1.1
1.1 Valtion virkamieslaki
7 §. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi lisäämällä jossain määrin niiden virkojen määrää, joihin voidaan nimittää vain Suomen kansalainen. Lisäksi pykälässä säädetään mahdollisuudesta vaatia Suomen kansalaisuutta virkojen lisäksi myös tehtävissä, jotka kuuluvat virkaan tai joita tehdään tehtävään määräyksen perusteella. Pykälän rakennetta on myös muutettu ryhmittelemällä virat ja tehtävät hallinnonaloittain.
Perustuslain 125 §:n mukaan lailla voidaan säätää, että määrättyihin julkisiin virkoihin tai tehtäviin voidaan nimittää vain Suomen kansalainen. Sanonnalla ”määrätty” julkinen virka tai tehtävä on ilmaistu periaate, jonka mukaan kansalaisuusvaatimuksia tulisi asettaa vain rajoitetusti ja perustellusta syystä (HE 1/1998 vp, s. 180).
Suomen kansalaisuutta koskeva vaatimus täyttyy kuten nykyisin myös silloin, kun henkilöllä on lisäksi yhden tai useamman muun valtion kansalaisuus.
Suomen kansalaisuutta edellytetään nykyisin valtioneuvoston ja sen alaisen hallinnon ylimmissä johtamisviroissa samoin kuin viroissa, joihin kuuluu merkittävää julkisen vallan käyttöä tai jotka ovat merkittäviä yleisen turvallisuuden kannalta. Ehdotuksen mukaan kansalaisuusvaatimusta laajennettaisiin siten, että Suomen kansalaisuus olisi edellytyksenä myös laissa määriteltävissä sellaisissa viroissa, joita hoitava saa salassa pidettäviä ja tietoturvallisuusluokiteltavia tietoja, joiden oikeudeton käyttö, luovuttaminen ja muu käsittely voi vaarantaa keskeisiä yleisiä etuja. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 24 §:n 1 momentin salassa pidettäviä asiakirjoja koskevat säännökset huomioon otettuina kysymys on Suomen kansainvälisten suhteiden suojaamisesta, tietoturvallisuuden ja muiden turvallisuusjärjestelyjen toimivuudesta, väestönsuojelun toteuttamista ja poikkeusoloihin varautumisesta sekä valtion turvallisuuden ja maanpuolustuksen edun suojaamisesta.
Perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 6/2008 vp on todettu, että perustuslaki ei ehdottomasti edellytä julkisen vallan käyttämistä koskevien tehtävien rajaamista vain Suomen viranomaisten (PeVL 56/2006 vp, s. 3, PeVL 44/2002 vp, s. 2—3) tai Suomen kansalaisten piiriin (PeVL 40/2000 vp, s. 3/I).
Momentin 1 kohdassa säädetään oikeuskanslerin ja apulaisoikeuskanslerin virasta sekä oikeuskanslerinviraston kansliapäällikön ja esittelijäneuvoksen, osastopäällikkönä virasta. Näissä viroissa käytetään merkittävää julkista valtaa. Kyseisiin virkoihin voidaan voimassa olevan lainsäädännön mukaan nimittää vain Suomen kansalainen, joten oikeustilaan ei näiltä osin tulisi muutosta.
Momentin 2 kohdassa säädetään kansalaisuusvaatimuksesta ministeriön valtiosihteerin, valtiosihteerin kansliapäällikkönä ja kansliapäällikön virkaan, ministeriön osastopäällikön ja sitä vastaavaan tai ylempään virkaan, ministeriön apulaisosastopäällikön ja toimistopäällikön virkaan sekä sisällöllisesti uutena asiana kansalaisuusvaatimuksen asettamisesta muun yksikönpäällikön virkaan sekä ministerin erityisavustajan määräaikaiseen virkasuhteeseen.
Kohdassa luetellut virkamiehet käyttävät merkittävää julkista valtaa sekä toimivat lähellä valtiojohtoa ja saavat tietoonsa laaja-alaisesti kansallisen turvallisuuden kannalta keskeisiä tietoja. He vaikuttavat tältä osin myös päätöksenteon valmisteluun läheisessä yhteistyössä valtioneuvoston jäsenten kanssa. Lisäksi virkojen tehtäviin sisältyy muun muassa yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamiseen, kansalliseen turvallisuuteen sekä Suomen ulkosuhteisiin liittyviä asioita. Myös ministereiden erityisavustajat toimivat lähellä valtiojohtoa ja saavat tietoonsa laaja-alaisesti kansallisen turvallisuuden kannalta keskeisiä tietoja ja vaikuttavat tältä osin myös päätöksenteon valmisteluun läheisessä yhteistyössä valtioneuvoston jäsenten kanssa.
Momentin 3 kohdassa säädetään uutena asiana ministeriön virasta, jonka tehtäviin kuuluu toimia ministeriön valmiuspäällikkönä tai jonka tehtäviin kuuluu valmius- ja varautumistehtäviä taikka jonka tehtäviin kuuluu muutoin kuin satunnaisesti käsitellä suojaustasoon I tai II kuuluviksi luokiteltuja asiakirjoja.
Kohdassa tarkoitettuihin virkoihin kuuluu tehtäviä, joilla on kiinteä yhteys kansalliseen turvallisuuteen ja osassa virkoja käytetään merkittävää julkista valtaa. Säännös koskee kaikkien ministeriöiden virkoja ja se kattaa esimerkiksi valtioneuvoston kanslian viran, jonka tehtäviin kuuluu toimia valtioneuvoston turvallisuusjohtajana tai valmiusjohtajana.
Salassa pidettävien asiakirjojen suojaustasoluokituksesta säädetään viranomaisten julkisuudesta annetun lain nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa (681/2010).
Momentin 4 kohdassa säädetään voimassa olevan lain mukaisesti, että viraston päällikön virkaan voidaan nimittää vain Suomen kansalainen. Virastojen päälliköt kuuluvat valtion ylimpään johtoon ja tehtävissä käytetään merkittävää julkista valtaa. Tiettyihin, esimerkiksi sisäministeriön hallinnonalan viraston päällikön virkoihin sisältyy myös kiinteästi kansalliseen turvallisuuteen liittyviä tehtäviä.
Momentin 5 kohdassa säädetään voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti, että ulkoasiainhallinnon virassa edellytetään Suomen kansalaisuutta. Ulkoasiainhallinnon tehtävät liittyvät läheisesti valtion turvallisuuteen, kansainvälisiin suhteisiin sekä suhteisiin kansainvälisten järjestöjen kanssa.
Momentin 6 kohdassa säädetään voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti, että tuomarin virassa sekä virassa, johon kuuluu syyttäjän tai ulosottomiehen tehtäviä, edellytetään Suomen kansalaisuutta. Kaikkiin edellä mainittuihin virkoihin kuuluu merkittävää julkisen vallan käyttämistä.
Momentin 7 kohdassa säädetään voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti, että poliisilaissa (872/2011) tarkoitettuun poliisimiehen virkaan, suojelupoliisin muun kuin poliisimiehen virkaan sekä rajavartiolaitoksen virkaan voidaan nimittää vain Suomen kansalainen. Rajavartiolaitoksen viroista säädetään myös rajavartiolaitoksen hallinnosta annetussa laissa (577/2005).
Uutena asiana nykyiseen lainsäädäntöön verrattuna kohdassa säädetään, että sisäministeriön toimialan viraston päällikön välittömänä alaisena toimivan päällikön tai johtajan virkaan ja poliisihallinnon virkaan, jonka tehtäviin kuuluu muutoin kuin satunnaisesti käsitellä suojaustasoon I tai II kuuluviksi luokiteltuja asiakirjoja, voidaan nimittää vain henkilö, jolla on Suomen kansalaisuus.
Kaikissa edellä mainituissa viroissa käytetään merkittävää julkista valtaa ja tehtävissä saadaan laajasti salassa pidettäviä tietoja. Lisäksi henkilöllä voi olla pääsy paikkoihin, joita koskevien tietojen paljastaminen tai muu oikeudeton käyttö voi vaarantaa kansallista turvallisuutta ja kansainvälisiä suhteita.
Virastolla tarkoitetaan myös sisäministeriön toimialan laitosta. Sisäministeriöstä annetun valtioneuvoston asetuksen (1056/2013) 2 §:ssä luetellaan ministeriön toimialaan kuuluvat virastot ja laitokset ja muut toimielimet. Sen mukaan ministeriön toimialaan kuuluvat Poliisihallitus, Keskusrikospoliisi, Suojelupoliisi, Poliisiammattikorkeakoulu, poliisilaitokset, Pelastusopisto, Hätäkeskuslaitos, Maahanmuuttovirasto ja Rajavartiolaitos. Poliisihallinto on määritelty poliisin hallinnosta annetun lain (110/1992) 1 §:ssä.
Momentin 8 kohdassa säädetään voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti, että puolustusministeriön ja Puolustusvoimien virkaan voidaan nimittää vain Suomen kansalainen. Puolustusministeriön ja Puolustusvoimien virkojen tehtävät liittyvät kiinteästi kansalliseen turvallisuuteen ja henkilöstöltä edellytetään ehdotonta lojaalisuutta Suomen valtiota kohtaan.
