒39 prosentissa päätöksistä/tapauksista. Raukeamispäätösten osuus on vaihdellut 41‒67 prosentin välillä kaikista tehdyistä päätöksistä. Edellä mainituissa päätöksissä on kyse niin kutsutuista esiharkintapäätöksistä, joissa on tehty päätös aseman lakkauttamis- tai peruuttamisharkinnan raukeamisesta, jos on katsottu, ettei asian etenemiselle varsinaiseen suojeluaseman lakkauttamis- tai peruuttamismenettelyyn ole edellytyksiä. 

Lähde: Maahanmuuttovirasto 

Yllä olevaan taulukkoon on kuvattu niiden päätösten lukumäärä, joilla aiemmin myönteisen turvapaikkapäätöksen saanut ulkomaalainen on päätetty jättää karkottamatta. Kyseiset karkottamisharkinta-asiat on avattu rikosperusteella. Taulukossa on saman henkilön osalta vain yksi päätös. On siis mahdollista, että samalle henkilölle on tehty useampi päätös, mutta vain viimeisin on taulukon luvuissa mukana. Tilastossa ei ole eroteltu, onko henkilöllä ollut kansainvälinen suojeluasema, kun hänen karkottamistaan on harkittu, joten on mahdollista, että henkilön suojeluasemaa on harkittu ja se on lakkautettu tai peruutettu jo aiemmin. Tilastossa ovat mukana vain kansainvälisen suojeluaseman turvapaikkamenettelyn kautta saaneet, eikä siihen ole laskettu mukaan kiintiöpakolaisina aseman saaneita, eikä myöskään henkilöitä, joille asema on myönnetty perhesiteen perusteella myönnetyn oleskeluluvan yhteydessä. Tilastosta ei myöskään käy ilmi, minkä tyyppisiin rikoksiin henkilöt ovat syyllistyneet, ja voitaisiinko näitä rikoksia pitää ”törkeinä” tai ”erityisen törkeinä” aseman lakkauttamisen edellyttämällä tavalla. 

3.9  Kansainväliset velvoitteet ja keskeinen oikeuskäytäntö

5.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan lyhennettäväksi oleskelulupien kestoa vastaamaan määritelmädirektiivin mukaisia vähimmäispituuksia. Ensimmäinen oleskelulupa pakolaisuuden perusteella myönnettäisiin jatkossa kolmeksi vuodeksi aiemman neljän vuoden sijaan ja toissijaisen suojelun perusteella vuodeksi aiemman neljän vuoden sijaan. Jatkolupa toissijaisen suojelun perusteella myönnettäisiin kahdeksi vuodeksi aiemman neljän vuoden sijaan. Määritelmädirektiivi ei aseta vähimmäispituutta pakolaisuuden perusteella myönnettävälle jatkoluvalle, mutta tämän osalta esitetään jatkolupaa lyhennettäväksi aiemmasta neljästä vuodesta kolmeen vuoteen. Muutoksilla mahdollistetaan lupien jatkamisen edellytyksenä oleva arviointi kansainvälisen suojelun jatkamisen tarpeesta hallitusohjelmakirjauksen mukaisesti aiempaa useammin. Myös jatkoluvan myöntämisen edellytyksiä tiukennetaan ja selkeytetään. 

Esityksessä ehdotetaan ulkomaalaislakiin määritelmädirektiivin mahdollistamia tiukennuksia koskien kansainvälistä suojelua. Poissuljenta ulotetaan koskemaan myös yllytystä ja muutoin rikoksiin tai tekoihin osallistumista sekä kansainvälisen suojeluaseman saamisen jälkeen tehtyjä tekoja. Toissijaisen suojelun osalta poissuljentaperusteeksi lisätään määritelmädirektiivin mukaisesti yhteiskunnan tai kansallisen turvallisuuden vaarantaminen. Toissijaisen suojeluaseman osalta poissuljentaperusteeksi lisätään myös alkuperämaasta lähtö vain rikosseuraamusten välttämiseksi, jos rikoksesta voitaisiin Suomessa tehtynä tuomita vankeusrangaistus. Peruste on määritelmädirektiivin mukaan mahdollinen, mutta kyse ei ole velvoittavasta säännöksestä. Lisäksi esityksessä ehdotetaan määritelmädirektiivin mahdollistamalla tavalla otettavaksi käyttöön uusia perusteita pakolaisaseman lakkauttamiselle, kun on perusteltua syytä olettaa, että pakolainen on vaaraksi kansalliselle turvallisuudelle tai häntä pidetään yhteiskunnalle vaarallisena, koska hänet on lainvoimaisella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta. Pakolaisasema voitaisiin myös jättää myöntämättä edellä mainituissa tilanteissa, jos asemaa ei vielä ole annettu. Esityksessä ehdotetaan uutta perustetta tilapäisen oleskeluluvan myöntämiselle tilanteissa, joissa kansainvälinen suojeluasema lakkautetaan, peruutetaan tai pakolaisasema jätetään antamatta, mutta ulkomaalaista ei voida poistaa maasta, koska häntä uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus, vaino tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Tilapäinen oleskelulupa turvaa ne vähimmäisoikeudet, jotka henkilölle tulee määritelmädirektiivin mukaisesti myöntää, kun hän oleskelee Suomessa silloin, kun pakolaisasema lakkautetaan tai jätetään myöntämättä edellä mainittujen uusien perusteiden vuoksi. 

