PERUSTELUT
1
Asian tausta ja valmistelu
Hallituksen esitysluonnos on valmisteltu virkatyönä sosiaali- ja terveysministeriössä. Hallituksen esityksen valmistelu aloitettiin, kun selvisi, että eduskunta ei ehdi käsitellä vammaispalvelulainsäädännön kokonaisuudistusta koskevaa hallituksen esitystä (HE 191/2022) siten, että uusi vammaispalvelulaki ja kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (519/1977, jäljempänä kehitysvammalaki) muutokset voisivat tulla voimaan 1.1.2023 yhtä aikaa sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisen rakenneuudistuksen (jäljempänä sote-uudistus) kanssa. Koska kyse on sote-uudistuksen edellyttämistä teknisluonteisista muutoksista, esityksestä ei ole järjestetty erillistä kuulemiskierrosta. Nyt muutettavaksi ehdotettavat asiat sisältyvät lausuntokierroksella olleeseen vammaispalvelulainsäädännön kokonaisuudistukseen ja siihen lausuntokierroksen perusteella jatkovalmistelussa tehtyihin muutoksiin. Esitystä koskevat asiakirjat ovat saatavilla osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella STM 116:00/2022.
2
Nykytila ja sen arviointi
Sote-uudistuksessa sosiaali- ja terveydenhuollon, pelastustoimen sekä muiden erikseen säädettävien palveluiden ja tehtävien järjestämisvastuu siirretään kunnilta uusille hyvinvointialueille vuoden 2023 alusta. Sairaanhoitopiirien ja erityishuoltopiirien tehtävät siirtyvät myös hyvinvointialueille. Julkisessa hallinnossa on jatkossa kolme organisatorisesti itsenäistä toimijaa: valtio, hyvinvointialueet ja kunnat (HE 241/2020 vp). Palveluiden jatkuvuuden ja erillisten organisaatioiden välisen yhteistyön turvaaminen edellyttävät muutoksia kehitysvammalakiin.
Vammaisten lasten aamu- ja iltapäivätoiminnan sekä loma-ajan toiminnan järjestäminen jatkossa kunnan ja hyvinvointialueiden yhteistyönä on yksi tarvittavista muutoksista.
Ilman muutosta laki ei vastaa myöskään Uudenmaan erillisratkaisusta johtuviin tarpeisiin vaativien kehitysvammaisten erityishuollon palveluiden tuottamisessa kehitysvammapsykiatrian osastoilla.
3
Ehdotukset ja niiden vaikutukset
3.1
Keskeiset ehdotukset
Kehitysvammalakiin tehtäisiin välttämättömät palveluiden jatkuvuuteen liittyvät muutokset erityishuoltopiirien purkautuessa ja hyvinvointialueiden aloittaessa toimintansa uusina organisaatioina.
Kehitysvammalakiin lisättäisiin säännös, joka mahdollistaa kuntien ja hyvinvointialueiden välisen yhteistyön erityishuoltona järjestettävän vammaisten lasten aamu- ja iltapäivätoiminnan sekä loma-aikaisen toiminnan järjestämisessä ja tuottamisessa.
Kehitysvammalakiin lisättäisiin säännös, joka mahdollistaa tahdosta riippumattoman erityishuollon tuottamisen kehitysvammapsykiatrian osastoilla sekä välttämättömien rajoitustoimenpiteiden käyttämisen näillä osastoilla. Tarve sääntelyyn on erityisesti HUS:n tuottaessa toimintaa jatkossa.
Sote-uudistuksen tultua voimaan hyvinvointialueilla ei ole erityishuollon johtoryhmää. Erityishuollon järjestämiseksi hyvinvointialueilla on kuitenkin oltava vastaava ryhmä. Kehitysvammalakia muutettaisiin tältä osin vastaamaan vammaispalvelulainsäädännön uudistuksessa ehdotettua.
3.2
Pääasialliset vaikutukset
3.2.1
Taloudelliset vaikutukset
Esityksellä ei arvioida olevan taloudellisia vaikutuksia.
3.2.2
Vaikutukset viranomaisiin
Hyvinvointialue voisi hankkia kunnalta koulua käyvien vammaisten lasten aamu- ja iltapäivätoimintaa sekä loma-ajan toimintaa siten, että hyvinvointialueen ei tarvitsisi kilpailuttaa palvelua eikä kunnalta edellytettäisi palvelun yhtiöittämistä. Tämä mahdollistaisi palvelun tarkoituksenmukaisen järjestämisen jatkossakin sosiaalipalveluiden ja opetustoimen yhteistyönä.