Momentin 9 kohdassa säädetään voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti, että Tullin virkaan, johon kuuluu oikeus pidättämiseen tai Suomen alueellisen koskemattomuuden valvontaan ja turvaamiseen osallistuminen taikka Tullin toimialaan kuuluvia rikostutkinta- ja valvontatehtäviä sekä Aluehallintoviraston pelastustoimen ja varautumisen tehtäviä hoitavan vastuualueen päällikön virkaan voidaan nimittää vain Suomen kansalainen.
Uutena asiana kohdan mukaan Suomen kansalaisuus vaadittaisiin myös valtiovarainministeriön ja Väestörekisterikeskuksen virassa, johon kuuluu tieto- ja kyberturvallisuuteen olennaisesti vaikuttavia tehtäviä, Tullin pääjohtajan välittömänä alaisena toimivan johtajan virassa, sekä Väestörekisterikeskuksen ylijohtajan välittömänä alaisena toimivan johtajan virassa.
Tullin ensiksi mainituissa viroissa käytetään merkittävää julkista valtaa ja niihin sisältyy myös kansalliseen turvallisuuteen liittyviä tehtäviä. Myös Tullin pääjohtajan välittömänä alaisena toimivan johtajan virassa sekä Väestörekisterikeskuksen ylijohtajan välittömänä alaisena toimivan johtajan virassa käytetään merkittävää julkista valtaa. Tullin osalta momentissa säädettäviin johtajiin kuuluvat Tullin ulkomaankauppa- ja verotusosaston, valvontaosaston, hallinto-osaston ja toimipaikkaosaston johtajat sekä Tullilaboratorion johtaja. Koska Tullin toimeenpanovalta on edellä mainituilla johtajilla, he saavat Tullin pääjohtajalta operatiivisen toiminnan hoitamiseksi arkaluontoista ja salassa pidettävää tietoa.
Voimassa olevan virkamieslain mukaisesti myös Aluehallintoviraston pelastustoimen ja varautumisen tehtäviä hoitavan vastuualueen päällikön virkaan voidaan nimittää vain Suomen kansalainen. Maakuntauudistuksen yhteydessä aluehallintovirastojen toiminta organisoidaan uudestaan ja nykyisistä kuudesta Aluehallintovirastosta muodostetaan yksi valtakunnallisen toimivallan omaava viranomainen. Samalla myös nyt virkamieslaissa säädettävä virka lakkaa.
Valtiovarainministeriössä kohta koskee JulkICT-osaston kyberturvallisuus ja infrastruktuuri yksikön eräitä virkamiehiä. Viroissa on mahdollista ratkaista tai valmistella julkisen hallinnon tietohallinnon, valtion yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen ja palvelutuotannon, hallinnon yhteisten sähköisen asioinnin tukipalvelujen, turvallisuusverkon, väestötietojärjestelmän tai varmennepalvelujen tietoturvallisuutta tai jatkuvuutta koskevia asioita tai käsitellä näitä koskevia salassa pidettäviä tietoja. Lisäksi viroissa on myös mahdollisuus vaikuttaa valtionhallinnon ja turvallisuusviranomaisten sekä muutenkin kansallisen turvallisuuden kannalta keskeisten ICT-palveluiden kyberturvallisuuteen.
Väestörekisteri on yhteiskunnan toiminnan kannalta keskeisin julkisen hallinnon perusrekisteri. Lisäksi järjestelmä sisältää yksityiskohtaiset sijainti- ja ominaisuustiedot kaikista Suomessa olevista rakennuksista. Väestörekisterikeskuksessa kansalaisuusvaatimus on olennainen tietyissä viroissa väestötietojärjestelmän, varmennepalvelujen ja kansallisen palveluväylän (KaPA-palvelut) ylläpidossa varautumisen ja tietojen luottamuksellisuuden säilyttämiseksi. Väestörekisterikeskuksessa kyse olisi siten viroista, joissa on mahdollisuus ratkaista, valmistella tai osallistua hallinnon yhteisten sähköisen asioinnin tukipalvelujen, väestötietojärjestelmän tai varmennepalvelujen tuotantoon, ylläpitoon tai kehittämiseen ja joilla voi olla olennainen vaikutus näiden palvelujen ja tietojärjestelmien tietoturvallisuuteen tai jatkuvuuteen.
Momentin 10 kohdan mukaan uutena asiana säädetään, että työ- ja elinkeinoministeriön johtavan asiantuntijan virkaan, jossa tehtävään kuuluu käsitellä ulkomaisten yritysostojen seurannasta annetussa laissa (172/2012) tarkoitettuja tietoja, voidaan nimittää vain Suomen kansalainen. Tehtävässä käsitellään herkkiä ja usein sellaisia yrityskauppatietoja, jotka eivät ole julkisia ja joissa yritysosto (puolustus- ja turvallisuussektorit, huoltovarmuuskriittisyys, yhteiskunnan elintärkeät toiminnot) voi toteutuessaan vaarantaa erittäin tärkeän kansallisen edun. Kriittisyys on sidoksissa Suomen kulloiseenkin turvallisuuspoliittiseen tilanteeseen.
Momentin 11 kohdassa säädetään, että maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalan tietotekniikkapalvelukeskuksen ylijohtajan virkaan, Maanmittauslaitoksen paikkatietokeskuksen ylijohtajan virkaan sekä Maanmittauslaitoksen tuotantotoimintayksikön ylijohtajan virkaan voidaan nimittää vain Suomen kansalainen. Kaikkiin virkoihin kuuluu julkisen vallan käyttöä ja niiden tehtäväpiiri on yhteydessä valtion ja yhteiskunnan yleiseen etuun ja turvallisuuteen. Kyseisillä virkamiehillä on keskeinen rooli ja vastuu kansalliseen turvallisuuteen ja valmiuteen liittyvien järjestelmien toimivuudessa.
Tehtävissä on erityisen vahva kytkentä valmiuteen ja varautumiseen sekä myös paikannustoimintojen luotettavuuden kautta yhteiskunnan eri toimintojen toimintaperustaan. Maanmittauslaitoksella on myös ylläpidettävänä tietojärjestelmiä, jotka on laadittu yhteistyössä valmius- ja turvallisuusviranomaisten kanssa näiden käyttöön. Esimerkiksi maastotietojärjestelmän paikannus- ja kartta-aineistopalvelut ovat kriittisiä toimintoja turvallisuussektorille, jolle luotettava paikannus ja ajantasaiset luotettavat paikkatiedot ovat keskeisiä toiminnallisia elementtejä.
Maanmittauslaitoksen paikkatietokeskus palvelee ja toimii tiiviissä yhteistyössä Puolustusvoimien kanssa, jolloin käsiteltävät asiat liittyvät monesti maanpuolustukseen ja valtakunnan turvallisuuteen. Maanmittauslaitoksen tuotantotoimintayksikön ylijohtaja vastaa tuotannon järjestelmistä, kansallisten perusrekistereiden omistajuudesta ja ylläpidosta, kansallisista kiinteistö- ja maastotietojärjestelmistä sekä erityisesti kansallisen kiinteistövakuusjärjestelmän toimivuudesta.
Momentin 11 kohdan mukaan myös Metsähallituksen erävalvonnasta annetussa laissa (1157/2005) tarkoitetun erätarkastajan tulisi olla Suomen kansalainen. Metsähallituksen erävalvonnasta annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaan kelpoisuusvaatimuksena erätarkastajan virkaan on poliisin perustutkinto ja perehtyneisyys erävalvontaan. Lisäksi erätarkastajalle on laissa säädetty useita poliisimiehelle kuuluvia toimivaltuuksia ja muun muassa oikeus voimakeinojen käyttöön.
Momentin 12 kohdan mukaan Suomen kansalaisuutta edellytetään voimassaolevan lain mukaisesti Liikenteen turvallisuusviraston ja Liikenneviraston pääjohtajan välittömänä alaisena toimivan johtajan tai ylijohtajan virassa. Säännös ehdotetaan laajennettavaksi myös Viestintäviraston ja Ilmatieteen laitoksen vastaaviin virkamiehiin sekä kaikkiin kohdassa mainittujen virastojen virkoihin, joiden tehtäviin kuuluu valmius- ja varautumistehtäviä.
Edellä mainittuihin virkoihin kuuluu joko merkittävän julkisen vallan käyttöä tai kansalliseen turvallisuuteen, yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamiseen sekä Suomen ulkosuhteisiin liittyviä tehtäviä, joissa henkilön luotettavuus on olennainen tekijä. Esimerkiksi Ilmatieteen laitoksessa pääjohtajan välittömänä alaisena toimiva sää- ja turvallisuustoiminnan johtaja vastaa Ilmatieteen laitoksen valmius- ja varautumisasioista, järjestelmien toimintavarmuudesta ja palveluiden tarjoamisesta turvallisuusviranomaisille.
