2.1  Lainsäädäntö

2.1.1 Ympäristöluvanvaraiset toiminnot ja ympäristölupamenettely 

Ympäristönsuojelulain 27 §:n mukaan ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla on oltava ympäristölupa. Ympäristölupaa edellyttävät toiminnat on lueteltu lain liitteessä. Ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, josta säädetään liitteen 1 taulukossa 1 (direktiivilaitos) ja taulukossa 2, on oltava lupa. Ympäristölupa on lisäksi oltava 27 §:n 2 momentin mukaan toimintaan, josta saattaa aiheutua vesistön pilaantumista eikä kyse ole vesilain mukaan luvanvaraisesta hankkeesta, jätevesien johtamiseen, josta saattaa aiheutua ojan, lähteen tai vesilain 1 luvun 3 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitetun noron pilaantumista ja toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. 

Ympäristönsuojelulain 28 §:ssä säädetään toiminnan luvanvaraisuudesta pohjavesialueilla. Pykälän soveltamisalaan kuuluvien toimintojen osalta luvanvaraisuuden määrittelyyn ei sisälly pilaantumisriskin arviointia, vaan toimintaan on aina haettava lupa, jos se sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle. Pykälän 1 momentissa säädetään liitteen 2 mukaisten rekisteröitävien jakeluasemien, asfalttiasemien ja pienten polttolaitosten luvanvaraisuudesta pohjavesialueella. Pykälän 2 momentissa säädetään, että liitteessä 1 ja 2 tarkoitettuun, mutta niitä vähäisempään toimintaan ja liitteessä 2 tarkoitettuun kemiallisen pesulan toimintaan on oltava ympäristölupa, jos toiminta sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle ja toiminnasta voi aiheutua pohjaveden pilaantumisen vaaraa. Lisäksi säännös koskee sellaisia rekisteröitäviä toimintoja vähäisempiä toimintoja, jotka on rajattu rekisteröinnin ulkopuolelle. 

Pohjavesialue määritellään ympäristönsuojelulain 5 §:n 12 kohdassa. Määritelmän mukaan pohjavesialueella tarkoitetaan geologisin perustein rajattavissa olevaa aluetta, jolla sijaitseva maaperän muodostuma tai kallioperän vyöhyke mahdollistaa merkittävän pohjaveden virtauksen tai vedenoton. Ympäristönsuojelulain 28 §:n mukainen luvantarve pohjavesialueilla ei kuitenkaan koske kaikkia kyseisen määritelmän mukaisia pohjavesialueita, vaan se kohdistuu toimintoihin, jotka sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle. Tämä käsite vastaa vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) 10 b §:n mukaisia 1-luokan ja 2-luokan pohjavesialueita. Mainitun säännöksen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus luokittelee pohjavesialueet niiden vedenhankintakäyttöön soveltuvuuden ja suojelutarpeen perusteella. 

Lain 30 §:ssä säädetään liitteen 2 mukaisen rekisteröitävän toiminnan luvanvaraisuudesta. Pykälän 1 momentin 1 kohdassa säädetään, että toiminta edellyttää ympäristölupaa, jos se on osa direktiivilaitoksen toimintaa. Lupaa ei tarvita sellaiselle luvanvaraisen laitoksen osalle, joka voidaan rekisteröidä ja joka ei ole osa direktiivilaitosta. Pykälän 1 momentin 2 kohdassa säädetään, että ympäristölupa on oltava, jos toiminnasta saattaa aiheutua 27 §:n 2 momentissa tarkoitettu seuraus. Pykälän 1 momentin 3 kohdassa säädetään luvanvaraisuudesta 28 §:n perusteella, kun toiminta sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle. 

Ympäristölupaa haetaan valtion tai kunnan ympäristölupaviranomaiselta. Lupamenettely käsittää varsinaisen lupaharkinnan ja lupapäätöksen antamisen lisäksi muun muassa kuulutusmenettelyn ja siihen liittyvän asianosaisten kuulemisen, laissa edellytettyjen ja tarvittavien muiden lausuntojen hankkimisen sekä lupapäätöksestä tiedottamisen. Päätöksessä rajoitetaan lupamääräyksin toiminnasta aiheutuvia päästöjä ja niistä johtuvaa ympäristön pilaantumista ja määrätään päästöjen ja vaikutusten tarkkailusta. Lisäksi lupapäätöksessä määrätään tarvittaessa korvauksia päästöistä johtuvasta vesistön pilaantumisesta aiheutuvista haitoista. Lupaharkinta ja päästömääräykset perustuvat toiminnan luonteen ja sijoituspaikan huomioon ottavaan tapauskohtaiseen harkintaan. Lupapäätöksestä voi valittaa Vaasan hallinto-oikeuteen ja edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Lain 7 luvussa säädetään erikseen teollisuuspäästödirektiivin soveltamisalaan kuuluvien direktiivilaitosten parasta käyttökelpoista tekniikka koskevasta lupaharkinnasta. 

2.1.2 Rekisteröitävät toiminnot ja rekisteröintimenettely 

Ympäristönsuojelulain 116 §:ssä säädetään toiminnan rekisteröinnistä ympäristönsuojelun tietojärjestelmään. Rekisteröitävät toiminnat on lueteltu lain liitteessä 2. Liitteen 2 mukaan rekisteröitäviä toimintoja ovat nestemäisten polttoaineiden jakeluasemat, asfalttiasemat, polttoaineteholtaan 5—50 megawatin polttolaitokset ja eräät orgaanisia liuottimia käyttävät laitokset (niin sanotut VOC -laitokset). 

Liitteen 2 mukaiset toiminnat rekisteröidään tekemällä niistä lain 117 §:ssä tarkoitetut tiedot sisältävä ilmoitus kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle. Rekisteröintimenettely on luonteeltaan kirjaamistoimenpide, jossa ei tehdä hallinnollista päätöstä eikä anneta määräyksiä. Käytännössä rekisteröinnin edellytyksenä on, että toiminnalle on toimialakohtaisessa valtioneuvoston asetuksessa säädetty alalla yleisesti noudatettavat ympäristönsuojeluvaatimukset. 

Toiminta voidaan aloittaa, kun kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on rekisteröinyt toiminnan tai ilmoituksen jättämisestä on kulunut 90 päivää. Toiminnanharjoittajalle lähetetään tieto rekisteröinnistä. 

Toimivaltainen valvontaviranomainen (kunnan ympäristönsuojeluviranomainen) varmistaa valvonnalla, että toiminnassa noudatetaan toimialakohtaisen valtioneuvoston asetuksen vaatimuksia. 

Toimialakohtaisista ympäristönsuojeluvaatimuksista säädetään seuraavissa valtioneuvoston asetuksissa:  

— valtioneuvoston asetus asfalttiasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista (846/2012) 

— valtioneuvoston asetus nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista (444/2010) 

— valtioneuvoston asetus polttoaineteholtaan alle 50 megawatin energiantuotantoyksiköiden ympäristönsuojeluvaatimuksista (750/2013) 

— valtioneuvoston asetus eräiden orgaanisia liuottimia käyttävien toimintojen ja laitosten ilmaan johdettavien päästöjen rajoittamisesta (64/2015) 

Liitteen 2 mukaista toimintaa ei kuitenkaan aina voida rekisteröidä. Ympäristönsuojelulain 30 §:ssä säädetään tilanteista, joissa liitteen 2 mukainen toiminta edellyttää rekisteröinnin sijasta ympäristölupaa. Mainittua säännöstä on selostettu tarkemmin ympäristöluvanvaraisia toimintoja ja ympäristölupamenettelyä koskevassa tekstiosioissa.  

Myös eräät muut kuin liitteessä 2 luetellut toiminnot voidaan rekisteröidä ympäristönsuojelulain 116 §:n mukaisesti. Kyse on ympäristönsuojelulain 32 §:n 2 momentissa tarkoitetuista eräistä jätteen käsittelytoiminnoista, jotka ovat lähtökohtaisesti luvanvaraisia ja jotka voidaan rekisteröidä ainoastaan, jos toiminnan ympäristönsuojeluvaatimuksista säädetään joko ympäristönsuojelulain tai jätelain nojalla annetulla valtioneuvoston asetuksella. Tällaisia asetuksia ovat nykytilanteessa valtioneuvoston asetus jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa (591/2006) ja edellä mainittu valtioneuvoston asetus asfalttiasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista. 

2.1.3 Viranomaisten neuvontavelvollisuus 

Ympäristönsuojelulaissa ei ole erillistä säännöstä ympäristölupamenettelyyn liittyvästä viranomaisten neuvontavelvollisuudesta. Neuvontavelvollisuus perustuu hallintolain (434/2003) 8 §:ään. Hallintolain 8 §:n mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Neuvonta on maksutonta. Neuvonnan sisältö voi kohdistua menettelyllisiin kysymyksiin, kuten siihen, miten asia pannaan vireille ja miten siinä on meneteltävä. Neuvonnan sisältö voi kohdistua myös asian sisältöön, kuten asiaan liittyviin muodollisiin vaatimuksiin, viranomaisen noudattamiin käytäntöihin ja vakiintuneisiin tulkintalinjoihin. Neuvoja voidaan myös antaa käsittelyyn liittyvistä seikoista, kuten mahdollisuudesta täydentää asiakirjoja sekä mahdollisuudesta hakea muutosta päätökseen. Arvion saamisesta odotettavissa olevasta käsittelyajasta säädetään myös hallintolain 23 §:n 2 momentissa, jonka mukaan viranomaisen on esitettävä asianosaiselle tämän pyynnöstä arvio päätöksen antamisajankohdasta sekä vastattava käsittelyn etenemistä koskeviin tiedusteluihin. 

