1.1  Tausta

Kiinassa käynnistyi vuoden 2020 alussa uuden koronaviruksen aiheuttama COVID-19-tartuntatautiepidemia. Tauti levisi nopeasti Kiinan ulkopuolelle. Maaliskuun puoleenväliin mennessä tapauksia oli todettu yhteensä yli 150 000 maailmanlaajuisesti. Yhteensä 141 maata on raportoinut tartunnoista. Maailman terveysjärjestö WHO julisti koronavirusepidemian pandemiaksi 11.3.2020. 

Epidemian leviämisen hidastamiseksi hallitus päätti 12.3.2020 suosituksista ja varautumisesta. Hallitus suositteli muun muassa suurten yleisötilaisuuksien perumista ja pienempienkin tilaisuuksien osalta, että järjestäjät harkitsisivat riskiarvioiden pohjalta tilaisuuksien järjestämistä. Epidemia-alueilta palaavien henkilöiden suositeltiin sopivan työhön paluunsa ajankohdasta ja poissaolosta (kaksi viikkoa) yhdessä työnantajansa kanssa. Etätyötä suositeltiin laajemmaltikin, jos työtehtävät sen mahdollistavat. Lisäksi suositeltiin muiden kuin välttämättömien työmatkojen perumista ja lomamatkojen siirtämistä.  

Tartuntojen vähentämiseksi suositeltiin myös rajoittaa ei-välttämätöntä toimintaa, kuten lähikontakteja harrastetoiminnassa ja muulla vapaa-ajalla. Erityisen tärkeänä tätä pidetään riskiryhmiin kuuluvien suojelemiseksi. Kansalaisten on noudatettava erityistä harkintaa ja varovaisuutta riskiryhmien kanssa asioidessa. Riskiryhmiin kuuluvat ikääntyneet ja perussairaat.  

Hyvin poikkeuksellisen tilanteen vuoksi ulkoministeriö antoi 14.3.2020 suosituksen, jonka mukaan toistaiseksi tulisi välttää matkustamista ulkomaille. Useat maat olivat tässä vaiheessa sulkeneet rajojaan ja asettaneet rajoituksia maan sisällä liikkumiseen.  

Maaliskuun puolessavälissä pääministeri kutsui koolle parlamentaarisen neuvottelun toimista epidemiatilanteeseen varautumiseksi ja mahdollisen valmiuslainsäädännön käyttöönottamiseksi. Valtioneuvosto totesi 16.3.2020 yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa Suomen olevan poikkeusoloissa koronavirustilanteen vuoksi. Tämän perusteella valmiuslain (1552/2011) 6 §:n mukainen valtioneuvoston asetus valmiuslain 86, 88, 93—95 ja 109 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käyttöönotosta annettiin eduskunnalle 17.3.2020.  

Epidemia ja sen rajoittamistoimet sekä kansalaisten kokema pelko tautia kohtaan vähentävät merkittävästi taloudellista toimintaa yhteiskunnassa. Tällä on ollut merkittävä vaikutus yrityselämään, kun yrityksillä ei ole ollut asiakkaita. Lisäksi useat yritykset ovat riippuvaisia rajat ylittävistä toimitusketjuista, jotka ovat häiriintyneet koronavirusepidemian levittyä maanosasta ja maasta toiseen. Myös yritysten rahoitusasema ja taloudelliset toimintaedellytykset ovat heikentyneet voimakkaasti hyvin lyhyen ajan kuluessa. Edellä sanotun johdosta työnantajan edellytykset tarjota työtä henkilöstölleen ovat heikentyneet nopeassa tahdissa.  

Yritykset eivät ole kyenneet sopeuttamaan toimintaansa muuttuneisiin olosuhteisiin ilman työvoiman vähentämistoimia. Yhteistoiminnasta yrityksissä annetun lain (334/2007) 48 §:n tarkoittamat ilmoitukset työ- ja elinkeinotoimistoille lähtivät nopeaan kasvuun maaliskuun alkupuoliskolla. Lomautusilmoitusten perusteella lomautettavien määrä oli 19.3.2020 tietojen mukaan 98 000 työntekijää. Lisäksi osa yrityksistä on lomautusten sijasta joutunut turvautumaan irtisanomisiin. Pelkästään Uudenmaan alueella on käynnistetty yhteistoimintaneuvotteluita, joissa vähennystarpeeksi on ilmoitettu yhteensä 4 200 työntekijää. Yhteistoimintalain piirissä ovat vain sellaiset työnantajat, joiden palveluksessa on vähintään 20 työntekijää. Kun huomioidaan tätä pienemmät yritykset, niin lomautusuhkan alla on vielä enemmän henkilöitä. Poikkeuksellisessa tilanteessa todennäköisesti myös kunnat ja kuntayhtymät joutuvat lomauttamaan ja irtisanomaan työntekijöitään. Jo ennen koronaepidemian alkua vaikeassa taloudessa tilanteessa olevat kunnat arvioivat joutuvansa lomauttamaan työntekijöitä vuoden 2020 aikana. Tuoreen KT Kuntatyönantajan kyselyyn saatujen vastausten mukaan kunta-alan lomautusten tai palkanmaksun keskeyttämisen piiriin jää lähes 23 000 ihmistä. Jos suuntaus on sama kunnissa ja kuntayhtymissä, jotka eivät vastanneet kyselyyn, henkilömäärä voi olla tätä korkeampi. 

Työmarkkinakeskusjärjestöt Elinkeinoelämän keskusliitto EK, KT Kuntatyönantajat, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK, STTK ja Akava tekivät 18.3.2020 esityksen hallitukselle toimenpiteistä yritystoiminnan, työllisyyden ja toimeentulon turvaamiseksi koronaviruksen aiheuttamassa talouden kriisissä. Järjestöjen mukaan koronavirusepidemian seurauksena Suomen talous on ajautunut tilanteeseen, joka vaarantaa yritystoiminnan edellytykset, työllisyyden ja ihmisten toimeentulon. Tämän vuoksi työmarkkinoiden keskusjärjestöt ovat yhdessä tehneet esityksen toimista, joilla alennetaan työllistämisen kustannuksia, joustavoitetaan työlainsäädäntöä ja parannetaan työttömiksi tai lomautetuiksi joutuneiden palkansaajien sosiaaliturvaa. Toimenpidepaketti koostuu muun muassa työnantajan eläkemaksujen tilapäisestä alentamisesta, työeläkevakuutusmaksujen maksamisen lykkäyksestä ja yksityisellä sektorilla sovellettavan työlainsäädännön joustavoittamisesta. Lisäksi järjestöt esittivät toimia lomautetuksi tai työttömäksi joutuvan toimeentuloturvan vahvistamiseksi. Työmarkkinakeskusjärjestöt ehdottivat, että mainitut toimet olisivat voimassa määräajan ja jatkuisivat vuoden 2020 loppuun.  

