4.1
Keskeiset ehdotukset
Esityksen tavoitteena on toimeenpanna hallitusohjelman kirjaus, jonka mukaan ”toteutetaan täysipäiväinen kokoaikainen subjektiivinen varhaiskasvatusoikeus”. Tavoitteen saavuttamiseksi esityksessä ehdotetaan muutettavaksi varhaiskasvatuslakia ja lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annettua lakia.
Ehdotuksen mukaan kaikilla lapsilla olisi oikeus osallistua varhaiskasvatukseen lapsen tarpeen mukaan. Oikeus varhaiskasvatukseen ei olisi enää riippuvainen siitä, onko lapsen vanhempi tai muu huoltaja työssä koko- tai osa-aikaisesti, ovatko he työttöminä tai osallistuvatko työvoimapoliittisina toimina järjestettyihin koulutuksiin tai työharjoitteluun, ovatko vanhemmat yrittäjiä tai opiskelevatko he.
Varhaiskasvatuksen laajuuteen ei myöskään vaikuttaisi se, onko lapsen vanhempi perhevapaalla tai hoitovapaalla perheen muun lapsen hoidon vuoksi tai jos vanhempi jostain muusta syystä olisi kotona, esimerkiksi vanhemman ollessa eläkkeellä tai kuntoutuksessa.
Varhaiskasvatuksen laajuus ei myöskään olisi riippuvainen siitä, olisiko varhaiskasvatus tarpeen lapsen kehityksen, tuen tarpeen tai perheen olosuhteiden takia vaan laajuus arvioitaisiin aina yksilöllisesti lapsen ja perheen ilmoittaman tarpeen pohjalta. Varhaiskasvatuksen järjestämisessä tulisi kuitenkin edelleen aina ottaa huomioon lapsen etu.
Lukuisat kansainväliset tutkimukset puoltavat laadukkaan varhaiskasvatuksen vaikuttavuutta. Esimerkiksi Nobelin taloustieteen palkinnon saanut taloustieteilijä James Heckman on todennut, että erityisesti ne lapset, joiden varhaisissa kasvuympäristöissä on kuormittavia tekijöitä, kuten taloudellisia vaikeuksia, vanhempien terveysongelmia, päihteidenkäyttöä, sosiaalisen vuorovaikutuksen ongelmia tai puutteelliset vertaissuhdeverkostot, hyötyvät vertaisryhmissä järjestetystä, ammattilaisten ohjaamasta varhaiskasvatuksesta. Varhaisista kasvatusympäristöistä seuraavien valmiuserojen kaventaminen edellyttää tuen tarjoamista jo alle 5-vuotiaana. Varhaiskasvatus nähdään tuloksellisimpana ja kustannustehokkaimpana keinona varmistaa lasten välisten erojen tasaaminen ja tasa-arvoisuus koulutuspolitiikassa, lasten syrjäytymisen ehkäisy ja kognitiivisten kykyjen kehittyminen. Sen lisäksi varhaiskasvatuksen tuotto on erittäin korkea. Epäsuotuisan kasvuympäristön vaikutusten lievittäminen jälkeenpäin ei ole yhtä kustannustehokasta kuin epäsuotuisan kehityksen estäminen. Tutkimukset kertovat myös, että varhaiskasvatus hyödyntää lasta enemmän kuin mikään muu myöhempi koulutus. Varhaiskasvatukseen panostaminen tasoittaa eri taustoista tulevien lasten mahdollisuuksia ja tuo tätä kautta yhteiskunnalle taloudellista hyötyä. (esim. Engle ym. 2011; Sipilä & Österbacka 2013)
Erot lasten kognitiivisissa ja ei-kognitiivisissa valmiuksissa johtuvat etenkin perheoloista. Lasten valmiuksilla on pitkävaikutteisia seurauksia heidän kehitykseensä, terveyteensä sekä menestymiseen työelämässä. (Sipilä & Österbacka 2013). Älyllisesti vähän virikkeitä omaava ympäristö ei suosi lasten kehitystä yhtä lailla kuin ympäristö, jossa älyllisiä virikkeitä on runsaasti tarjolla (Heckman 2008).