Joissakin erityissäädöksissä on hallintolaissa tarkoitettua neuvontavelvollisuutta täsmentävä säännös. Tällaisesta täsmentävästä neuvontavelvollisuudesta säädetään esimerkiksi lannoitevalmistelaissa (539/2006) ja laissa sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000). Lannoitevalmistelain 13 §:n 3 momentin mukaan elintarviketurvallisuusvirasto on velvollinen antamaan neuvoja lannoitevalmistajalle omavalvontasuunnitelman laatimisesta. Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 5 §:n mukaan sosiaalihuollon henkilöstön on selvitettävä asiakkaalle hänen oikeutensa ja velvollisuutensa sekä erilaiset vaihtoehdot ja niiden vaikutukset samoin kuin muut seikat, joilla on merkitystä hänen asiassaan. Edelleen täsmentävästi säädetään, että selvitys on annettava siten, että asiakas riittävästi ymmärtää sen sisällön ja merkityksen. Toisin kuin hallintolaki, kyseinen säännös velvoittaa sosiaalihuollon henkilöstöä kertomaan mainitut seikat oma-aloitteisesti ilman erillistä pyyntöä. 

2.2  Käytäntö

2.2.1 Ympäristöluvanvaraisten toimintojen määrien kehityksestä valtiolla ja kunnissa 

Ympäristöluvanvaraisia toimintoja oli vuoteen 2010 saakka noin 21 000, joista noin 7 000 oli valtion lupaviranomaisen ja 14 000 kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen toimivaltaan kuuluvia. Rekisteröintimenettelyn käyttöönotto vuonna 2010 siirsi noin 3 000 toimintaa luvanvaraisuuden piiristä rekisteröinnin piiriin.  

Ympäristönsuojelulain uudistuksen ensimmäisessä vaiheessa, joka tuli voimaan 1 päivänä syyskuuta 2014, luvanvaraisuuden ulkopuolelle rajattiin muun muassa ovi- ja ikkunatehtaat sekä keksitehtaat ja leipomot, joita arvioitiin olleen yhteensä muutamia kymmeniä. Samassa yhteydessä luvanvaraisten laitosten luettelosta poistettiin lähinnä elintarviketeollisuuden toimintoja, muun muassa tärkkelystehdas, hedelmä- tai marjavalmistetehdas, hiivatehdas, mallastehdas ja kahvipaahtimo. Näistä osa saattaa jatkossakin tarvita luvan esimerkiksi orgaanisten liuottimien käytön luvanvaraisuusrajan ylittyessä tai elintarviketeollisuuden direktiivilaitosten luvanvaraisuuden perusteella. 

Ympäristönsuojelulain uudistamisen ensimmäisessä vaiheessa laitosluetteloon lisättiin mineraaliöljytuotteita valmistava tehdas ja soveltamisalaa laajennettiin koskemaan myös alle 10 hehtaarin turvetuotantoalueita, joita arvioitiin olevan 250—300 kappaletta. Joidenkin toimintojen luvanvaraisuuskynnystä joko nostettiin (muun muassa puulevyjen valmistus, pintakäsittelylaitokset sekä eräät elintarviketeollisuuden laitokset) tai laskettiin (muun muassa kalaa tai kalastustuotteita käsittelevä laitos sekä panimo), mutta toimintojen tarkemmista lukumääristä ei ollut arviota niiden kuuluessa pääosin kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen toimivaltaan. 

Ympäristönsuojelulain uudistamisen toisessa vaiheessa, joka tuli voimaan 1 päivänä toukokuuta 2015, luvanvaraisuus poistettiin kokonaan pienimmiltä karjasuojilta (3 100 kpl) ja turkistarhoilta (200 kpl). Samassa yhteydessä poistettiin YSL 71 §:n mukainen lupamääräysten tarkistamismenettely. Uudistus vähensi merkittävästi vireille tulevien lupahakemusten määriä sekä valtiolla että kunnissa.  

Uudistusten seurauksena luvanvaraisten toimintojen määrän on arvioitu vähentyneen 2010-luvulla noin 6 300:lla noin 14 700:een (valtio 7 000, kunnat 7 700). Uusi syksyn 2016 aikana tehty laskelma osoittaa, että valtion viranomaisten luvitettavien ja valvottavien laitosten määrä on nykyään noin 5 100 eli määrässä on laskua edelleen lähes 2 000 laitosta. Muutokseen ovat todennäköisesti vaikuttaneet paitsi lainsäädännön muutokset myös yleinen taloudellinen tilanne.  

2.2.2 Ympäristöluvanvaraisten toimintojen toimialakohtainen jakaantuminen kunnissa 

Suomen ympäristökeskuksen tekemän selvityksen mukaan (SYKEn raportteja 14/2014) vuonna 2014 enemmistön kuntien toimivaltaan kuuluvista ympäristöluvanvaraisista toiminnoista muodosti eläinsuojat (5623 kpl). Ympäristönsuojelulain uudistuksen toisen vaiheen jälkeen kuntien toimivaltaan kuuluvista eläinsuojista lupavelvollisuudesta poistui 1 päivänä toukokuuta 2015 yhteensä yli puolet. 

Toiseksi suurin ryhmä kuntien toimivaltaan kuuluvia ympäristöluvanvaraisia toimintoja oli kemikaalien tai polttoaineiden valmistus, varastointi, käyttö tai käsittely (1964 kpl), josta suurin osa on nestemäisten polttoaineiden jakeluasemia. Nestemäisten polttoaineiden jakeluasemille säädettiin ympäristölupaa kevyempi rekisteröintimenettely vuonna 2010 ja ympäristöluvanvaraisia, mutta rekisteröintikelpoisia jakeluasemia olisi selvityksen mukaan 1536 kpl. 

Seuraavaksi suurimmat ryhmät kuntien toimivaltaan kuuluvista ympäristöluvanvaraisista toiminnoista oli maa-ainesten otto (1694 kpl), jätevesien käsittely ja jätehuolto (1112 kpl) ja muut toiminnot (868 kpl), joista merkittävän osan voidaan arvioida olevan ampumaratoja. Haihtuvia orgaanisia yhdisteitä käyttäviä kuntien toimivaltaan kuuluvia ympäristöluvanvaraisia toimintoja oli samalla tarkasteluhetkellä 162. 

Maa-ainesten ottamisen osalta toiminnanharjoittajien ja kuntien hallinnollista taakkaa kevennettiin ympäristönsuojelulain uudistuksen toisessa vaiheessa siten, että 1 päivästä heinäkuuta 2016 maa-aineslupa ja maa-aineksen ottamiseen liittyvä ympäristölupa on käsitelty yhdistetyssä menettelyssä. 

Kuudenneksi suurin ryhmä kuntien ympäristöluvanvaraisista toiminnoista oli energiantuotanto, josta suurin osa polttoainetehoiltaan alle 50 MW:n energiantuotantolaitoksista siirrettiin vuonna 2010 rekisteröintiin. Vuonna 2014 kuntien ympäristölupatoimivaltaan kuuluvista 449 energiantuotantolaitoksesta runsaalla 300 laitoksella oli voimassa oleva ympäristölupa, mutta suurin osa niistä siirtyy rekisteröidyksi toiminnaksi siirtymäsäännöksen nojalla vuoteen 2018 mennessä. 

2.2.3 Ympäristönsuojelutehtävien toteuttamiseen liittyvät päätökset ja työajan käyttö kunnissa  

Kuntaliiton alkuvuodesta 2013 kunnille tehdyllä kyselyllä (Kuntien ympäristönsuojelun hallintokysely 2013, kuntaliiton verkkojulkaisu) pyydettiin tiedot vuosina 2009—2012 kunnissa tehtyjen ympäristölupapäätösten ja käsiteltyjen ilmoitusten lukumäärästä (kuva A1). Tavoitteena oli saada kattavasti tietoa kuntien ympäristöhallinnon nykytilasta ja verrata tietoja aiempien kyselyn tuloksiin. Vastaava kysely on toteutettu vuodesta 1996 lähtien noin neljän vuoden välein. Kyselyn vastausprosentti oli 60 vuonna 2013. Arvio on tehty täydentämällä saadut vastaukset laskennallisesti yksikkökokoryhmittäin vastaamaan 100 prosenttia kyseisen ryhmän yksiköistä. Saatujen vastausten perusteella myös arvioitiin ympäristönsuojelun viranomaisen päätösten kokonaismäärä.  