Pääministeri Sanna Marinin hallitus päätti toteutettavasta toimenpidekokonaisuudesta 20.3.2020. 

1.2  Valmistelu

Esitys on valmisteltu virkatyönä sosiaali- ja terveysministeriössä. Työn aikana on kuultu Elinkeinoelämän keskusliitto EK:ta, KT Kuntatyönantajia, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK:ta, STTK:ta, Akavaa, Suomen Yrittäjät ry:tä, Kansaneläkelaitosta, Työttömyyskassojen yhteisjärjestöä ja valtiovarainministeriötä sekä työ- ja elinkeinoministeriötä. 

2.1  Omavastuuaika

Työttömyysturvalain (1290/2002) mukaisesta omavastuuajasta säädetään lain 5 luvun 13 §:ssä työttömyyspäivärahan (perus- ja ansiopäiväraha) osalta ja lain 7 luvun 10 §:ssä työmarkkinatuen osalta. Säännösten mukaan työttömyyspäivärahaa tai työmarkkinatukea maksetaan sen jälkeen, kun henkilö on ollut työttömänä työnhakijana työ- ja elinkeinotoimistossa yhteensä viittä täyttä työpäivää vastaavan ajan enintään kahdeksan peräkkäisen kalenteriviikon aikana. 

Omavastuuaika asetetaan työttömyyspäivärahaa maksettaessa lähtökohtaisesti aina, kun työttömyyspäivärahan enimmäismaksuaika alkaa, riippumatta etuuden saannin syystä (esimerkiksi työsuhteen päättyminen tai lomautus). Tähän pääsääntöön on kaksi poikkeusta, joissa omavastuuaikaa ei aseteta. Ensimmäinen koskee tilannetta, jossa päivärahakauden enimmäisaika on alkamassa uudelleen vuoden kuluessa edellisen enimmäisajan alkamisesta ja omavastuuaika on asetettu edellisen päivärahakauden enimmäisajan alkaessa. Tässä tilanteessa enimmäismaksuaika alkaa alusta ilman omavastuuaikaa. Toinen koskee tilannetta, jossa enimmäismaksuaika alkaisi siksi, että henkilön työnteon estymisen syynä on sellainen työtaistelutoimenpide, jolla ei ole riippuvuussuhdetta hänen työehtoihinsa tai työoloihinsa ja jos hän muutoin täyttää työttömyyspäivärahan saamisen edellytykset. Myös tässä tilanteessa enimmäismaksuaika alkaa ilman omavastuuaikaa.  

Jälkimmäinen omavastuuaikaa koskeva poikkeus koskee myös työmarkkinatukea. Työmarkkinatuessa omavastuuaikaa ei aseteta myöskään tilanteessa, jossa henkilön työmarkkinatuen maksaminen alkaa välittömästi työttömyyspäivärahan enimmäismaksuajan päättymisen jälkeen. Muutoin omavastuuaika asetetaan työmarkkinatuessa silloin, kun sen maksaminen alkaa ja henkilö on ollut työttömänä työnhakijana työ- ja elinkeinotoimistossa yhteensä viittä täyttä työpäivää vastaavan ajan enintään kahdeksan peräkkäisen kalenteriviikon aikana. Työmarkkinatuen omavastuuaikaa ei aseteta uudelleen, vaan se on voimassa, kunnes henkilö täyttää työttömyyspäivärahan edellytyksenä olevan työssäoloehdon.  

Omavastuuajan merkitys työttömyysturvassa on parantaa työttömyyden alun työllistymisen kannustimia pienentämällä etuutta juuri työttömyyden alkaessa. Toisin sanoen sillä on työttömyyden alkamisen ehkäisemistä tarkoittava osa työttömyysturvajärjestelmässä. Sillä on myös perinteinen vakuutusjärjestelmien mukainen merkitys, joka perustuu siihen, että vähäistä taloudellista vahinkoa ei korvata.  

Parhaillaan työmarkkinoilla ja työllisyyteen vaikuttavassa tilanteessa omavastuuaika ei kuitenkaan välttämättä toimi tarkoituksensa mukaisesti. Käynnissä oleva epidemia lamauttaa markkinoita ja lisää saatujen ennakkoarvioiden mukaan lomautuksia ja muuta työttömyyttä nopeasti ja eräät työsopimuslakiin (55/2001) ja muuhun työelämälainsäädäntöön tehdyt muutosesitykset heikentävät palkansaajien mahdollisuutta varautua työttömyyden alkamiseen lyhentämällä yhteistoimintalaissa säädettyä neuvotteluaikaa ja lyhentämällä lomautusilmoitusaikaa, jolta työntekijällä on oikeus saada palkkaa. 

2.2  Palkansaajan työssäoloehto ja ansiopäivärahan perusteena oleva palkka

Työttömyyspäivärahaan on oikeus työttömällä, joka on täyttänyt työssäoloehdon. Työssäoloehdon tarkoituksena on osoittaa, että henkilö on ollut vakiintuneesti työmarkkinoilla ja saanut ansiotyöstä toimeentulonsa. 

Työssäoloehdosta säädetään työttömyysturvalain 5 luvussa. Palkansaajan työssäoloehto täyttyy, kun henkilö on 28 lähinnä edellisen kuukauden aikana (tarkastelujakso) ollut 26 kalenteriviikkoa työssäoloehdon täyttävässä työssä. Sellaisen vakuutetun kohdalla, joka ei ole työttömyysturvalaissa tarkoitettu yrittäjä, mutta joka työskentelee yrityksessä tai yhteisössä, jossa hänen perheenjäsenensä on työttömyysturvalaissa tarkoitettu yrittäjä, palkansaajan työssäoloehto täyttyy kuitenkin, kun henkilö 28 edellisen kuukauden aikana on ollut vähintään 52 kalenteriviikkoa työssäoloehdon täyttävässä työssä.  