Myös EU:n ja OECD:n linjauksissa varhaiskasvatuksen merkityksellisyys lasten kehityksen ja oppimisen tukena on tuotu esiin. Esimerkiksi Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarissa todetaan, että lapsilla tulisi olla oikeus kohtuuhintaiseen varhaiskasvatukseen ja laadukkaaseen hoitoon. Lisäksi sen mukaan heikoista lähtökohdista tulevilla lapsilla tulisi olla oikeus yhtäläisiä mahdollisuuksia edistäviin toimenpiteisiin. Euroopan komission varhaiskasvatusta koskevassa tiedonannon pohjalta annetuissa neuvoston päätelmissä (2011) korostetaan varhaiskasvatuksen merkitystä elinikäisen oppimisen perustana ja yhteiskunnalle taloudellisesti kestävänä investointina. Laadukkaat palvelut ovat ratkaisevassa osassa oppimistulosten parantamisessa ja sosiaalisten taitojen kehittämisessä. Osallistuminen laadukkaaseen varhaiskasvatukseen johtaa perustaitojen parempaan omaksumiseen ehkäisten tehokkaasti koulunkäynnin varhaista keskeyttämistä. Yleisesti ja tasapuolisesti saatavilla olevan korkealaatuisen varhaiskasvatuksen tarjoaminen myös edesauttaa köyhyydyn ja syrjäytymisen torjunnassa. Myös keväällä 2019 annetuissa neuvoston suosituksissa laadukkaista varhaiskasvatusjärjestelmistä painotetaan laadukkaan varhaiskasvatuksen saatavuutta. Koulunkäynnin keskeyttäneiden ja köyhyysriskiin joutuneiden osuuden vähentäminen ovat olleet EU:n strategisia tavoitteita. OECD:n kansainvälinen oppimistulosten arviointiohjelma PISA on osoittanut myös, että oppilaat, jotka ovat osallistuneet esiasteen koulutukseen vähintään vuoden ajan, saavat matematiikasta korkeampia pisteitä 15-vuotiaana. Oppilaat, jotka eivät ole osallistuneet esiopetukseen, suoriutuvat koulussa kolme kertaa todennäköisemmin heikosti kuin vähintään vuoden ajan esiopetukseen osallistuneet. Erityisen merkittävä vaikutus varhaiskasvatuksella on maahanmuuttajataustaisten oppilaiden koulumenestykseen ja ero vastaa OECD:n mukaan kahta kouluvuotta.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
4.2.1 Taloudelliset vaikutukset
Lasten subjektiivinen varhaiskasvatusoikeus rajattiin 1.8.2016 lukien 20 tuntiin viikossa. Vastaava rajaus tehtiin myös lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain mukaiseen yksityisen hoidon tukeen. Yhteensä säästöjä arvioitiin syntyvän noin 10 800 lapsen varhaiskasvatusoikeuden muutoksen myötä, jolloin vuosittaiset valtionosuusjärjestelmän mukaiset kokonaissäästöt olisivat noin 62 miljoonaa euroa, joista henkilöstömenojen osuus olisi noin 69 prosenttia eli 43 miljoonaa euroa. Muutoksen arvioitiin vähentävän kuntien varhaiskasvatuksen henkilöstöä päiväkodeissa ja perhepäivähoidossa. Lisäksi varhaiskasvatusoikeuden muutoksella arvioitiin olevan vaikutusta sijaisten ja muun henkilöstön määrään. Edellä mainittuun perustuen valtionosuutta leikattiin vuositasolla 15,9 miljoonaa euroa.
Valtionosuusjärjestelmä perustuu kuntien ilmoittamiin toteutuneisiin kustannuksiin. Koska kunnan lakisääteisen tehtävän laajuus supistui varhaiskasvatusoikeuden muutoksen takia, kustannussäästönä huomioitiin se osuus keskimääräisistä kustannuksista, joka jäi laskennallisesti pois varhaiskasvatusoikeuden muuttuessa osa-aikaiseksi tai jäädessä kokonaan pois esi- ja perusopetuksen loma-aikoja lukuun ottamatta.
Keskimääräiset vuosikustannukset laskettiin siten, että toteutuneet kustannukset painotettiin henkilöstömitoituksen mukaan olettaen lasten ja kasvattajien määrän suhteen olevan lainsäädännön mukainen. Kustannussäästö laskettiin kokoaikaisesta varhaiskasvatuksesta osa-aikaiseen varhaiskasvatukseen siirtyvien lasten osalta koko- ja osa-aikaisen varhaiskasvatuksen vuosikustannusten erona. Kustannussäästö laskettiin esi- ja perusopetuksen loma-aikoihin rajautuvan varhaiskasvatuksen osalta olettaen, että varhaiskasvatusoikeus rajautuisi keskimäärin 2,5 kuukauteen vuodessa.