Viestintävirastossa edellä mainittujen tehtävien hoitaminen edellyttää pääsyä viranomaisten sekä yritysten luokiteltuihin tiloihin ja korkeintaan viranomaisten suojaustason II-tietoihin ja yritysten osalta yrityssalaisuuksiin. Viestintävirastossa tällaisia tehtäviä ovat Viestintäviraston Taajuushallinnon Puolustusvoimien taajuuksien käsittelyyn liittyvät tehtävät, Viestintäviraston Kyberturvallisuuskeskuksen tarkastukset ja hyväksynnät -tehtävien (SAA) tarkastustoimintaan liittyvät tehtävät (Laki viranomaisten tietojärjestelmien ja tietoliikennejärjestelyjen tietoturvallisuuden arvioinnista (1406/2011)), Viestintäviraston avainhallintatehtävät (CDA) sekä vaativiin tietoturvallisuuden teknisiin tai toiminnallisiin analyysitöihin osallistuvien henkilöiden tehtävät (eräät CERT-FI:n tehtävät).
Momentin 13 kohdan mukaan Energiaviraston ylijohtajan välittömänä alaisena toimivan johtajan virkaan voitaisiin nimittää vain Suomen kansalainen. Virassa käytetään merkittävää julkista valtaa.
Kansallisen toiminnan lisäksi virasto on aktiivinen toimija useissa EU- ja kansainvälisissä yhteyksissä. Sen toimialaan kuuluvat tehtäväalueet ovat energia-, ilmasto-, talous- ja yhteiskuntapoliittisesti varsin keskeisiä. Tyypillisesti kansainvälisiin energiahankkeisiin liittyy sekä kaupallisia että turvallisuuspoliittisia näkökohtia.
Pykälän 2 momentin mukaan pykälän 1 momentissa säädettyä sovellettaisiin myös silloin, kun virkamies määrätään tehtävään määräyksellä 1 momentissa tarkoitettua virkaa vastaavaan tehtävään, tai kun henkilö nimitetään lain 9 §:n 1 momentin nojalla määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi hoitamaan pykälän 1 momentissa säädettyyn virkaan tai virkasuhteeseen kuuluvia tehtäviä.
Tehtävään määräämisellä tarkoitetaan työnantajan direktiotoimivaltaan kuuluvaa yksipuolista hallintotointa, jossa tietyt viraston tehtävät määrätään jonkun virkamiehen tehtäviksi ilman virkamiesoikeudellista nimittämismenettelyä. Päätös tehtävään määräämisestä tehdään yleensä määräajaksi. Työjärjestyksessä tulisi määritellä missä tilanteissa tehtävään määräämismenettelyä voidaan käyttää ja mikä menettelyn sisältö on. Näin varmistetaan, että tehtävään määräämismenettelyn ja virkaan nimittämisen käyttöalat ovat selkeät ja ennakolta tiedossa.
8 c §. Virkaan nimitettävän nuhteettomuus, riippumattomuus ja luotettavuus ovat keskeisiä virkamiehistöön ja koko julkishallinnon toimintaan ja hyvään hallintoon liittyviä vaatimuksia. Vaikka tämän oikeusohjeen voidaankin katsoa jo sisältyvän voimassa olevaan oikeuteen, on käytännössä ilmenneiden tulkintaongelmien vuoksi katsottu tarpeelliseksi ottaa ehdotettuun 1 momenttiin yleinen säännös, jossa nykyistä selkeämmin ilmenisi viranomaisen velvollisuus varmistaa nimitettävän luotettavuus. Säännöksellä toteutettaisiin ja tehostettaisiin osaltaan perustuslain yleisten nimitysperusteiden toteutumista käytännössä.
Ehdotuksen mukaan viranomaisen on nimitysharkinnassa varmistettava, että nimitettävä henkilö on nuhteeton, ettei hänellä ole virkaan kuuluvien tehtävien asianmukaista hoitoa vaarantavia sidonnaisuuksia ja että hänellä on muissakin suhteissa edellytykset hoitaa tehtävänsä riippumattomasti ja muutoinkin luotettavasti. Koska säännös koskisi nimitysharkintaa, sitä sovellettaisiin myös nimitettäessä henkilö 9 §:n 1 momentin nojalla määräaikaiseen virkasuhteeseen.
Nuhteettomuudella viitataan henkilön rikkeettömään toimintaan. Tällä ei tarkoiteta sitä, että henkilöllä ei saisi olla mitään rangaistuksia, mikä ilmenee momentissa säädettäväksi ehdotetusta ja myöhemmin selostettavasta tehtäväsidonnaisuuden periaatteesta. Turvallisuusselvityslain 11 §:ssä on säädetty kriteerit lainvoimaista rangaistusta koskevien tietojen huomioon ottamisesta turvallisuusselvitystä laadittaessa. Sen mukaan on otettava huomioon muun ohella rikollisesta teosta kulunut aika, henkilön ikä tekohetkellä sekä teon luonne ja merkittävyys selvityksen perusteena olevan tehtävän kannalta.
Henkilöturvallisuusselvityksiä laativat viranomaiset (Suojelupoliisi ja Pääesikunta) eivät yleensä ilmoita esimerkiksi yksittäisiä liikennerikkomuksia selvityksen hakijalle, kuten henkilöturvallisuusselvitystä hakeneelle valtionhallinnon viranomaiselle. Turvallisuusselvityslain nojalla asetettu arviointikriteerilautakunta on antanut tulkintasuosituksen rikollista tekoa koskevien tietojen arvioinnista turvallisuusselvitysmenettelyssä (Arviointikriteerilautakunnan tulkintasuositus 1/2016).
Sidonnaisuuksiin viittaamisella korostetaan riippumattomuutta: nimitettävällä henkilöllä ei saa olla esimerkiksi sellaisia taloudellisia sidonnaisuuksia tai ulkomaansidonnaisuuksia, jotka altistaisivat hänet epäasialliselle ulkopuoliselle painostamiselle tai muulle vaikuttamiselle.
Valtionhallinnossa on noudatettava muun ohella hallintolakia (434/2003), jossa säädetään hyvän hallinnon perusteista, virkamiehen puolueettomuutta varmistavista esteellisyysperusteista ja asian käsittelyssä noudatettavista muista velvollisuuksista. Valtion virkamieslain 8 a §:ssä säädetään laissa määriteltyyn virkaan nimitettäväksi esitettävän henkilön velvollisuudesta antaa ennen nimittämistä selvitys muun muassa elinkeinotoiminnastaan, omistuksistaan yrityksissä ja muusta varallisuudestaan. Säännöksen tarkoituksena on osaltaan varmistaa luottamus viranomaistoimintaan ja objektiviteettiperiaatteen toteutumiseen.
Luotettavuuteen kuuluu nuhteettomuuden ja riippumattomuuden lisäksi kyky hoitaa tehtävänsä rehellisesti ja lojaalisesti. Säännösehdotuksessa tarkoitetulla tehtävien hoitamisella luotettavasti on kiinteä yhteys valtion virkamieslain 14 §:ään, jonka mukaan virkamiehen on suoritettava tehtävänsä asianmukaisesti ja viivytyksettä ja noudatettava työnjohto- ja valvontamääräyksiä.
Ehdotettua 1 momenttia ei ole kirjoitettu nimittämisedellytyksen muotoon. Nykyistä lakia vastaavan ehdotetun 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää viroista, joihin voidaan nimittää vain henkilö, jolla on turvallisuusselvityslain nojalla annettu voimassa oleva henkilöturvallisuusselvitystodistus.
Viranomainen voi varmistua virkaan nimitettävänä olevan luotettavuudesta eri keinoin, kuten hankkimalla tästä henkilöturvallisuusselvitys, tarkistamalla nimikirjan ja luottotietorekisterin tiedot, henkilöarviointipalveluja hyödyntämällä ja hakijaa haastattelemalla sekä arvioimalla näin saatuja tietoja.
Viranomaisen velvollisuus ei ulotu ehdotuksen mukaan yhtä laajalle kaikissa tilanteissa eikä se luo velvollisuutta kaikissa nimitysasioissa selvittää henkilön taustaa turvallisuusselvitysmenettelyn avulla. Ehdotuksen mukaan viranomaisen velvollisuutta arvioitaessa on otettava huomioon täytettävänä olevan viran tai tehtävän luonne, nimitettävän aikaisemmat palvelussuhteet valtioon ja niiden asianmukainen hoitaminen sekä viranomaisen käytettävissä olevat keinot nimitettävän taustan selvittämiseksi.
Henkilön taustalla on erilainen merkitys ja painoarvo eri viroissa ja tehtävissä. Esimerkiksi erityissuojattavien tietoaineistojen tietoja jatkuvasti työssään käyttäviltä edellytetään erityisen korkeaa luotettavuuden tasoa. Sama koskee ennen muuta julkishallinnon turvallisuustehtävissä toimivia taikka muita henkilöitä, jotka työtehtävissään saavat salassa pidettäviä keskeisiin turvallisuusetuihin vaikuttavia tietoja. Henkilön nuhteettomuuden ja muun luotettavuuden arviointi olisi siis aina tehtäväsidonnaista. Ehdotettu säännös on näiltä osin suhteellisuusperiaatteen mukainen ja sitä vastaava lähtökohta ilmenee myös turvallisuusselvityslaista.
Viranomaisen velvollisuutta arvioitaessa olisi ehdotetun säännöksen mukaan otettava huomioon nimitettävän aikaisemmat palvelussuhteet valtioon ja niiden asianmukainen hoitaminen. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että uudistusta täytäntöön pantaessa toimitaan näiltäkin osin suhteellisuusperiaatteen mukaisesti sekä tarkoituksenmukaisesti ja aiheuttamatta liiallisia ja tarpeettomia paineita esimerkiksi turvallisuusselvityksiä laativille viranomaisille.
