1
Asian tausta ja valmistelu
1.1
Tausta
Laajamittaisen maahantulon tilanne voi syntyä, jos Suomeen tulee lyhyessä ajassa paljon kansainvälistä suojelua hakevia ihmisiä. Laajamittaisen maahantulon tilanteelle ei ole tarkkarajaista määritelmää. Yhteiskunnan turvallisuusstrategian Yhteiskunnan turvallisuusstrategia. Valtioneuvoston periaatepäätös 2.11.2017 mukaan laajamittaisen maahantulon tilanteessa maahantulijoiden määrä voi ylittää 20 000 henkilön rajan. Laajamittaisen maahantulon tilanteessa on vaarana, ettei maahantulijoiden hallintaa, rekisteröintiä ja vastaanottoa pystytä järjestämään hallitusti eikä oleskelulupamenettelyä toteuttamaan nopeasti. Laajamittaisen maahantulon tilanteessa on tärkeää, että tilanne säilyy viranomaisten hallinnassa. Turvapaikanhakijoiden vastaanoton järjestäminen on maahanmuuttohallinnon varautumis- ja valmiustoimintaa. Laajamittaiseen maahantuloon varautumista vastaanoton järjestämisen näkökulmasta on käsitelty hallituksen esityksessä laiksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain12 §:n muuttamisesta (HE 162/2021 vp)HE 162/2021 vp (eduskunta.fi).
Tilanteessa, jossa maahan saapuu äkillisesti suuri määrä kansainvälistä suojelua hakevia kolmansien maiden kansalaisia, on mahdollista pyytää ja saada tukea Euroopan unionin turvapaikkavirastolta (EUAA, jäljempänä turvapaikkavirasto). Turvapaikkavirasto perustettiin 15.12.2021 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2021/2303 Euroopan unionin turvapaikkavirastosta ja asetuksen (EU) N:o 439/2010 kumoamisesta Euroopan unionin virallinen lehti, 30.12.2021, L 468/1 (jäljempänä turvapaikkavirastoasetus). Yksi viraston tehtävistä on parantaa Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän toimintaa antamalla jäsenvaltioille operatiivista ja teknistä apua etenkin silloin, kun niiden turvapaikka- ja vastaanottojärjestelmiin kohdistuu suhteeton paine.
Muiden EU:n jäsenvaltioiden virkamiehistä sekä turvapaikkaviraston henkilökunnasta tai muista viraston operaatioihinsa palkkaamista turvapaikka-asioiden asiantuntijoista koostuvien turvapaikka-asioiden tukiryhmien pyytäminen apuun voisi tulla painetilanteessa kyseeseen. Tietyissä tilanteissa jäsenvaltio voidaan myös velvoittaa ottamaan vastaan operatiivista ja teknistä apua ja tekemään yhteistyötä turvapaikkaviraston kanssa. Koska EU-viraston operatiivista ja teknistä tukea on mahdollista saada, lainsäädännössä olisi tarpeen varautua myös tähän tilanteeseen.
1.2
Valmistelu
Esitys on valmisteltu virkatyönä sisäministeriössä.
Valmistelua on tehty yhteistyössä erityisesti Maahanmuuttoviraston ja oikeusministeriön kanssa.
Sisäministeriö asetti 30.8.2020 hankkeen valmistella lainsäädännön muutokset, joilla kehitetään laajamittaisen maahantulon hallintaa ja laajamittaiseen maahantuloon varautumista. Toimeksianto sisälsi kolme eri osa-aluetta: 1) täsmennetään kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta ja ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain (746/2011, jäljempänä vastaanottolaki) sääntelyä laajamittaiseen maahantuloon varautumisesta, 2) valmistellaan säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annettuun lakiin (116/2002, jäljempänä säilölaki) säännökset, jotka antavat mahdollisuuden kasvattaa säilöönottokapasiteettia normaaliajan häiriötilanteissa nykyistä nopeammin ja 3) valmistellaan kansalliseen lainsäädäntöön säännökset Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) tukeen turvautumisesta.
Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laajamittaiseen maahantuloon varautumisen kehittämistä koskevaksi lainsäädännöksi oli lausuntokierroksella 23.6.-6.8.2021. Saatujen lausuntojen jälkeen päätettiin, että säilöönottoa ja Euroopan turvapaikkavirastoa koskevan sääntelyn valmistelua jatketaan ja eduskunnalle viedään ensi vaiheessa esitys vastaanoton valmiussuunnittelua koskeva lainmuutos, joka oli käsiteltävä valtion talousarvion yhteydessä. Hallituksen esitys vastaanottolain 12 §:n muuttamisesta annettiin eduskunnalle 7.10.2021 (HE 162/2021 vp). Vastaanottolain muutos (1165/2021) tuli voimaan 1.1.2022.
Jatkovalmistelun jälkeen hallituksen esitys lähetettiin lausuntokierrokselle ajalle 20.1.-17.2.2022 pitäen sisällään säilöönottoa ja Euroopan turvapaikkavirastoa koskevat muutosehdotukset.
Tämän hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat nähtävillä sisäministeriön verkkosivulla https:/intermin.fi/hankkeet/hankehaku tunnuksella SM001:00/2022.
6
Lausuntopalaute
Säilöönoton henkilöstöä ja EU:n turvapaikka-asioiden tukivirastoa koskevat säännökset lähetettiin lausuntokierrokselle ensimmäisen kerran ajalle 23.6.-6.8.2021 osana laajempaa sääntelykokonaisuutta. Lausunnonantajille ilmoitettiin 7.7.2021, että turvapaikka-asioiden tukivirastoa koskeva sääntely tullaan poistamaan esityksestä, koska EU on hyväksynyt uuden asetuksen EU:n turvapaikkavirastosta. Annettujen lausuntojen jälkeen päädyttiin siihen, että säilöönottoyksikön henkilöstöä koskevan sääntelyn valmistelua jatketaan erityisesti sääntelyn perusoikeuksiin ja säätämisjärjestykseen koskevien perustelujen täydentämiseksi. Lausuntokierroksen jälkeen edellä mainitut muutosehdotukset poistettiin esitysluonnoksesta lisävalmistelua varten. Vastaanottolain 12 §:n muuttamista koskeva hallituksen esitys annettiin eduskunnalle lokakuussa 2021 (HE 162/2021 vp).
Jatkovalmistelun jälkeen tarkennetusta esityksestä pyydettiin lausunnot ulkoministeriöltä, oikeusministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, sisäministeriön pelastusosastolta, poliisiosastolta ja rajavartio-osastolta sekä kansallisen turvallisuuden yksiköltä, valtioneuvoston oikeuskanslerilta, eduskunnan oikeusasiamieheltä, Korkeimmalta hallinto-oikeudelta, tietosuojavaltuutetulta, lapsiasiavaltuutetulta, yhdenvertaisuusvaltuutetulta, Maahanmuuttovirastolta, Poliisihallitukselta, Amnesty International Suomen osasto ry:ltä, Pakolaisneuvonta ry:ltä, Suomen Asianajajaliitolta, Suomen Pakolaisavulta ja Suomen Punaiselta Ristiltä.
Yhteensä 9 tahoa antoi lausunnon. Nämä tahot olivat oikeusministeriö, valtiovarainministeriö, eduskunnan oikeusasiamies, yhdenvertaisuusvaltuutettu, Maahanmuuttovirasto, Poliisihallitus, Pakolaisneuvonta ry, Suomen Asianajajaliitto ja Suomen Punainen Risti. Valtioneuvoston oikeuskansleri on myös tarkastanut esitysluonnoksen ja toimittanut havainnoistaan muistion.
Lausunnolle lähetetty esitysluonnos sisälsi turvapaikkavirastoa koskevan muutosehdotuksen lisäksi ehdotukset lainsäädännön muutokseksi säilölakiin koskien säilöönottokapasiteetin kasvattamista laajamittaisen maahantulon tilanteessa. Säilöönottoa koskevat ehdotukset on poistettu tästä esityksestä, eikä niitä koskevaa lausuntopalautetta käsitellä tässä esityksessä.