Opetus- ja kulttuuriministeriö toteutti keväällä 2019 kyselyn, jossa kuntia pyydettiin ilmoittamaan, onko kunnissa rajattu subjektiivista varhaiskasvatusoikeutta lakimuutoksen perusteella. Samalla kuntia pyydettiin arvioimaan, paljonko kustannuksissa on säästetty, mikäli subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajaus on tehty ja mikä on ollut rajauksen vaikutus henkilöstön määrään ja kiinteistökustannuksiin.
Tähän kysymykseen vastasi 249 kuntaa, joista 155 kuntaa (62 prosenttia vastanneista) oli jossakin vaiheessa lain muutoksen jälkeen rajannut subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden 20 tuntiin viikossa. Kunnista suurin osa, 80,5 prosenttia vastanneista, vastasi varhaiskasvatuksen henkilöstömäärän pysyneen ennallaan ja vain 4,5 prosenttia vastanneista vastasi henkilöstömäärän vähentyneen. Osa kunnista on lisäksi perunut tekemänsä rajauksen heti ensimmäisten vuosien jälkeen, ja ainakin kolme kuntaa poistaa rajauksen vuoden 2019 aikana. Yksi kunta raportoi, että rajauksen tullessa voimaan, kunnan kerhotoiminnassa olevien lasten määrä lähti kasvuun. Osassa kuntia varhaiskasvatuksen osallistumisaste on muista toimista johtuen kasvanut subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajauksen voimassaoloaikana, jolloin kunnan tavoittelemaa säästöä ei ole syntynyt.
Koska kunnat eivät ole ryhtyneet oletettuihin säästötoimiin siinä määrin kuin subjektiivista varhaiskasvatusoikeutta rajatessa arvioitiin, eivät aikaisemmin arvioidut kokonaissäästöt ole toteutuneet eikä kustannuspohja ole pienentynyt odotetusti. Tätä tukee myös kuntien taloustilasto, kun tarkastellaan palkkojen sekä sisäisten ja ulkoisten vuokrien kehitystä vuosina 2015—2017.
Henkilöstön kokonaismäärän vähenemisiä ja euromääräisiä kustannussäästöjä kyselyssä esitti vain 12 kuntaa. Yhdellätoista kunnalla rajaus oli koskenut yli viittä lasta, ja näiden kuntien esittämät säästöt vastasivat keskimäärin 27 prosenttia hallituksen esityksessä tehdyistä henkilöstömenojen kustannussäästöarvioista. Tilakustannuksien euromääräisiä säästöjä esitti vain 3 kuntaa, ja iso osa kunnista arvioikin, että muutoksella ei ole ollut vaikutusta tilakustannuksiin. Muutos on voinut tuoda väljennystä olemassa oleviin tiloihin lapsimäärän pienentyessä, mutta säästöjä tästä ei ole syntynyt. Kyselyn vastauksia tukee myös Oulun yliopiston tekemä VakaVai-selvitys 2017, jossa kartoitettiin varhaiskasvatuksen lainsäädäntöön vuosina 2015 ja 2016 tehtyjen muutosten vaikutuksia. Selvityksen mukaan suurin osa subjektiivista varhaiskasvatusoikeutta rajanneiden kuntien varhaiskasvatusjohtajista arvioi, että oikeuden rajaamisella ei ole merkittäviä taloudellisia vaikutuksia. Vastanneista 77,3 prosenttia arvioi, että varhaiskasvatuksen kokonaiskustannukset pysyvät vuositasolla saman suuruisina kuin ennen rajausta.