Vaikka virkaura olisikin pitkä ja siihen kuuluvat tehtävät hoidettu asianmukaisesti, taustan selvittäminen turvallisuusselvitysmenettelyssä on yleensä tarpeen, jos tehtävissä tapahtuu olennaisia muutoksia. Tällaisista muutoksista esimerkkinä voidaan mainita erityisesti se, että henkilöllä tulisi virkaan kuuluvien tehtävien hoitamiseksi olla henkilöturvallisuusselvitystodistus tai että hän saisi työtehtävissään aikaisempaan verrattuna korkeimpiin tietoturvallisuustasoihin kuuluvia tietoja.
Henkilön nuhteettomuuden arvioinnin kannalta tässä yhteydessä on erityisesti syytä ottaa huomioon, että tuomioistuimen velvollisuudesta ilmoittaa eräistä ratkaisuistaan annetun lain (373/2010) mukaan sen tuomioistuimen, joka on tuominnut valtion virkamiehen tai kunnallisen viranhaltijan rikoksesta, on ilmoitettava ratkaisustaan lähettämällä siitä jäljennös sille viranomaiselle, jonka alainen virkamies tai viranhaltija on.
Viranomaisilla on mahdollisuuksia hankkia vaatimusten selvittämiseksi henkilön taustasta ja sidonnaisuuksista tietoja vain laissa säädetyissä tapauksissa ja tavalla, minkä vuoksi velvoite ei voi ulottua laajemmalle kuin lainsäädännössä on osoitettu.
Turvallisuusselvityslain mukainen henkilöturvallisuusselvitys on keskeisin keino palvelussuhteeseen valittavana olevan henkilön luotettavuuden arvioinnissa etenkin silloin, kun kysymys on turvallisuusetujen kannalta keskeisiin virkoihin tai niihin johtaviin tutkintoihin valittavista. Uudistuksen tarkoituksena ei ole luoda viranomaiselle velvollisuutta esimerkiksi hakea turvallisuusselvityksen laatimista säännönmukaisesti aina, kun se lain mukaan on mahdollista. Jos henkilö on ollut jo pitkään saman viranomaisen tai hallinnonalan palveluksessa ja hoitanut samankaltaisia tehtäviä luotettavasti, ei henkilöturvallisuusselvityksen laatimista olisi ehdotetun velvollisuuden vuoksi aikaisemmin jo todetun mukaisesti välttämätöntä hakea.
Lakia valmisteltaessa harkittiin pykälään otettavaksi yleinen viittaus turvallisuusselvityslakiin. Tästä kuitenkin luovuttiin, koska ehdotettu velvoite on tarkoitettu yleiseksi nimitysharkintaa koskevaksi säännökseksi, jolla tulisi olla merkitystä turvallisuusselvitysmenettelystä riippumatta. Turvallisuusselvityslain lisäksi viranomainen voi saada henkilön nuhteettomuutta koskevia tietoja esimerkiksi nimikirjasta, johon merkitään nimikirjalaissa (1010/1989) säädetyt rangaistusta koskevat tiedot. Yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain (759/2004) 5 a §:ssä säädetyissä tilanteissa henkilön luottotiedot voidaan tarkastaa ennen nimittämistä. Kuten aikaisemmin on jo todettu, myös tavanomaiset henkilöstön valinnassa käytettävät keinot, kuten hakijoiden haastattelu ja henkilöarvioinnit, voivat olla merkityksellisiä myös luotettavuuden arvioinnissa.
Turvallisuusselvityslain mukaan henkilöturvallisuusselvityksen hakemisesta ennen tehtävään valitsemista on ilmoitettava jo esimerkiksi viranhakua koskevassa ilmoituksessa. Siten kaikki virasta kiinnostuneet tietävät asiasta. Henkilöturvallisuusselvitystä ei voi laatia ilman asianomaisen suostumusta. Jatkovalmistelussa tuli esille vaihtoehto ottaa virkamieslain 8 c §:ään nimitysharkintaa ohjaava säännös niiden tilanteiden varalle, joissa muutoin ansioitunein hakija ei anna suostumustaan turvallisuusselvityksen hankkimiseen. Tehtävät, joihin valittavista voidaan laatia henkilöturvallisuusselvitys, säädetään turvallisuusselvityslaissa. Säännökset perustuvat tarpeeseen suojata keskeisiä turvallisuusetuja ja tällaisissa tehtävissä toimiviin kohdistuu siten lainsäädäntöön perustuvia erityisvaatimuksia. Esimerkiksi EU-yhteistyöhön kuuluvissa tehtävissä toimivilta edellytetään EU:n vaatimusten mukaan sitä, että henkilö on turvallisuusselvitetty ja että hänelle on selvityksen perusteella myönnetty henkilöturvallisuusselvitystodistus.
Yhdenvertaisuuslain 12 §:n 1 momentin mukaan erilainen kohtelu muun muassa palvelukseen otettaessa on oikeutettua, jos kohtelu perustuu työtehtävien laatua ja niiden suorittamista koskeviin todellisiin ja ratkaiseviin vaatimuksiin ja kohtelu on oikeasuhtaista oikeutettuun tavoitteeseen pääsemiseksi. Turvallisuusselvityslaissa on eri tavoin otettu huomioon, että henkilöturvallisuusselvitystä laadittaessa otetaan aina huomioon selvityksen perusteena oleva tehtävä. Turvallisuusselvityksen hakijalle ilmoitettu selvityksen lopputulos ei sido hakijaa. Ehdotetussa 1 momentissa ei ole ollut tarkoitus luoda sellaista nimitettävien henkilöiden taustan selvittämistä koskevaa järjestelmää, joka sitoisi nimittäjää ja tälle kuuluvaa nimitysharkintaa. Edellä mainituista syistä päädyttiin siihen, että tässä yhteydessä ei lakiin oteta säännöstä niitä tilanteita varten, joissa virkaan hakenut ei anna turvallisuusselvitykseen suostumustaan.
Ehdotettuun pykälään ei ehdoteta sisällytettäväksi mainintaa seuraamuksista, jos henkilö valintamenettelyn aikana antaa viranomaiselle tietoisesti puutteellisia tai virheellisiä tietoja taikka salaa asian, joka kuuluu selvitettävien asioiden piiriin esimerkiksi turvallisuusselvityksessä. Jos henkilö on nimitetty virkaan tai virkasuhteeseen ja myöhemmin paljastuu, että hän on johtanut viranomaista harhaan, asia on ratkaistava virkamiesoikeudellisten säännösten nojalla kuten nykyisinkin. Seuraamuksena voi olla esimerkiksi virkasuhteen purkaminen koeaikana tai irtisanominen.
Nykyisessä valtion virkamieslaissa ei ole erityissäännöksiä sitä tilannetta varten, jossa virkamies jättää ilmoittamatta tai antaa väärää tietoa muuttuneista taloudellisista olosuhteistaan lain 8 a §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa. Kysymys virheellisten tai puutteellisten tietojen antamisen seuraamuksista liittyy siten laajempaan virkamiesoikeudelliseen kokonaisuuteen, jota ei voida tässä yhteydessä ryhtyä sääntelemään vaarantamatta nyt käsillä olevan uudistuksen aikataulua.
Turvallisuusselvityslaissa on jo nykyisin säännökset selvityksen kohteen rikostaustan sekä tietyiltä osin myös taloudellisen tilanteen ja ulkomaansidonnaisuuksien selvittämisestä. Ehdotetussa turvallisuusselvityslain muuttamista koskevassa lakiehdotuksessa (2. lakiehdotus) olisivat uudet säännökset henkilön nykyistä laajemmasta ulkomaansidonnaisuuksien selvittämisestä. Henkilöturvallisuusselvitys laaditaan ottamalla tapauskohtaisesti huomioon selvityksen kohdetta koskevat toimivaltaisen viranomaisen käytettävissä olevat tiedot ja niiden merkitys suhteessa siihen tehtävään, johon henkilöä ollaan valitsemassa.
Valtioneuvoston asetuksella viranomaiselle voidaan turvallisuusselvityslain 16 §:n 1 momentin mukaan säätää velvollisuus hakea henkilöturvallisuusselvitystä. Se, että asetus annetaan turvallisuusselvityslain nojalla, on lainsäädäntökokonaisuuden kannalta tarkoituksenmukainen ratkaisu, koska turvallisuusselvityslaki koskee myös yksityissektorilla hoidettavia tehtäviä, kuten viranomaisen sellaisia toimeksiantotehtäviä, joissa yritys ja sen työntekijät saavat viranomaisen salassa pidettäviä tietoja.
Tarkoitus on syksyllä 2017 ryhtyä valmistelemaan turvallisuusselvityslain nojalla annettavaa valtioneuvoston asetusta velvollisuudesta hakea henkilöturvallisuusselvitys. Velvollisuus koskisi henkilön valitsemista sellaiseen valtionhallinnon tehtävään, jossa henkilöllä työtehtävissään on mahdollisuus lainvastaisilla toimilla vaarantaa kansallisia etuja. Uudistus yhdenmukaistaisi käytäntöjä valtionhallinnon nimityksissä ja varmistaisi riittävän tietopohjan nimitysharkinnassa.