Työssäoloehtoon luetaan ne kalenteriviikot, joina henkilön työaika on ollut vähintään 18 tuntia ja palkka on ollut työehtosopimuksen mukainen. Jos alalla ei ole työehtosopimusta, kokoaikatyön palkan on oltava vähintään 1 236 euroa kuukaudessa (vuonna 2020). Viikoittaisesta työaikaedellytyksestä voidaan poiketa valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetyillä edellytyksillä työaikajärjestelyiltään epätavallisilla aloilla. 

Työttömyysturvalain 5 luvun 4 a §:n mukaisesti palkkatuetussa työssä työssäoloehtoon luetaan 75 prosenttia niistä kalenteriviikoista, jotka henkilö on ollut työssäoloehdon täyttävässä työssä. Mahdollinen pyöristys tehdään alaspäin lähimpään täyteen kalenteriviikkoon. Jos palkkatuettu työ on järjestetty julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012) 11 luvun 1 §:n nojalla (myöhemmin JTYPL), työssäoloehtoon luetaan kuitenkin kaikki työssäoloehdon täyttävät kalenteriviikot.  

Työssäoloehtoon luetaan myös sellaiset täydet kalenteriviikot, joina henkilö on ollut 60 vuotta täytettyään työ- ja elinkeinotoimiston JTYPL:n 11 luvun 1 §:n 2 momentin perusteella järjestämässä työllistymistä edistävässä palvelussa. 

Työssäoloehtoon ei lueta työtä. jota henkilö on tehnyt osasairauspäivärahaa saadessaan. Työssäoloehtoon ei myöskään lueta aikaa, jolta henkilölle on maksettu työ- tai virkaehtosopimuksen perusteella alennettua sairausajan palkkaa. 

Tarkastelujaksoa pidennetään ajalla, jonka henkilö on estynyt olemasta työmarkkinoilla sairauden, laitoshoidon, kuntoutuksen, asevelvollisuuden tai siviilipalveluksen, päätoimisten opintojen, lapsen syntymän tai enintään 3-vuotiaan lapsen hoidon, apurahakauden tai muun näihin verrattavan syyn johdosta. Tarkastelujaksoa pidennetään myös ajalla, jota ei työttömyysturvalain 4 §:n 4 momentin tai 4 a §:n 1 momentin perusteella lueta työssäoloehtoon tai jona henkilö on työllistymistä edistävässä palvelussa. Lisäksi tarkastelujaksoa pidennetään ajalla, jona henkilö on hoitanut kansanedustajan tai ministerin tehtävää. Tarkastelujaksoa pidennetään enintään seitsemän vuotta. 

Palkansaajan ansiopäivärahan perusteena oleva palkka lasketaan henkilön vakiintuneen palkan perusteella työttömyyttä välittömästi edeltäneeltä ajanjaksolta. Viimeisimmän työttömyyttä edeltävän palkkajakson päättymisen ja työttömyyden alkamisen välissä voi olla enintään 30 päivää. Päivärahan perusteena olevaa palkkaa laskettaessa otetaan huomioon palkkatulot vähintään työssäoloehtoon vaadittavalta ajalta eli 26 kalenteriviikolta. Jos työ ja siitä saatava palkkatulo on ollut kausiluonteista, ansioon suhteutettu päiväraha lasketaan kuitenkin vuositulosta. Päivärahan perusteena olevana palkkana otetaan huomioon palkka ja muu ansiotulona pidettävä vastike, joka on maksettu korvauksena työstä. 

Suomen työttömyysturvajärjestelmän mukainen palkansaajan työssäoloehto on kansainvälisesti vertailtuna verrattain lyhyt, ja sillä on mahdollista kerryttää melko pitkä työttömyyspäivärahan enimmäismaksuaika. Epidemiasta aiheutuvat muutokset työmarkkinoilla — väliaikaisina tai pitkäaikaisempina — voivat kuitenkin vaikuttaa nyt lomautettujen tai lomautettavien sekä kokonaan työttömäksi jäävien taikka tulevaisuudessa työnhakijoiksi siirtyvien palkansaajien ja yrittäjien työllistymiseen. Tässä tilanteessa, ja työsopimuslakiin esitettyjen työsuhteen purkamis- ja lomauttamisvaihtoehtojen laventamisen vuoksi työssäoloehtoa ja enimmäismaksuaikaa koskevat voimassa olevat säännökset eivät välttämättä tuota riittävää turvaa työttömyyden varalta, eivätkä ne välttämättä myöskään rohkaise työn vastaanottamiseen riittävällä tavalla. 

2.3  Päivärahakauden enimmäisaika

Peruspäivärahaa ja ansiopäivärahaa maksetaan yhteensä enintään  

1) 300 työttömyyspäivältä henkilölle, joka on ollut 17 vuotta täytettyään työssä yhteensä enintään kolme vuotta ennen työttömyyspäivärahaoikeuden alkamista; 

2) 400 työttömyyspäivältä henkilölle, joka on ollut 17 vuotta täytettyään työssä yhteensä yli kolme vuotta ennen työttömyyspäivärahaoikeuden alkamista; 

3) 500 työttömyyspäivältä henkilölle, jonka työssäoloehto on täyttynyt hänen täytettyään 58 vuotta ja jolla on työssäoloehdon täyttyessä työssäoloaikaa vähintään viisi vuotta viimeisen 20 vuoden aikana. 

Enimmäisaika tarkoittaa maksettuja etuuspäiviä, ei kalenteripäiviä. Jokainen maksettu täysi päiväraha vähentää työttömyyspäivärahan enimmäisajasta yhden päivän. Päivärahaa maksetaan enintään viideltä päivältä kalenteriviikossa. Jos päiväraha maksetaan soviteltuna, soviteltu päiväraha muutetaan vastaamaan täyttä päivärahaa ennen kuin se vähennetään enimmäisajasta. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että enimmäisaika kuluu tällöin hitaammin. Enimmäisaika kuluu samalla tavalla riippumatta työttömyyden perusteesta. 