Opetus- ja kulttuuriministeriön keväällä 2019 tekemään kyselyyn tulleista kirjallisista vastauksista käy kuitenkin ilmi, että säästöjen arviointi oli hankalaa toimintaympäristössä tapahtuvien muiden muutosten, kuten esimerkiksi muuttuvien lapsimäärien sekä ryhmäkokojen suhdeluvun muutoksen vuoksi. Toisaalta kunnat, jotka ovat arvioineet, että säästöjä ei ole syntynyt, ovat todenneet, että esimerkiksi kasvava lapsimäärä on saattanut kumota mahdollisesti muuten toteutuvat säästöt. Näin ollen subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajauksen poistaminen lisäisi myös tällaisten kuntien kustannuksia, vaikka euromääräistä säästöä ei ole pystytty osoittamaan.
Kuntien vastausten perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö on arvioinut, että kustannukset ovat voineet pienentyä keskimäärin 27 prosenttia siitä, mitä alun pitäen arvioitiin henkilöstökustannusten alenevan. Olettaen, että muutkin kustannukset ovat pienentyneet samassa suhteessa, subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden palauttaminen tuottaisi n. 16,7 miljoonan lisäkustannukset kunnille.
Subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajauksen yhteydessä laskettiin taloudelliset vaikutukset myös yksityisen hoidon tuen osalta. Mikäli arvioidaan, että säästöt ovat toteutuneet yksityisen hoidon tuella järjestetyssä varhaiskasvatuksessa samassa mittakaavassa kuin kunnallisen varhaiskasvatuksen piirissä, arvioidaan että kustannukset kasvaisivat noin 0,3 miljoonaa euroa.
Ehdotettu muutos merkitsisi lisäystä peruspalvelujen valtionosuuksiin (momentti 28.90.30). Vuonna 2020 valtionosuuksiin lisättäisiin 7,1 miljoonaa euroa, joka vastaa n. 5/12 täysistä kustannuksista ja vuodesta 2021 alkaen valtionosuuksiin lisättäisiin 17 miljoonaa euroa. Koska kyseessä on kunnille uusi tehtävä, valtionosuus kattaa kustannuksista 100 prosenttia.
4.2.2 Lapsi- ja perhevaikutukset
Kaikilla lapsilla olisi esityksen mukaan yhdenvertainen oikeus osallistua varhaiskasvatukseen ja kaikki lapset olisivat siten tasa-arvoisia vanhemman sosioekonomisesta asemasta ja perheen tilanteesta riippumatta. Yhdenvertaisuutta lisäisi myös se, että yksityisen hoidon tuki maksettaisiin kaikkien lasten osalta täysimääräisenä, jos lapsi on yksityisessä varhaiskasvatuksessa.
Lapset olisivat esityksen myötä tasa-arvoisessa asemassa myös alueellisesti. Asuinpaikasta riippumatta kaikilla lapsilla olisi yhtäläinen oikeus osallistua varhaiskasvatukseen. Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen aiheutti sen, että lasten asuinpaikka vaikutti osallistumisen laajuuteen. Kun oikeuden rajaus tuli voimaan 1.8.2016, rajaus otettiin käyttöön Vakavai-tutkimuksen mukaan 132 kunnassa, 77 kuntaa puolestaan ei rajannut oikeutta. Kuntien käytännöt ovat vaihdelleet, osa otti rajauksen heti käyttöön, osa rajasi oikeutta myöhemmin, osa oikeutta rajanneista on saattanut purkaa rajauksen ja osa kunnista ei koskaan rajannut varhaiskasvatusoikeutta. Lasten mahdollisuus osallistua varhaiskasvatukseen on siis ollut alueellisesti epätasa-arvoista.
Myös yksityisen hoidon tuen osalta tilanne lasten ja perheiden kannalta selkiytyisi, kun lapsi voisi osallistua varhaiskasvatukseen vanhempien määrittelemän tarpeen mukaisesti vanhempien tilanteesta riippumatta ja perhe voisi kotikunnastaan riippumatta saada täysimääräisen yksityisen hoidon tuen hoitorahan ja hoitolisän sekä mahdollisen kuntalisän. Vanhempien ei enää tarvitsisi yksityisen hoidon tuen hakemuksen yhteydessä selvittää esimerkiksi työssäoloaan tai päätoimista opiskeluaan eikä ilmoittaa mahdollisista muutoksista näiltä osin tukikauden aikana. Lisäksi esimerkiksi määräaikaisissa työsuhteissa työskentelevien vanhempien ja heidän lastensa asema paranisi, koska lapsella olisi oikeus kokoaikaiseen varhaiskasvatukseen ja täysimääräiseen tukeen riippumatta vanhempien työsuhteen luonteesta ja mahdollisista katkoksista työsuhteiden välillä. Myös kaikki esiopetusikäiset lapset olisivat vanhempien tilanteesta riippumatta oikeutettuja varhaiskasvatukseen ja perheelle voitaisiin maksaa esiopetuksen lisäksi maksettavaa alemman tasoista yksityisen hoidon tukea.