Turvallisuusselvitystä hakenut viranomainen saisi toimivaltaiselta viranomaiselta tiedon henkilöturvallisuusselvityksen lopputuloksesta samalla tavoin kuin henkilöturvallisuusselvityksistä muutoinkin. Toimivaltainen viranomainen ilmoittaa kirjallisesti hakijalle, jos selvitystä tehtäessä on tullut esiin sellaista, jonka selvitystä laatinut viranomainen katsoo olevan selvityksen kohteen luotettavuuden kannalta merkityksellistä (turvallisuusselvityslain 41 § 2 mom.).
Jos toimivaltainen viranomainen katsoo selvityksen kohteen ilmoituksesta ulkomaansidonnaisuuksissaan tapahtuneista muutoksista ilmenevän tietoja, jotka olisivat voineet vaikuttaa turvallisuusselvitystodistuksen antamiseen tai turvallisuusselvityksen lopputuloksen sisältöön, toimivaltaisen viranomaisen olisi salassapitosäännösten estämättä selvityksen kohdetta kuultuaan ilmoitettava asiasta henkilöturvallisuusselvitystä hakeneelle.
Ehdotettu sääntely kokonaisuudessaan merkitsisi sitä, että viranomaisella olisi käytettävissään suhteellisen laaja tietopohja myös nimitettävänä olevan ulkomaansidonnaisuuksien merkityksestä valittaessa henkilö turvallisuuden kannalta keskeisiin tehtäviin. Monista eri syistä johtuu, ettei se kuitenkaan voi olla täysin kattava muun ohella sen vuoksi, että väestötietojärjestelmään talletetaan käytännössä ulkomaan kansalaisuutta koskeva tieto, jonka kansalaisena asianomaista henkilöä pidetään esimerkiksi hänen esittämänsä passin tai muun matkustusasiakirjan perusteella. Suomen viranomaisilla ei ole aina mahdollisuuksia selvittää luotettavasti henkilön voimassa olevaa ulkomaan kansalaisuutta.
Ehdotettu 2 momentti vastaa asiallisesti voimassa olevan lain 8 c §:n 1 momenttia ja 3 momentti pykälän 2 momenttia.
1.2
1.2 Turvallisuusselvityslaki
3 §.Määritelmät. Ulkomaansidonnaisuuksien selvittämiseksi nykyistä laajemmin pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 9 a kohta, jossa määriteltäisiin ulkomaansidonnaisuudet. Niillä tarkoitettaisiin ehdotuksen mukaan tietoja selvityksen kohteen sidonnaisuuksista toiseen valtioon ja sen kansalaisiin ja yhteisöihin. Määritelmässä todettaisiin nimenomaisesti, että ulkomaansidonnaisuuksia kuvaavia tietoja olisivat tiedot henkilön nykyisistä ja aikaisemmista kansalaisuuksista, tiedot toimimisesta toisen valtion palveluksessa sekä tiedot elinkeinotoiminnasta toisessa valtiossa ja siellä olevasta varallisuudesta.
Käsitteen piiriin kuuluvat myös tiedot läheisistä, jotka ovat toisen valtion kansalaisia. Läheisillä tarkoitetaan momentin 9 kohdan mukaan selvityksen kohteen isää tai äitiä, avio- tai avopuolisoa taikka lasta.
Edellä mainittujen tilanteiden lisäksi ulkomaansidonnaisuuden voisi muodostaa selvityksen kohteen muu jatkuva ja kiinteä yhteys toisen valtion kansalaiseen. Säännös voisi tulla sovellettavaksi esimerkiksi muihin sukulaisiin kuin oman ydinperheen jäseniin, jos yhteys on määritelmässä tarkoitetulla tavalla jatkuva ja kiinteä. Määritelmässä ei edellytetä, että läheinen tai selvityksen kohteen kanssa yhteyksissä oleva toisen valtion kansalainen asuisi ulkomailla.
Tiedot toisen valtion kansalaisuudesta voivat tulla esille turvallisuusselvitysmenettelyssä käytettävissä olevan väestötietojärjestelmän tiedoista. Väestötietojärjestelmän tiedot eivät näiltä osin ole välttämättä kattavia ja luotettavia. Tieto toisen maan kansalaisuudesta merkitään yleensä passin ja muun henkilöllisyyttä koskevan todistuksen perusteella. Väestötietojärjestelmään merkitty henkilö ei välttämättä edes aina tiedä, että hänellä on myös toisen valtion kansalaisuus. Suomen kansalaisen saama toisen valtion kansalaisuus ilmenee väestötietojärjestelmästä vain, jos henkilö on erikseen ilmoittanut suomalaiselle viranomaiselle saamastaan toisen valtion kansalaisuudesta. Myös tilanteessa, jossa lapsi Suomessa syntyessään saa toisen vanhemman kansalaisuuden perusteella muun valtion kansalaisuuden, kansalaisuustieto ei ilmene väestötietojärjestelmästä, elleivät vanhemmat ole siitä erikseen ilmoittaneet. Jos henkilö on saanut Suomen kansalaisuuden hakemuksen perusteella, väestörekisteristä ilmenee yleensä tiedot toisen valtion kansalaisuudesta. Perusmuotoista tai laajaa henkilöturvallisuusselvitystä laadittaessa käytössä olevasta Suojelupoliisin toiminnallisesta tietojärjestelmästä saattaa ilmetä tietoja henkilön ulkomaansidonnaisuuksista.
11 §.Eräiden selvityksen kohdetta koskevien seikkojen huomioon ottaminen henkilöturvallisuusselvityksen laadinnassa. Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otettavaksi uusi ulkomaansidonnaisuuksien arviointia koskeva yleinen säännös. Arvioinnissa olisi erityisesti otettava huomioon selvityksen perusteena oleva tehtävä, ulkomaansidonnaisuuksien luonne, kesto ja jatkuvuus, joiden perusteella arvioidaan ulkomaansidonnaisuuksista aiheutuvaa turvallisuusriskiä. Toimivaltaisen viranomaisen arvioidessa ulkomaansidonnaisuuksien merkitystä ja harkitessa henkilöturvallisuusselvityksen lopputulosta on kysymys tapauskohtaisesta kokonaisharkinnasta.
Henkilöturvallisuusselvityksen lopputuloksesta ilmoitetaan henkilöturvallisuusselvityksen hakijalle kirjallisesti turvallisuusselvityslain 41 §:n mukaan aina silloin, kun sitä tehtäessä on tullut esiin sellaista, jonka selvitystä laatinut viranomainen katsoo olevan selvityksen kohteen luotettavuuden kannalta merkityksellistä. Kirjallinen ilmoitus voisi ehdotetut uudet säännökset huomioon otettuina sisältää tiedot esimerkiksi sellaisista selvityksen kohteen ulkomaansidonnaisuuksista ja niihin liittyvistä olosuhteista, jotka ovat omiaan vaarantamaan selvityksen kohteen mahdollisuuksia ja kykyä huolehtia selvityksen perustana olevasta tehtävästä riippumattomasti tai muutoin luotettavasti.
Ulkomaansidonnaisuuksien merkitystä tulisi ehdotetun 1 kohdan mukaan aina arvioida selvityksen perusteena olevan tehtävän kannalta. Tämä tehtäväsidonnaisuuden periaate ilmenee ehdotetussa valtion virkamieslain 8 c §:stä samoin kuin turvallisuusselvityslaista. Tämä on luonnollista, koska kysymys on sen arvioinnista, minkälaisia turvallisuusriskejä henkilöstä voi aiheutua.
Ulkomaansidonnaisuuksilla voi siten turvallisuusselvityksen lopputulosta harkittaessa olla tavanomaista suurempi merkitys ja painoarvo silloin, kun selvityksen kohde saa työtehtävissään kaikista arkaluonteisimpia valtion turvallisuutta koskevia tai siihen vaikuttavia salassa pidettäviä tietoja.
Ehdotetun 2 kohdan mukaan arvioinnissa huomioon otettava seikka olisi ulkomaansidonnaisuuksien luonne, kesto ja jatkuvuus.
Sidonnaisuuksien luonteella viitataan muun ohella siihen yhteyteen, jossa ulkomaansidonnaisuus on syntynyt. Selvityksen kohteella voi olla yhden tai useamman toisen valtion kansalaisuus, joka on syntynyt toisen vanhemman kotimaan lainsäädännön perusteella taikka avioliiton tai syntymävaltion johdosta. Kuvatut kansalaisuuden perusteet edellyttävät esimerkiksi kansalaisuudesta tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen mukaan monikansalaisuuden sallimista. Eräiden maiden ulkomaansidonnaisuuksien arviointia koskevissa menettelyissä toisen valtion kansalaisuutta, joka perustuu edellä kuvattuihin tilanteisiin, pidetään henkilöstä aiheutuvaa riskiä pienentävänä seikkana. Kansalaisuus voidaan saada myös hyväksymismenettelyn kautta.
Kansalaisuutta koskevat tiedot eivät ole turvallisuusselvityksen lopputulosta harkittaessa painoarvoltaan aina samanlaisia. Luotettavuuden arvioinnissa olennaista on ehdotettu 3 kohta huomioon otettuna, onko todennäköistä, että ulkomaansidonnaisuus altistaa selvityksen kohteen epäasialliselle vaikuttamiselle. Tämä puolestaan merkitsee sitä, että kaksoiskansalaisuuden vaikutus voi vaihdella sen mukaan, minkä valtion kansalaisuudesta on kysymys.