Hyvinvointialueilla olisi erityishuollon järjestämisvastuu, mutta kehitysvammapsykiatrian osastoilla olisi mahdollista tuottaa palvelua. Kehitysvammapsykiatrian osastojen lisäämisellä lakiin turvattaisiin palvelun jatkuvuus sekä asiantuntemuksen säilyminen yksiköissä, joissa on tähänkin asti järjestetty erityishuoltoa. Palveluntuottajan mahdollisuus käyttää laillisesti rajoitustoimenpiteitä kehitysvammapsykiatrian osastoilla turvattaisiin. Rajoitustoimenpiteiden käyttämisestä säädetään kehitysvammalaissa.
Sote-uudistuksen johdosta erityishuoltopiirit purkautuvat eikä jatkossa ole erityishuollon johtoryhmää. Erityishuollon järjestämiseksi hyvinvointialueilla on oltava vastaava ryhmä. Vammaispalvelulainsäädännön uudistamista koskevassa esityksessä on ehdotettu, että jatkossa hyvinvointialueilla olisi vaativan moniammatillisen tuen asiantuntijaryhmä ja päätöksiä tekevä vaativan moniammatillisen tuen asiantuntijaryhmä. Lain muuttaminen vastaamaan tältä osin vammaispalvelulainsäädännön uudistuksessa ehdotettua selkeyttäisi kaikkien toimijoiden osalta tilannetta väliaikana.
3.2.3
Vaikutukset asiakkaisiin
Hyvinvointialue voisi hankkia kunnalta koulua käyvien vammaisten lasten aamu- ja iltapäivätoimintaa sekä loma-ajan toimintaa, jota voitaisiin tarvittaessa järjestää koulun tiloissa hyödyntäen koulunkäyntiavustajien työpanosta. Tällä turvattaisiin asiakkaille palvelun jatkuvuus ilman katkoksia sosiaalipalveluiden järjestämisvastuun siirtyessä kunnilta hyvinvointialueille.
Tahdosta riippumatonta erityishuoltoa voisi jatkossa järjestää myös kehitysvammapsykiatrian osastoilla. Osastoilla olisi myös mahdollista käyttää välttämättömiä rajoitustoimenpiteitä. Muutoksen tarkoituksena on mahdollistaa palvelun jatkuvuus ilman katkoksia yksiköissä, joissa on tähänkin asti järjestetty erityishuoltoa. Koska yksiköissä on tarve käyttää välttämättömiä rajoitustoimenpiteitä, on asiakkaiden oikeusturvan kannalta välttämätöntä, että rajoitustoimenpiteiden käyttö perustuu lakiin.
Lain muuttaminen vastaamaan asiantuntijaryhmien osalta vammaispalvelulainsäädännön uudistuksessa ehdotettua on tärkeää asiakkaiden oikeusturvan kannalta. Ilman muutosta kehitysvammalaissa on säädetty vain yhdestä asiantuntijaryhmästä. On kuitenkin tärkeää, että yksi ryhmä päättää tahdosta riippumattomasta erityishuollosta ja toinen ryhmä suorittaa tahdosta riippumattoman erityishuollon edellytyksenä olevan tutkimuksen ja antaa kannanoton edellytyksistä määrätä henkilö erityishuoltoon tahdostaan riippumatta.
4
Muut toteuttamisvaihtoehdot
Ensisijainen vaihtoehto olisi ollut vammaispalvelulainsäädännön kokonaisuudistuksen hyväksyminen eduskunnassa siten, että se olisi voinut tulla voimaan yhtä aikaa sote-uudistuksen kanssa. Koska se on osoittautunut epätodennäköiseksi eduskunnan ruuhkautuneen ja kiireisen aikataulun vuoksi, toissijaisena vaihtoehtona turvataan erillisinä organisaatioina jatkavien hyvinvointialueiden ja kuntien sekä HUS:n mahdollisuudet järjestää välttämättömät palvelut siten, että niiden saumaton jatkuvuus turvataan erityishuoltopiirien purkautuessa.
Tehdyt muutosesitykset turvaisivat palveluiden saamisen sen ajan, joka joudutaan odottamaan vammaispalvelulainsäädännön kokonaisuudistuksen voimaantuloa.