Lisäksi esityksessä ehdotetaan pakolaisen karkottamista koskevan ulkomaalaislain sääntelyn muuttamista komission aloittaman rikkomusmenettelyn seurauksena. 

5.2  Pääasialliset vaikutukset

6.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Hallitusohjelman tavoite määritelmädirektiivin mahdollistamien tiukennusten käyttöönotosta edellyttää lainsäädännön muutosta. Valmistelun aikana arvioitiin mahdollisuutta sille, että pakolaisasemaa lakkautettaessa tai myöntämättä jätettäessä myönnettäisiin uusi vuoden voimassa oleva jatkuva oleskelulupa palautuskiellon estäessä henkilön maasta poistamisen. Tilapäisen oleskeluluvan kuitenkin katsottiin riittävän takaamaan ne vähimmäisoikeudet, joita määritelmädirektiivi edellyttää henkilön oleskellessa Suomessa. 

6.2  Muiden jäsenvaltioiden suunnittelemat tai toteuttamat keinot

Ruotsin ulkomaalaislainsäädännön mukaan oleskelulupa pakolaisaseman perusteella myönnetään 3 vuodeksi ja oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella 13 kuukaudeksi. Ulkomaalainen suljetaan toissijaisen suojelun ulkopuolelle, jos on erityistä syytä olettaa hänen esimerkiksi olevan vaaraksi valtakunnan turvallisuudelle. Pakolaisasema voidaan evätä, jos ulkomaalainen osoittaa syyllistymällä erittäin törkeään rikokseen, että hänen oleskelunsa Ruotsissa aiheuttaisi vakavaa vaaraa yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle, tai hän on harjoittanut toimintaa, josta on aiheutunut vaaraa valtakunnan turvallisuudelle ja on syytä olettaa hänen jatkavan toimintaansa. Jos tällaiset olosuhteet ovat olemassa, jo myönnetty pakolaisasema voidaan peruuttaa. 

Tanskassa pakolaisille myönnettyä oleskelulupaa voidaan jatkaa kahdeksi vuodeksi kerrallaan. Pakolaisten ei tarvitse hakea itse jatko-oleskelulupaa, vaan kun oleskelulupa vanhenee, Tanskan maahanmuuttoviranomaiset tutkivat automaattisesti, voidaanko oleskelulupaa jatkaa. Jos olosuhteet, jotka johtivat oleskeluluvan myöntämiseen, ovat lakanneet olemasta, oleskeluluvan jatkaminen voidaan kieltää. Myös pakolaisen matkustaessa kotimaahansa, hänen oleskelulupansa voidaan peruuttaa tai sitä ei uusita. Jatkolupa myönnetään korkeintaan kahdeksi vuodeksi kerrallaan. 