Lukuisat tutkimukset ja kansainväliset vertailut ovat osoittaneet, että laadukas varhaiskasvatus vaikuttaa positiivisesti lasten myöhempään koulutiehen ja menestymiseen opinnoissa ja yhteiskunnalliseen pärjäämiseen. Vaikuttavuutta koskevat tutkimukset kuitenkin korostavat, että vain laadukas varhaiskasvatus tuottaa positiivisia vaikutuksia (mm. Melhuish ja muut 2015). Yhtäläistä oikeutta varhaiskasvatukseen voidaan pitää myös laadun osatekijänä.
Tutkimuksissa yleisesti pidetään laadukkaaseen varhaiskasvatukseen osallistumista tärkeänä, vaikkakaan varhaiskasvatuksen päivittäiseen kestoon ei juurikaan ole otettu kantaa. Kuitenkin esimerkiksi OECD on pitänyt hyvänä Suomen varhaiskasvatusjärjestelmästä tekemässään arviossa 2000-luvun alussa universaaleja varhaiskasvatuspalveluita ja kaikkien lasten yhtäläistä oikeutta varhaiskasvatukseen. Kun tämä arvio tehtiin, vanhemmilla oli subjektiivinen oikeus saada lapselleen kokopäiväinen päivähoitopaikka. (OECD Country Note. Early Childhood Education and Care Policy in Finland).
Universaalien palveluiden kautta on myös helpompi havaita ja tarttua lasten mahdollisiin kehityksen ja oppimisen haasteisiin. Osallistavalla varhaiskasvatuksella voidaan vaikuttaa merkittävästi epätasa-arvoon ja sosiaaliseen syrjäytymiseen. Ilman laadukasta varhaiskasvatusta eri sosioekonomisista taustoista tulevien lasten kehityksen ja taitojen välille syntyy eroja jo varhaislapsuudesta lähtien, ja tästä syystä sukupolvelta toiselle siirtyvä huono-osaisuuden kierre voi vahvistua. Eroja on havaittu tutkimuksessa jo 12 kuukauden ikäisten lasten kohdalla (Hurt H. & Betancourt M. 2017).
Monissa tutkimuksissa on todettu, että laadukkaalla varhaiskasvatuksella voidaan edistää juuri haavoittavissa oloissa elävien lasten myönteistä kehitystä ja oppimista ja estää syrjäytymistä. Esimerkiksi tutkimukset osoittavat, että toisiinsa verrattavista olevista maahanmuuttajataustaisista lapsista niillä, jotka osallistuivat varhaiskasvatukseen vastaanottavassa maassa, oli parempi lukutaito (OECD 2018).
Esitys turvaa varhaiskasvatuspaikan pysyvyyden voimassa olevaa lakia paremmin ja edistää varhaiskasvatuksessa muodostuvien lasten ja aikuisten välisten ihmissuhteiden jatkuvuutta. Vuorovaikutussuhteiden jatkuvuus edesauttaa myös lapsen yksilöllisen kehityksen ja oppimisen tuen toteuttamista.
Varhaiskasvatuksessa voidaan myös tukea vanhempia heidän kasvatustehtävässään. Kun varhaiskasvatusoikeuden laajuus ei ole riippuvainen lapsen tai perheen erityisestä tuen tarpeesta, ei kokopäiväinen osallistuminen, vaikka vanhemmat eivät olisi töissä, leimaa lasta tai perhettä. Esitys turvaa paremmin jokaisen lapsen ja perheen yksilöllisiin tarpeisiin vastaamisen.
Varhaiskasvatusoikeuden rajauksen purkaminen helpottaa lasten vanhempien työhön osallistumista sekä työ- ja perhe-elämän yhteensovittamista. Myös uuden työn vastaanottaminen helpottuu, kun vanhemmilla on varmuus lapsen turvallisesta varhaiskasvatuspaikasta. Vanhempien työmarkkinatilanteet saattavat nykyään vaihdella ja siten myös muutokset varhaiskasvatuksen järjestämisessä tulisi toteuttaa joustavasti perheen tarpeita vastaavaksi.