Turvapaikkavirastoa koskeviin ehdotuksiin suhtauduttiin annetuissa lausunnoissa lähes yksinomaan myönteisesti. Lausunnonantajat pitivät tärkeänä, että kansallinen lainsäädäntö mahdollistaa turvapaikkaviraston operatiivisen tuen hyödyntämisen tilanteissa, joissa saatavan tuen arvioidaan tuovan lisäarvoa Suomen turvapaikkapaikkaprosessin tehokkaalle järjestämiselle.
Lausunnoissa korostettiin yleisesti sitä, että annettaessa merkittäviä tehtäviä kuten turvapaikkapuhuttelut Suomen viranomaisten ulkopuolisille tahoille, on varmistettava riittävä ohjaus ja tuntemus myös Suomen kansallisista säännöksistä, menettelyistä ja käytännöistä. Suomen Asianajajaliitto katsoi esitetystä poiketen, että turvapaikkapuhuttelun pitäminen olisi merkittävää julkisen vallan käyttöä sen ollessa keskeinen osa turvapaikkamenettelyä, koska sen perusteella ratkaistaan turvapaikanhakijan kansainvälisen suojelun tarve. Turvapaikkapuhuttelua ei näin ollen voisi liiton näkemyksen mukaan selvästi erottaa turvapaikkaa koskevasta päätöksenteosta. Asianajajaliitto näki menettelyssä myös merkittäviä käytännön ongelmia mm. puhuttelujen tulkkauksessa, jos puhuttelija ei ole suomen- tai ruotsinkielinen.
Maahanmuuttovirasto kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, että avunpyynnön esittäminen on esityksessä rajattu koskemaan turvapaikkajärjestelmään kohdistuvaa "suhteettoman paineen tilannetta", kun turvapaikkavirastoasetus mahdollistaa viraston tuen myös "jäsenvaltion pyytäessä sitä voidakseen täyttää yhteiseen turvapaikkajärjestelmään liittyvät velvollisuutensa". Turvapaikkaviraston tulkinnan mukaan useimmat meneillään olevat ja myös tulevat tukioperaatiot jäsenmaissa olisivat tällaista yhteiseen turvapaikkajärjestelmään liittyvien velvollisuuksien täyttämiseen liittyvää tuen antamista. Maahanmuuttovirasto esitti lausunnossaan harkittavaksi jatkovalmistelussa, onko avunpyynnön suoraan ilmaistu rajaus "suhteettomien paineiden" tilanteeseen kansallisessa lainsäädännössä tarkoituksenmukainen. Esitystä on tarkennettu Maahanmuuttoviraston lausunnon perusteella.
Oikeusministeriö kiinnitti lausunnossaan huomiota erityisesti virkavastuusta säätämiseen ja piti epäselvänä, kattaako turvapaikkavirastoasetuksessa säädetty rikosoikeudellinen vastuu (27 artikla) todellisuudessa kaikki tukiryhmien jäsenet. Turvapaikkavirastoasetuksen 27 artikla sanamuoto voisi viitata siihen, että rikosoikeudellinen vastuu koskisi ainoastaan 19 artiklan 1 kohdan c alakohdassa mainittuja jäsenvaltioiden virastoon lähettämiä asiantuntijoita, koska 27 artiklan mukaan "lähetettyjä asiantuntijoita" kohdellaan turvapaikka-asioiden tukiryhmän lähettämisen aikana samalla tavalla kuin vastaanottavan jäsenvaltion virkamiehiä sellaisten rikosten osalta, joiden kohteeksi he joutuvat tai joihin he syyllistyvät.
Asiaa on jatkovalmistelussa arvioitu oikeusministeriön esittämien huomioiden osalta. Turvapaikkavirastoasetuksen 19 artiklan 1 kohdassa säädetään turvapaikka-asioiden tukiryhmien kokoonpanosta. Sen mukaan tukiryhmät koostuvat a) viraston omaan henkilöstöön kuuluvista asiantuntijoista, b) jäsenvaltioiden asiantuntijoista, c) jäsenvaltioiden virastoon lähettämistä asiantuntijoista; tai d) muista asiantuntijoista, jotka eivät ole viraston palveluksessa. Asetuksen englanninkielisen version perusteella 19 artiklan 1 kohdan c alakohdan jäsenvaltioiden virastoon lähettämillä asiantuntijoilla tarkoitetaan jäsenvaltion virastoon lähettämiä kansallisia asiantuntijoita (experts seconded by Member States) kun taas 27 artiklassa tarkoitettaisiin yleisesti turvapaikkaviraston operaatioon lähettämiä turvapaikka-asioiden tukiryhmän jäseniä (the deployed experts). Asetuksen 60 artiklassa säädetään turvapaikkaviraston henkilöstöstä ja artiklan 4 kohdan mukaan virasto voi käyttää tilapäisesti myös lähetettyjä kansallisia asiantuntijoita (seconded national ex-perts). Tällaisia kansallisia asiantuntijoita käytetään useimmissa EU:n instituutioissa. Jatkovalmistelun perusteella näyttäisi siltä, että asetuksen 27 artiklassa säädetty rikosoikeudellinen vastuu koskisi kaikkia operaatioon lähetettyjä turvapaikka-asioiden tukiryhmien jäseniä eikä virkavastuusta näin ollen olisi tarpeen säätää erikseen.
Oikeusministeriö piti lisäksi tarpeellisena täsmentää perusteluja koskemaan laajemmin julkisen hallintotehtävän hoitamista, sillä ulkomaalaislain 95 §:ään ehdotetuissa toimivaltuuksissa ei ole kyse ainoastaan julkisen vallan käytöstä. Perusteluja on tältä osin täsmennetty.
Oikeusministeriö totesi tiedonluovutuksia koskevien säännösehdotusten olevan vakiintuneen perustuslakivaliokunnan PL 10 §:ää koskevan lausuntokäytännön mukaisesti. Maahanmuuttovirasto arvioi välttämättömyyden kriteerin ja siihen sisältyvän punninnan muodostavan joitain haasteita käytännössä, erityisesti tilanteessa, jossa laajamittainen maahantulo realisoituisi nopeasti ja odottamatta.
Lainsäädännön arviointineuvoston lausunto
Arviointineuvosto antoi lausuntonsa esityksestä 8.4.2021. Arviointineuvosto katsoi, että hallituksen esitysluonnos noudattaa osittain säädösehdotusten vaikutusten arviointiohjetta. Arviointineuvosto suositteli, että esitysluonnosta korjataan neuvoston lausunnon mukaisesti ennen hallituksen esityksen antamista.
Arviointineuvosto piti esitysluonnoksen keskeisimpinä kehittämiskohteina: i) Vaikutuksia tulisi arvioida myös turvapaikanhakijan näkökulmasta. Tarkemmin tulisi arvioida, miten esitysluonnos vaikuttaa perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. ii) Vaikutuksia viranomaisten toimintaan tulisi vielä hieman tarkentaa. Erityisesti tulisi täsmentää, onko muutoksella olennaisia vaikutuksia viranomaisten väliseen yhteistyöhön ja voiko tukiryhmien kielitaidosta ja ulkomaalaisasioiden käsittelyjärjestelmän kieliversiosta aiheutua riskejä viranomaistoiminnalle tai turvapaikanhakijoille. iii) Esitysluonnoksessa tulisi lisäksi esittää arvio esitysluonnoksen vaikutuksista rikoksentorjuntaan ja turvallisuuteen. iv) Esitysluonnoksessa tulisi esittää lakien kokonaisvaikutusarvio tai perustella, miksi kokonaisarviointi on tarpeeton.
Esitystä on täsmennetty arviointineuvoston lausunnon perusteella.