Tulosten perusteella kaikkien ympäristölupiin ja ilmoituksiin liittyvien päätösten määrä on kunnissa pysynyt jokseenkin samana viimeiset yhdeksän vuotta. Pitkänajan keskiarvo vuodesta 2004 lähtien on arvion mukaan noin 8 000—8 500 päätöstä vuosittain. Erilaisten päätösten määrät ovat myös pysyneet suunnilleen samansuuntaisina. Ympäristöviranomaisen tehtävien lisäksi hoidettavien muiden tehtävien määrä on pysynyt alle 50 000 asukkaan yksiköissä jokseenkin samana tai pienentynyt verrattuna vuoden 2009 kyselyyn. Sen sijaan tätä suuremmissa yksiköissä muiden tehtävien määrä on jonkin verran kasvanut. Myös ajankäyttö ympäristösuojeluviranomaisen eri tehtäviin on pysynyt melko muuttumattomana.  

Kuva A1. Kuntien ympäristölupapäätökset ja ilmoitukset 2009—2012 

Taulukon ”muita” -kohta sisältää päätösasioita, joista suurimman osan muodostivat maa-aines- ja maisematyölupapäätökset sekä ympäristönsuojelumääräyksistä poikkeamispäätökset. 

Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen tehtävät voidaan jakaa luonteeltaan neljään eri ryhmään. Ensimmäinen ryhmä on erityistehtävät, jotka ovat kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle ympäristönsuojelu-, jäte-, vesi-, vesihuolto, maastoliikennelaissa ja vesiliikennelaissa säädettyjen päätös- ja lupa-asioiden valmistelu, päätösten valvonta, muu valvonta (yleinen laillisuusvalvonta). Toinen ryhmän on yleistehtävät, joita ovat ympäristönsuojelun suunnittelu ja kehittäminen, ympäristön tilan seuranta, ympäristönsuojelun yleinen ohjaus, neuvonta ja tiedotus, osallistuminen kaavojen valmisteluun muun muassa työryhmissä; lausunnot muille viranomaisille ja yhteisöille (esim. kaavoitus), yhteistyötehtävät eri viranomaisten ja yhteisöjen kanssa. Kolmas ryhmä on muut tehtävät, joita ovat ympäristönsuojeluun liittyvät tai tätä sivuavat tehtävät, jotka kuuluvat ympäristönsuojelusta vastaavalle yksikölle kuten muun muassa toimiminen leirintäalueviranomaisena, kemikaalivalvontaviranomaisena ja maa-ainesten oton lupa- ja valvontaviranomaisena, kaavoitus, tekninen toimi, rakennusvalvonta ja jätehuollon viranomaistehtävät. Neljäs ryhmä on hallintotehtävät, jotka ovat kunnan yleishallintoon liittyvät tehtävät kuten talous- ja henkilöstöasiat. 

Vuonna 2012 kunnat käyttivät keskimäärin 46 prosenttia työajastaan erityistehtäviin, 24 prosenttia yleistehtäviin, 20 prosenttia muihin tehtäviin ja 10 prosenttia hallintotehtäviin (kuva A2).  

Kuva A2. Kuntien työajankäyttö (%) eri tehtäväkokonaisuuksiin kuntakoon mukaan vuonna 2012 

Kuntaliiton hallintokyselyssä 2013 vastaajat arvioivat ympäristönsuojeluviranomaisen erityistehtäviin käytetyn työajan jakautumista lupa- ja päätösasioihin, lupien ja päätösten valvontaan sekä muuhun valvontaan (yleinen laillisuusvalvonta). Tulosten perusteella vähiten aikaa lupa- ja päätösasioihin kuluu suurissa yli 50 000 asukkaan yksiköissä ja eniten aikaa sitä vastoin kuluu näissä kunnissa lupien ja päätösten valvontaan. Muiden kuin lupien ja päätösten valvontaan kuluu erityistehtävistä keskimäärin neljännes työajasta. Lupa- ja päätösasioihin kuluva aika on 52 prosenttia. Muiden kuin lupien ja päätösten valvontaan kuluva aika on 24 prosenttia. Lupien ja päätösten valvontaan kuluva aika on noin 24 prosenttia. 

Kyselyn tulosten perusteella ympäristönsuojeluviranomaisen kuluu eniten aikaa jakeluasemien ja lämpökeskusten ympäristölupien käsittelyyn (kuva A3). Yksittäisistä tehtävistä vähiten aikaa kuluu meluilmoitukseen ja lausuntoon kiinteistökohtaisesta jätevesijärjestelmästä. Vastausten hajonta oli erityisesti ympäristöluvissa huomattava käsiteltävien tilanteiden erilaisuuden vuoksi.  

Kuva A3. Ympäristölupaan tai päätöksen käytetty käsittelyaika (keskiarvo, htt) vuonna 2012 

2.2.4 Muiden kuin direktiivilaitosten luvanvaraisuuden keventämiseen liittyviä selvityksiä 

Ympäristönsuojelulain uudistamishankkeen kolmannen vaiheen projektissa 7 tarkasteltiin muiden kuin direktiivilaitosten ympäristöluvanvaraisuuden keventämistä (lain liitteen 1 taulukon 2 mukaiset toiminnot) tietyin rajauksin. Tarkastelusta oli projektin toimeksiannossa rajattu pois eläinsuojien lupakäsittelyyn liittyvien muutosten valmistelu, jota projekti 6 käsitteli. Projekti ei myöskään käsitellyt energiantuotantolaitosten lupamenettelyn keventämistä, koska osa niistä on jo siirtynyt rekisteröintiin ja Euroopan unionin tiettyjen keskisuurista polttolaitoksista ilmaan joutuvien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta annetun direktiivin (2015/2193/EU) kansallinen täytäntöönpano alkaa syksyllä 2016, jolloin asiaa tarkastellaan energiantuotantolaitosten osalta. Jätteen ammattimaisen tai laitosmaisen käsittelyä koskevan luvanvaraisuuden keventäminen oli myös rajattu pois tarkastelusta, koska niiden luvanvaraisuutta arvioidaan erillisissä hankkeissa ympäristöministeriössä.  

Projekti kuuli eri tahojen näkemyksiä eräiden lain liitteen 1 taulukon 2 mukaisten toimintojen ympäristövaikutuksista ja lupamenettelyn muuttamis- ja keventämistoimista. Toiminnot valittiin erityisesti sillä perusteella, että niitä on lukumääräisesti paljon ja lupamenettelyn keventämiseen tähtääviä selvityksiä on tehty, luvanvaraisuudesta poistaminen tai lupakynnyksen nostaminen on ollut esillä tai rekisteröinti-menettely on otettu käyttöön osassa toimintoja. Kuulemisen kohteiksi valitut toimialat olivat kivenmurskaus, yhdyskuntajätevedenpuhdistamot, elintarviketeollisuus, kemikaalivarastot, orgaanisia liuottimia käyttävät toiminnat, kalankasvatus, kiinteät betoniasemat ja betonituotetehtaat sekä satamat. Lisäksi projekti kuuli kokemuksia rekisteröintimenettelystä (pienet polttolaitokset, jakeluasemat ja asfalttiasemat). 

Lisäksi ympäristöministeriö teetti projektin työn tueksi Suomen ympäristökeskuksessa selvityksen ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 2 luvanvaraisten toimintojen ympäristövaikutuksista ja niiden merkittävyydestä. Hankkeessa käytiin läpi yhteensä noin 70 lupapäätöstä ja niiden perusteella tunnistettiin laitosluettelon kunkin toiminnan merkittävimmät ympäristövaikutukset. Lisäksi selvitettiin toimialojen päästöt ilmaan ja vesiin vuonna 2013. Päästötiedot kattoivat myös ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 1 mukaiset direktiivilaitokset. 

Projektin 7 työssä tarkasteltuja toimintoja oli yhteensä noin 5 900 eli 40 prosenttia kaikista ympäristöluvanvaraisista toiminnoista. Lukumääräisesti merkittävimmät toimialat tai toiminnat olivat malmien tai mineraalien kaivaminen tai maaperän ainesten otto (3 200—3 300), ampumaradat (noin 800), yhdyskuntajätevedenpuhdistamot (412), liikenne (370), elintarvikkeiden tai rehujen valmistus (340), kiinteät betoniasemat ja betonituotetehtaat (noin 300), kalankasvatus (noin 288) sekä metalliteollisuus (noin 250). Projektin tarkastelun ulkopuolelle jäi näin ollen yhteensä noin 8 800 toimintoa, joista direktiivilaitoksia oli noin 1 000, polttoaineteholtaan 5—50 megawatin energiantuotantolaitoksia noin 900, eläinsuojia noin 4 400 sekä jätteen ammattimaista ja laitosmaista käsittelyä koskevia toimintoja noin 2 500. 

Luvanvaraisuuden keventämiseksi projekti ehdotti, että ympäristöluvanvaraisuus poistetaan tietyiltä vähäisiä ympäristövaikutuksia aiheuttavilta toiminnoilta. Osa poistoista koskee toimintoja, joiden merkittävimmät ympäristövaikutukset aiheutuvat luvanvaraiselle yhdyskuntajätevedenpuhdistamolle johdettavista jätevesistä. Kemikaali- ja polttonestevarastojen ympäristöluvanvaraisuudesta ehdotetaan luovuttavaksi siten, että ympäristönsuojeluvaatimusten täyttyminen varmistetaan muilla keinoin yhdessä lupamenettelyssä. Eräiden toimintojen luvanvaraisuuskynnystä ehdotetaan muutettavaksi ja tiettyjen toimintojen siirtämistä rekisteröintimenettelyyn.  