4.2.3 Viranomaisvaikutukset
Kaikkien lasten yhtäläinen oikeus varhaiskasvatukseen vähentää varhaiskasvatuksen järjestäjien hallinnollista työtä, koska lain muutoksen jälkeen varhaiskasvatuksen järjestäjän ei tarvitse enää selvittää jokaisen lapsen varhaiskasvatusoikeuden laajuutta eikä vanhempien tarvitsisi enää pyytää eri viranomaistahoilta mahdollisia lausuntoja varhaiskasvatusoikeuden laajuuden määrittelyn tueksi. Varhaiskasvatuksen laajuus perustuisi lapsen tarpeeseen. Varhaiskasvatuksen palveluohjausta olisi kuitenkin edelleen hyvä kehittää ja siten tarjota vanhemmille tietoa kunnassa tarjolla olevista lasten ja perheiden palveluista sekä varhaiskasvatuksen tavoitteista lapsen kehityksen ja oppimisen edistämiseksi.
Yhtäläinen velvoite järjestää varhaiskasvatusta edistää myös varhaiskasvatuksen järjestäjien toiminnan yhdenmukaisuutta ja helpottaa valvontaviranomaisten ohjaus- ja valvontatehtäviä. Varhaiskasvatuksen laajuus on voimassa olevan lain pohjalta monissa kunnissa arvioitu vuosittain talousarvion valmistelun yhteydessä ja tarjotun varhaiskasvatuksen laajuudessa on ollut kuntakohtaisia eroja. Myös lapsiryhmien muodostaminen voi helpottua, kun lasten läsnäoloissa ei tapahdu niin paljon muutoksia vanhempien työ- tai perhetilanteiden vaihtelun vuoksi.
Uudistuksella yksinkertaistettaisiin yksityisen hoidon tuen hakemusten käsittelyprosessia myös Kelassa. Kelan ei tarvitsisi tukea myönnettäessä selvittää lapsen varhaiskasvatusoikeuden laajuutta eikä tuen myöntämisen jälkeen seurata mahdollisia muutoksia varhaiskasvatusoikeudessa. Tuen määrää ei tarvitsisi tarkistaa esimerkiksi vanhemman jäädessä vanhempainvapaalle, työttömäksi tai eläkkeelle. Myös asiakkaiden ja kuntien ohjauksen tarve Kelassa vähenisi. Uudistuksen myötä niiden kuntien, jotka eivät ole rajanneet varhaiskasvatusoikeutta, ei tarvitsisi antaa varhaiskasvatuslain 12 §:n 4 momentin mukaisia lausuntoja täysimääräisestä varhaiskasvatusoikeudesta. Tämä vähentäisi hallinnollista kuormitusta myös kunnissa. Uudistus olisi siten omiaan vähentämään hallinnollista työtä yksityisen hoidon tuen toimeenpanossa.
Useissa kunnissa oikeus kuntalisään tai kuntalisän määrä on sidottu varhaiskasvatusoikeuden laajuuteen. Uudistuksen myötä kuntalisän ehdoista tulisi päättää kunnissa uudestaan. Samoin kuntien ja Kelan väliset sopimukset kuntalisän maksamisesta Kelan kautta tulisi uusia. Tältä osin uudistus lisää kertaluonteisesti hallinnollista työtä kunnissa ja Kelassa.
4.2.4 Yhteiskunnalliset vaikutukset
Korkealaatuiseen varhaiskasvatukseen osallistumisen edistäminen on sekä kansallisella että paikallisella tasolla taloudellinen ja sosiaalinen investointi tulevaisuuteen, jolla on vaikuttavuutta niin yksilöille, kuntayhteisöille ja koko yhteiskunnalle (esim. Karila 2016). Erityisesti heikommista sosio-ekonomisista taustoista tulevien lasten kohdalla varhaiskasvatuksen kustannusvaikuttavuus on laskettu korkeaksi. Varhainen tuki huono-osaisten lasten ympäristölle vaikuttaa lasten tulevaisuuteen suotuisasti.