7
Säännöskohtaiset perustelut
7.1
Ulkomaalaislaki
95 §.Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättäminen. Pykälän 5 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi raja- ja merivartiostoasetuksen mukaisten pysyvän joukon ryhmien jäsenen lisäksi turvapaikkavirastoasetuksen mukainen Suomeen lähetetty turvapaikka-asioiden tukiryhmän jäsen sellaiseksi, joka voisi avustaa poliisia ja rajatarkastusviranomaista kansainvälisen suojelun perusteella oleskelulupaa hakevan ulkomaalaisen rekisteröintiin liittyvissä tehtävissä. Turvapaikkavirastoasetuksen 16 artiklassa säädetään turvapaikkaviraston järjestämästä ja koordinoimasta operatiivisesta ja teknisestä avusta, johon voi kuulua jäsenvaltioiden avustaminen kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden selvittämisessä ja rekisteröimisessä sekä kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten vastaanottamisessa ja rekisteröimisessä. Turvapaikkavirasto voi lähettää turvapaikka-asioiden tukiryhmiä antamaan operatiivista ja teknistä apua. Tarkemmin tukiryhmien tehtävistä ja vastuista sovittaisiin aina erikseen turvapaikkaviraston pääjohtajan kanssa toimintasuunnitelmassa. Maahanmuuttovirastolla olisi toimivalta sopia toimintasuunnitelmasta viraston pääjohtajan kanssa, mutta hakemuksen jättämiseen liittyen poliisin ja Rajavartiolaitoksen kanssa erikseen ennalta sovitusti. Tilanteesta riippuen tukea kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen rekisteröimisessä voitaisiin pyytää joko raja- ja merivartiostoasetuksen mukaisilta pysyviltä joukoilta tai turvapaikkavirastoasetuksen mukaisilta turvapaikka-asioiden tukiryhmiltä taikka molemmilta samanaikaisesti. Avustaminen tapahtuisi aina poliisin tai rajatarkastusviranomaisen virkamiehen ohjauksessa. Poliisia ja rajatarkastusviranomaista avustaessaan turvapaikkaviraston tukiryhmien jäsenille annettaisiin samoja tehtäviä kuin raja- ja merivartiostoasetuksen mukaisille pysyville joukoille. He eivät siis tekisi itsenäisesti rekisteröintejä vaan toimisivat suomalaisten viranomaisten osoittamissa avustavissa tehtävissä. Heillä ei myöskään olisi pääsyä poliisin tietojärjestelmiin, jonne rekisteröiminen merkitään. Turvapaikkavirastoasetuksen mukaan turvapaikka-asioiden tukiryhmien jäsenille tulee antaa valtuudet käyttää eurooppalaisia tietokantoja siinä määrin kuin se on tarpeen toimintasuunnitelmassa esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi ja tehtävien suorittamiseksi. Näin ollen tehtävistä riippuen esimerkiksi pääsy Eurodac-järjestelmään voi tulla kyseeseen hakemuksen jättämisessä avustamisessa.
116 a §.Apu Euroopan unionin turvapaikkavirastolta. Pykälän 1 momentissa ehdotetaan, että turvapaikkavirastoasetuksen 16 artiklan mukaisen tukipyynnön tekemisestä Euroopan unionin turvapaikkavirastolle päättäisi valtioneuvosto yleisistunnossaan. Kyseisen artiklan mukaan turvapaikkavirasto antaa jäsenvaltioille operatiivista ja teknistä apua jäsenvaltion pyytäessä sitä voidakseen täyttää yhteiseen turvapaikkajärjestelmään liittyvät velvollisuutensa tai, kun sen turvapaikka- tai vastaanottojärjestelmään kohdistuu suhteeton paine. Suhteeton paine voi johtua esimerkiksi maahan äkillisesti saapuneista suurista määristä mahdollisesti kansainvälistä suojelua tarvitsevia kolmansien maiden kansalaisia, mikä asettaa poikkeuksellisen raskaita ja kiireellisiä vaatimuksia vastaanottopalveluille ja turvapaikkajärjestelmälle. Avun tarve suhteettoman paineen vuoksi saattaisi tulla ajankohtaiseksi myös sellaisessa hybridivaikuttamisen tilanteessa, jossa toinen valtio yrittäisi mm. käyttämällä maahanmuuttajia välineenä vaikuttaa Suomen toimintaan haluamallaan tavalla, vaikka tällaisessa tilanteessa hakijoiden määrää ei voitaisikaan pitää suhteettoman suurena.
Valtioneuvoston tekemän päätöksen jälkeen varsinaisen pyynnön turvapaikkavirastolle tekisi Maahanmuuttovirasto, joka myös ehdotetun 2 momentin mukaan sopisi viraston pääjohtajan kanssa toimintasuunnitelmasta, jossa määritellään yksityiskohtaisesti operatiivisen ja teknisen avun puitteissa tapahtuvan turvapaikka-asioiden tukiryhmien lähettämisen ehdot ja järjestelyihin liittyvät seikat. Turvapaikkavirastoasetuksen 18 artiklan mukaan toimintasuunnitelmassa on esitettävä muun muassa tilanteen kuvaus ja toimintatapa sekä turvapaikka-asioiden tukiryhmien lähettämisen tavoitteet, mukaan lukien operatiivinen tavoite, lähettämisen ennakoitu kesto, tukiryhmien paikka vastaanottavassa jäsenvaltiossa, muut logistiset järjestelyt sekä tiedot työskentelyolosuhteista, ryhmien kokoonpano asiantuntijoiden profiilin ja määrän suhteen, yksityiskohtainen ja selkeä kuvaus tukiryhmien tehtävistä ja vastuualueista, myös perusoikeuksien kunnioittamisen osalta sekä tukiryhmille annettavat ohjeet ja tiedot kansallisista ja eurooppalaisista tietokannoista, joita ryhmät saavat käyttää sekä laitteista, joita ne saavat käyttää tai kantaa mukanaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Saman artiklan mukaan tukiryhmiin osallistuville asiantuntijoille on annettava valtuudet käyttää eurooppalaisia tietokantoja ja heille voidaan antaa valtuudet käyttää kansallisia tietokantoja kyseisten tietokantojen käyttöä koskevan asiaankuuluvan unionin oikeuden tai kansallisen lainsäädännön mukaisesti, siinä määrin kuin se on tarpeen toimintasuunnitelmassa esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi ja tehtävien suorittamiseksi. Kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkinnassa avustamisen osalta toimintasuunnitelmassa tulee erityisesti mainita erityistiedot tehtävistä, joita tukiryhmät voivat suorittaa, sekä selkeä kuvaus ryhmien vastuualueista ja sovellettavasta unionin oikeudesta, kansallisesta lainsäädännöstä ja kansainvälisestä oikeudesta, sovellettava vastuujärjestelmä mukaan lukien.
Pykälän 3 momentissa nimettäisiin turvapaikkavirastoasetuksen 3 ja 24 artikloissa tarkoitetut kansalliset yhteyspisteet, joita molempia hoitaisi Maahanmuuttovirasto. Kansallinen yhteyspiste vastaa yhteydenpidosta virastoon asetuksen 3 artiklan mukaan yleisesti kaikissa viraston tehtäviin liittyvissä asioissa ja 24 artiklan mukaan erityisesti kaikissa asioissa, jotka liittyvät operatiiviseen ja tekniseen apuun.
Pykälän 4 momentissa ehdotetaan säädettävän turvapaikkavirastoasetuksen mukaisten Suomeen lähetettyjen turvapaikka-asioiden tukiryhmien jäsenien toimivaltuuksista Suomessa. Suomen esittämän pyynnön tai EU:n neuvoston päätöksen perusteella Suomeen lähetetty turvapaikka-asioiden tukiryhmän jäsen voisi suorittaa 97 §:n mukaisia turvapaikkatutkintaan liittyviä tehtäviä ja 205 §:n 4 momentin mukaisen päätöksen tiedoksiannon Maahanmuuttoviraston virkamiehen ohjauksessa ja valvonnassa.