Enimmäisaikaan luetaan myös sellaiset työttömyyspäivät, joilta henkilölle on maksettu työttömyysetuutta sellaisessa valtiossa, jossa sovelletaan sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä annettua neuvoston asetusta (ETY) N:o 1408/71 (sosiaaliturva-asetus) tai sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 883/2004 (perusasetus) tai jonka kanssa Suomella on työttömyysturvaa koskeva sopimus. 

Työmarkkinatuen maksamisella ei ole enimmäisaikaa.  

Kuten edellä on todettu, jokainen työttömyyspäivärahana maksettu etuuspäivä kuluttaa enimmäismaksuaikaa riippumatta siitä, maksetaanko etuutta lomautuksen vai työttömyyden perusteella. Lomautusajalta jo maksettu työttömyyspäiväraha lyhentää työttömyysajalta maksettavan päivärahan enimmäisaikaa, jos lomautus päättyy siten, että henkilö ei pääsekään palaamaan työhönsä vaan jää työttömäksi. Tilanteessa, jossa lomautusten määrän ennustetaan kasvavan epidemian hallinnassa pysymistä tavoittelevien toimienkin vuoksi, samaan aikaan kuin työmarkkinoiden toimintaa pyritään turvaamaan hallituksen esityksessä HE 26/2020 esitetyillä keinoilla, enimmäismaksuajan kuluminen lomautusaikana ei ole välttämättä täysin yhteensopiva työttömyysturvan enimmäismaksuajan tavoitteiden kanssa. 

2.4  Lomautuksen määritelmä

Työttömyysturvalain 1 luvun 5 §:n 6 kohdassa todetaan, että lomautuksella tarkoitetaan työnantajan suorittamaa lomautusta tuotannollisilla ja taloudellisilla syillä.  

Sosiaali- ja terveysministeriön työttömyyskassoille antamissa soveltamisohjeissa todetaan työsopimuslain 5 lukuun perustuen, että lomauttaminen voi perustua myös työnantajan ja työntekijän väliseen sopimukseen. Edelleen työsopimuslakiin perustuen todetaan, että sopimukseen perustuvan lomauttamisen edellytyksenä kuitenkin on, että lomauttaminen on määräaikainen ja se on tarpeen työnantajan toiminnan tai taloudellisen tilan vuoksi. Sopimuslomautustilanteissakin oikeus työttömyyspäivärahaan syntyy edellytyksellä, että lomautus perustuu tuotannollisiin ja taloudellisiin syihin, ja kuten lomautus yleensäkin, tapahtuu työnantajan aloitteesta. Ohjeistus vastaa työsopimuslain lomautusta koskevia säännöksiä. Valmistelun aikana on ilmennyt, että soveltamiskäytännössä saattaa olla epävarmuutta, minkä vuoksi tässä kriittisessä tilanteessa työttömyyskassoja ja Kansaneläkelaitosta tulee tukea säännöksen soveltamisessa.  

2.5  Työttömyysetuuksien rahoitus

Työttömyysturvalain mukaiset palkansaajien ansiopäivärahat rahoitetaan peruspäivärahan määrää vastaavalla valtionosuudella, työllisyysrahaston keräämillä työttömyysvakuutusmaksuilla ja työttömyyskassojen jäsenmaksuilla. Työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain (555/1998) 4 §:n 1 momentin mukaan valtionosuutena työttömyyskassalle maksetaan kustakin ansiopäivärahasta työttömyysturvalain mukaista peruspäivärahaa vastaava määrä. Jos ansiopäiväraha maksetaan työttömyysturvalain 4 luvun mukaisesti soviteltuna tai vähennettynä, valtionosuutena maksetaan se määrä, joka vastaa peruspäivärahan suhteellista osuutta kustakin täydestä työttömyysturvalain 6 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan määräytyvästä ansiopäivärahasta. Työttömyyskassan rahoitusosuus on 5,5 prosenttia ansiopäivärahasta. Työllisyysrahasto rahoittaa valtion ja työttömyyskassan osuuksien vähentämisen jälkeen jäljelle jäävän erotuksen. 

Lomautusajalta maksettuihin ansiopäivärahoihin, työttömyysturvalain 1 luvun 5 §:n 1 momentin 12 kohdassa tarkoitetun sääesteen ja 14 kohdassa tarkoitetun lomautukseen rinnastettavan syyn ajalta maksettuihin ansiopäivärahoihin ja mainitun lain 6 luvun 9 §:ssä tarkoitettuihin lisäpäiviin ei makseta valtionosuutta. Työllisyysrahaston osuutena maksetaan työttömyyskassalle näistä päivärahamenoista 94,5 prosenttia työttömyyskassan rahoittaessa loppuosan. 

Yrittäjien ansiopäivärahat rahoitetaan peruspäivärahan määrää vastaavalla valtionosuudella ja yrittäjiä vakuuttavan työttömyyskassan jäsenmaksuilla ja jäsenmaksujen tuotolla. Yrittäjille maksettavan ansiopäivärahan rahoituksesta säädetään työttömyyskassalain (603/1984) 25 §:ssä. 

Peruspäiväraha rahoitetaan työttömyyskassaan kuulumattomien palkansaajien osuutta vastaavalla osuudella palkansaajien työttömyysvakuutusmaksun tuotosta ja valtion osuudella. Valtio rahoittaa työmarkkinatuesta syntyvän menon. 

Esityksessä lisätään Työllisyysrahastolle, työttömyyskassoille ja Kansaneläkelaitokselle syntyvää työttömyysturvasta syntyvää kustannusta poistamalla omavastuupäivät. Ilman muutoksia näiltä päiviltä maksettavan työttömyysturvan rahoitukseen sovellettaisiin normaaleja työttömyysturvaetuuksien rahoitussäännöksiä. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Eduskunnalle hallituksen esityksessä HE 26/2020 työsopimuslakiin, merityösopimuslakiin ja yhteistoimintalakiin ehdotettujen väliaikaisten muutosten vaikutukset kohdistuvat palkansaajiin ja heidän toimeentuloonsa yhteistoimintamenettelyn aikataulujen ja lomautusilmoitusmenettelyn lyhentyessä. Samaan aikaan käsillä olevan koronavirusepidemian ja sen hillinnän keinojen voidaan odottaa vaikuttavan työnantajien mahdollisuuksiin tarjota työtä. Tässä esityksessä ehdotetaan lomautettujen ja muusta syystä työttömyysturvaa saavien työttömyysetuuksiin sellaisia parannuksia, jotka osaltaan korvaavat edellä todettuun lainsäädäntöön esitettyjen määräaikojen lyhentämistä ja samalla parantavat työttömyysturvaa saavien toimeentuloa myös tilanteissa, joissa työllistyminen päättyy tai vähenee muusta syystä kuin lomautuksen vuoksi.  