Euroopan unionin turvallisuussäännöissä edellytetyn ulkomaansidonnaisuuksien selvittämisen ulkopuolelle jätetään EU-kansalaisuus eli tilanteet, joissa henkilöllä on toisen jäsenmaan kansalaisuus. Tämä on luonteva lähtökohta myös turvallisuusselvitysmenettelyssä. Muutoinkin on selvää, että tilanteissa, joissa henkilön toinen kansalaisuus on sellaisen valtion kansalaisuus, joka on demokraattinen oikeusvaltio, kaksoiskansalaisuudella yksistään ei vahvan pääsäännön mukaan olisi yleensä merkitystä. Merkitystä voi olla myös sillä, tunnustaako toinen valtio kaksoiskansalaisuuden vai ei ja minkälaisia sellaisia velvoitteita toisen valtion kansalaisuudesta aiheutuu, jotka voivat olla ristiriidassa selvityksen kohteen tehtävien kanssa Suomessa.
Ulkomaansidonnaisuuksiin kuuluu myös se, että henkilön läheinen on toisen valtion kansalainen tai että hänellä on jatkuva ja kiinteä yhteys toisen valtion kansalaiseen. Se, että selvityksen kohteen läheinen on toisen valtion kansalainen, voi arvioinnissa olla merkityksellistä erityisesti silloin, kun läheinen voi olla suojaton sellaisia toimijoita vastaan, joiden tarkoitusperät voivat muodostaa riskin Suomen turvallisuuseduille ja jotka voivat esimerkiksi kiristämällä, uhkaamalla tai muutoin epäasiallisesti vaikuttaa selvityksen kohteeseen.
Ehdotettu 2 kohta verrattuna ehdotettuun 1 kohtaan merkitsee, että arvioinnissa merkityksellisiä eivät olisi sellaiset yhteydet toisen valtion kansalaisiin, jotka eivät ole merkityksellisiä selvityksen perusteena olevan tehtävän kannalta. Siten esimerkiksi selvityksen kohteen harrastustoiminnan kautta syntyneiden tavanomaisten ystävyyssuhteiden ei tulisi olla sellainen selvityksen kirjalliseen ilmoittamiseen johtava seikka etenkään, jos toisen valtion kansalainen ei toimi selvityksen piiriin liittyviin tehtäviin vaikuttavalla alalla.
Ulkomaansidonnaisuuksien luonne, kesto ja jatkuvuus olisi otettava arvioinnissa huomioon. Pääsääntönä toisin sanoen olisi, että mitä kiinteämpi ja pitkäaikaisempi ulkomaansidonnaisuus on, sitä enemmän sillä lähtökohtaisesti voi olla merkitystä. Selvityksen kohteen kansainvälisiin tehtäviin liittyvät yhteydet, vaikka ne olisivatkin jatkuvia, eivät välttämättä ole arvioinnissa merkittäviä, jos henkilöt eivät ole henkilökohtaisissa ja kahdenkeskisissä yhteyksissä työtehtävien ulkopuolisissa asioissa. Tavallisuudesta poikkeavat yhteydet toisen valtion edustajiin voivat olla merkkinä pyrkimyksestä värvätä henkilö vakoilutehtäviin. Näitä koskevat tiedot voivat tulla esiin henkilötiedustelussa.
Ehdotetun 3 kohdan mukaan henkilöriski määritellään arvioimalla, mikä on todennäköisyys sille, että ulkomaansidonnaisuus altistaa selvityksen kohteen hyväksikäytölle, painostukselle, lahjomiselle tai muulle epäasialliselle vaikuttamiselle. Kysymys on siis toimista, jotka voivat johtaa selvityksen kohteen joutumista hänen lojaalisuuttaan työtehtävissä vaarantaviin eturiitatilanteisiin.
Selvityksen kohteen yhteydet toisen valtion kansalaiseen voivat johtaa hänen altistumiseensa ehdotuksessa tarkoitetulla tavoin sitä helpommin, mitä läheisemmästä ja selvityksen kohteelle tärkeämmästä henkilöstä on kysymys.
Riippumattomuus ei kaikissa tilanteissa liity henkilön henkilökohtaisiin ominaisuuksiin eikä arvioinnissa siten ole kysymys hänen henkilökohtaisista ominaisuuksistaan tai henkilöstä sinänsä, vaan enemmänkin hänen olosuhteistaan ja tilanteestaan. Joissakin valtioissa korostetaankin ulkomaansidonnaisuuksien huomioon ottamisen merkitystä asianomaisen oman aseman ja suojaamisen kannalta. Näkökulma liittyy ajatukseen henkilön joutumisesta omasta toiminnastaan riippumatta eturistiriitatilanteeseen, jossa hänen läheisiään uhataan väkivallalla tai henkilöä muutoin painostetaan toimimaan työtehtäviinsä liittyvien velvollisuuksiensa vastaisesti.
Ehdotettuun 4 kohtaan on otettu säännös, jonka mukaan arvioinnissa otettaisiin huomioon todennäköisyys sille, että ulkomaansidonnaisuus muulla kuin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla on omiaan vaarantamaan selvityksen kohteen mahdollisuuksia ja kykyä huolehtia selvityksen perustana olevaan tehtävään kuuluvista velvollisuuksistaan riippumattomasti ja muutoinkin luotettavasti. Säännös on tarpeen sen varmistamiseksi, että lainsäädäntö olisi toimiva myös muuttuvissa olosuhteissa erilaisten henkilöön kohdistuvien vaikuttamispyrkimysten tullessa esiin.
Toimivaltainen viranomainen ilmoittaisi selvityksen kohteen ulkomaansidonnaisuuksia koskevien tietojen arvioinnin lopputuloksesta samalla tavalla kuin muistakin henkilöturvallisuusselvityksen lopputuloksista lain 41 §:ssä säädetyllä tavalla. Lopputuloksen kirjallisessa ilmoittamisessa ei ole kysymys toimivaltaisen viranomaisen arvioinnista henkilön sopivuudesta virkaan tai tehtävään lain 42 §:ssä tarkoitetulla tavalla, vaan sellaisten selvityksessä esiin tulleiden seikkojen ilmoittamisesta, joilla selvitystä laatinut viranomainen katsoo olevan selvityksen kohteen luotettavuuden kannalta merkitystä. Nimittävä viranomainen harkitsee saamansa tiedot osana nimitysharkintaansa. Jos tehtävässä edellytetään, että henkilöllä on voimassa oleva henkilöturvallisuusselvitystodistus, viranomainen ei voi nimittää tehtävään henkilöä, jolle toimivaltainen viranomainen ei ole antanut henkilöturvallisuusselvitystodistusta.
Kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetun lain mukainen henkilöturvallisuusselvitystodistus perustuu Suojelupoliisin tai Pääesikunnan laatimaan henkilöturvallisuusselvitykseen, minkä lisäksi todistuksen antamisesta päättävälle kansalliselle turvallisuusviranomaiselle on mainitun lain 11 §:n mukaan salassapitosäännösten estämättä toimitettava todistuksen antamista ja siihen liittyvää harkintaa varten tieto kaikista selvityksen laadinnassa ilmi tulleista selvityksen kohdetta koskevista seikoista. Kansallisen turvallisuusviranomaisen käytössä on siten myös selvityksen kohteen ulkomaansidonnaisuuksien selvittämisessä esiin tulleet tiedot.
Pykälän 4 momentissa olisi nykyistä 3 momenttia vastaava viittaus lain 32 §:ään.
23 §.Rekisteritietojen käyttö ja tarkistaminen sekä selvityksen kohteen haastattelu. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan täydennettäväksi siten, että selvityksen kohdetta voitaisiin haastatella tietojen saamiseksi myös hänen ulkomaansidonnaisuuksistaan henkilöturvallisuusselvitystä laadittaessa riippumatta turvallisuusselvityksen tasosta (laaja, perusmuotoinen tai suppea henkilöturvallisuusselvitys).
Haastattelussa esille tulleiden tietojen perusteella toimivaltainen viranomainen voi päätyä siihen, että selvityksen kohteen ulkomaansidonnaisuuksia selvitetään osana henkilöturvallisuusselvitystä muissakin kuin ehdotetun lain 25 §:n 3 momentissa nimenomaisesti mainituissa tapauksissa. Viranomaisen oikeudesta päättää tapauskohtaisesti ulkomaansidonnaisuuksien selvittämisestä säädettäisiin lain 25 §:n 4 momentissa. Tässä yhteydessä on huomattava, että Suojelupoliisi voi käsitellä suppeaa henkilöturvallisuusselvitystä koskevan hakemuksen perusmuotoista henkilöturvallisuusselvitystä koskevana asiana, jos se on tarpeen valtion tai yleisen turvallisuuden varmistamiseksi. Ehdotetun 25 §:n mukaan ja siinä säädettävissä tapauksissa perusmuotoisen turvallisuusselvityksen osana voitaisiin selvittää myös ulkomaansidonnaisuuksia.