Turvapaikkavirastoasetuksen 16 artiklan mukaan turvapaikka-asioiden tukiryhmien tarjoamaa operatiivista ja teknistä apua on erityisesti avustaminen kansainsälistä suojelua koskevien hakemusten tutkinnassa ja käsittelyssä sekä vastaanottopalvelujen järjestämisessä. Asetuksen mukaan jäsenvaltiolla olisi kuitenkin toimivalta tehdä päätös yksittäisistä kansainvälistä suojelua koskevista hakemuksista, joten tällaista toimivaltaa ei annettaisi turvapaikkaviraston lähettämille tukiryhmien jäsenille. Tarkemmin tukiryhmien jäsenten tehtävistä sovittaisiin aina erikseen Maahanmuuttoviraston ja turvapaikkaviraston pääjohtajan kanssa sovittavassa toimintasuunnitelmassa. Turvapaikkahakemusten tutkintaan ja käsittelyyn voisi kuulua ainakin 97 §:ssä säädettyjä tehtäviä kuten kansainvälisen suojelun perusteella oleskelulupaa hakevan ulkomaalaisen henkilöllisyyden, matkareitin ja maahantulon selvittäminen sekä käsittelystä vastuussa olevan valtion määrittämiseen liittyvät tehtävät. Turvapaikka-asioiden tukiryhmien jäsenet voisivat myös suorittaa turvapaikkapuhutteluja. Turvapaikkatutkintaan liittyvien tehtävien lisäksi tukiryhmien jäsenet voisivat antaa tiedoksi Maahanmuuttoviraston turvapaikka-asioissa tehtyjä päätöksiä. Näiden tehtävien lisäksi annettaviin tukitoimiin voisi kuulua muuta tavanomaiseksi kansainväliseksi yhteistyötehtäväksi luokiteltavissa olevaa avustamista, mm. neuvontaa, ohjaamista ja kehittämistä, joka ei muodostuisi julkisen vallan käytön kannalta merkitykselliseksi. Kaikki tukiryhmien jäsenten toiminta tapahtuisi aina Maahanmuuttoviraston virkamiehen ohjauksessa ja valvonnassa sen mukaan, mitä Maahanmuuttoviraston työjärjestyksessä määrätään. Maahanmuuttovirasto johtaisi yleisesti toimintaa laatimalla tukiryhmien toimintaa varten myös käytännönohjeistuksen, jotta tukiryhmien jäsenet pystyisivät toimimaan ja suorittamaan heille annetut tehtävät lain mukaisesti.
133 §.Maahantulijoiden rekisteröinti laajamittaisessa maahantulossa. Pykälän 5 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi raja- ja merivartiostoasetuksen mukaisten pysyvän joukon ryhmien jäsenen lisäksi turvapaikkavirastoasetuksen mukainen Suomessa oleva turvapaikka-asioiden tukiryhmän jäsen sellaiseksi, joka voisi avustaa poliisia ja rajatarkastusviranomaista kansainvälisen suojelun perusteella oleskelulupaa hakevan ulkomaalaisen rekisteröintiin liittyvissä tehtävissä. Turvapaikkavirastoasetuksen 16 artiklassa säädetään turvapaikkaviraston järjestämästä ja koordinoimasta operatiivisesta ja teknisestä avusta, johon voi kuulua mm. jäsenvaltioiden avustaminen kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden selvittämisessä ja rekisteröimisessä sekä kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten vastaanottamisessa ja rekisteröimisessä. Tarkemmin tukiryhmien tehtävistä ja vastuista sovittaisiin aina erikseen turvapaikkaviraston pääjohtajan kanssa toimintasuunnitelmassa. Maahanmuuttovirastolla olisi toimivalta sopia toimintasuunnitelmasta turvapaikkaviraston pääjohtajan kanssa, mutta maahantulijoiden rekisteröimiseen liittyen poliisin ja Rajavartiolaitoksen kanssa erikseen ennalta sovitusti. Tilanteesta riippuen apua maahantulijoiden rekisteröimiseen voitaisiin pyytää joko raja- ja merivartiostoasetuksen mukaisilta pysyviltä joukoilta tai turvapaikkavirastoasetuksen mukaisilta turvapaikka-asioiden tukiryhmiltä taikka molemmilta samanaikaisesti. Avustaminen tapahtuisi aina poliisin tai rajatarkastusviranomaisen virkamiehen ohjauksessa. Poliisia ja rajatarkastusviranomaista avustaessaan Euroopan unionin turvapaikkaviraston tukiryhmien jäsenille annettaisiin samoja tehtäviä kuin raja- ja merivartiostoasetuksen mukaisille pysyville joukoille. He eivät siis tekisi itsenäisesti rekisteröintejä vaan toimisivat suomalaisten viranomaisten osoittamissa avustavissa tehtävissä. Heillä ei myöskään olisi pääsyä poliisin tietojärjestelmiin, jonne rekisteröiminen merkitään. Turvapaikkavirastoasetuksen mukaan tukiryhmien jäsenille tulisi kuitenkin antaa valtuudet käyttää eurooppalaisia tietokantoja siinä määrin kuin se on tarpeen toimintasuunnitelmassa esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi ja tehtävien suorittamiseksi. Tästäkin sovittaisiin tarkemmin toimintasuunnitelmassa.
7.2
Laki henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa
14 b §.Henkilötietojen luovuttaminen Euroopan unionin turvapaikkavirastolle. Pykälässä säädettäisiin Maahanmuuttoviraston oikeudesta luovuttaa Euroopan unionin turvapaikkavirastolle sekä turvapaikkaviraston lähettämälle turvapaikka-asioiden tukiryhmän jäsenelle näiden tehtävien hoitamiseksi välttämättömät tiedot. Pykälän 1 momentin 1 kohdassa säädettäisiin Maahanmuuttoviraston oikeudesta luovuttaa salassapitosäännösten estämättä turvapaikkavirastolle välttämättömät tiedot sen avustaessa Euroopan unionin alueella tapahtuvissa turvapaikanhakijoiden sisäisissä siirroissa tai muissa siirroissa turvapaikkavirastoasetuksessa säädetyn mukaisesti. Momentin luettelon 2 kohdassa säädettäisiin Maahanmuuttoviraston oikeudesta luovuttaa salassapitosäännösten estämättä turvapaikkatutkinnan suorittamiseksi ja kansainvälistä suojelua koskevan päätöksen tiedoksiannon toteuttamiseksi välttämättömät tiedot Euroopan unionin turvapaikkaviraston Suomeen lähettämälle turvapaikka-asioiden tukiryhmän jäsenelle.
Turvapaikkavirastoasetuksen 2 artiklan mukaan turvapaikkaviraston yksi tehtävä on avustaa kansainvälistä suojelua hakevien tai saavien henkilöiden Euroopan unionin alueella tapahtuvissa sisäisissä siirroissa tai muissa siirroissa. Käytännössä avustaminen voisi olla siirtojen koordinointia hakijoita lähettävien ja vastaanottavien valtioiden välillä sekä muuta tukea jäsenvaltioille ja komissiolle. Tällä hetkellä sisäisiä siirtoja toteutetaan jäsenvaltioiden välillä vastuunmäärittämisasetusta tarvittavilta osin soveltaen, joten tarvittavat tiedot jäsenvaltioiden välillä siirrettävistä hakijoista toimitetaan vastuumäärittämismenettelyssä käytetyn Dublinet-tietojärjestelmän kautta. Jotta Suomi voisi tarvittaessa hyötyä turvapaikanhakijoiden tai kansainvälistä suojelua saaneiden henkilöiden siirtämisestä Suomesta toisiin jäsenvaltioihin, tulisi turvapaikkavirastolle voida luovuttaa välttämättömät henkilötiedot, jotta se voisi suorittaa sille turvapaikkavirastoasetuksessa unionin sisällä tapahtuvien siirtojen osalta säädetyt tehtävät. Siirroissa avustamisessa välttämättömiä tietoja voivat olla kaikki 7 §:ssä tarkoitetut henkilötiedot sekä ainakin 8 §:ssä tarkoitetut kansainvälisen suojelun tarpeeseen liittyvät tiedot. Turvapaikkaviraston sisäisissä siirroissa avustamista varten käsittelemät henkilötiedot tulisi rajata niihin tietoihin, jotka luetellaan turvapaikkavirastoasetuksen 32 artiklan 1 kohdassa. Asetuksen 29 artiklan perusteella kehitettävää tietojärjestelmää voidaan hyödyntää myös sisäisten siirtojen toteuttamiseksi.