Projekti tunnisti ympäristölupamenettelyn keventämiseksi myös useita jatkoselvitystarpeita. Niistä on jo osa aloitettu tätä hallituksen esitystä laadittaessa: 

— selvitys mahdollisuuksista ottaa käyttöön lupamenettelyn korvaava uusi keveämpi ennakkovalvontamenettely;  

— selvitys naapuruusoikeudellisen luvantarveperusteen soveltamisesta ympäristölupamenettelyssä ja asiaan liittyvistä keventämismahdollisuuksista; 

— selvitys ampumaratojen ympäristöluvanvaraisuuden keventämismahdollisuuksista; sekä  

— selvitys pienten yhdyskuntajätevedenpuhdistamojen luvanvaraisuuden keventämisestä. 

Mainittujen selvitysten johtopäätösten perusteella madollisesti toteutettavat säädösmuutokset valmistellaan erikseen. Lisäksi vuonna 2017 on tarkoitus aloittaa eräitä muita projektin 7 ehdottamia selvityshankkeita, kuten kemikaalivarastojen ympäristöluvanvaraisuuden keventäminen. 

2.2.5 Viranomaisten neuvontavelvollisuuden toteuttaminen ympäristölupamenettelyssä 

Viranomaiset ovat toteuttaneet hallintolain 8 §:n mukaista neuvontavelvollisuuttaan yksilöidysti luvanhakijalle annettavin neuvoin sekä laajemmalle kohdeyleisölle kohdistetuin neuvoin. Yksittäiselle luvanhakijalle neuvoja on annettu esimerkiksi vastaamalla puheluihin ja sähköposteihin. Suuremmissa hankkeissa on myös järjestetty tapaamisia luvanhakijan ja viranomaisten välillä, joiden tarkoituksena on ollut muodostaa luvanhakijalle kokonaiskuva hankkeen edellyttämistä luvista, siihen liittyvistä menettelyistä sekä hakemuksilta edellytettävästä sisällöstä. Tällainen ennakkoneuvottelu on hallintolain 8 §:n mukaista neuvontavelvollisuutta laajempaa palvelua. 

Laajemmalle joukolle tuotettu hallintolain 8 §:n mukainen neuvonta sekä hallintolain 7 §:n 2 momentin ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 20 §:n 2 momentin mukaisen tiedottamisvelvollisuuden toteuttaminen on käsittänyt erilaisten oppaiden, mallien ja usein esitettyihin kysymyksiin tehtyjen vastausten julkaisemisen viranomaisen verkkosivuilla. Ympäristöhallinnon verkkosivuille on myös tuotettu valmiita hakemuslomakkeita ja oppaita yleisimpien ympäristöluvanvaraisten hanketyyppien osalta. Kattavatkaan hakemusmallit eivät monissa tapauksissa korvaa luvanhakijan riittävää asiantuntemusta, mikä toisinaan edellyttää konsultin käyttämistä. 

2.3  Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö

2.3.1 Lupa-, ilmoitus- ja rekisteröintimenettelyyn liittyvästä lainsäädännöstä eräissä maissa 

Ruotsi 

Ympäristöluvantarpeesta säädetään ympäristökaaren (miljöbalk 1998:808) 9 luvussa, jota täsmentää ympäristölupaharkinta-asetus (miljöprövningsförordningen 2013:251) sekä asetus ympäristölle vaarallisista toiminnoista ja terveydensuojelusta (förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd 1998:899). Luvanvaraisten laitosten luettelo ei ole tyhjentävä. Suomen ja Ruotsin järjestelmät eivät kuitenkaan ole vertailukelpoisia ainoastaan luvantarvekynnyksen osalta. Ruotsissa luvantarvekynnyksen alapuolella on raja-arvot, milloin hankkeesta tulee ilmoittaa viranomaisille. Ruotsissa käytössä oleva ilmoitusvelvollisuus vastaa läheisemmin Suomen ympäristölupamenettelyä kuin rekisteröintimenettelyä. Ilmoituksessa hankkeesta vaadittavat selvitykset lähestyvät kattavuudeltaan Suomessa ympäristölupahakemukselta edellytettäviä selvityksiä. Osin vaadittavat selvitykset voivat olla jopa yksityiskohtaisempia, kuin Suomessa ympäristölupahakemukselta edellytetään, ilmoituksen yhteydessä saatetaan vaatia myös pienimuotoinen ympäristövaikutusten arviointi. Ilmoituksen johdosta kunnan ympäristö- ja terveysviranomaisen on kuultava asianosaisia sekä sektoriviranomaisia ja annettava toiminnanharjoittajalle määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Ilmoitusvelvollisuuden johdosta tehtävä päätös on muutoksenhakukelpoinen. Lisäksi Ruotsin lainsäädäntö tunnistaa erillisen ryhmän toimintoja, joita kunnan terveys- ja ympäristönsuojeluviranomaisen tulee tarkkailla, mutta näitä toimintoja ei tarvitse rekisteröidä. Viranomaisilla on ollut vaikeuksia muodostaa kokonaiskuvaa näiden toimintojen määrästä ja laajuudesta sekä arvioida niiden ympäristölle tuottamia vaikutuksia ja riskejä.  

Ilmoitusvelvollisuuden kynnysarvot asettuvat Ruotsissa pääasiallisesti vertailukelpoiseen suuruusluokkaan Suomessa lupavelvollisuuden tuottaviin kynnysarvoihin nähden. Esimerkiksi kevytbetonin tuotannossa ilmoitusvelvollisuuden kynnysarvo on kuudesosa Suomen voimassaolevasta lupavelvollisuuden kynnyksestä. Samoin pellettien puristamisen kynnysarvo on selvästi alempi kuin Suomessa, eikä viilutehtaiden kapasiteetille ole kynnysarvoa. Pelastushelikoptereiden lentopaikat ovat ilmoitusvelvollisia samoin kuin muutkin lentopaikat, jos niiltä tehdään yli 500 lentoa vuodessa. Autopesuloiden kynnysarvo määräytyy pestävien autojen määrän mukaan samoin kuin varikoiden kynnysarvo riippuu käsiteltävien ja varastoitavien polttoaineiden määrästä. 

Saksa 

Saksan ympäristönsuojelulainsäädäntö on osin jopa hajanaisempaa kuin Suomessa esimerkiksi siltä osin, että yksittäisen hankkeen toteuttaminen voi vaatia erikseen Suomen ympäristölupaa ja vesilupaa vastaavat luvat. Saksan immissiosuojelulaki (Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge) tuntee kevyemmän ja raskaamman ympäristölupamenettelyn, joista raskaampaa sovelletaan lähinnä teollisuuspäästödirektiivin mukaisiin laitoksiin. Jos kevyempään lupamenettelyyn kuuluvat toiminnot muodostavat isomman yhtenäisen kokonaisuuden tai edellyttävät ympäristövaikutusten arviointimenettelyä, niihin sovelletaan raskaampaa lupamenettelyä. Ympäristöluvanvaraisuus määritellään tyhjentävästi immissiosuojelulain täytäntöönpanemiseksi annetun neljännen asetuksen (Vierte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes) liitteen 1 luettelossa mainitun laitoksen kapasiteetin perusteella. Ympäristölupamenettelyn soveltamisalaan kuulumattomille hankkeille voidaan antaa erillisiä määräyksiä. Ainoastaan melupäästöjä aiheuttavat hankkeet, kuten helikopterilentopaikat on vapautettu lupavelvollisuudesta. Saksassa kapasiteettiin perustuvissa lupakynnyksissä on Suomeen verrattuna vaihtelua molempiin suuntiin. Esimerkiksi kevytbetonin valmistus ei edellytä Saksassa ympäristölupaa, mutta puupellettien puristamisessa luvanvaraisuuden kynnysarvona on 10 000 tonnia vuodessa. Samoin esimerkiksi joidenkin elintarvikkeiden valmistuksella, kuten kahvinpaahtimoilla tai murojen valmistuksella, oli Suomessa aiemmin korkeampi lupakynnys kuin Saksassa. Näiden toimintojen luvanvaraisuus on sittemmin kokonaan poistettu Suomessa. Vaikka eläinsuojien kynnysarvot ovat huomattavasti Suomea korkeammat, teurastamoiden kynnysarvot ovat puolestaan alemmat. 