Valmistelun aikana arvioitiin tarvetta sisällyttää esitykseen säännökset niin sanotusta kuntouttavasta varhaiskasvatuksesta osana erityishuoltoa. Esityksen kiireellisyydestä johtuen lakiin tehtäisiin palveluiden jatkuvuuden kannalta vain välttämättömimmät muutokset. Kuntouttavasta varhaiskasvatuksesta luopuminen asteittain on perustuslakivaliokunnan käsiteltävänä osana vammaispalvelulainsäädännön kokonaisuudistusta. Koska kokonaisuudistus lähtee siitä, että kuntouttavaa varhaiskasvatusta ei järjestettäisi uuden vammaispalvelulain perusteella, valmistelussa ei nähty tarkoituksenmukaiseksi ehdottaa erillisiä säännöksiä kuntouttavan varhaiskasvatuksen järjestämisestä välivaiheessa. Esitys merkitsee sitä, että oikeuteen saada kuntouttavaa varhaiskasvatusta ei tulisi muutoksia tänä väliaikana.
Vaihtoehto olisi jättää edellä kuvatut muutokset lakiin tekemättä. Tällöin jäisi tulkinnanvaraiseksi, voiko hyvinvointialue hankkia kunnalta koulua käyvien vammaisten lasten aamu- ja iltapäivätoimintaa sekä loma-ajan toimintaa kilpailuttamatta palvelua ja ilman, että kunnan tulisi yhtiöittää palvelu. Tämä voisi vaikuttaa myös asiakkaiden palvelun jatkuvuuteen siirryttäessä hyvinvointialueille. Muutos on laajasti kannatettu.
Jos tahdosta riippumatonta erityishuoltoa ei olisi mahdollista järjestää eikä rajoitustoimenpiteitä käyttää kehitysvammapsykiatrian osastolla, erityishuollon palveluiden jatkuvuutta siinä yksikössä, jossa niitä on tähän asti järjestetty, ei voitaisi turvata. Tällöin ei voitaisi turvata myöskään riittävää asiantuntemuksen pysyvyyttä.
Jos lakiin ei tehtäisi muutoksia koskien erityishuollon johtoryhmän korvaavia asiantuntijaryhmiä, hyvinvointialueilla tulisi perustaa vuoden alussa vaadittu asiantuntijaryhmä ja myöhemmin vammaispalvelulainsäädännön kokonaisuudistuksen edellyttämät uudenlaiset asiantuntijaryhmät. Lisäksi asiakkaan oikeusturva vaarantuisi, koska laissa olisi säädetty vain yhdestä asiantuntijaryhmästä.
5
Säännöskohtaiset perustelut
1 b ja 37 §. Pykäliä ehdotetaan muutettavaksi siten, että maininta vaativan tuen asiantuntijaryhmästä muutetaan maininnaksi vaativan moniammatillisen tuen asiantuntijaryhmästä ja päätöksiä tekevästä vaativan moniammatillisen tuen asiantuntijaryhmästä.
2 §. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jossa säädettäisiin kunnan mahdollisuudesta toimia yksilöllisen hoidon ja huolenpidon, käytännössä aamu- ja iltapäivätoiminnan tai loma-ajan toiminnan palveluntuottajana. Hyvinvointialue voisi hankkia kunnalta koulua käyvien vammaisten lasten yksilöllistä hoitoa ja huolenpitoa, jota voitaisiin tarvittaessa järjestää koulun tiloissa hyödyntäen koulunkäyntiavustajien työpanosta. Hyvinvointialueen ei tarvitsisi kilpailuttaa palvelua eikä kunnalta edellytettäisi palvelun yhtiöittämistä.
Yksilöllisessä hoidossa ja huolenpidossa on kyseessä tehtävä, jossa on tarkoituksenmukaista tuottaa palvelu kuntien opetustoimen ja hyvinvointialueiden yhteistyössä siten, että molempien tavoitteet palveluiden tuotannolle täyttyvät. Yhteistoiminta täyttää hankintalain (1397/2016) 16 §:n mukaiset edellytykset palveluiden hankinnasta toiselta hankintayksiköltä. Hyvinvointialue voisi hankkia palvelut kunnalta ilman tarjouskilpailua. Kunnan osalta kyseessä on opetustoimeen liittyvä tehtävä, jota ei ole pidettävä kuntalain (410/2015) 126 §:n mukaisena kilpailutilanteessa markkinoilla hoidettavana tehtävänä. Kunta voi tuottaa palvelun yhtiöittämättä. Jotta asia ei jäisi tulkinnanvaraiseksi, tässä momentissa säädettäisiin kunnan oikeudesta tuottaa hyvinvointialueelle kehitysvammalaissa tarkoitettua aamu- ja iltapäivä- tai loma- ajan toimintana toteutettavaa yksilöllistä hoitoa ja huolenpitoa.