Turvapaikka-asioiden tukiryhmän Suomessa olevan jäsenen toimivallasta suorittaa ulkomaalaislain 97 §:n mukaisia turvapaikkatutkintaan liittyviä tehtäviä sekä 205 §:n 4 momentin mukainen päätöksen tiedoksianto säädettäisiin ehdotettavassa uudessa ulkomaalaislain 116 a §:ssä. Ulkomaalaislain 97 §:n mukaan turvapaikkatutkinnassa Maahanmuuttovirasto selvittää kansainvälisen suojelun perusteella oleskelulupaa hakevan ulkomaalaisen henkilöllisyyden, matkareitin ja maahantulon sekä suullisesti turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion määrittämiseksi tarpeelliset tiedot. Maahanmuuttovirasto suorittaa myös turvapaikkapuhuttelun, jossa suullisesti selvitetään hakijan perusteet häneen kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan kohdistuneesta vainosta tai muista oikeudenloukkauksista ja niiden uhkista. Ulkomaalaislain 205 §:n 4 momentin mukaan kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa Maahanmuuttovirasto toimittaa päätöksen tiedoksiannon tai Maahanmuuttoviraston pyynnöstä poliisi, jos se voi tarkoituksenmukaisesti huolehtia tiedoksiantotehtävästä. Tiedoksianto on aina toimitettava todisteellisesti siten kuin saman pykälän 2 ja 3 momentissa säädetään. Jos on tehty päätös hakijan maasta poistamiseksi, tiedoksiannon toimittaa kuitenkin poliisi tai poliisin pyynnöstä Maahanmuuttovirasto, jos se voi tarkoituksenmukaisesti huolehtia tiedoksiantotehtävästä.
Turvapaikkavirastoasetuksen 18 artiklan mukaan toimintasuunnitelmassa on määriteltävä ne kansalliset tietokannat, joita turvapaikka-asioiden tukiryhmien jäsenet saavat käyttää. Toimintasuunnitelmassa on lisäksi esitettävä tukiryhmien toiminnassa sovellettava ohjeistus ja lainsäädäntö. Jotta tukiryhmien Suomessa olevat jäsenet voivat suorittaa turvapaikkatutkintaan liittyviä tehtäviä tai päätöksen tiedoksiannon, heillä tulee olla pääsy tehtävien suorittamiseksi välttämättömiin tietoihin. Turvapaikkatutkinnassa ja päätöksen tiedoksiannossa välttämättömiä tietoja voivat olla kaikki 7 §:ssä tarkoitetut henkilötiedot sekä 8 §:ssä tarkoitetut erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvat tiedot. Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteiden selvittämisessä tai päätöksen tiedoksiannossa voi olla välttämätöntä käsitellä mm. henkilötietoja, joista ilmenee luonnollisen henkilön rotu tai etninen alkuperä, poliittisia mieli piteitä, uskonnollinen tai filosofinen vakaumus tai seksuaalinen käyttäytyminen ja suuntautuminen, ammattiliiton jäsenyyttä koskevia henkilötietoja, terveyttä ja sosiaalipalveluita koskevia tietoja sekä rikostuomioihin ja rikkomuksiin liittyviä henkilötietoja.
Tukiryhmien jäsenet käsittelisivät heille luovutettuja henkilötietoja esityksessä ehdotettujen ulkomaalaislain mukaisten tehtäviensä hoitamiseksi maahanmuuttohallinnon henkilötietolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisessa käsittelytarkoituksessa henkilötietolain säännösten mukaisesti.
9
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
9.1
Täysivaltaisuus
Turvapaikkavirastoasetus on EU:n säädös, joka on kaikilta osiltaan velvoittava ja jota sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (PeVL 20/2017 vp, s. 6 ja PeVL 51/2014 vp, s. 2/II) eikä kansallista sääntelyä saa antaa asetuksen soveltamisalalla, ellei asetus nimenomaisesti velvoita tai valtuuta täydentävään kansalliseen sääntelyyn tai muuhun päätöksentekoon (asia 34/73, Variola, tuomio 10.10.1973, asia 50/76, Amsterdam Bulb, tuomio 2.2.1977, 33 kohta).
Perustuslain 1 §:n täysivaltaisuussäännöksiä tulkittaessa on vakiintuneesti otettu huomioon Suomen jäsenyys useissa kansainvälisissä järjestöissä ja erityisesti Euroopan unionissa (HE 1/1998 vp, s. 71—72, PeVL 56/2006 vp, s. 2/II ja PeVL 1/2007 vp, s. 2/II, PeVM 9/2010 vp, s. 10/I)). Perustuslain täysivaltaisuussäännösten tulkitseminen siitä lähtökohdasta, että Suomi on Euroopan unionin jäsen, tarkoittaa perustuslakivaliokunnan kannan mukaisesti sen seikan huomioon ottamista, että jäsenyys on merkinnyt nimenomaan täysivaltaisuuden rajoituksia julkisen vallan eri lohkoilla (PeVL 1/2007 vp, s. 2—3, PeVL 36/2006 vp, s. 5/I). Käytännössä tulkinta on vaikuttanut siihen, että sellaisia velvoitteita, joilla on liityntä Euroopan unioniin, on lähtökohtaisesti pidetty täysivaltaisuussäännösten kannalta ongelmattomina (PeVM 9/2010 vp, s. 10/I).
Avun vastaanottamisen osalta perustuslakivaliokunta on lausunut vastaavantyyppisestä sääntelystä Euroopan raja- ja merivartiojärjestelmää koskevan ehdotuksen käsittelyn yhteydessä. Valiokunta on siinä yhteydessä todennut, että Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen 1.1.2009 vapauden turvallisuuden ja oikeuden aluetta (SEUT V osasto) koskevaa lainsäädäntöä annetaan unionilla olevan toimivallan perusteella ja että perustuslain 1 §:n 3 momenttiin on lisätty vuonna 2012 voimaan tulleella muutoksella nimenomainen maininta Suomen jäsenyydestä Euroopan unionissa. (PeVL 3/2016 vp, s. 6) Täysivaltaisuussääntely ei perustuslakivaliokunnan mukaan ole kuitenkaan käynyt kokonaan merkityksettömäksi tarkasteltaessa sellaisia perinteisesti valtion täysivaltaisuuteen liittyvää unionin lainsäädäntöä, josta nyt puheena olevaa turvapaikkavirastoa koskevaa asetusta monin kohdin vastaavassa raja- ja merivartiojärjestelmää koskevassa unionin sääntelyssäkin on kysymys. Valiokunta painotti lausunnossaan erityisesti sitä, että asetus ei muuttaisi nykyisin käytössä olevia toimivaltasuhteita, joiden mukaan Euroopan raja- ja merivartioviraston kyseisen jäsenvaltion alueelle lähettämät ryhmät olisivat isäntävaltion johdossa (PeVL 3 (12) 3/2016 vp, s. 6). Vastaavalla tavalla hallintovaliokunta totesi uuden raja- ja merivartiostoasetuksen yhteydessä, että jäsenvaltion alueella toimivat joukot noudattavat isäntäjäsenvaltion ja viraston yhdessä laatimaa operaatiosuunnitelmaa sekä toimivat isäntäjäsenvaltion ohjeiden mukaisesti ja lähtökohtaisesti isäntäjäsenvaltion virkamiesten ohjauksessa, eikä näin ollen Euroopan raja- ja merivartiovirastolle tai muiden jäsenvaltioiden virkamiehille ei tule antaa itsenäistä oikeutta käyttää toimivaltuuksia Suomen alueella (HaVL 34/2018 vp, s. 9—10).