Ranska 

Ranskan ympäristökoodin (Code de l’environnement) kirjassa V pilaantumisen torjunta, riskit ja häiriöt (Prévention des pollutions, des risques et des nuisances) ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavat toiminnot on jaoteltu luvanvaraisiin (autorisation), rekisteröintivelvollisiin (enregisrement), kahteen eri ilmoitusvelvolliseen ryhmään (declaration avec controle sekä declaration) ja muihin (non classe). Varsinaiseen ympäristölupavelvollisten ryhmään kuuluu teollisuuspäästödirektiivin ja Seveso III -direktiivin mukaiset laitokset. Laitoksen rekisteröintimenettely vastaa kevennettyä ympäristölupamenettelyä. Rekisteröintimenettelyssä prefekti, joka toimii myös ympäristölupaviranomaisena, suorittaa esimerkiksi julkisen kuulemisen ja vielä myöhemmässä vaiheessa vaikutusalueen kuntien kuulemisen. Ilmoitusvelvollisista toiminnoista on ilmoitettava viranomaisille, ja niihin voi liittyä erityistä valvontaa, mutta ei lupaharkintaa. Eräät rekisteröintivelvollisuuden kynnysarvoista Ranskassa ovat joiltain osin vertailukelpoisia Suomen lupavelvollisuuden kynnysarvojen kanssa, mutta esimerkiksi varikkojen lupakynnys ei määräydy ajoneuvojen määrän, vaan hallin tilavuuden perusteella. Samoin betonin valmistamisessa lupakynnys määritellään kivenmurskaamon moottorin tehon perusteella. Lisäksi lupa- tai rekisteröintivelvollisuus saattaa aiheutua esimerkiksi autorenkaiden tai syttyvien aineiden, kuten paperin ja pahvin varastomäärän perusteella. 

2.3.2. Lupa- ja rekisteröintivelvoitteita koskevasta EU-lainsäädännöstä 

Teollisuuspäästödirektiivi 

Teollisuuspäästödirektiivi annettiin vuonna 2011. Teollisuuspäästödirektiivin mukaiset luvanvaraisuutta koskevat säännökset tuli saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä viimeistään 7 päivänä tammikuuta 2013, mutta käytännössä suurin osa luvanvaraisuutta koskevista velvoitteista johtui jo aiemmin voimassa olleista direktiiveistä. Teollisuuspäästödirektiivi yhdisti ja uudisti useita direktiivejä, joista keskeisin oli suuria ja keskisuuria teollisuuslaitoksia koskeva IPPC-direktiivi. Teollisuuspäästödirektiivi määrää lupavelvollisiksi direktiivin liitteessä 1 tarkoitetut laitokset. Teollisuuspäästödirektiivin mukaiset luvanvaraiset toiminnot on määritelty Suomessa ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukossa 1. Direktiivissä on lisäksi erityissääntelyä, polttolaitoksille, jätteenpolttolaitoksille ja rinnakkaispolttolaitoksille sekä eräille orgaanisia liuottimia käyttäville toiminnoille. Erityissääntelyn kohteena olevat eräät orgaanisia liuottimia käyttävät laitokset ovat teollisuuspäästödirektiivin mukaan vähintään rekisteröitävä viranomaiselle. 

Keskisuurten polttolaitosten direktiivi 

Tiettyjen keskisuurista polttolaitoksista ilmaan joutuvien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2015/2193/EU, jäljempänä MCP-direktiivi, annettiin loppuvuodesta 2015 ja se tulee saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä loppuvuodesta 2017. Direktiivin tavoitteena on vähentää sellaisten polttolaitosten ilman joutuvia päästöjä, jotka eivät kuulu teollisuuspäästödirektiivin soveltamisalaan. MCP-direktiivin mukaan jäsenvaltion on vaadittava lupa tai rekisteröitävä polttoaineteholtaan vähintään yhden megawatin mutta alle 50 megawatin polttolaitokset polttoainetyypistä riippumatta 2 artiklan 3 kohdassa säädetyin poikkeuksin. Polttoaineteholtaan yli 5 MW laitokset on rekisteröitävä viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2024 ja 1—5 MW laitokset viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2029. MCP-direktiivin mukaiset päästöraja-arvot tulevat voimaan eräin poikkeuksin olemassa oleville laitoksille vuosi sen jälkeen, kun laitoksen toiminnalle on myönnetty lupa tai se on rekisteröity. Uusien 20 päivänä joulukuuta 2018 jälkeen käyttöönotettujen polttolaitosten on alusta alkaen noudatettava MCP-direktiivin mukaisia päästöraja-arvoja. 

Jätedirektiivi 

Jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/98/EY, jäljempänä jätedirektiivi, tuli saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä loppuvuodesta 2010. Direktiivissä säädetään muun muassa jätteiden hyödyntämistä, loppukäsittelyä ja jätehuoltoa koskevista keskeisistä vaatimuksista. Jätedirektiivi edellyttää yrityksiltä ja laitoksilta, jotka käsittelevät jätettä, viranomaisen myöntämän luvan. Jätedirektiivin 24 artikla mahdollistaa poikkeamisen luvanvaraisuudesta vaarattoman jätteen loppukäsittelyssä tuotantopaikalla sekä jätteen hyödyntämisessä. Lisäksi jätedirektiivi edellyttää jätteen ammattimaista keräilyä, kuljetusta, välittämistä ja kauppaa harjoittavilta rekisteröitymisjärjestelmää. Jätedirektiivin edellyttämä lupajärjestelmä on toteutettu Suomessa ympäristölupajärjestelmällä ja rekisteröitymisjärjestelmä jätelain mukaisella jätehuoltorekisterillä. Jätteen ammattimaisen tai laitosmaisen käsittelyn ympäristöluvanvaraisuus on määritelty ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 2 kohdan 13 alakohdassa f. 

Yhdyskuntajätevesidirektiivi 

Yhdyskuntajätevesien käsittelystä annettu neuvoston direktiivin 91/271/ETY, jäljempänä yhdyskuntajätevesidirektiivi, tuli saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä jo Suomen liittyessä Euroopan unioniin. Direktiivissä säädetään yhdyskuntien vesihuollon järjestämisvelvollisuudesta. Direktiivin 11 artikla edellyttää jäsenvaltioilta, että teollisuusjätevesien johtamista yhdyskuntien jätevedenpuhdistamoihin säädellään säädöksin tai viranomaisen myöntämin erityisluvin direktiivin liitteen I kohdassa C säädetyin edellytyksin. Teollisuusjätevesillä tarkoitetaan yhdyskuntajätevesidirektiivin 2 artiklan 3 kohdan mukaan teollisuustuotantoon ja muuhun elinkeinon harjoittamiseen käytettyjen kiinteistöjen jätevettä, joka ei ole talousjätevettä tai hulevettä. Talousjätevedeksi luetaan 2 kohdan mukaan asuntojen ja laitosten jätevedet, jotka ovat pääosin peräisin ihmisten aineenvaihdunnasta ja kotitalouden toimista. Yhdyskuntajätevesidirektiivin edellyttämä lupajärjestelmä on toteutettu Suomessa ympäristönsuojelulain liitteessä 1 riittävän kattavasti määritellyillä toiminnoilla. 

Vesipuitedirektiivi 

Yhteisön vesipolitiikan puitteista annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY, jäljempänä vesipuitedirektiivi, tuli saattaa voimaan kansallisesti loppuvuodesta 2003. Vesipuitedirektiivin tavoitteena oli suojella ja ennallistaa vesiä niin, että unionissa saavutetaan vähintään hyvä vesien tila vuoteen 2015 mennessä. Suomi ei päässyt direktiivin tavoitteeseen ja uusi tavoite vesien hyvän tilan saavuttamisesta on asetettu vuoteen 2021 tai 2027. Direktiivin 11 artiklan 3 kohdassa edellytetään vähimmäisvaatimuksina jäsenvaltioiden ryhtyvän tiettyihin perustoimenpiteisiin direktiivin 4 artiklassa tarkoitettujen ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi. Direktiivin 11 artiklan 3 kohdan g alakohdassa edellytetään vesistöjen pilaantumista aiheuttavien pistekuormituspäästöjen ennalta tapahtuvaa sääntelyä. Tällaiseksi sääntelyksi voidaan hyväksyä pilaavien aineiden veteen pääsyn kieltäminen, lupajärjestelmä tai rekisteröintimenettely, joka perustuu sitoviin määräyksiin ja jossa yhteydessä määrätään pilaantumista aiheuttavien aineiden hallinnasta. Säännös on pantu Suomessa toimeen ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohtein mukaisella luvanvaraisuudella. 

2.4  Nykytilan arviointi

2.4.1 Luvanvaraisuuden keventäminen osana ympäristölupamenettelyn sujuvoittamis- ja keventämistoimia 

Ympäristölupamenettelyn sujuvoittamista ja keventämistä edistäviä toimia on toteutettu jo kahden hallituskauden aikana. Ympäristöluvanvaraisuutta on kevennetty poistamalla joitain toimintoja luvanvaraisuudesta, nostamalla joidenkin toimintojen luvanvaraisuuskynnyksiä sekä siirtämällä osa toiminnosta luvanvaraisuuden piiristä hallinnollisesti kevyempään rekisteröintimenettelyyn. Ympäristölupien käsittelyä on tehostettu muun muassa ympäristölupien tarkistusmenettelystä luopumalla. 