Varhaiskasvatus on osa suomalaista koulutusjärjestelmää ja –politiikkaa ja elinikäisen oppimisen ensimmäiset askeleet otetaan varhaiskasvatuksessa. Laadukas varhaiskasvatus tukee lapsen kehitystä, oppimista ja hyvinvointia, edistää koulutuksellista tasa-arvoa sekä ehkäisee syrjäytymistä kuten esityksen kappaleessa 4.1. Keskeiset ehdotukset on todettu. Koulutuspoliittisen tehtävän ohella varhaiskasvatuksella on niin perhe-, sosiaali-, työvoima- kuin tasa-arvopoliittisia tehtäviä. Varhaiskasvatus on keskeinen lasten ja perheiden palvelu, joka mahdollistaa lasten vanhemmille perheen ja työn yhteensovittamisen ja tukee vanhempia heidän kasvatustehtävässään. Toimivat ja universaalit lastenneuvola- ja varhaiskasvatuspalvelut sekä pitkät perhevapaat on myös nähty keskeisinä tekijöinä siinä, että syntyvyysluvut olivat Suomessa vielä 2010-luvun alussa Euroopan korkeimpien joukossa. Nyt syntyvyys on Suomessa ollut laskusuunnassa jo useamman vuoden ajan. Varhaiskasvatusoikeuden rajauksen poistaminen voi toimia positiivisena signaalina lapsi- ja perhepolitiikan kehittämisestä perheen perustamista suunnitteleville.
Varhaiskasvatuksella on myös suuri merkitys lapsen vertaissuhteiden muodostumiselle ja ylläpitämiselle sekä sosiaalisten taitojen kehittymiselle. Varhaiskasvatus myös tukee maahanmuuttajataustaisten lasten kotoutumista.
Varhaiskasvatusoikeuden laajennus helpottaisi vanhempien työllistymistä ja myös lyhytaikaisten työsuhteiden vastaanottamista, kun lapsilla olisi jatkuva oikeus osallistua varhaiskasvatukseen, vaikka vanhempi välillä olisi työttömänä. Esitys myös tukee naisten ja miesten välistä tasa-arvoa, kun molemmilla vanhemmilla on yhtäläinen mahdollisuus osallistua opintoihin ja työelämään. Varhaiskasvatusoikeuden rajaus ja vaatimus laajemman varhaiskasvatusajan osoittamisesta hankaloitti erityisesti naisten kohdalla työn ja perhe-elämän yhteensovittamista, koska valinta ansiotyön ja lastenhoidon välillä on edelleen ennen kaikkea äitien valinta. Äidit ovat isiä selvästi useammin määräaikaisissa ja osa-aikaisissa työsuhteissa.
Tilastokeskuksen vuotta 2018 koskevien tietojen mukaan miesten työllisyysaste on hieman korkeampi kuin naisten. Suomessa naisten työllisyysaste on kuitenkin kansainvälisesti vertaillen korkea ja lähellä miesten työllisyysastetta, vaikkei sitä ihan tavoitakaan. Naisten ja miesten työttömyysasteiden suhde on puolestaan ajan saatossa vaihdellut. Viime vuosina miesten työttömyys on ollut korkeampi kuin naisten. Naiset työskentelevät sekä osa-aikaisissa että määräaikaisissa työsuhteissa useammin kuin miehet. Vuonna 2018 osa-aikatyötä tekevistä palkansaajista naisten osuus oli Tilastokeskuksen tietojen mukaan 21,1 prosenttia ja miesten 10 prosenttia. Osa-aikatyön syinä naisista 11,1 prosenttia ilmoitti syyksi lasten tai muiden omaisten hoitamisen. Miehillä vastaava osuus oli vajaa prosentin (0,9 %). Sekä naisten että miesten osa-aikaisten työsuhteiden määrä on kasvanut vuosituhannen alusta.
Kun varhaiskasvatusoikeutta rajattiin, muutoksen arvioitiin vähentävän kuntien varhaiskasvatuksen henkilöstöä päiväkodeissa ja perhepäivähoidossa. Lisäksi varhaiskasvatusoikeuden rajaamisella arvioitiin olevan vaikutusta sijaisten ja muun henkilöstön määrään. Varhaiskasvatusoikeuden laajentamisen arvioidaan puolestaan lisäävän jossain määrin henkilöstön määrää. Varhaiskasvatuksen henkilöstö on erittäin naisvaltaista, joten esitys lisännee naisten työllisyyttä. Esitys voi myös parantaa naisvaltaisen alan työntekijöiden jaksamista.