Turvapaikkavirastoasetuksessa on pääsääntöisesti kyse siitä, että jäsenvaltio voi pyytää operatiivista ja teknistä apua turvapaikkavirastolta. Turvapaikkavirastoasetuksen mukaan tukiryhmien tarjoama operatiivinen ja tekninen apu voi olla erityisesti kansallisten viranomaisten avustaminen kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten vastaanottamisessa ja rekisteröimisessä sekä kansainväliseen suojeluun liittyvässä menettelyssä. Tukiryhmien tarkemmista toimivaltuuksista ja tehtävistä sovitaan jokaisen operaation osalta erikseen jäsenvaltion ja turvapaikkaviraston yhdessä laatimassa toimintasuunnitelmassa. Turvapaikkavirastoasetuksen mukaan sellaisten päätösten osalta, joita jäsenvaltioiden viranomaiset tekevät kansainvälistä suojelua koskevien yksittäisten hakemusten johdosta, turvapaikkavirastolla tai sen lähettämillä tukiryhmien jäsenillä ei ole toimivaltaa. Tällaista pyynnöstä tai suostumuksella annettavaa apua voidaan pitää ongelmattomana suhteessa perustuslain täysivaltaisuussäännöksiin riippumatta niiden toimien sisällöstä, joita viraston käyttöönottamat asiantuntijat voisivat asetuksen mukaan apua vastaanottavassa jäsenvaltiossa toteuttaa, sillä apua pyytävän tai siihen suostuvan jäsenvaltion voidaan arvioida pystyvän hyvin vaikuttamaan toteutettavien toimien tarkemman sisällön määrittämiseen toimintasuunnitelman valmisteluun osallistuessaan.
EUAA:lta saatavaa tukea koskevaan kansalliseen päätöksentekoon sovellettaisiin vastaavia päätöksentekomuotoja valtioneuvostossa kuin muihin samankaltaisiin asioihin, esimerkiksi eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon osalta. Päätökset tehtäisiin valtioneuvostossa parlamentaarisella vastuukatteella.
Turvapaikkavirastoasetuksen mukaan jäsenvaltioilla on tietyissä tilanteissa velvollisuus suostua avun vastaanottamiseen turvapaikkavirastolta. Tällainen velvoite avun vastaanottamiseen vaatisi aina Euroopan unionin neuvoston päätöksen ja se tulisi kyseeseen, jos jäsenvaltion turvapaikka- tai vastaanottojärjestelmästä tulee esimerkiksi siihen kohdistuvan suhteettoman paineen vuoksi siinä määrin tehoton, että tästä on vakavia vaikutuksia unionin yhteisen turvapaikkajärjestelmän toimintaan. Täysivaltaisuusarvioinnin kannalta merkitystä on ennen kaikkea sillä, että velvoitteen ottaa vastaan apua voidaan asetuksessa asetetut reunaehdot huomioon ottaen arvioida olevan lähtökohtaisesti tarkoitetun tilapäisluonteiseksi sen koskiessa tilanteita, joissa jäsenvaltion järjestelmät ovat muuttuneet tehottomiksi ja sillä, että jäsenvaltiolla voidaan katsoa olevan hyvät mahdollisuudet vaikuttaa siihen, että neuvoston päätökseen asti eteneminen voidaan yleensä välttää. Kyse olisi hyvin poikkeuksellisesta tilanteesta.
Täysivaltaisuuden rajoituksia koskevassa perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä on kiinnitetty huomiota erityisesti ulkomaisten virkamiesten toimivallan laatuun ja mahdollisuuteen käyttää valtuuksia itsenäisesti (esim. PeVL 9/2009 vp, s. 2; PeVL 1/2007 vp, s. 3; PeVL 56/2006 vp, s. 3). Perustuslakivaliokunta on ulkorajojen valvonnan ja rajatarkastusten suorittamisen siirtämistä ylikansalliselle rajavartiolaitokselle arvioidessaan kiinnittänyt huomiota erityisesti seuraaviin seikkoihin: tiimiin kuuluvien virka-miesten toiminnan tilapäisyyteen heidän osallistuessaan tehtäviin Suomen alueella, Suomen lainsäädännön noudattamisvelvollisuuteen, rikosoikeudellisen vastuun piiriin kuulumiseen Suomessa ja rajavartiolaitoksen henkilöstön ohjeiden mukaan toimimiseen pääsääntöisesti suomalaisen rajavartijan ollessa paikalla (PeV 9/2009 vp).
Turvapaikkavirastoasetuksessa ei rajata jäsenvaltioiden ensisijaista vastuuta turvapaikka- ja vastaanottojärjestelmistään edes sellaisessa tilanteessa, jossa valtio on velvoitettu ottamaan vastaan apua turvapaikkavirastolta. Ehdotetut järjestelyt eivät tarkoita itsenäisesti käytettävien toimivaltuuksien antamista unionin turvapaikkavirastolle tai tukiryhmien asiantuntijoille Suomessa. Suomen viranomaiset ovat mm. aina vastuussa lopullisen kansainvälistä suojelua koskevan yksittäisen hakemuksen johdosta tehtävästä päätöksestä. Muutenkin turvapaikka-asioiden tukiryhmien tehtävät määritellään aina yhteistyössä viraston ja isäntämaan kesken laadittavassa toimintasuunnitelmassa, joka sitoo virastoa, isäntämaata ja osallistuvia jäsenmaita.
EUAA:n lähettämät tukiryhmät toimisivat aina jäsenvaltion viranomaisten, Suomessa Maahanmuuttoviraston, johdossa noudattaen operaation toimintasuunnitelmaa. Tukiryhmien jäsenten olisi tehtäviään suorittaessaan ja toimivaltaansa käyttäessään noudatettava Suomen lainsäädäntöä sekä unionin ja kansainvälistä oikeutta ja otettava huomioon perusoikeudet sekä toimintasuunnitelmaan kirjatut toimintaohjeet tehtävien suorittamiseen. He voisivat suorittaa tehtäviä ja käyttää toimivaltaa vain vastaanottavan jäsenvaltion ohjeiden mukaisesti. Tukiryhmiin kuuluvat asiantuntijat ovat asetuksen mukaan isäntäjäsenvaltion rikoslain piirissä.
Turvapaikkavirastoasetuksessa on huomioitu myös tukiryhmiin kuuluvien asiantuntijoiden koulutus. Asiantuntijalla tulee mm. olla vähintään vuoden pituinen asiaan liittyvä kokemus, jotta hän voi avustaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkinnassa. Turvapaikkaviraston tulee myös antaa tarvittavaa koulutusta asiantuntijoille.
Kaiken edellä todetun huomioon ottaen velvoitetta ottaa vastaan tilapäistä apua turvapaikka- tai vastaanottojärjestelmien tukemiseksi Euroopan unionilta voidaan pitää tavanomaisena nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistoiminnassa ja se vaikuttaisi vain vähäisessä määrin valtion täysivaltaisuuteen eikä näin ollen olisi sellaisenaan ristiriidassa perustuslain 1 §:n täysivaltaisuutta koskevien säännösten kanssa. Velvoite ottaa vastaan asetuksessa määritettyä apua ei ole merkityksellinen myöskään perustuslain 94 §:n kannalta, sillä kyseessä ei ole Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävästä toimivallan siirrosta Euroopan unionille.
9.2
Tukiryhmien toimivaltuudet ja vastuut
Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
EUAA:n lähettämät turvapaikka-asioiden tukiryhmät ovat alan asiantuntijoista muodostettuja ryhmiä, joiden jäsenet voivat olla viraston omaan henkilöstöön kuuluvia asiantuntijoita, jäsenvaltioiden asiantuntijoita, jäsenvaltioiden virastoon lähettämiä asiantuntijoita tai muita asiantuntijoita, jotka eivät ole viraston palveluksessa. Kaikki tukiryhmien jäsenet eivät siis välttämättä olisi muiden jäsenvaltioiden virkamiehiä.
Turvapaikkavirastoasetuksen mukaan tukiryhmät voisivat mm. avustaa jäsenvaltioita kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten vastaanottamisessa ja rekisteröimisessä, kansainväliseen suojeluun liittyvässä menettelyssä, vastaanottopalvelujen, erityisesti hätämajoituksen, hätäkuljetusten ja hätälääkintäavun järjestämisessä tai tarjoamisessa, hakemuksen tutkimisesta vastuussa olevan jäsenvaltion selvittämisessä, kansainvälistä suojelua hakevien tai saavien henkilöiden unionin alueella tapahtuvissa sisäisissä siirroissa tai muissa siirroissa ja tulkkauspalvelujen tarjoamisessa. Tarkemmin tehtävistä sovittaisiin toimintasuunnitelmassa.