Tämä hankintayksiköiden välinen horisontaalinen yhteistyö olisi myös EU:n kilpailulainsäädännön mukaista. Esitys täyttää Euroopan parlamentin ja neuvoston hankintadirektiivin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU julkisista hankinnoista ja direktiivi 2004/18/EY kumoamisesta) ja sitä selkeyttävät oikeuskäytännön vaatimukset.
23 §. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että maininta vaativan tuen asiantuntijaryhmästä muutetaan maininnaksi päätöksiä tekevästä vaativan moniammatillisen tuen asiantuntijaryhmästä. Lisäksi muutettaisiin ryhmältä edellytettävä asiantuntemus vastaamaan vammaispalvelulainsäädännön uudistuksessa esitettyä. Tekemällä muutos tässä vaiheessa päästään hyvinvointialueilla perustamaan heti kokoonpanoltaan oikeanlaiset ja oikean nimiset ryhmät ja vältytään jatkuvilta muutoksilta. Tahdosta riippumattomassa erityishuollossa on oikeusturvan kannalta tärkeää, että asiantuntijaryhmä ja päätöksiä tekevä ryhmä muodostuvat eri henkilöistä.
31, 34, 36, 42 e ja 80 §. Pykäliä ehdotetaan muutettavaksi siten, että maininta vaativan tuen asiantuntijaryhmästä muutetaan maininnaksi päätöksiä tekevästä vaativan moniammatillisen tuen asiantuntijaryhmästä.
32 §. Pykälän 2 momentissa säädetään niistä toimintayksiköistä, jotka voivat tuottaa tahdosta riippumatonta erityishuoltoa.
Termi tehostettu palveluasuminen ehdotetaan korvattavaksi sosiaalihuoltolakiin lisätyssä (laki 790/2022) 21 c §:ssä käytetyllä termillä ympärivuorokautinen palveluasuminen.
Säännökseen ehdotetaan lisättäväksi terveydenhuoltolain (1326/2010) 67 §:n 1 momentissa tarkoitettu kehitysvammapsykiatrian osasto. Lisäys tehtäisiin Etevan kuntayhtymän aiemmin järjestämien palveluiden jatkuvuuden turvaamiseksi Uudellamaalla HUS Helsingin yliopistollisen sairaalan toteuttamana. Koska kyseessä on sosiaalihuollon palvelu, palvelun järjestäjinä toimisivat hyvinvointialueet.
Lisäksi maininta vaativan tuen asiantuntijaryhmästä muutettaisiin maininnaksi päätöksiä tekevästä vaativan moniammatillisen tuen asiantuntijaryhmästä.
33 §. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että maininta vaativan tuen asiantuntijaryhmästä muutetaan maininnaksi päätöksiä tekevästä vaativan moniammatillisen tuen asiantuntijaryhmästä. Lisäksi viittaukset hallintolakiin (434/2003) muutettaisiin aineellisiksi viittauksiksi, jotta viittaukset vastaisivat nykyisiä lainvalmisteluohjeita.
38 §. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että maininta vaativan tuen asiantuntijaryhmästä muutetaan maininnaksi päätöksiä tekevästä vaativan moniammatillisen tuen asiantuntijaryhmästä. Lisäksi pykälään ehdotetaan kielellistä korjausta.
42 b §. Rajoitustoimenpiteiden käyttöä koskevien säännösten soveltamisala. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi vastaavat muutokset kuin 32 §:ään. Muutoksella mahdollistettaisiin välttämättömien rajoitustoimenpiteiden käyttö kehitysvammapsykiatrian osastolla.
6
Lakia alemman asteinen sääntely
Sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisen rakenneuudistus edellyttää muutoksia myös lakia alemman asteiseen sääntelyyn, koska vammaispalvelulainsäädännön uudistus ei ehdi tulla voimaan 1.1.2023. Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annettuun asetukseen (759/1987) ja kehitysvammaisten erityishuollosta annettuun asetukseen (988/1977) tehtäisiin sote-uudistuksesta johtuvat tekniset muutokset.
7
Voimaantulo
Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2023.
8
Esityksen riippuvuus muista esityksistä
Tämä esitys liittyy eduskunnan käsiteltävänä olevaan vammaislainsäädännön kokonaisuudistusta koskevaan hallituksen esitykseen (HE 191/2022). Koska kokonaisuudistus ei tule voimaan ehdotetussa ajassa, tällä esityksellä ehdotetaan muutettavaksi kehitysvammalakia välttämättömin osin.
