1  Asian tausta ja valmistelu

2  Nykytila ja sen arviointi

Vuoden 2015 kokonaisuudistuksen yhteydessä kuntalakiin lisättiin säännökset, jotka mahdollistavat fyysisessä kokouspaikassa pidettävän varsinaisen kokouksen rinnalla uusia sähköisiä päätöksentekotapoja. Kunnan toimielimen päätöksentekotavoista säädetään kuntalain 98 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan kunnan toimielimelle kuuluvista asioista voidaan päättää varsinaisessa kokouksessa, sähköisessä toimintaympäristössä tapahtuvassa kokouksessa (sähköinen kokous) tai sähköisesti ennen kokousta (sähköinen päätöksentekomenettely). Lain esitöiden (HE 268/2014 vp, s. 210–211) mukaan sähköisellä kokouksella tarkoitetaan sähköisessä toimintaympäristössä toteutettua kokousta, johon osallistutaan sähköisen yhteyden avulla osallistujan valitsemasta paikasta käsin. Sähköisellä päätöksentekomenettelyllä tarkoitetaan ajasta ja paikasta riippumatonta päätöksentekoa ennen toimielimen kokousta. 

Pykälän 2 momentin mukaan kunnan tulee sähköisessä kokouksessa ja sähköisessä päätöksentekomenettelyssä huolehtia tietoturvallisuudesta ja siitä, etteivät salassa pidettävät tiedot ole ulkopuolisen saatavissa. Esitöiden mukaan sähköisessä kokouksessa ja sähköisessä päätöksentekomenettelyssä ei esimerkiksi voida lähettää salassa pidettäviä asioita sisältäviä dokumentteja eikä keskusteluja käydä muutoin kuin suojatun tietoliikenneyhteyden avulla. Kunta voi myös määrätä hallintosäännössä, millaisista paikoista toimielimen jäsenet voivat kokoukseen osallistua, jotta salassa pidettävät tai luottamukselliset tiedot eivät olisi ulkopuolisten saatavissa. 

Sähköisestä kokouksesta säädetään tarkemmin lain 99 §:ssä. Pykälän mukaan sähköisen kokouksen edellytyksenä on, että läsnä oleviksi todetut ovat keskenään yhdenvertaisessa näkö- ja ääniyhteydessä. Yhdenvertaisen näkö- ja ääniyhteyden tarkoituksena on turvata osaltaan toimielimen päätöksenteon toimintaedellytyksiä, kun kokoukseen osallistuvat henkilöt voivat keskustella päätettävänä olevista asioista ”kasvokkain”. 

Sähköinen kokous mahdollistaa, että kaikki osallistuvat siihen keskenään eri paikoista. Sähköisessä kokouksessa on siten luovuttu aiempaan kuntalain sääntelyyn sisältyneestä periaatteesta, jonka mukaan puheenjohtajan ja sihteerin tulee olla läsnä kokouspaikalla. Toisaalta voimassa oleva laki ei rajoita sitä, etteikö samaan kokoukseen voisi osallistua sekä sähköisesti että olemalla fyysisesti läsnä kokouspaikalla. Pykälän sanamuoto on kuitenkin voinut aiheuttaa käytännön soveltamisongelmia, mikäli kunnassa on tulkittu, ettei yhdenvertaisen näkö- ja ääniyhteyden edellytys täyttyisi tilanteessa, jossa useampi henkilö osallistuu sähköiseen kokoukseen samasta fyysisestä kokouspaikasta. 

Laki ei aseta sähköiselle kokoukselle sisältövaatimuksia esimerkiksi käytettävien tietojärjestelmien suhteen. Esitöiden mukaan sähköinen kokous voidaan pitää esimerkiksi tähän soveltuvan tietojärjestelmän avulla tai videoneuvotteluyhteydellä. Muutoin sähköisessä kokouksessa toimitaan varsinaisen kokouksen mukaisten päätöksentekomenettelyiden mukaisesti. Teknisiä ratkaisuja voidaan käyttää myös rinnakkain esimerkiksi siten, että sähköisen kokouksen rinnalla on käytössä samanaikaisesti sähköinen äänestysjärjestelmä ja asiakirjahallinnon ohjelmisto. 

Sähköinen kokous voidaan pitää joko yleisöltä suljettuna tai julkisena kokouksena. Lähtökohtaisesti valtuuston kokoukset ovat julkisia ja muiden toimielinten kokoukset suljettuja. Kun kyseessä on julkinen kokous, on kunnan huolehdittava, että yleisöllä on mahdollisuus seurata kokousta siten kuin lain 101 §:ssä säädetään. Käytännössä yleisölle on järjestettävä mahdollisuus seurata myös julkista sähköistä kokousta esimerkiksi kokouskutsussa mainitussa tilassa tai internetin kautta.  