Tässä tarkoituksessa esityksessä ehdotetaan, että työttömyyden alussa asetettavalta omavastuuajalta maksettaisiin työttömyysetuutta. Palkansaajan työssäoloehtoa lyhennettäisiin eräissä tilanteissa, ja lomautuksen perusteella maksettava työttömyyspäiväraha ei kuluttaisi työttömyyspäivärahan enimmäismaksuaikaa. Lisäksi lomautusta koskevaa määritelmää täsmennettäisiin.  

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Esityksen valmistelun aikana muutosten toteuttamistapaa koskevia vaihtoehtoja on pyritty arvioimaan sen perusteella, miten ne vaikuttaisivat työttömyyskassojen ja Kansaneläkelaitoksen työmäärään määräaikaisesti sovellettavaksi tarkoitettujen säännösten toimeenpanossa. Samoin toimeenpanijoilta saadun arvioinnin perusteella on pyritty huomioimaan, miten määräaikaiseksi tarkoitetuista muutoksista saadaan mahdollisimman selkeitä siten, että tavoite ja toteuttamistapa eivät aiheuta etuuden saajien keskuudessa epätietoisuutta. Valmistelussa arvioitiin esimerkiksi mahdollisuutta toteuttaa lomautuksen ajalta maksettavan työttömyyspäivärahan enimmäismaksuaikaa pidentävä vaikutus säätämällä asiasta siten, että lomautusajalta maksettava päiväraha kerryttäisi enimmäismaksuaikaa, mutta samalla enimmäismaksuaika pitenisi. Sekä Kansaneläkelaitos että eräät työttömyyskassat pitivät tätä menettelyä työllistävänä ja katsoivat, että tällainen sääntely olisi omiaan aiheuttamaan hämmennystä ja ylimääräistä neuvonnan tarvetta.  

Muilta osin esitys perustuu hallituksen päätöksiin tukea työttömyysturvan saajia osana kokonaisratkaisua, eikä niille näin ollen olla selvitetty muita vaihtoehtoja. 

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Kuten edellä on todettu, uuden koronaviruksen aiheuttaman epidemian ja epidemian leviämisen estämiseksi asetettujen tiukkojen rajoitustoimien johdosta kansantaloudet ympäri Euroopan ja maailman ovat ajautuneet kriisiin, joka uhkaa vaarantaa yritysten toimintaedellytykset, työllisyyden ja ihmisten toimeentulon. Tästä syystä monissa maissa on valtiovallan toimesta tehty toimenpiteitä, joilla pyritään lieventämään kriisistä seuraavia taloudellisia vaikutuksia ja turvaamaan työpaikat sekä sitä myöten palkansaajien ja yrittäjien toimeentulo. Tässä kuvataan lyhyesti mitä Ruotsissa ja Tanskassa on tehty näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Keskeisinä toimina molemmat maat ovat päättäneet tukea työnantajia ottamalla merkittävän osan palkkauskustannuksista valtion maksettavaksi. On syytä huomioida, että Tanskassa ja Ruotsissa ei ole käytössä Suomea vastaavaa lomautusjärjestelmää. 

Ruotsi 

Ruotsin hallitus on esittänyt useita mittaluokaltaan merkittäviä toimia koronavirusepidemian aiheuttamien taloudellisten vaikutusten lieventämiseksi. Toimien tarkoituksena on vähentää irtisanomisia kriisitilanteessa. 

Keskeisenä esityksenä hallitus on esittänyt, että valtio ottaisi kannettavakseen suuren osan taloudellisiin ongelmiin ajautuneiden työnantajien palkkakustannuksista. Uusi tukimuoto pohjautuu aiemminkin käytössä olleeseen lyhennetyn työajan tukeen, mutta korvaustasoja on nostettu määräajaksi merkittävästi. Uusi lyhennetyn työajan tuki tarkoittaa käytännössä sitä, että työnantajan palkkauskustannuksia voidaan laskea enintään noin 50 prosentilla silloin, kun työntekijän työaikaa vähennetään 60 prosentilla. Työntekijä saisi kuitenkin edelleen 90 prosenttia palkastaan ja erotuksen maksaisi valtio. Työnantajan palkkauskustannusten lasku ja valtion kompensaation määrä ovat riippuvaisia siitä kuinka paljon työaika vähenee. Työaikaa voidaan vähentää 20, 40 tai 60 prosenttia. Toimenpide on voimassa vuoden 2020. 

Valtio on osana kriisipakettia luvannut myös maksaa huhti- ja toukokuun ajan kaikki sairauslomien aikaiset kustannukset. Tämä koskee sekä palkansaajia että myös yksinyrittäjiä, jotka voivat saada korvausta sairauspoissaolosta enintään 14 päivältä. 

Lisäksi työnantajien on myös muun muassa mahdollista lykätä kolmen kuukauden ajalta verojen ja työnantajamaksujen maksamista enintään 12 kuukaudella. 

Tanska 

Tanskassa on sovittu kolmikantaisesti tukipaketista, jolla tuetaan koronavirusepidemian takia vaikeuksiin ajautuneita yrityksiä. Väliaikainen sopimus on voimassa kolmen kuukauden ajan. 

Osana sopimusta valtio maksaa tiettyyn rajaan saakka kolme neljäsosaa sellaisten yksityisellä sektorilla työskentelevien työntekijöiden palkoista, jotka olisivat muuten vaarassa joutua irtisanotuiksi. Työnantajat maksavat palkoista neljänneksen. Palkkatuki koskee yrityksiä, joiden työvoiman vähennystarve on kriisin takia vähintään 30 prosenttia tai 50 työntekijää. Palkansaajat joutuvat samalla luopumaan viidestä lomapäivästä. 