9
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Ehdotettu sääntely on kiinteässä yhteydessä perustuslain 7 §:ään, jossa turvataan oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen. Julkisen vallan on itse pidättäydyttävä loukkaamasta näitä oikeuksia, mutta sen on myös luotava olosuhteet, joissa kyseiset perusoikeudet nauttivat suojaa yksityisiä loukkauksia vastaan. Henkilökohtainen vapaus on luonteeltaan yleisperusoikeus, joka suojaa ihmisen fyysisen vapauden ohella hänen tahdonvapauttaan ja itsemääräämisoikeuttaan. Oikeus henkilökohtaiseen koskemattomuuteen antaa suojaa henkilöön käyviä tarkastuksia ja pakolla toteutettavia lääketieteellisiä tai vastaavia toimenpiteitä vastaan.
Perusoikeuksia koskevan hallituksen esityksen (HE 309/1993 vp) perustelujen mukaan henkilökohtaisen koskemattomuuden asema perusoikeutena asettaa siihen puuttumiselle korkean kynnyksen. Rajoitusten tulee perustua lakiin ja täyttää tulkintakäytännössä täsmentyvät hyväksyttävyys- ja välttämättömyysvaatimukset. Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut itsemääräämisoikeuden kiinnittyvän useisiin perusoikeuksiin, erityisesti perustuslain 7 §:n säännöksiin henkilökohtaisesta vapaudesta ja koskemattomuudesta sekä perustuslain 10 §:n säännöksiin yksityiselämän suojasta. Perustuslailla suojatun yksityiselämän piiriin kuuluu muun muassa yksilön oikeus määrätä itsestään ja ruumiistaan (ks. esim. PeVL 15/2015 vp, s. 3 ja PeVL 12/2016 vp, s. 2, PeVL 10/2012 vp, s. 2/II ja PeVL 24/2010 vp, s. 3/I).
Tahdosta riippumattoman erityishuollon tai rajoitustoimenpiteiden käytön soveltamisala ei laajene, vaan HUS jatkaa toimintaa kuten Eteva kuntayhtymä, mutta terveydenhuollon organisaationa siten, että järjestämisvastuussa ovat hyvinvointialueet. Koska yksiköissä on tarve käyttää välttämättömiä rajoitustoimenpiteitä, on asiakkaiden oikeusturvan kannalta välttämätöntä, että rajoitustoimenpiteiden käyttö perustuu kehitysvammalakiin.
Ehdotettu muutos asiantuntijaryhmiin on tärkeä asiakkaiden oikeusturvan kannalta järjestettäessä tahdosta riippumatonta erityishuoltoa. On tärkeää, että yksi ryhmä päättää tahdosta riippumattomasta erityishuollosta ja toinen ryhmä tekee tahdosta riippumattoman erityishuollon edellytyksenä olevan tutkimuksen ja antaa kannanoton edellytyksistä määrätä henkilö erityishuoltoon tahdostaan riippumatta.
Ehdotetuilla muutoksilla on myös kiinteä yhteys perustuslain 19 §:n 3 momentissa julkiselle vallalle osoitettuun tehtävään turvata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistää väestön terveyttä sekä tukea perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Perustuslain säännöksellä ei määritellä näiden palveluiden järjestämistapaa, vaan sillä velvoitetaan julkinen valta turvaamaan palveluiden saatavuus (HE 309/1993 vp, s. 71/I, ks. myös esim. PeVL 20/2004 vp, s. 2/II). Palveluiden riittävyyttä arvioitaessa voidaan lähtökohtana pitää sellaista palveluiden tasoa, joka luo jokaiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä (HE 309/1993 vp, s. 71/II, ks. myös esim. PeVL 20/2004 vp, s. 2/II ja PeVL 30/2013 vp, s. 3/I).
Lakiin ehdotetaan muutosta, jonka johdosta hyvinvointialue voisi hankkia kunnalta koulua käyvien vammaisten lasten aamu- ja iltapäivätoimintaa sekä loma-ajan toimintaa, jota voitaisiin tarvittaessa järjestää koulun tiloissa hyödyntäen koulunkäyntiavustajien työpanosta. Tällä turvattaisiin palvelun jatkuvuus ilman katkoksia sosiaalipalveluiden järjestämisvastuun siirtyessä kunnilta hyvinvointialueille.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.