Sähköisestä päätöksentekomenettelystä säädetään tarkemmin lain 100 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaisesti valtuuston ja muiden toimielinten julkisia kokouksia lukuun ottamatta toimielimen päätöksenteko voi tapahtua suljetussa sähköisessä päätöksentekomenettelyssä.  

Tarpeelliset määräykset toimielinten päätöksentekotavoista sekä siitä, miten kunta huolehtii, että sähköiseen kokoukseen ja sähköiseen päätöksentekomenettelyyn osallistumiseen tarvittavat tekniset välineet ja yhteydet ovat käytettävissä, on annettava lain 90 §:n mukaan hallintosäännössä. Hallintosäännössä on annettava tarpeelliset määräykset myös kokouksiin osallistumisesta ja kokouskutsun lähettämisestä sähköisesti.  

Sähköistä kokousta koskevaa sääntelyä sisältyy myös vaaleja koskevaan kuntalain 105 §:ään. Pykälän 5 momentin mukaan vaali voidaan toimittaa suljetuin lipuin sähköisessä kokouksessa vain, jos vaalisalaisuus on turvattu. Käytännössä kunnalla on oltava käytössä äänestysjärjestelmä, jonka avulla suljettu lippuvaali voidaan toteuttaa vaalisalaisuutta vaarantamatta. Muussa tapauksessa asian käsittely voidaan keskeyttää ja siirtää seuraavaan kokoukseen, johon jäsenet osallistuvat varsinaisessa kokouspaikassa. 

Kuntasektorin palveluiden sähköistämistä on selvitetty Kuntaliiton vuonna 2018 toteuttamassa Kuntien tietotekniikkakartoituksessa. Selvitystä varten toteutettiin kysely, johon saatiin Manner-Suomen ja Ahvenanmaan kunnista 79 vastausta ja kuntayhtymistä 30 vastausta. Vastausten perusteella hieman yli 60 prosentilla kunnista ja kuntayhtymistä on ollut käytössä kuntalain 100 §:n mukainen sähköinen päätöksentekomenettely täysin tai osittain. Vastaavasti kuntalain 99 §:n mukainen sähköinen kokous on täysin tai osittain käytössä hieman alle 60 prosentilla kunnista ja kuntayhtymistä (Hyvärinen, Susanna – Parviainen, Jarno: Kuntien tietotekniikkakartoitus 2018, s. 52). 

Mediaseurannasta sekä kunnista ja kuntayhtymistä suoraan saatujen tietojen perusteella voidaan arvioida, että kuntasektorilla on poikkeusolojen johdosta otettu aiempaa laajemmin käyttöön erityisesti kuntalain mukainen sähköinen kokous. Osassa kunnista ja kuntayhtymistä on ollut hallintosäännössä määräykset sähköisestä kokouksesta jo aiemmin, ja osassa hallintosäännön muuttamisesta on päätetty poikkeusolojen alettua. Sellaisia kuntia ja kuntayhtymiä, joissa hallintosääntö ei tällä hetkellä mahdollista sähköistä kokousta, voidaan käytettävissä olevien tietojen perusteella arvioida olevan edelleen vähintään useita kymmeniä. 

Voimassa oleva kuntalain sääntely on osoittautunut poikkeusolojen aikana ongelmalliseksi, sillä se ei mahdollista, että valtuusto päättäisi ennakoivasti sähköisen kokouksen käyttöönottoon liittyvästä hallintosäännön muuttamisesta sähköisessä kokouksessa. Valtuusto ei voi ennakoivasti päättää hallintosäännön muutoksista myöskään suljetussa sähköisessä päätöksentekomenettelyssä. Useissa kunnissa onkin jouduttu kutsumaan valtuustoja koolle poikkeusolosuhteisiin liittyvien rajoitustoimenpiteiden tavoitteisiin nähden epätarkoituksenmukaisesti varsinaisiin kokouksiin päättämään hallintosäännön muuttamisesta. Tällöin kunnissa on voitu joutua poikkeuksellisiin kokousjärjestelyihin, kuten hajauttamaan kokoukseen osallistuvia eri kokoustiloihin tai pitämään kokouksia väljemmissä tiloissa, kuten teatterisaleissa tai ulkona. 