Lisäksi Ruotsia vastaavasti Tanskassa valtion vastuu sairausloma-ajan korvauksista kasvaa. Lisäksi Tanskassa tehdään muitakin pienempiä työmarkkinoita joustavoittavia toimenpiteitä. 

7.1  Työttömyysturvalaki

1 luku Yleiset säännökset 

5 §.Määritelmät. Esityksessä ehdotetaan täsmennettäväksi pykälän 6 kohtaan sisältyvää lomautusta koskevaa määritelmää. Tässä tarkoituksessa säännöstä muutettaisiin siten, että siinä viitattaisiin työsopimuslain 5 luvun lomauttamisen käsitteeseen. Työsopimuslain mukaan lomauttamisella tarkoitetaan toisaalta työnantajan päätökseen ja toisaalta hänen aloitteestaan tehtävään sopimukseen perustuvaa työnteon ja palkanmaksun väliaikaista keskeyttämistä työsuhteen pysyessä muutoin voimassa.  

Voimassa olevan pykälän 6 kohtaa ehdotetaan täsmennettäväksi vastaamaan tarkemmin työsopimuslain lomauttamisen käsitettä täydentämällä sitä niin, että lomauttaminen voi perustua myös työnantajan ja työntekijän väliseen sopimukseen. Myös sopimukseen perustuvan lomauttamisen edellytyksenä on, että lomauttaminen tapahtuu työnantajan aloitteesta ja on tarpeen työnantajan toiminnan tai taloudellisen tilan vuoksi. Säännöksen uudelleen muotoilulla ei muutettaisi voimassa olevan lain tulkintaa tai sosiaali- ja terveysministeriön työttömyyskassoille antamaa soveltamisohjetta.  

Työttömyyskassalla tai Kansaneläkelaitoksella ei käytännössä ole mahdollisuutta tutkia kovinkaan tarkasti sitä, onko työnantajalla ollut tuotannolliset tai taloudelliset syyt lomautukseen ja onko lomautusta koskevia säännöksiä sovellettu työpaikalla oikein. Oikeus työttömyyspäivärahaan on syytä evätä vain silloin, kun olosuhteista voidaan päätellä, että kyseessä ei selvästikään ole tilanne, jossa etuuden saamisen edellytykset täyttyvät.  

5 luku Työttömyyspäivärahan saamisen edellytykset 

3 a §.Palkansaajan työssäoloehto poikkeustilanteessa. Pykälä olisi uusi, ja se sisältäisi väliaikaisen poikkeuksen palkansaajan työssäoloehtoon. Esityksen mukaan, jos palkansaajan työssäoloehto ei muutoin täyttyisi, työttömyyspäivärahan edellytyksenä olevaa työssäoloehtoa lyhennettäisiin. 

Pykälän 1 momentin mukaan luvun 2 §:n 1 ja 3 momentissa tarkoitetun palkansaajan työssäoloehto olisi 13 kalenteriviikkoa. Säännöstä sovellettaisiin vain, jos palkansaajalla ei muutoin ole riittävästi työssäoloehtoa kerryttäviä viikkoja. Tällä rajoituksella on merkitystä ansiopäivärahan saajan kohdalla, sillä ansiopäivärahan perusteena oleva palkka ja sen myötä ansiopäiväraha määräytyy työssäoloehtoa kerryttävien viikkojen aikana ansaitusta tulosta. Jos siis normaali, 26 kalenteriviikon työssäoloehto täyttyisi, ansiopäivärahan hakija ei voisi valita, että työssäoloehto tutkittaisiin 13 kalenteriviikon perusteella. Näin ollen ansiopäivärahan hakija ei voisi valita esimerkiksi kahden määräaikaisen työn perusteella täyttyvästä normaalista työssäoloehdosta vain uusimpia kalenteriviikkoja työssäoloehtoon ja sen myötä ansiopäivärahan perusteeksi.  

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin niin kutsutun yrittäjän ei omistavan perheenjäsenen Yrittäjän ei omistavalla perheenjäsenellä tarkoitetaan vakuutettua, joka ei ole työttömyysturvalain 1 luvun 6 §:ssä tarkoitettu yrittäjä, mutta joka työskentelee yrityksessä tai yhteisössä, jossa hänen perheenjäsenensä on 1 luvun 6 §:n 1 momentissa tai 2 momentin 2—4 kohdassa tarkoitettu yrittäjä. työssäoloehdosta, jota myös lyhennettäisiin, jolloin työssäoloehto olisi 26 kalenteriviikkoa, jos 52 kalenteriviikon ehto ei täyty.  

Muilta osin palkansaajan tai yrittäjän ei omistavan perheenjäsenen työssäoloehtoon ei esitetä muutoksia. Voimassa olevan 5 luvun 2 §:n perusteella ansiopäivärahan saannin edellytyksenä on kuitenkin myös vähintään 26 viikkoa kestänyt työttömyyskassan jäsenyys ja yrittäjän ei omistavan perheenjäsenen kohdalla vähintään 12 kuukautta kestänyt jäsenyys, jonka aikana henkilö olisi täyttänyt työssäoloehdon. Myös tästä edellytyksestä säädettäisiin 3 a §:n 1 ja 2 momentissa pääsäännöstä poiketen, ja edellytetty jäsenyys olisi 13 kalenteriviikkoa ja yrittäjän ei omistavan perheenjäsenen kohdalla kuusi kuukautta.  

Pykälän 3 momentti sisältäisi vastaavat säännökset peruspäivärahassa sovellettavan työssäoloehdon osalta.  