Uusien sujuvoittamis- ja keventämistoimien selvittämistä on jatkettu osana ympäristönsuojelulain uudistamisen kolmatta vaihetta, osin pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelmaan perustuen ja sen tavoitteita toteuttaen. Yksi hallitusohjelman kärkihankkeista on säädösten sujuvoittaminen. Kyse on koko valtionhallinnolle asetetusta yleisestä tavoitteesta purkaa sääntelyä ja keventää hallinnollista taakkaa. Osana tätä kärkihanketta sujuvoitetaan myös lupa- ja valitusprosesseja. Lisäksi hallitusohjelman mukaan teollisuuden kustannukset ja kuntien tehtävät eivät saa kasvaa sekä EU-lainsäädännön kansallisessa täytäntöönpanossa on vältettävä lisäsääntelyä. 

Uusien sujuvoittamis- ja keventämistoimien tunnistaminen on lähtökohtaisesti haastavaa. Toimet eivät saisi vaarantaa ympäristönsuojelun tasoa ja perustuslaissa turvatut kansalaisten osallistumisoikeudet on huomioitava (erityisesti HE 100/2009 vp ja sen eduskuntakäsittelyyn liittyvä aineisto eli YmVM 1/2010 vp ja PeVL 23/2009). Lisäksi edellytetään toimien kokonaisvaikutusten arviointia (Tarastin arviointiryhmän raportti). Esimerkiksi luvanvaraisuuden poistaminen ja toiminnan siirtäminen rekisteröintimenettelyyn ei kokonaan poista hallinnollista taakkaa, vaan siirtää painopisteen ennakkovalvonnasta jälkivalvontaan. Luvanvaraisuuskynnysten nostaminen puolestaan saattaa johtaa siihen, että luvanvaraisuus säilyy edelleen naapuruussuhdeperusteella, taikka vesistön- tai pohjaveden pilaantumisvaaran perusteella. 

Luvanvaraisuutta voidaan keventää vain toiminnoilta, joilta EU- lainsäädäntö ei nimenomaisesti vaadi lupamenettelyä. Toisin sanoen keventämistoimet voivat kohdistua vain muihin kuin direktiivilaitoksiin eli ympäristönsuojelulain liitteessä 1 taulukossa 2 lueteltuihin toimintoihin, joiden osalta toimivalta jakautuu valtion ja kunnan lupa- ja valvontaviranomaisen kesken. Pääosa toiminnoista kuitenkin kuuluu kuntien toimivaltaan. 

Yleisenä periaatteena on pidetty, että keventämistoimia kannattaa kohdistaa erityisesti toimintoihin, joita on valtakunnallisella tasolla lukumääräisesti paljon ja joiden ympäristövaikutukset ovat vähäiset. Lisäksi rekisteröintimenettelyyn siirrettävien toimintojen osalta lisäedellytyksenä on pidetty sitä, että toiminnoille asetetut ympäristölupamääräykset ovat pitkälti samankaltaisia. Näiden tietojen kartoittaminen edellyttää lähtökohtaisesti kattavia tilastotietoja. Nykytilanteessa kaikkien kansalliseen laitosluetteloon (liitteen 1 taulukko 2) kuuluvien toimintojen lupa- ja päästötietoja ei kuitenkaan ole kootusti saatavilla. Tämä vaikeuttaa ja hidastaa luvanvaraisuuden keventämismahdollisuuksien arviointia. Nykytilanteessa valtion toimivaltaan kuuluvien toimintojen lupa- ja päästötiedot tallennetaan ympäristönsuojelun tietojärjestelmään (YSL 222§ ja 223 §), mutta kuntien toimivaltaan kuuluvien toimintojen osalta vastaavat tiedot joudutaan kokoamaan erillisselvityksillä kunnista. 

Valtakunnallisesti kattavien lupa- ja päästötietojen tarpeeseen kiinnitettiin huomiota jo ympäristönsuojelulain uudistamisen ensimmäisessä vaiheessa täsmentämällä ympäristönsuojelun tietojärjestelmää koskevaa sääntelyä. Tietojärjestelmän sisältöä ja tallennusvastuuta koskevassa sääntelyssä (YSL 222§ ja 223 §) huomioitiin aikaisempaa selkeämmin tavoite saada kuntien omiin järjestelmiin tallennetut ympäristölupa- ja päästötiedot osaksi valtakunnallista ympäristönsuojelun tietojärjestelmää. Lisäksi lakiin otettiin nimenomainen siirtymäsäännös (240 §), jolla annettiin kunnille mahdollisuus sopeuttaa omat tietojärjestelmänsä täsmennettyyn tietojen tallettamisvastuuseen. Pitkän tähtäimen tavoitteena siis on, että mainittujen säännösten perusteella sekä valtion että kuntien lupa- ja päästötiedot koottaisiin samaan valtakunnalliseen tietojärjestelmään. Suomen ympäristökeskuksessa on parhaillaan käynnissä selvitystyö, jonka tavoitteena on kerätä tiedot kuntien lupa- ja valvontatoimivaltaan kuuluvista toiminnoista sekä niille myönnetyistä ympäristölupapäätöksistä. 

Useiden kansalliseen laitosluetteloon (liitteen 1 taulukko 2) kuuluvien toimintojen luvanvaraisuuden keventämismahdollisuuksia on selvitetty joko osana ympäristönsuojelulain uudistamishankkeen kolmatta vaihetta tai jossain muussa yhteydessä. Selvitystyö myös jatkuu erillisprojekteissa tai -hankkeissa. 

Tämä hallituksen esitys koskee vain eräitä luvanvaraisuuden keventämistoimia. Muita toimia harkitaan ja toteutetaan vaiheittain sitä mukaan, kuin asiaan liittyviä selvityksiä valmistuu. 

2.4.2 Viranomaisten neuvontavelvollisuuden toteuttaminen 

Ympäristölupamenettely on luvanhakijoiden keskuudessa koettu hitaaksi. Osaltaan käsittelyn hitaus on johtunut puutteista hakemusten laadussa. Ympäristönsuojelulain 39 §:n 3 momentin mukaan ympäristölupahakemuksen laatijalla on oltava riittävä asiantuntemus. Säännös ei konkretisoi täsmällisemmin, minkä tasoista asiantuntemusta hakemuksen laatijalta vaaditaan. Luvanhakijat vaihtelevat suurimmista teollisista toimijoista yhden tai kahden hengen yrityksiin. Jälkimmäisiä ovat suurin osa eläinsuojan ympäristölupaa tarvitsevista maanviljelijöistä. Tällöin myös odotukset eri hakijoiden välillä vaihtelevat siitä, minkä tasoista neuvontaa hakijalle on annettava ja onko hakemuksen valmistelussa tarpeen käyttää ulkopuolista asiantuntijaa. Luvanhakijat haluaisivat ennakoitavuutta päätöksiltä sisällöllisesti ja menettelyltä aikataulun suhteen sekä mahdollisuutta ratkaista epäselvät kysymykset nopeasti. Hakemukseen liittyvällä riittävällä neuvonnalla voitaisiin parantaa hakemusten laatua asiakaslähtöisesti, kuitenkin siten, että vastuu hakemuksen tekemisestä ja laadusta on hakijalla. Neuvomalla hakijaa henkilökohtaisesti voitaisiin tehokkaasti kohentaa hakemuksen laatua keskittymällä niihin asioihin, jotka ovat kyseisen hakemuksen kannalta olennaisia. Lupahakemuksien laatua parantamalla voitaisiin lyhentää hakemusten käsittelyaikoja, jos hakemusten täydennyspyyntöjä saadaan vähennettyä liittämällä hakemukseen jo alkuvaiheessa tarvittavat selvitykset. 

Ympäristöministeriö aloitti vuonna 2014 pilottihankkeen, jonka tarkoituksena oli edistää luvanhakijan ja viranomaisten välisen yhteistyön sujuvuutta mm. ennakkoneuvotteluin. Hankkeesta julkaistun arviointiraportin mukaan hankkeessa kokeillut toimintamallit, kuten ennakkoneuvottelu sujuvoitti useita lupia edellyttävän suurhankkeen etenemistä ja on suositeltava toimintamalli vastaisuudessakin suurhankkeita ajatellen. Samassa yhteydessä todettiin, että ennakkoneuvottelut sitovat runsaasti viranomaisten voimavaroja, mikä saattaa puolestaan hidastaa muiden lupahakemusten käsittelyä. Lisäksi menettelystä saatavien hyötyjen edellytyksenä on, että luvanhakijalla on käytettävissään riittävästi osaamista laadukkaiden hakemusten tekemiseksi. (Ympäristöministeriön raportteja 21/2015) 

Hakemukseen liitettävät selvitykset ovat välttämättömiä ympäristölupahakemuksen ratkaisemiseksi. Toisinaan luvanhakijat ovat kokeneet selvityksien tekemisen aikaa vieväksi, kalliiksi ja hakemuksen tekemistä viivästyttäväksi. 

3.1  Luvanvaraisuuden poistaminen eräiltä toiminnoilta

3.1.1 Luvanvaraisuus ehdotetaan poistettavaksi kokonaan seuraavilta toiminnoilta, joiden ympäristövaikutukset ovat vähäiset. 