Nykyisen lain soveltamisen kannalta ongelmalliseksi on osoittautunut myös 99 §:n mukainen edellytys sähköisessä kokouksessa läsnä oleviksi todettujen yhdenvertaisesta näkö- ja ääniyhteydestä. Kunnissa yleisesti käytössä olevat sähköiseen kokoukseen käytettävät ohjelmat eivät välttämättä kaikilta osin täysin mahdollista yhtäaikaista ja keskeytyksetöntä video- ja ääniyhteyttä, jolloin edellytystä yhdenvertaisesta näkö- ja ääniyhteydestä ei tosiasiallisesti voida toteuttaa. Erityisesti kokoonpanoiltaan suuremmissa toimielimissä, joiden kokouksiin voi osallistua kerrallaan useita kymmeniä luottamushenkilöitä, on yhtäläisen näkö- ja ääniyhteyden edellytyksen täyttäminen osoittautunut tietoteknisesti haastavaksi toteuttaa. Myös tietoverkon kapasiteetin rajallisuudesta on voinut seurata, ettei etenkään videoyhteyttä ole voitu käytännössä pitää kokouksen ajan keskeytyksettömästi päällä. 

3  Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on parantaa kunnallisen päätöksentekojärjestelmän toimintaedellytyksiä poikkeusoloissa. Esitetyillä muutoksilla mahdollistetaan kunnan toimielinten kokousten pitäminen ja sähköinen päätöksenteko nykytilannetta joustavammin, mikä osaltaan tukee kansallista tavoitetta sosiaalisten kontaktien vähentämiseksi ja koronavirusepidemian hidastamiseksi. 

Julkisen kokouksen yleisöjulkisuuteen liittyvien kunnan hallintosäännön määräysten soveltamista koskevan poikkeuksen tavoitteena on sosiaalisten kontaktien vähentäminen ja siten koronavirusepidemian hidastaminen. Esityksellä ei kuitenkaan muutettaisi kuntalain 101 §:n sääntelyä kokouksen julkisuudesta. 

4  Ehdotukset ja niiden vaikutukset

5  Muut toteuttamisvaihtoehdot

Esityksen tarkoituksena on parantaa kunnallisen päätöksentekojärjestelmän toimintaedellytyksiä poikkeusoloissa. Ehdotettuun sääntelyyn nähden keskeisin muu toteuttamisvaihtoehto olisi ottaa käyttöön valmiuslain (1552/2011) 108 §, jossa säädetään kunnan hallinnosta poikkeusoloissa. Valmiuslain säännökset eivät kuitenkaan lähtökohtaisesti paranna päätöksenteon edellytyksiä tartuntatautitilanteessa, jossa tavoitteena on sosiaalisten kontaktien vähentäminen. Valmiuslain säännökset koskevat erityisesti valtuuston koollekutsumisaikaa ja päätösvaltaisuutta, eivätkä ne sellaisinaan paranna mahdollisuuksia pitää kokouksia sähköisesti, jos niitä ei ennen poikkeusoloja ole pidetty sähköisesti. 

Valmiuslain säännösten mukaan kunnanhallituksella on eräin edellytyksin mahdollisuus päättää hallintosäännöstä. Tässä tilanteessa voitaisiin myös ottaa sähköisiä toimintatapoja käyttöön osin tässä esityksessä tarkoitetulla tavalla. Tällöinkin tulisi erikseen säätää nyt ehdotetun uuden 99 a §:n tarkoittamasta videoneuvotteluyhteyden tai vastaavan avulla pidettävästä sähköisestä kokouksesta, jotta kunnallisilla päätöksentekoelimillä olisi tosiasialliset mahdollisuudet kokoontua sähköisesti. 

Esityksessä on päädytty ratkaisuun, jossa kunnanvaltuustolle kuuluvaa toimivaltaa kunnan hallinnon järjestämisestä käyttäisi eräissä tilanteissa kunnanhallitus niiltä osin, kuin kysymys on sähköisten toimintatapojen käyttöönotosta ja käytöstä sekä sähköisten kokousten pitämisestä. Toinen vaihtoehto olisi, että nyt ehdotettuja päätöksiä tekisi kukin toimielin itsenäisesti. Kuntalain 39 §:n mukaan kunnanhallituksen tulee vastata kunnan hallinnosta. Näin ollen on pidettävä tärkeänä, että jos poiketaan voimassaolevan hallintosäännön määräyksistä, kunnanhallituksella säilyy kokonaiskäsitys ja –vastuu kunnan hallinnosta ja toimielinhallinnon toiminnasta. 

6  Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan mahdollisimman pian. Pikainen voimaantulo olisi välttämätön, jotta toimielinten sähköiset kokoukset mahdollistettaisiin kaikkien kuntien ja kuntayhtymien osalta mahdollisimman pikaisesti, ja siten vältettäisiin esityksen tavoitteen mukaisesti toimielinten varsinaisiin kokouksiin liittyvät sosiaaliset kontaktit. 

Lain 90 a § olisi voimassa 31 päivään heinäkuuta 2020 asti ja 99 a § olisi voimassa 31 päivään toukokuuta 2021. 