Määräaikaisesti voimassa olevan tavanomaista lyhyemmän työssäoloehdon tarkoitus on turvata pääsyä työttömyyspäivärahalle silloin, kun käynnissä oleva poikkeuksellinen työmarkkinatilanne johtaa lomautukseen tai työttömyyteen ja tästä seuraa, että alkuperäinen työsuhteen kesto ei toteudu tai uuden työsuhteen saaminen vaikeutuu. Koska kyse on poikkeussäännöksestä, tavanomaista lyhyempää työssäoloehtoa ei sovellettaisi työssäoloehdon uudelleen täyttymisen seurannassa silloin, jos enimmäisaika on edelleen kesken. Tästä säädettäisiin voimaantulosäännöksessä jäljempänä tarkemmin kuvatulla tavalla. Rajoitus esitetään tehtäväksi siksi, että työssäoloehdon täyttäminen uudelleen enimmäismaksuajan ollessa vielä kesken käynnistää uuden työttömyyspäivärahan enimmäismaksuajan. Lisäksi työssäoloehdon täyttyminen johtaa omavastuuajan asettamiseen ja ansiopäivärahan perusteena olevan palkan ja ansiopäivärahan uudelleen määrittelemiseen, jollei omavastuuaikaa olla asetettu ja palkkaa sekä etuuden määrää uudelleen määritelty työssäoloehdon täyttyessä edellisen kerran. Tästä syntyvä työmäärä määräaikaisen lain voimassa ollessa olisi mahdollisesti toimeenpanossa merkittävä, ja sen ei arvioida lisäävän merkittävässä määrin etuudensaajien taloudellista turvaa. 

Palkansaajan ja yrittäjän ei omistavan perheenjäsenen ansiopäivärahan perusteena olevasta palkasta säädetään työttömyysturvalain 6 luvun 4 §:ssä. Pykälän 2 momentin mukaan palkansaajan ansiopäivärahan perusteena oleva palkka lasketaan henkilön vakiintuneen palkan perusteella työttömyyttä edeltäneeltä ajanjaksolta, jona henkilö on täyttänyt palkansaajan työssäoloehdon. Vaikka palkansaajan tai yrittäjän ei omistavan perheenjäsenen ansiopäivärahaoikeus alkaisikin poikkeuksellisen työssäoloehdon perusteella, ansiopäivärahan perusteena oleva palkka olisi edelleen juuri täytetyn työssäoloehdon aikana ansaittu vakiintunut palkka. Säännöstä ei näin ollen tarvitse muuttaa.  

Kyseisen 6 luvun 4 §:n 3 momentissa säädetään eräistä esimerkiksi osa-aikaeläkettä saavia koskevista poikkeuksista ansiopäivärahan perusteena olevan palkan laskentaan. Kyseisiä säännöksiä ei tarvitse muuttaa väliaikaiseksi tarkoitettujen työssäoloehtoa koskevien muutosten perusteella.  

13 §.Omavastuuaika. Esityksessä ehdotetaan väliaikaisesti muutettavaksi kokonaisuudessaan omavastuuaikaa koskevat säännökset lain 5 ja 7 luvussa. Esityksen keskeinen tavoite on, että omavastuuaika ei estäisi työttömyyspäivärahan maksamista työttömyyspäivärahan enimmäismaksuajan alkaessa eikä se estäisi myöskään työmarkkinatuen maksamista maksamisen alkaessa. Omavastuuaikaa koskevien väliaikaisten muutosten ja pysyvän lainsäädännön kokonaissisällön varmistamiseksi esityksessä ehdotetaan annettavaksi kokonaan uudet, väliaikaisesti voimassa olevat omavastuuaikaa koskevat pykälät.  

Esityksessä ehdotetaan, että omavastuuaika olisi viisi arkipäivää, kun nykyisin se on viisi kokonaan työtöntä päivää tai tätä vastaava aika. Tästä säädettäisiin työttömyyspäivärahan osalta 5 luvun 13 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä. Momentin toinen virke vastaisi nykytilaa. 

Lain 5 luvun 2—5 momentit vastaisivat nykytilaa. 

Käytännössä omavastuuaikaa ei väliaikaisen lain voimassa ollessa asetettaisi, vaan työttömyyspäivärahaa maksettaisiin muiden edellytysten täyttyessä välittömästi työssäoloehdon täyttymisestä tai työttömäksi työnhakijaksi ilmoittautumisesta lukien, jollei muuta estettä omavastuun kulumiselle olisi. Tästä oikeudesta työttömyysetuuteen omavastuuajasta huolimatta ja siitä, että omavastuuajasta ei tarvitsisi antaa päätöstä, säädettäisiin työttömyyspäivärahan osalta 5 luvun 13 §:n uudessa 6 momentissa. Työttömyysetuusoikeuden taustalla omavastuuaika kuitenkin säilyisi, sillä omavastuuaika pitää voida huomioida, kun työssäoloehto seuraavan kerran täyttyy, ja työttömyyspäivärahan saajan kohdalla tulee ratkaistavaksi, tulisiko omavastuuaika jättää 5 luvun 13 §:n 2 momentin perusteella asettamatta.  

Säännöksellä on myös kytkös uuteen valtion rahoitusosuuteen, joka kohdistuu omavastuuajalta maksettavaan työttömyysetuuteen, voimassa olevien rahoitussäännösten vuoksi erityisesti ansiopäivärahaan ja peruspäivärahaan. Tästä valtion rahoitusosuudesta säädettäisiin työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain ja työttömyyskassalain väliaikaisissa muutoksissa.  

6 luku Työttömyyspäivärahan määrä ja kesto 

7 §.Päivärahakauden enimmäisaika. Pykälään esitetään lisättäväksi uusi 4 momentti, jossa säädettäisiin, että lomautuksen perusteella maksettu perus- tai ansiopäiväraha ei kerryttäisi päiviä työttömyyspäivärahan enimmäismaksuaikaan. Säännös koskisi sekä kokonaan lomautetulle, lyhennetylle työviikolle lomautetulle että lyhennetylle työpäivälle lomautetulle maksettavaa työttömyyspäivärahaa. Lomautukseen rinnastettavan syyn tai sääesteen perusteella maksettava työttömyyspäiväraha puolestaan kerryttäisi edelleen enimmäisaikaa. 

7 luku Työmarkkinatukea koskevat yleiset säännökset 

10 §.Omavastuuaika. Pykälässä säädettäisiin omavastuuajasta ja työmarkkinatuen maksamisesta omavastuuajan estämättä vastaavasti kuin 5 luvun 13 §:ssä säädettäisiin työttömyyspäivärahan omavastuuajasta.  