Varhaiskasvatukseen osallistuminen tasaa sosioekonomisia eroja ja ehkäisee syrjäytymistä. Tilastokeskuksen tietojen pohjalta arvioidaan, että lapsiperheköyhyys koskee Suomessa noin 119 000 lasta ja lapsiperheköyhyys on yhden huoltajan perheissä kahden huoltajan perheitä yleisempää. Yhden huoltajan perheistä valtaosa on naisten ja lasten muodostamia perheitä ja köyhyysriski on suurempi näissä perheissä. Varhaiskasvatuksen saatavuus ja sen tarjoama tuki on tärkeää yksinhuoltajaperheille. Yksinhuoltajien työllisyystilanne, ja erityisesti vähemmän koulutettujen yksinhuoltajien, on heikompi kuin muiden. Tilastokeskuksen Työvoimatutkimuksen mukaan vuonna 2017 työikäisten yksinhuoltajien työttömyysaste oli 11,6 prosenttia, kun koko työikäisen väestön osalta vastaava oli 8,2 prosenttia.
4.2.5 Yritysvaikutukset
Muutoksella arvioidaan olevan jonkin verran vaikutuksia yksityisiä varhaiskasvatuspalveluita tuottavien yritysten toimintaan. Mahdolliset muutokset ovat positiivisia, sillä varhaiskasvatusoikeuden rajauksen poistaminen ja täysimääräisen yksityisen hoidon tuen maksaminen kaikille perheille saattaa lisätä kokoaikaisen yksityisen varhaiskasvatuksen käyttöä. Subjektiivisen oikeuden rajaus johti siihen, että osa lapsista joutui siirtymään kunnalliseen varhaiskasvatukseen, koska yksityisen varhaiskasvatuksen järjestäminen osa-aikaisena ei ollut taloudellisesti kannattavaa.
Subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajaus vuonna 2016 on Kelan tilastojen perusteella pienentänyt palvelun tuottajalle maksettavan yksityisen hoidon tuen keskimääräistä kuukausittaista määrää, vaikka yksityisen varhaiskasvatuksen asiakasmaksut ovat kasvaneet. Vuonna 2015 yksityisen hoidon tuen saajalle maksettava keskimääräinen tuki oli 220,53 euroa (170,90 euroa/lapsi), kun taas vuonna 2018 tuki oli 193,51 euroa (158,06 euroa/lapsi). Lisäksi yksityisen hoidon tuen piirissä on ollut vähemmän lapsia. Vuonna 2015 yksityisen hoidon tukea maksettiin 27 698 lapsesta ja vuonna 2018 vain 23 119 lapsesta. Vuonna 2018 lapsia alemman tasoisen tuen piirissä oli 4 331.
Varhaiskasvatuksen palvelusetelin käyttö on kuitenkin lisääntynyt. Tämä voi selittää laskua yksityisen hoidon tuen saajamäärissä sekä yksityisen hoidon tuella varhaiskasvatuksessa olevien lasten määrässä. Yksityisessä varhaiskasvatuksessa olevien lasten määrän kasvaminen on 2010-luvulta keskittynyt varhaiskasvatuksen palveluseteleihin, kun taas yksityisen hoidon tuen piirissä olevien lasten määrä on kääntynyt selvään laskuun.
Jo aiemmassa subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajaamista koskevassa hallituksen esityksessä todettiin, että perheen valintoja on haastavaa ennustaa sen suhteen käyttävätkö he oikeuttaan kunnan järjestämään varhaiskasvatukseen vai valitsevatko he lasten hoitamisen kotona kotihoidon tuella tai yksityisen hoidon tuella yksityisen palvelun tuottajan järjestämässä varhaiskasvatuksessa. Esimerkiksi kunnan maksamalla yksityisen hoidon tuen kuntalisällä voi olla merkitystä siihen, valitsevatko perheet yksityisen varhaiskasvatuspalvelun käyttämisen. Täyden subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden palauttaminen vaikuttaa yksityisen hoidon tuen kuntalisään, sillä jotkut kunnat ovat tällä hetkellä maksaneet kahden tasoista kuntalisää riippuen siitä, onko lapsen varhaiskasvatusoikeutta rajattu vaiko ei.