Uuden 90 a §:n ehdotetaan olevan voimassa 31.7.2020 asti. Koska koronaepidemian kestosta ei ole saatavissa yksiselitteistä tietoa, ehdotettujen säännösten voimassaoloajan on oltava riittävän pitkä, jotta kaikki kunnat ja kuntayhtymät ehtivät tehdä tarvittavat muutokset hallintosääntöönsä lain voimassaoloaikana. Lisäksi riittävän pitkällä voimassaoloajalla voidaan turvata lakisääteistein velvoitteiden, kuten tilinpäätöksen käsittely, hoitaminen määräaikana. 

Uuden 99 a §:n ehdotetaan olevan voimassa kuluvan kunnallisvaalikauden päättymiseen 31.5.2021 asti. Hallituksen on tarkoitus antaa esitys kuntalain muuttamisesta kuluvan vuoden aikana, jossa muun ohella voidaan ehdottaa lain 99 §:n pysyvää muuttamista. Ehdotetun 99 a §:n vaalikauden loppuun ulottuvalla voimassaololla voitaisiin välttää kokousmenettelyjen epätarkoituksenmukainen uudelleenjärjestely ennen uuden vaalikauden alkua ja pysyvän lainsäädännön voimaantuloa. Vaalikauden loppuun asti ulottuvalla voimassaololla voitaisiin välttää myös muutoksenhakuprosesseja, joita saattaisi väliaikana ennen pysyvän lainsäädännön voimaantuloa syntyä lain 99 §:n edellä kuvatun jonkinasteisen tulkinnanvaraisuuden takia. 

7  Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista säädetään lailla. Perustuslain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen perustelujen (HE 1/1998 vp s. 176) mukaan lailla säätämisen vaatimus koskee kuntien hallinnon yleisiä perusteita kuten kunnan ylimmän päätöksentekovallan käyttöä, kunnan muun hallinnon järjestämisen perusteita ja kunnan asukkaiden keskeisiä osallistumisoikeuksia. Hallinnon yksityiskohtainen järjestäminen sen sijaan voidaan osoittaa kuntien asiaksi. Itsehallinnon periaatteen mukaisesti lailla turvataan kunnan päätöksentekojärjestelmän kansanvaltaisuus. Tämä sisältää ennen muuta kunnan asukkaiden oikeuden valitsemiinsa hallintoelimiin sekä sen, että päätösvalta kunnissa kuuluu asukkaiden valitsemille toimielimille. 

Esityksen mukaan hallintosäännön eräiden määräysten väliaikaisesta soveltamisesta voimassaolevasta hallintosäännöstä poiketen päättäisi kunnanhallitus. Näin ollen esityksellä ei muuteta sitä lähtökohtaa, että lailla säädetään ainoastaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista, kun taas hallinnon järjestämisen yksityiskohdista päätetään kussakin kunnassa. 

Kuntalain 90 §:n mukaan hallintosäännöstä päättää valtuusto. Hallintosäännöllä valtuusto ohjaa kunnan hallinnon ja toiminnan järjestämistä, päätöksenteko- ja hallintomenettelyä sekä valtuuston omaa toimintaa. Sillä, että hallintosäännön hyväksyy nimenomaan vaaleilla valittu valtuusto, on merkittävä vaikutus koko kunnan toiminnan ja organisoitumisen kansanvaltaisuuteen. 

Esityksen mukaan eräiden hallintosäännössä määrättävien asioiden soveltamisesta päättäisi väliaikaisesti kunnanvaltuuston sijaan kunnanhallitus. Esityksen tarkoituksena on, että kunnassa voitaisiin ottaa käyttöön sähköiset toimintamuodot ilman, että valtuuston tulisi kokoontua päättämään hallintosäännön muuttamisesta varsinaiseen kokoukseen siten, että kokoukseen osallistuvat ovat läsnä kokouspaikalla. Toimivallan osoittaminen nimenomaan kunnanhallitukselle kunkin toimielimen oman päätöksenteon sijaan on perusteltua kuntalain 39 §:n osoittamien kunnanhallituksen tehtävien kautta. Kunnanhallituksen tehtävänä on muun ohella yhteen sovittaa kunnan toimintaa sekä vastata kunnan hallinnosta. Hallintosäännön pysyvästä muuttamisesta tarvittavilta osin päättäisi valtuusto lain voimassaoloaikana. 

Esityksen tavoitteena on turvata kunnallisen päätöksentekojärjestelmän toimintakyky vallitsevissa poikkeusoloissa. Lisäksi tavoitteena on vähentää kunnallisen päätöksentekojärjestelmän toimintaan liittyviä sosiaalisia kontakteja koronavirusepidemian aikana. Ehdotettu kunnanhallituksen väliaikainen toimivalta eräiden hallintosäännön määräysten soveltamisessa on määräaikainen, hyväksyttävän päämäärän kannalta oikeasuhtainen ja rajattu kokonaisuus eikä se puutu itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin. 

Edellä mainituilla perusteluilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.