Luvanvaraisuus ehdotetaan poistettavaksi liitteen 1 taulukon 2 kohdan 1 alakohdassa c tarkoitetuilta viilutehtailta. Viilutehtaita on Suomessa muutamia. Viilutehtaiden merkittävin päästö on melu, joka aiheutuu muun muassa trukkikuljettimista, hakekuljettimista ja puhaltimista. Näiden melupäästöjen aiheuttamia haittoja voidaan jossain määrin rajoittaa kaavoituksessa sijoittamalla toiminta riittävän etäälle tai meluesteiden taakse suhteessa häiriölle altistuviin kohteisiin. Viilutehtaiden jätevedet johdetaan yleensä viemäriin ja ainoastaan jäähdytysvedet johdetaan suoraan vesistöihin. Viilutehtaista ei aiheudu sanottavasti päästöjä ilmaan. 

Luvanvaraisuus ehdotetaan poistettavaksi liitteen 1 taulukon 2 kohdan 4 alakohdassa f tarkoitetuilta makeutusainetehtailta. Suomessa toimii parhaillaan ainoastaan yksi makeutusainetehdas, jonka jätevedet johdetaan viemärin kautta kunnalliselle jätevedenpuhdistamolle. Tehtaan toiminta ei aiheuta savukaasupäästöjä, haitallisia hiukkaspäästöjä tai hajupäästöjä ilmaan. Tehtaan aiheuttama melu on luonteeltaan vähäistä ja tasaista. Yleisemmin makeutusaineiden valmistuksen ympäristöriskit liittyvät lähinnä kemikaaliturvallisuuteen, jonka hallinta on tarkoituksenmukaisempaa järjestää kemikaaliturvallisuuslainsäädännön kuin ympäristöluvan nojalla. 

Luvanvaraisuus ehdotetaan poistettavaksi liitteen 1 taulukon 2 kohdan 8 alakohdassa h tarkoitetuilta kevytbetonitehtailta, joiden tuotanto on yli 3 000 tonnia vuodessa. Suomessa ei ole yhtään säännöksessä tarkoitettua kevytbetonitehdasta erillisenä toimintonaan. Kevytbetonitehdas voi olla osana betonituotetehdasta, joka jäljempänä olevan ehdotuksen mukaan voitaisiin rekisteröidä tietojärjestelmään.  

Luvanvaraisuus ehdotetaan poistettavaksi liitteen 1 taulukon 2 kohdan 9 alakohdan d) tekstiilien vesipesulalta, jonka kapasiteetti on vähintään 1 tonni vuorokaudessa, kun sen jätevedet johdetaan viemäriverkoston kautta yhdyskuntajäteveden puhdistamolle. Vesipesulan toiminnassa ei synny lainkaan suoraan vesistöihin johdettavia päästöjä, vaan kaikki toiminnan jätevedet johdetaan jätevesiviemäriin ja ovat luonteeltaan pesuvesiä. 

Luvanvaraisuus ehdotetaan poistettavaksi liitteen 1 taulukon 2 kohdan 2 alakohdassa a tarkoitetulta rautametallien kylmävalssaamolta sekä alakohdassa c tarkoitetuilta eräiltä kylmäprosesseilta (langanveto, valssaus ja syväveto). Rautametallien kylmävalssaamon ja mainittujen kylmäprosessien ainoa päästö on melu. Toiminnasta aiheutuvien melupäästöjen aiheuttamia haittoja voidaan jossain määrin rajoittaa kaavoituksessa sijoittamalla toiminta riittävän etäälle tai meluesteiden taakse häiriölle altistuvista kohteista. Poistettavaksi ehdotettavia lupaperusteita ei ole käytetty tällä hetkellä toimivissa laitoksissa, koska kyseisiä kylmäprosesseja erillään tekeviä laitoksia ei ole Suomessa, vaan kyseisiä toimintoja harjoitetaan laitoksissa, jotka ovat luvanvaraisia muilla perustein. 

Luvanvaraisuus ehdotetaan poistettavaksi liitteen 1 taulukon 2 kohdan 5 alakohdassa b tarkoitetuilta pellettien puristustoiminnoilta. Pellettitehtaiden merkittävin päästö on raaka-aineiden varastoinnista aiheutuva pöly, jota voidaan tehokkaasti ehkäistä kastelemalla varastoituja raaka-aineita tai peittämällä varastoaumat aumamuovilla. Raaka-aineiden kuivauksen yhteydessä syntyvä vesihöyry puhdistetaan yleensä kuitusuodattimella ennen savupiippua. Tehtaista ei aiheudu melupäästöjä. Lisäksi kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi ympäristönsuojelulain 180 §:n mukaan antaa määräyksiä pilaantumisen ehkäisemiseksi. 

Luvanvaraisuus ehdotetaan poistettavaksi l liitteen 1 taulukon 2 kohdan 12 alakohdan b soveltamisalaan kuuluvilta pelastustoiminnan helikopteripaikoilta. Pelastustoiminnan helikopterilentopaikat ovat helikopterilentopaikkoja, joita käytetään ainoastaan sairaankuljetuksiin. Suomessa toimii parhaillaan 14 pelastustoiminnan lentopaikkaa. Pelastustoiminnan helikopterilentopaikat on yleensä määrätty jo kaavoituksessa, sillä ne liittyvät tietyn tasoiseen sairaalaan (yliopistolliset ja alueelliset keskussairaalat). Luvanvaraisuudesta vapautettavien pelastustoiminnan helikopterilentopaikkojen merkittävin ympäristövaikutus on melu. Pelastustoiminnan lentopaikkojen nousujen ja laskujen määrä sekä ajankohta riippuu pelastustehtävien määrästä ja ajankohdista. Pelastustoimintaa tulee voida harjoittaa vuorokauden ajasta riippumatta. Ympäristölupamääräyksillä voidaan siten vähentää lentomelun vaikutuksia pelastustoiminnan lentopaikoilla vain hyvin rajallisessa määrin. Pelastustoiminnan helikopterilentopaikkojen tuottaman melun vaikutuksiin vaikuttaa eniten toiminnan sijoittaminen alueellisesti ja kaavoituksella voidaan parhaiten rajoittaa lentomelun vaikutuksia. Esitys ei aiheuta muutostarvetta ilmailulain (864/2014) 81 §:ään, jonka mukaan lentopaikan rakentamisluvan edellytyksenä on ympäristönsuojelulain edellyttämä ympäristölupa. Pelastustoiminnan lentopaikan rakennuslupa ei ympäristölupaa tällöin edellyttäisi. 

Osa tässä luvussa käsitellyistä toiminnoista, kuten viilutehtaat, metalliteollisuuden kylmäprosessit, pellettien puristaminen ja helikopterien lentopaikat, aiheuttaa paikallista melua, joka on luonteeltaan naapuruussuhdeoikeudellista rasitusta. Samoin pellettien puristamistoiminnoista saattaa aiheutua paikallista pölyä. Näin ollen laitosluettelosta poistamisesta huolimatta näiden toimintojen luvanvaraisuus saattaa säilyä ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaisesti, mikäli toiminnasta saattaisi aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. 

Ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin mukaan vesistön pilaantumisriski aiheuttaa toiminnalle yleisen luvanvaraisuuden, joten toimintojen poistaminen laitosluettelosta ei myöskään heikentäisi olemassa olevien tai uusien laitosten sääntelyä vesienkäsittelyn osalta. 

3.1.2 Luvanvaraisuus ehdotetaan poistettavaksi seuraavilta toiminnoilta, jotka ovat luvanvaraisia jonkin muun kohdan perusteella 

Luvanvaraisuus ehdotetaan poistettavaksi liitteen 1 taulukon 2 kohdan 1 alakohdassa e tarkoitetuilta liimapuutehtaalta tai muita liimattuja tai laminoituja puutuotteita valmistavalta tehtaalta, jossa liimojen kulutus on yli 25 tonnia vuodessa. Jos tehtaassa on liimausta tai laminointia, jossa käytetään orgaanisia liuottimia sisältäviä liimoja, niin toiminta on luvanvaraista taulukon 2 kohdan 6 alakohdan a2 tai alakohdan c perusteella silloin, kun liuottimien kulutus on enemmän kuin 10 tonnia vuodessa. Jos toiminnassa käytettävien liuottimien kulutus on enemmän kuin 5 mutta enintään 10 tonnia vuodessa, toiminta rekisteröidään liitteen 2 kohdan 6 alakohdan d tai e perusteella.  

Luvanvaraisuus ehdotetaan poistettavaksi liitteen 1 taulukon 2 kohdan 4 alakohdassa b tarkoitetulta maali-, väri- tai lakkatehtaalta, jonka tuotanto vähintään 300 t/a. Kohdan 4 alakohdassa b tarkoitettu maali-, väri- ja lakkatehdas, jossa orgaanisten liuottimien kulutus on yli 10 tonnia vuodessa, on nykyisin aina luvanvaraista taulukon 2 kohdan 6 alakohdan b perusteella ja tämä kattaa kohdan 4 alakohdassa b tarkoitetuista tehtaista orgaanisia liuottimia tuotteiden valmistuksessa käyttävät tehtaat.  

Luvanvaraisuus ehdotetaan poistettavaksi liitteen 1 taulukon 2 kohdan 4 alakohdassa c tarkoitetulta liimatehtaalta. Kohdan 4 alakohdassa c tarkoitettu liimatehdas, on luvanvaraista taulukon 2 kohdan 6 alakohdan b perusteella, jos toiminnassa käytetään orgaanisia liuottimia yli 10 tonnia vuodessa. 