Erityisesti tilanteessa, jossa Suomen turvapaikka- tai vastaanottojärjestelmään kohdistuu suhteeton paine esimerkiksi sen takia, että maahan saapuu äkillisesti suuri määrä mahdollisesti kansainvälistä suojelua tarvitsevia kolmansien maiden kansalaisia, olisi Maahanmuuttoviraston toiminnan ja kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten sujuvan tutkinnan kannalta tärkeää, että EUAA:n lähettämät tukiryhmät voisivat tarpeen mukaan tehdä mahdollisimman kattavasti erilaisia tehtäviä. Siltä osin kuin tukiryhmän jäsenet voisivat turvapaikkamenettelyn osalta osallistua muun muassa hakijoiden rekisteröimiseen, hakijoiden henkilöllisyyden, matkareitin ja maahantulon selvittämiseen, hakemuksesta vastuussa olevan valtion selvittämiseen hakijoita kuulemalla, turvapaikkapuhuttelun suorittamiseen ja päätöksen tiedoksiantoon, kyse olisi myös päätöksenteon kannalta merkityksellisistä käsittelytoimista ja siten osallistumisesta julkisen vallan käyttöön. Esityksessä ehdotetaan näiden tehtävien osalta ulkomaalaislakiin lisättäväksi säännökset tukiryhmien jäsenten toimivallasta suorittaa ulkomaalaislain 97 §:n mukaisia turvapaikkatutkintaan liittyviä tehtäviä sekä toimittaa 205 §:n 4 momentin mukainen kansainvälistä suojelua koskeva päätöksen tiedoksianto. Päätöksentekoon yksittäisten kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten osalta tukiryhmien jäsenillä ei olisi toimivaltaa, joten kyse ei näin ollen olisi merkittävästä julkisen vallan käytöstä. Tukiryhmien jäsenet voisivat laissa määriteltyjen tehtävien lisäksi avustaa Maahanmuuttovirastoa muun muassa neuvonnassa, ohjaamisessa ja muissa kehittämistehtävissä, joiden osalta olisi lähinnä kyse tavanomaisista kansainvälisistä yhteistyötehtävistä, jotka eivät muodostu julkisen vallan käytön kannalta merkityksellisiksi.
Perustuslain sääntelyllä korostetaan julkisia hallintotehtäviä hoitavien henkilöiden koulutuksen ja asiantuntemuksen merkitystä sekä sitä, että näiden henkilöiden julkinen valvonta on asianmukaisesti järjestetty. Turvapaikkavirastoasetuksen mukaan turvapaikka-asioiden tukiryhmät ovat alan asiantuntijoista muodostettuja ryhmiä. Tukiryhmien tarkoitus huomioiden niiden jäsenillä on oltava riittävä asiantuntemus ja koulutus turvapaikka-asioista ja -menettelystä. Asetuksen mukaan turvapaikka-asioiden tukiryhmään osallistuvalla asiantuntijalla on oltava vähintään vuoden pituinen asiaan liittyvä kokemus, jotta hän voi avustaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkinnassa. Turvapaikkaviraston hallintoneuvosto päättää turvapaikka-asioiden tukiryhmissä käytettävien asiantuntijoiden profiileista. Turvapaikkaviraston pääjohtajan ja jäsenvaltion sopimassa operaation toimintasuunnitelmassa sovitaan erikseen myös tukiryhmien kokoonpanosta.
Suomeen lähetetyt EUAA:n turvapaikka-asioiden tukiryhmien jäsenet noudattaisivat Suomen alueella toimiessaan Suomen kansallista lainsäädäntöä. Tästä säädettäisiin erikseen ulkomaalaislaissa. Näin ollen heihin sovellettaisiin hallinnon yleislakeja kuten hallintolakia (434/2003), viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki), ja tietosuojalakia (1050/2018). Oikeusturva ja hyvän hallinnon takeet toteutuvat myös turvapaikka-asioiden tukiryhmien jäsenten hoitaessaan julkisia hallintotehtäviä Suomessa. Tukiryhmien jäseniä kohdellaan rikosoikeudellisen vastuun osalta turvapaikkavirastoasetuksen mukaan samalla tavalla kuin vastaanottavan jäsenvaltion virkamiehiä. Siviilioikeudellisen vastuun osalta vastaanottava jäsenvaltio on turvapaikkavirastoasetuksen mukaan vastuussa heidän virantoimituksessa mahdollisesti aiheuttamistaan vahingoista. Turvapaikkavirastoasetuksen mukaan toimintasuunnitelmassa olisi selkeästi kuvattava sovellettava unionin oikeus, kansallinen lainsäädäntö ja kansainvälinen oikeus, sovellettava vastuujärjestelmä mukaan lukien.
Perustuslain 108 §:n mukaan oikeuskanslerin tulee myös valvoa, että muun muassa virkamiehet ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Perustuslain 109 §:n mukaan eduskunnan oikeusasiamiehen tulee valvoa, että muun muassa virkamiehet ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen laillisuusvalvonta ulottuisi myös Suomessa toimiviin EUAA:n turvapaikka-asioiden tukiryhmien jäseniin.
9.3
Henkilötietojen luovuttaminen turvapaikkavirastolle ja tukiryhmän jäsenille
Perustuslain 10 §:ssä turvataan yksityiselämän ja henkilötietojen suoja. Pykälän 1 momentin mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että yksityiselämän suojaan kohdistuvia rajoituksia on arvioitava kulloisessakin sääntely-yhteydessä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa (ks. PeVL 42/2016 vp, s. 2—3 ja siinä viitatut lausunnot). Lainsäätäjän liikkumavaraa rajoittaa erityisesti arkaluonteisten henkilötietojen käsittelystä säädettäessä se, että henkilötietojen suoja osittain sisältyy perustuslain 10 §:n samassa momentissa turvatun yksityiselämän suojan piiriin. Lainsäätäjän tulee turvata tämä oikeus tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa (ks. esim. PeVL 13/2016 vp, s. 3—4). Valiokunta on arvioinut erityisesti arkaluonteisten tietojen käsittelyn sallimisen koskevan yksityiselämään kuuluvan henkilötietojen suojan ydintä (PeVL 37/2013 vp, s. 2/I).
Siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (esim. PeVL 79/2018 vp, s. 3, PeVL 14/2018 vp, s. 7, PeVL 1/2018 vp, PeVL 25/2005 vp, s. 3).
Perustuslakivaliokunnan mukaan on lähtökohtaisesti riittävää perustuslain 10 §:n 1 momentin kannalta, että sääntely täyttää EU:n yleisessä tietosuoja-asetuksessa asetetut vaatimukset. Valiokunnan mukaan henkilötietojen suoja tulee turvata ensisijaisesti EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen ja kansallisen yleislainsäädännön nojalla. Kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee siten suhtautua pidättyvästi ja rajata sellainen vain välttämättömään tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen liikkumavaran puitteissa (ks. PeVL 14/2018 vp, s. 4—5). Perustuslakivaliokunnan mukaan on kuitenkin selvää, että erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava myös tietosuoja-asetuksenkin edellyttämän riskiperustaisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä suurempi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely. Tällä seikalla on erityistä merkitystä arkaluonteisten tietojen käsittelyn osalta (ks. PeVL 14/2018 vp, s. 5). Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt myös erityistä huomiota sääntelytarpeeseen silloin, kun henkilötietoja käsittelee viranomainen (PeVL 14/2018 vp, s. 4).
Perustuslakivaliokunta on painottanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn aiheuttamia uhkia. Valiokunnan mielestä arkaluonteisia tietoja sisältäviin laajoihin tietokantoihin liittyy tietoturvaan ja tietojen väärinkäyttöön liittyviä vakavia riskejä, jotka voivat viime kädessä muodostaa uhan henkilön identiteetille (ks. PeVL 13/2016 vp, s. 4, PeVL 14/2009 vp, s. 3/I). Myös EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen 51 johdantokappaleen mukaan asetuksen 9 artiklassa tarkoitettuja erityisiä henkilötietoja, jotka ovat erityisen arkaluonteisia perusoikeuksien ja -vapauksien kannalta, on suojeltava erityisen tarkasti, koska niiden käsittelyn asiayhteys voisi aiheuttaa huomattavia riskejä perusoikeuksille ja -vapauksille. Valiokunta on tämän johdosta kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että arkaluonteisten tietojen käsittely on rajattava täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään ja sääntelyn on oltava tietosuoja-asetuksen mahdollistamissa puitteissa yksityiskohtaista ja kattavaa (PeVL 65/2018 vp, s. 45, PeVL 15/2018 vp, s. 40).
Perustuslakivaliokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen (PeVL 15/2018 vp). Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojen luovuttamismahdollisuus ovat voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 17/2016 vp, s. 2—3). Valiokunta on antanut erityistä merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina arvioidessaan täsmällisyyttä ja sisältöä. Mikäli ehdotetut säännökset tietojen luovutuksesta ovat kohdistuneet myös arkaluonteisiin tietoihin, on tavallisen lain säätämisjärjestyksen käyttämisen edellytyksenä ollut sääntelyn täsmentäminen selostetun perustuslakivaliokunnan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä koskevan käytännön mukaiseksi (PeVL 38/2016 vp, s. 3). Valiokunta ei toisaalta ole pitänyt hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia perustuslain kannalta mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyyskriteeriin (ks. esim. PeVL 71/2014 vp, s. 3/I, PeVL 62/2010 vp, s. 4/I ja PeVL 59/2010 vp, s. 4/I).
Esityksessä ehdotetaan ulkomaalaislakiin lisättäväksi säännökset tukiryhmien jäsenten toimivallasta turvapaikkatutkinnan suorittamiseksi sekä kansainvälistä suojelua koskevan päätöksen tiedoksiannon toimittamiseksi. Näiden tehtävien suorittamiseksi tukiryhmien jäsenten on voitava käsitellä ulkomaalaisasioiden asiankäsittelyjärjestelmään tallennettuja tietoja turvapaikanhakijasta, hänen perheenjäsenistään sekä tämän hakemuksesta ja siihen annetusta päätöksestä. Turvapaikkavirastoasetuksen 18 artiklan mukaan jäsenvaltion on annettava turvapaikka-asioiden tukiryhmiin osallistuville asiantuntijoille valtuudet käyttää eurooppalaisia tietokantoja ja se voi antaa niille valtuudet käyttää kansallisia tietokantojaan kyseisten tietokantojen käyttöä koskevan asiaankuuluvan unionin oikeuden tai kansallisen lainsäädännön mukaisesti, siinä määrin kuin se on tarpeen toimintasuunnitelmassa esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi ja tehtävien suorittamiseksi.
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi Maahanmuuttoviraston oikeudesta luovuttaa henkilötietoja turvapaikka-asioiden tukiryhmän jäsenelle edellä mainittuihin tarkoituksiin. Esityksessä ehdotetaan lisäksi säädettäväksi, että Maahanmuuttovirastolla olisi oikeus luovuttaa henkilötietoja Euroopan unionin turvapaikkavirastolle sen avustaessa turvapaikanhakijoiden Euroopan unionin sisällä tapahtuvien siirtojen toteuttamisessa. Turvapaikkaviraston suorittamasta henkilötietojen käsittelystä säädetään turvapaikkavirastoasetuksen 7 luvussa. Turvapaikkavirasto soveltaa henkilötietojen käsittelyssä unionin toimielinten tietosuoja-asetusta. Turvapaikkavirasto-asetuksen mukaan turvapaikkavirasto saisi operatiivisen ja teknisen toimenpiteen toteuttamiseksi käsitellä henkilötietoja, kun on mm. kyse kansainvälistä suojelua hakevien sekä saavien henkilöiden unionin alueella tapahtuvissa sisäisissä siirroissa tai muissa siirroissa avustamisessa. Käsiteltävien tietojen tulisi rajoittua turvapaikkavirastoasetuksen 32 artiklan 1 kohdassa lueteltuihin tietoihin.
Esityksessä ehdotettu henkilötietojen käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi, joten käsittely perustuu yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan. Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan liikkumavaran puitteissa kansallisessa lainsäädännössä voidaan antaa tarkempia säännöksiä esimerkiksi yhteisöistä, joille ja tarkoituksista joihin henkilötietoja voidaan luovuttaa. Jäsenvaltion lainsäädännön on tällöin täytettävä yleisen edun mukainen tavoite ja oltava oikeasuhteinen sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden. Tietosuojalain 28 §:n mukaan henkilötietojen saamiseen ja luovuttamiseen sovelletaan julkisuuslakia. Julkisuuslain 29 §:n mukaan salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta tulee kuitenkin säätää erikseen. Vastaavasti säädetään julkisuuslain 30 §:ssä tietojen luovuttamisesta ulkomaan viranomaiselle. Ehdotettu kansallinen sääntely on arvioitu tarpeelliseksi salassapidon murtavalle sääntelylle asetettujen edellytysten vuoksi.
Luovutettavat tiedot sisältäisivät myös erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja. Yleisen tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan g alakodan mukaan erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja voidaan käsitellä, kun käsittely on tarpeen tärkeää yleistä etua koskevasta syystä unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön nojalla, edellyttäen että se on oikeasuhteinen tavoitteeseen nähden, siinä noudatetaan keskeisiltä osin oikeutta henkilötietojen suojaan ja siinä säädetään asianmukaisista ja erityisistä toimenpiteistä rekisteröidyn perusoikeuksien ja etujen suojaamiseksi.
Kansallisten tietosuojaa ja tiedonhallintaa koskevien yleislakien säännösten on arvioitu muodostavan riittävät suojatoimet ehdotuksessa esitetylle erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen luovuttamiselle tukiryhmien jäsenille ja turvapaikkavirastolle. Lisäksi tukiryhmien jäsenet perehdytettäisiin kansalliseen toimivaltuussääntelyyn ja he toimisivat Maahanmuuttoviraston virkamiesten ohjauksessa. Luovutettavien tietojen käsittelytarkoitus ei myöskään muuttuisi. Tukiryhmien jäsenet käsittelisivät Maahanmuuttovirastolta saamiaan tietoja maahanmuuttohallinnon henkilötietolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisessa tarkoituksessa lakisääteisen tehtävänsä suorittamiseksi tietosuojasääntelyä noudattaen. Turvapaikkaviraston käsitellessä henkilötietoja sovellettaisiin turvapaikkavirastoasetusta ja unionin toimielinten tietosuoja-asetusta.
Esityksessä ehdotetun sääntelyn tavoitteena on mahdollistaa se, että tilanteessa, jossa Suomen turvapaikka- tai vastaanottojärjestelmään kohdistuu suhteeton paine esimerkiksi sen takia, että maahan saapuu äkillisesti suuri määrä mahdollisesti kansainvälistä suojelua tarvitsevia kolmansien maiden kansalaisia, tarvittaessa apuun pyydettävien turvapaikka-asioiden tukiryhmien jäsenten voivat tosiasiallisesti auttaa Maahanmuuttovirastoa turvapaikkatutkinnan suorittamisessa ja päätösten tiedoksiannossa, ja näin helpottaa turvapaikkamenettelyyn kohdistuvaa painetta. Suomi saattaisi tällaisessa painetilanteessa hyötyä myös siitä, että turvapaikanhakijoita siirrettäisiin toisiin jäsenvaltioihin turvapaikkatutkinnan suorittamiseksi ja näiden siirtojen toteuttamisessa turvapaikkavirastolla on keskeinen rooli erityisesti koordinoivana tahona. Maahanmuuttovirasto luovuttaisi tukiryhmän jäsenelle ja turvapaikkavirastolle vain ne tiedot, jotka ovat välttämättömiä esityksessä ehdotettujen lakisääteisten tehtävien sekä turvapaikkavirastoasetuksessa säädettyjen tehtävien suorittamiseksi. Ehdotetun luovutussääntelyn on siten arvioitu täyttävän yleisessä tietosuoja-asetuksessa ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä edellytetyt hyväksyttävyyden ja oikeasuhtaisuuden vaatimukset.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.