Norjassa pakolaisaseman perusteella myönnettävän oleskeluluvan kesto on viisi vuotta. Norjan ulkomaalaislainsäädännön mukaan ulkomaalaiselle ei myönnetä pakolaisasemaa, jos hänet on tuomittu lainvoimaisesti erityisen vakavasta rikoksesta, jonka vuoksi hän on uhka Norjan yhteiskunnalle. Jos henkilölle on jo myönnetty pakolaisuuden perusteella oleskelulupa, oleskelulupa voidaan peruuttaa. Ulkomaalaiselle ei myöskään myönnetä pakolaisasemaa, jos hänen karkottamisensa on perusteltua kansallisen edun vuoksi tai jos ulkomaalainen on lähtenyt kotimaastaan ainoastaan välttääkseen rangaistusseuraamuksen yhdestä tai useammasta teosta, joista olisi voitu tuomita vankeutta, jos teot olisi tehty Norjassa. Jos henkilöllä ei ole pakolaisaseman ohella muita syitä oleskelulle Norjassa, hänelle voidaan myöntää tilapäinen oleskelulupa, kunnes estettä maasta poistamiselle ei enää ole. 

Saksassa henkilölle myönnetään yleensä väliaikainen oleskelulupa, jos palautuskielto estää hänen karkottamisensa. Väliaikaista oleskelulupaa ei kuitenkaan myönnetä, jos on painavia syitä epäillä ulkomaalaisen tehneen rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmiskuntaa vastaan, sellaisia rikoksia koskevien kansainvälisten sopimusten määritelmien mukaisesti, tehneen törkeän rikoksen, syyllistyneen Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaiseen tekoon tai jos on perusteltua syytä olettaa, että hän on vaaraksi yhteiskunnalle tai Saksan liittotasavallan turvallisuudelle. Karkottaminen kuitenkin keskeytetään niin kauan kuin se on mahdotonta. 

Määritelmädirektiivi määrittää tason pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman perusteella myönnettävän oleskeluluvan vähimmäispituuden ja jäsenvaltioiden on mahdollista myöntää myös pidempiä oleskelulupia. Euroopan komission vuonna 2019 julkaiseman tutkimuksen perusteella tietoja toimittaneista 17 jäsenvaltioista 15 jäsenvaltiota Itävalta, Belgia, Kypros, Tsekki, Tanska, Saksa, Viro, Ranska, Kroatia, Unkari, Latvia, Puola, Portugali, Romania, Slovakia, Slovenia myönsi eripituisen oleskeluluvan pakolaisille ja toissijaista suojelua saaneille. Suomessa, Kreikassa, Italiassa ja Alankomaissa lupien pituudet olivat samat. Kuusi jäsenvaltiota Bulgaria, Tsekki (pakolaisaseman osalta), Unkari, Irlanti, Liettua, Malta, Ruotsi, Iso-Britannia ei toimittanut tietoa oleskelulupien pituuksista. Tietoja toimittaneista jäsenvaltioista viisi Kypros, Saksa, Viro, Kreikka, Romania myönsi pakolaisaseman perusteella myönnettävän oleskeluluvan määritelmädirektiivin mahdollistaman vähimmäispituuden mukaisesti. Vastanneista jäsenvaltioista kahdeksan Itävalta, Kypros, Tsekki, Saksa, Viro, Ranska, Latvia, Slovakia myönsi oleskeluluvan toissijaisen suojeluaseman perusteella määritelmädirektiivin mahdollistaman vähimmäispituuden mukaisesti. . European Commission, Directorate-General for Migration and Home Affairs, Evaluation of the appli-cation of the recast Qualification Directive (2011/95/EU) – Final report 

Suurimmassa osassa EU-jäsenvaltioita on otettu kansallisesti käyttöön määritelmädirektiivin 14 artiklan 4 kohta koskien pakolaiselle myönnetyn aseman peruuttamista, lakkauttamista tai uusimatta jättämistä, kun on perusteltua syytä olettaa, että hän on vaaraksi sen jäsenvaltion turvallisuudelle, jossa hän on tai jos hän on yhteiskunnalle vaarallinen kyseisessä jäsenvaltiossa, koska hänet on lainvoiman saaneella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta. Euroopan komission julkaiseman tutkimuksen mukaan kohta on jätetty ottamatta käyttöön vain Suomessa, Puolassa ja Slovakiassa. Ainakaan neljässä jäsenvaltiossa (Kreikka, Suomi, Puola ja Slovakia) ei ole otettu käyttöön määritelmädirektiivin 14 artiklan 5 kohtaa, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat 4 kohdassa kuvatuissa tilanteissa päättää olla myöntämättä asemaa pakolaiselle, jos tällaista päätöstä ei ole vielä tehty. . European Commission, Directorate-General for Migration and Home Affairs, Evaluation of the appli-cation of the recast Qualification Directive (2011/95/EU) – Final report