Ehdotetun 3 momentin avulla laaja henkilöturvallisuusselvitys voisi aina koskea selvityksen kohteen ulkomaansidonnaisuuksia. Laaja henkilöturvallisuusselvitys voidaan laatia, jos selvityksen kohde työtehtävissään saa oikeuden muutoin kuin satunnaisesti käsitellä suojaustasoihin I tai II kuuluviksi luokiteltuja asiakirjoja taikka hoitaa sellaista tehtävää, jossa hän salassa pidettäviä tietoja paljastamalla tai muulla lainvastaisella teolla voi vahingoittaa valtion turvallisuutta, maanpuolustusta tai Suomen kansainvälisiä suhteita. Kysymys on siis korkeaa ja erityistä luotettavuutta vaativista ja kansallisten etujen suojaamisessa keskeisistä tehtävistä.
25 §.Perusmuotoisen henkilöturvallisuusselvityksen tietolähteet. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, jossa määriteltäisiin, milloin perusmuotoisessa henkilöturvallisuusselvityksessä voidaan selvittää myös henkilön ulkomaansidonnaisuuksia. Ehdotuksen mukaan näin voitaisiin menetellä, jos selvitys laaditaan 19 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua tehtävää varten. Tällaisia ovat tehtävät, joissa selvityksen kohde saa oikeuden muutoin kuin satunnaisesti käsitellä sellaisia viranomaisen asiakirjoja, jotka voidaan tai tulee luokitella suojaustasoihin II—III kuuluviksi. Näissä tehtävissä on edellytettävä erityistä luotettavuutta. Sama koskee sellaisia tehtäviä, joissa selvityksen kohde salassa pidettäviä tietoja paljastamalla tai muulla lainvastaisella teolla voi merkittävällä tavalla vaarantaa valtion turvallisuutta, maanpuolustusta, kansainvälisiä suhteita, poikkeusoloihin varautumista, väestönsuojelua tai yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja taikka mainittujen etujen suojaamiseksi toteutettuja turvallisuusjärjestelyjä.
Ulkomaansidonnaisuudet voitaisiin selvittää perusmuotoisen henkilöturvallisuusselvityksen osana säännönmukaisesti silloin, kun turvallisuusselvitys tehdään henkilöturvallisuusselvitystodistuksen antamiseksi kansainvälisen tietoturvallisuusvelvoitteen toteuttamiseksi kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetun lain (588/2004) tarkoittamissa tilanteissa.
Kansainvälisen käytännön mukaisesti turvallisuusselvityksen olennainen osa on ulkomaansidonnaisuuksien ja niistä aiheutuvan painostusalttiuden selvittäminen. Säännös selkeyttäisi ja varmistaisi, että Suomen lainsäädäntö on sopusoinnussa kansainvälisten tietoturvallisuusvelvoitteiden kanssa.
Ulkomaansidonnaisuuksia koskeva selvitys voitaisiin tehdä myös henkilöstä, jota ollaan valitsemassa a) Maanpuolustuskorkeakoulun upseerin virkaan johtaviin opintoihin, b) Poliisiammattikorkeakoulun poliisitehtäviin tai pelastusalan ammattikorkeakoulututkintoon tähtääviin opintoihin taikka c) Raja- ja merivartiokoulun rajavartijan virkaan johtaviin opintoihin tai d) koulutukseen, jonka tarkoituksena on valmentaa henkilöitä ulkoasiainhallinnon tehtäviin. Edellä mainituista tehtävistä voidaan hakea perusmuotoinen henkilöturvallisuusselvitys lain 19 §:n 2 momentin nojalla. Tässä yhteydessä on syytä ottaa huomioon, että pelastusalan ammattikorkeakoulututkintoon tähtäävät opinnot on turvallisuusselvityslain säätämisen jälkeen siirretty Poliisiammattikorkeakoulun tehtäväksi (1174/2016).
Hallituksen esitykseen sisältyvät säännösehdotukset merkitsevät kokonaisuudessaan sitä, että henkilöiden ulkomaansidonnaisuudet tulisivat selvitetyksi henkilöturvallisuusselvitysmenettelyssä jo ennen kuin he pääsevät koulutukseen. Näin menetellen voidaan jo ennakolta vähentää riskiä, että tehtäviin valikoituisi henkilöitä, jotka eivät voi sidonnaisuuksista vapaana hoitaa niitä tehtäviä, joihin koulutus tähtää. Menettely on tarkoituksenmukainen paitsi koulutusresurssien tarkoituksenmukaisen käytön, myös henkilöiden oman ajankäytön ja aseman kannalta.
Ulkomaansidonnaisuudet voitaisiin ehdotetun 4 momentin mukaan selvittää osana perusmuotoista henkilöturvallisuusselvitystä selvityksen kohteen suostumuksella myös silloin, kun toimivaltainen viranomainen katsoo sen olevan tarpeen selvitystä laadittaessa esille tulleiden tietojen ja selvityksen kohteena olevan tehtävän kannalta. Toimivaltaiselle viranomaiselle annettavaksi ehdotettu toimivaltuus on tärkeää lain toimivuuden varmistamiseksi erilaisissa tilanteissa. Kysymys voi valtionhallinnon tehtävien lisäksi olla esimerkiksi sellaisista yksityissektorin toimintaan liittyvistä tehtävistä, joihin kohdistuu yritysvakoilua lain 22 §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa.
Selvityksen kohteen suostumusta koskeva erityissäännös olisi tarpeen, koska selvityksen laajeneminen laaja-alaiseksi ei ole välttämättä ollut tiedossa menettelyn aikaisemmassa vaiheessa. Jos säännöksessä tarkoitettuun tilanteeseen on jo varauduttu ja selvityksen kohde on antanut siihen nimenomaisen suostumuksensa, ei uutta suostumusta enää tarvita. Suostumus voidaan merkitä myös henkilön antamaan ulkomaansidonnaisuuksiaan koskevaan henkilötietolomakkeeseen.
Lakia valmisteltaessa esillä oli myös vaihtoehto, jonka mukaan kaikkia perusmuotoisia henkilöturvallisuusselvityksiä laadittaessa selvitettäisiin selvityksen kohteen ulkomaansidonnaisuudet. Tätä vaihtoehtoa ei tässä vaiheessa pidetty tarkoituksenmukaisena eikä tarpeellisenakaan. Ulkomaansidonnaisuuksien selvittäminen on suhteellisen paljon henkilöresursseja vaativa tehtävä, mikä lisää kustannuksia sekä selvityksiä laativissa että selvityksiä hakevissa viranomaisissa. Asian laajuutta kuvaa se, että vuonna 2016 perusmuotoisia henkilöturvallisuusselvityksiä laadittiin Suojelupoliisissa 18 000, joista osa yksityissektorin tehtäviä koskevina. Pääesikunnassa perusmuotoisia henkilöturvallisuusselvityksiä laadittiin samana ajankohtana 9 000. Velvollisuus laatia kaikkien perusmuotoisten henkilöturvallisuusselvitysten osana ulkomaansidonnaisuuksia koskeva selvitys merkitsisi arvioiden mukaan Suojelupoliisissa vähintään 15—17 ja Pääesikunnassa 7—9 henkilötyövuoden lisäystä.
Kuten ehdotetusta valtion virkamieslain 8 c §:n muutosehdotuksesta ilmenee, tarve selvittää nimitettävän henkilön tausta voi olla riippuvainen esimerkiksi henkilön aikaisemmista palvelussuhteista valtioon. Käytettävissä olevien resurssien niukkuuden vuoksi on tarkoituksenmukaista, että muissa kuin laissa säädettäviksi ehdotetuissa tapauksissa ulkomaansidonnaisuuksien selvittämisen tarve annetaan asiantuntijaviranomaisen harkittavaksi.
27 §.Laajan henkilöturvallisuusselvityksen tietolähteet. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 kohta, jonka mukaan laajaa henkilöturvallisuusselvitystä laadittaessa voidaan selvittää tiedot selvityksen kohteen ulkomaansidonnaisuuksia. Ehdotus merkitsisi, että ulkomaansidonnaisuuksien selvittäminen olisi säännönmukainen osa laajaa henkilöturvallisuusselvitystä. Momentissa olevaa viittausta lain 25 §:ään täsmennettäisiin siihen tehtäviksi ehdotettujen muutosten vuoksi.
28 §.Henkilötietolomake ja siinä ilmoitettujen tietojen tarkistaminen. Pykälä muutettaisiin lakiteknisistä syistä kokonaan. Asiasisällöltään uutta olisi 1 momentin 4 kohta, jossa velvoitettaisiin selvityksen kohde antamaan henkilötietolomakkeella tiedot ulkomaansidonnaisuuksistaan. Tällaisia tietoja olisivat ulkomaansidonnaisuuksia koskeva määritelmä (3 § 1 mom. 9 a kohta) huomioon ottaen tiedot sidonnaisuuksista toiseen valtioon ja sen kansalaisiin ja yhteisöihin, kuten nykyiset ja aikaisemmat kansalaisuudet sekä toimiminen toisen valtion palveluksessa, osallistumisesta elinkeinotoimintaan toisessa valtiossa tai siellä olevasta varallisuudesta, samoin kuin tiedot henkilön läheisistä, jotka ovat toisen valtion kansalaisia, sekä muista selvityksen perusteen kannalta merkityksellisistä jatkuvista ja kiinteistä yhteyksistä toisen maan kansalaisiin.