7.2  Laki työttömyysetuuksien rahoituksesta

4 b §.Omavastuuajalta maksettavan ansiopäivärahan rahoitus. Ansiopäivärahojen rahoituksesta säädetään työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 4 §:ssä. Valtio ei tällä hetkellä osallistu lainkaan lomautuksen perusteella maksettavan ansiopäivärahan rahoitukseen, ja koska työttömyyden perusteella maksettavasta ansiopäivärahasta valtio rahoittaa perusosaa vastaavan määrän työllisyysrahaston ja työttömyyskassojen vastatessa rahoituksesta muilta osin, työttömyysetuuksien rahoituksesta annettuun lakiin tulisi lisätä valtion määräaikaista rahoitusvastuuta koskeva säännös. Tässä tarkoituksessa lakiin lisättäisiin uusi, määräaikaisesti voimassa oleva 4 b §, jossa säädettäisiin omavastuuajalta maksettavan ansiopäivärahan täysimääräisestä korvaamisesta valtion varoista.  

Säännöksen perusteella valtio rahoittaisi täysimääräisesti lain voimassaolon aikana niiden viiden työttömyysetuuspäivän päivärahat, jotka maksetaan koska viiden päivän omavastuuajalta on maksettu ansiopäivärahaa. Valtion osuus maksettaisiin Työllisyysrahastolle valtion osuuden ennakon yhteydessä arvioon perustuen. Valtion osuuden lopullinen määrä vahvistettaisiin laskennallisesti.  

Valtion osuuden täsmällisen määrän vahvistamiseksi tarvittaisiin lukumäärätieto kaikista sellaisista alkavista omavastuuajoista, jotka voimassa olevan työttömyysturvalain 5 luvun 13 §:n perusteella tulisi asettaa, tieto täydestä tai osittaisesta työttömyydestä sekä kunkin omavastuujakson saajakohtainen päivärahan määrä. Tässä valmisteluaikataulussa ei täsmällisten korvausten määrittämiseksi tarvittavien tietojen saaminen ole mahdollista, koska ne edellyttäisivät mittavia muutoksia työttömyyskassojen tietojärjestelmiin. Siten laskennallisten korvauspäivien määrä perustuisi työttömyyskassan sellaisten merkintöjen määrän perusteella, jossa olisi tullut asettaa omavastuuaika, kerrottuna viidellä. Korvattava määrä perustuisi laskennallisesti määriteltyjen päivien sekä kunkin työttömyyskassan keskimääräisen maksussa olevan päivärahan määrään. Korvauksen määrästä ja vahvistamisesta säädettäisiin asetuksella. Korvaus ei olisi täsmällinen mutta kohdentuisi kuitenkin olosuhteisiin nähden riittävällä täsmällisyydellä oikein työttömyyskassakohtaisesti, jotta omavastuuajalta maksettava päiväraha ei aiheuttaisi työttömyyskassoille kohtuutonta taloudellista menetystä. Laskennallinen lopullinen valtionosuus vahvistettaisiin työttömyyskassojen lopullisten rahoitusosuuksien vahvistamisen yhteydessä Finanssivalvonnan esityksestä siten kuin työttömyyskassalain täytäntöönpanosta annetun valtioneuvoston asetuksen (272/2001) 4 §:ssä säädetään. 

23 a §.Omavastuuajalta maksettavan peruspäivärahan rahoitus. Myös peruspäivärahassa omavastuuajalta maksettava päiväraha rahoitettaisiin valtion varoista. Peruspäivärahaan tilitettävästä työttömyysvakuutusmaksukertymästä säädetään työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 23 §;ssä. Jotta omavastuuajalta maksettava peruspäiväraha ei tulisi työttömyysvakuutusmaksukertymästä rahoitettavaksi, työttömyysetuuksien rahoituksesta annettuun lakiin lisättäisiin uusi, määräaikaisesti voimassa oleva 23 a §, jossa säädettäisiin omavastuuajalta maksettavan peruspäivärahan täysimääräisestä korvaamisesta valtion varoista. Peruspäivärahaan ja työmarkkinatukeen valtion rahoitus omavastuuajalta huomioitaisiin kuluvan vuoden ennakoiden tarkistamisen yhteydessä siten kuin valtioneuvoston asetuksessa työttömyysturvalain täytäntöönpanosta (1330/2002) 4 ja 5 luvussa säädetään. 

7.3  Työttömyyskassalaki

25 b §.Omavastuuajalta maksettavan ansiopäivärahan rahoitus. Pykälä olisi uusi, ja sisältäisi vastaavat säännökset yrittäjiä vakuuttavalle työttömyyskassalle maksettavasta omavastuupäivistä muodostuvan menon korvaamisesta kuin mitä ehdotetaan palkansaajakassojen osalta. 

9.1  Esityksen riippuvuus muista esityksistä

Esitys liittyy eduskunnalle annettuun hallituksen esitykseen laeiksi työsopimuslain, merityösopimuslain ja yhteistoiminnasta yrityksissä annetun lain 51 §:n väliaikaisesta muuttamisesta (HE 26/2020), jonka tavoitteena on luoda edellytykset sille, että työnantajat voivat sopeuttaa toimintaansa nykyistä nopeammin koronavirusepidemiasta aiheutuvaan äkilliseen ja voimakkaaseen tuotteiden ja palveluiden kysynnän heikentymiseen. Tässä esityksessä ehdotetaan lievennettäväksi niitä vaikutuksia, joita kyseisessä hallituksen esityksessä ehdotetuilla muutoksilla olisi lomautettaville ja työttömäksi jääville työntekijöille. Tästä yhteydestä seuraa, että tässä esityksessä ehdotettujen muutosten ja mainittuun hallituksen esitykseen HE 26/2020 sisältyvien esitysten voimassaolon tulisi päättyä samaan aikaan. 

9.2  Suhde talousarvioesitykseen

Esitys liittyy vuoden 2020 II lisätalousarvioesitykseen. Lisätalousarvioesityksessä on esitetty työttömyyskassojen toiminnan turvaamiseksi vuonna 2020 myös 20 miljoonan euron lisäystä valtion varoista erikseen sovittavien periaatteiden mukaan. Myös Kelan toimeenpanon sujuvuus tulee turvata ja Kela on esittänyt toimintakulujen valtionosuuteen 30 miljoonan euron lisäystä.