Myös 2 momentin 4 kohta olisi asiasisällöltään uusi. Se koskee toimivaltaisen viranomaisen oikeutta saada tietoja henkilölomakkeessa ilmoitettujen tietojen tarkistamiseksi ulkopuolisista tietolähteistä. Se oikeuttaisi toimivaltaisen viranomaisen hankkimaan ulkomaansidonnaisuuksia koskevien tietojen tarkistamista varten tietoja sellaisesta maasta tai kansainväliseltä toimielimeltä, josta toimivaltainen viranomainen voi saada tietoja turvallisuusselvityksen laadintaa varten kansainvälisen sopimuksen tai säädöksen perusteella. Tiedonsaantioikeus perustuu tässä tilanteessa Suomessa kansallisella lainsäädännöllä voimaan saatettuihin sopimuksiin tai muutoin Suomessa voimassa olevaan oikeuteen, minkä vuoksi tietojen hankkiminen ei edellyttäisi selvityksen kohteen erillistä suostumusta. Henkilöturvallisuusselvitystä ei laadita ilman selvityksen kohteen suostumusta. Suostumusasiakirjasta tulee turvallisuusselvityslain 5 §:n 2 momentin mukaan käydä ilmi, että selvityksen kohde on ennen suostumuksen antamista saanut tiedon turvallisuusselvityksen ja luotettavuuden seurannan tarkoituksesta ja niiden käytöstä, turvallisuusselvitykseen ja sen seurantaan liittyvästä tietojenkäsittelystä sekä oikeudestaan saada tieto selvityksen sisällöstä. Tietojen käsittelyyn kuuluu myös tietojen hankinta.
Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös, jonka mukaan 1 momentin 4 kohdan säännöstä ulkomaansidonnaisuuksien ilmoittamisesta samoin kuin 2 momentin 4 kohdan säännöstä toimivaltaisen viranomaisen käytettävissä olevista tietolähteistä sovellettaisiin myös silloin, kun selvityksen kohteen ulkomaansidonnaisuuksia selvitetään osana perusmuotoista henkilöturvallisuusselvitystä. Säännös on tarpeen selvityksen kohteen ilmoitusvelvollisuuden ja sen laajuuden määrittelyn vuoksi. Toimivaltainen viranomainen voisi vastaavasti hankkia ulkomaan viranomaiselta tietoja myös perusmuotoiseen henkilöturvallisuusselvityksen laatimiseksi silloin, kun selvitys koskee perusmuotoista henkilöturvallisuusselvitystä.
Ehdotettuun 4 momenttiin otettaisiin nykyisen lain 3 momenttia vastaava, selvityksen kohteen oikeusturvan kannalta merkittävä säännös, jonka mukaan toimivaltaisen viranomaisen on varattava selvityksen kohteelle tilaisuus lausua antamiensa tietojen tarkistamisessa ilmi tulleista seikoista.
28 a §.Selvityksen kohteen ilmoitus muuttuneista ulkomaansidonnaisuuksistaan. Henkilön, josta laaditun henkilöturvallisuusselvityksen osana on selvitetty hänen ulkomaansidonnaisuuksiaan, olisi ehdotetun 1 momentin mukaan velvollinen ilmoittamaan selvityksen laatineelle viranomaiselle uusista tai muuttuneista ulkomaansidonnaisuuksistaan ilman aiheetonta viivytystä. Säännös on tarpeen henkilön luotettavuuden seurannan toteuttamiseksi.
Turvallisuusselvityslain 54 §:n 1 momentin mukaan turvallisuusselvitys voidaan selvityksen laatineen viranomaisen aloitteesta uusia muun muassa silloin, jos selvityksen kohteen olosuhteissa on tapahtunut sellainen muutos, joka olisi otettava selvitystä laadittaessa huomioon. Ulkomaansidonnaisuuksia koskevasta muutosilmoituksesta voi ilmetä sellainen olosuhteen muutos, jonka johdosta selvityksen laatinut viranomainen voisi uusia turvallisuusselvityksen. Turvallisuusselvityslain 55 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan toimivaltainen viranomainen voi omasta aloitteestaan peruuttaa henkilöturvallisuusselvitystodistuksen, jos selvityksen kohteelle ei muuttuneiden olosuhteiden vuoksi voitaisi enää antaa turvallisuusselvitystodistusta.
Ilmoitusvelvollisuutta ei olisi, jos henkilöturvallisuusselvitys tai sen perusteella annettu henkilöturvallisuusselvitystodistus ei enää ole voimassa. Henkilöturvallisuusselvitys ja -todistus ovat turvallisuusselvityslain 53 §:ssä säädetyn pääsäännön mukaan voimassa enintään viisi vuotta.
28 b §.Toimivaltaisen viranomaisen muuttuneita ulkomaansidonnaisuuksia koskeva tiedonantovelvollisuus. Ehdotetun pykälän tarkoituksena on varmistaa, että selvityksen kohteen ulkomaansidonnaisuuksissa tapahtuneet muutokset tulisivat myös turvallisuusselvityksen hakijan (yleensä työnantaja) tietoon.
Jos toimivaltainen viranomainen katsoo selvityksen kohteen antamasta muuttuneita ulkomaansidonnaisuuksia koskevasta ilmoituksesta ilmenevän tietoja, jotka olisivat voineet vaikuttaa turvallisuusselvitystodistuksen antamiseen tai turvallisuusselvityksen lopputuloksen sisältöön, toimivaltaisen viranomaisen olisi ehdotetun 1 momentin mukaan salassapitosäännösten estämättä selvityksen kohdetta kuultuaan ilmoitettava arviointinsa lopputuloksesta kirjallisesti henkilöturvallisuusselvitystä hakeneelle.
Toimivaltaiset viranomaiset harkitsisivat kirjallisen ilmoituksen tekemistä samalla tavalla kuin turvallisuusselvityksen lopputulosta harkitessaan. Ehdotettu menettely vastaisi turvallisuusselvityslain 52 §:n 2 momentissa säädettyä.
Ilmoitus ulkomaansuhteissa tapahtuneista muutoksista voidaan tehdä enimmillään lähes viisi vuotta sen jälkeen, kun selvityksen kohdetta koskeva henkilöturvallisuusselvitys on laadittu. Tämän vuoksi ei ole tarkoituksenmukaista eikä henkilötietojen suojan kannalta asianmukaista, että arvio toimitettaisiin aina turvallisuusselvityksen hakijalle. Toimivaltaisen viranomaisen olisi ennen 2 momentissa tarkoitetun arvion toimittamista selvitettävä, toimiiko selvityksen kohde edelleen henkilöturvallisuusselvityksen hakijana olleen työnantajan palveluksessa tai hakijan toimeksiannosta suoritettavissa tehtävissä taikka onko hän opiskelijana hakijana toimineessa oppilaitoksessa tai ulkoasiainhallinnon koulutuksessa (2 mom.).
Turvallisuusselvityslailla pyritään välttämään tilanteita, joissa samasta henkilöstä laaditaan lyhyin väliajoin uusi henkilöturvallisuusselvitys. Tämän toteuttamiseksi laissa määritellyillä viranomaisilla on mahdollisuus nimitysharkintaansa varten käyttää turvallisuusselvitysrekisteriä sen tarkastamiseksi, että henkilöllä on voimassa oleva henkilöturvallisuusselvitys. Jos henkilö valitaan, turvallisuusselvitysrekisteriin tehdään merkintä henkilön valitsemisesta lain 48 §:n mukaisesti. Tämä otettaisiin huomioon ehdotetussa 3 momentissa. Toimivaltainen viranomainen toimittaisi 1 momentista riippumatta tiedon arvionsa lopputuloksesta sille, joka 48 §:n 5 momentin mukaisesti on merkinnyt turvallisuusselvitysrekisteriin selvityksen kohteen ottamisesta palvelussuhteeseen, jollei palvelussuhdetta ole ilmoitettu päättyneeksi.
Toimivaltaisen viranomaisen oikeudesta uusia henkilöturvallisuusselvitys säädetään lain 54 §:ssä ja henkilöturvallisuusselvitystodistuksen peruuttamisesta lain 55 §:ssä.
48 §.Turvallisuusselvitysrekisteri, sen käyttötarkoitus ja tietojen tallettaminen rekisteriin. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että se vastaisi vuonna 2016 turvallisuusselvityslain 50 §:ään tehtyä muutosta (931/2016), jonka perusteella myös tasavallan presidentin kanslialla ja sisäministeriön hallinnonalan virastolla on oikeus saada turvallisuusselvitysrekisteristä tietoja teknisen käyttöyhteyden avulla nimitysharkintaa varten.
Ehdotetun momentin ensimmäinen virke on muotoiltu siten, että säännöstä ei olisi vastaisuudessa tarpeen muuttaa, jos teknisen käyttöyhteyden ulottamista eri viranomaisiin laajennettaisiin lain 50 §:ää muuttamalla. Ehdotuksen mukaan sen, joka on päättänyt ottaa palvelussuhteeseen henkilön, josta laaditusta henkilöturvallisuusselvityksestä se on hankkinut tiedot 50 §:n 2 momentin mukaisesti turvallisuusselvitysrekisteristä, olisi ilmoitettava päätöksestään suojelupoliisille. Muilta osin momenttiin ei ehdoteta asiallista muutosta.