Suomessa on 13—14 maalitehdasta ja muutama liimatehdas, joista suurin osa on luvanvaraista toimintaa liuottimien kulutuksen perusteella ja ne säilyisivät luvanvaraisina, vaikka luvanvaraisuus kohdan 4 alakohdan b tuotannon perusteella poistettaisiin ja vaikka jäljempänä kohdan 6 alakohdan b luvanvaraisuuskynnys nostettaisiin yli 50 tonniin vuodessa. Luvanvaraisuuden ulkopuolelle jäisivät kokonaan muutamat perinnemaaleja valmistavat tehtaat, joissa orgaanisia liuottimia ei tuotteiden valmistuksessa käytetä tai joissa orgaanisten liuottimien kulutus on vähäistä ja jää alle luvanvaraisuuskynnyksen (10 tonnia vuodessa). Maali- ja liimatehtaat johtavat jätevetensä kunnalliseen viemäriin, eikä laitoksista johdeta vettä suoraan vesistöihin. Laitokset tuottavat myös jonkin verran ongelmajätettä. 

Luvanvaraisuus ehdotetaan poistettavaksi liitteen 1 taulukon 2 kohdan 4 alakohdassa d tarkoitetulta kumitehtaalta, jossa ei ole vulkanointi- tai mastisointiprosessia. Kohdan 4 alakohdassa d tarkoitettu kumitehdas, jossa ei ole vulkanointi- tai mastisointiprosessia, on luvanvarainen taulukon 2 kohdan 6 alakohdan a2 perusteella, jos toiminnan orgaanisten liuottimien kulutus on yli 10 tonnia vuodessa. Sellaisten kumitehtaiden, joissa ei ole vulkanointi- tai mastisointiprosessia, olennaiset päästöt ovat haihtuvia orgaanisia yhdisteitä. 

Luvanvaraisuus ehdotetaan poistettavaksi liitteen 1 taulukon 2 kohdan 8 alakohdassa e tarkoitetulta asbestia tai asbestipohjaisia tuotteita käsittelevältä laitokselta. Uusia asbestituotteita ei tuoda enää markkinoille, joten kaikki asbestin käsittelyyn liittyvät toiminnot on purkujätteiden käsittelyä. Jätteiden ammattimainen tai laitosmainen käsittely on luvanvaraista liitteen 1 taulukon 2 kohdan 13 alakohdan f perusteella ja asbestijätteitä käsittelevät toiminnat ja laitokset ovat jo luvanvaraisia tämän kohdan perusteella eikä erillistä luvanvaraisuuskohtaa näin olen enää tarvita. Yhtään ympäristölupaa ei ole myönnetty kyseisen alakohdan perusteella. 

3.2  Eräitä orgaanisia liuottimia käyttäviä toimintoja koskevat muutokset

Luvanvaraisuuskynnystä ehdotetaan nostettavaksi ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 2 kohdan 6 alakohdissa a ja b tarkoitetuilta orgaanisia liuottimia käyttäviltä toiminnoilta, joilta EU-lainsäädäntö ei ehdottomasti edellytä ympäristölupaa, vaan toiminnan rekisteröinti on riittävä teollisuuspäästödirektiivin 4 artiklan 1 kohdan 2 alakohdan mukaisesti. Luvanvaraisuuskynnyksen alapuolelle jäävät tietyt orgaanisia liuottimia käyttävät toiminnat ehdotetaan muutettavaksi rekisteröitäviksi. Ehdotetaan, että yleinen lupakynnys olisi liuottimien kulutus yli 50 tonnia vuodessa ja rekisteröintiin siirrettäisiin toiminnat, joissa liuottimien kulutus on vähintään 50 tonnia vuodessa lukuun ottamatta seuraava toimintoja. Maalien, lakkojen, liimojen ja painovärien valmistuksen ja lääketeollisuuden lupakynnys olisi yli 50 tonnia vuodessa sekä puun kyllästämisen ja jatkuvatoimisen nauhapinnoituksen lupakynnys olisi yli 25 tonnia vuodessa, joiden kynnysten alle jäävien toimintojen luvanvaraisuus poistettaisiin kokonaan. 

Liitteen 1 taulukon 2 kohdan 6 alakohtien a ja b toimintojen päästöjen rajoittaminen perustuu teollisuuspäästödirektiivin lukuun V ja liitteeseen VII. Päästöjen rajoittamistoimet kohdistuvat vain ilmaan johdettaviin päästöihin ja direktiivin vaatimukset on Suomessa pantu täytäntöön eräiden orgaanisia liuottimia käyttävien toimintojen ja laitosten ilmaan johdettavien päästöjen rajoittamisesta annetulla valtioneuvoston asetuksella (64/2015, jäljempänä VOC-asetus). Teollisuuspäästödirektiivin ja sitä edeltäneen orgaanisten liuottimien käytöstä tietyissä toiminnoissa ja laitoksissa aiheutuvien haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjen rajoittamisesta annetun neuvoston direktiivin (1999/13/EY) mukaan on eräiltä VOC-toiminnoilta voitu vaatia ympäristölupaa tai ne on voitu rekisteröidä. Eräiden toimintojen siirtäminen luvanvaraisuudesta rekisteröintiin ei edellyttäisi VOC-asetuksen muuttamista, koska luvanvaraisuuden ja rekisteröinnin perusteena on ollut lähtökohtaisesti vain ilmaan johdettavien päästöjen rajoittaminen. 

Luvanvaraisuuskynnystä ei ehdoteta nostettavaksi taulukon 2 kohdan 6 alakohdassa c tarkoitetuilta orgaanisia liuottimia käyttäviltä toiminnoilta, vaan luvanvarainen olisi edelleen laitos, jossa käytetään orgaanisia liuottimia ja jossa niiden kulutus on, kun siitä vähennetään tuotteisiin sitoutunut osuus, vähintään 10 tonnia vuodessa tai vastaava huippukulutus vähintään 20 kg tunnissa, mukaan lukien toiminnat, joissa haihtuvia orgaanisia yhdisteitä vapautuu raaka-aineiden sisältämästä ponne- tai paisunta-aineesta. Alakohdan c mukaan luvanvaraisia ovat muun muassa lämmöneristelevyjä valmistavat tehtaat. 

Liitteen 1 taulukon 2 kohdan 6 alakohdassa a 2 tarkoitettujen toimintojen orgaanisten liuottimien kulutuksena määritetyn luvanvaraisuuskynnyksen alaraja nostettaisiin nykyisestä yli 10 tonnista yli 50 tonniin vuodessa lukuun ottamatta puun kyllästystä ja jatkuvatoimista nauhapinnoitusta. Nämä lupavelvollisuudesta vapautuvat toiminnot siirrettäisiin rekisteröintiin. Rekisteröinnin alaraja säilyisi nykyisellään. 

Liitteen 1 taulukon 2 kohtaan 6 ehdotetaan lisättäväksi uusi alakohta a 3, johon kuuluisivat puun kyllästäminen ja jatkuvatoiminen nauhapinnoitus. Puun kyllästämisen ja jatkuvatoimisen nauhapinnoituksen luvanvaraisuuskynnyksen alaraja nostettaisiin nykyisestä yli 10 tonnista yli 25 tonniin vuodessa. Luvanvaraisuuskynnyksen alapuolelle jäävien toimintojen luvanvaraisuus poistettaisiin kokonaan. 

Luvanvaraisuus ehdotetaan myös poistettavaksi kohdan 6 alakohdassa b tarkoitetulta maalien, lakkojen, liimojen ja painovärien valmistukselta ja lääketeollisuudelta, jossa liuottimien kulutus olisi enemmän kuin 10 mutta enintään 50 tonnia vuodessa. Lääkeaineita sisältävien tuotteiden, myös välituotteiden, tuotanto on aina luvanvaraista ilman kapasiteettirajaa liitteen 1 taulukon 1 (direktiivilaitokset) kohdan 4 alakohdan g perusteella. 

Kohdan 6 alakohtaan a 2 lisättäisiin uutena kylmäoffset painolaitokset, joiden luvanvaraisuuskynnys myös nostettaisiin 10 tonnista 50 tonniin vuodessa. Kylmäoffsetlaitosten ympäristövaikutukset ovat vähäisempiä verrattuna muihin painolaitoksiin, joiden lupakynnys nyt ehdotetaan nostettavaksi 10 tonnin vuotuisesta liuottimien kulutuksesta yli 50 tonniin. Merkittävin ilmaan johdettava päästö kylmäoffsetmenetelmässä aiheutuu isopropanolin käytöstä. Yleensä kylmäoffsetmenetelmää käyttävät kirjapainot ovat pieniä. Niitä arvioidaan olevan lukumääräisesti vähän (esimerkiksi Helsingissä on kaksi luvanvaraista laitosta). 

Edellä selostettujen muutosten vuoksi myös luvanvaraisuutta pohjavesialueilla koskeva säännöstä jouduttaisiin muuttamaan. Asiaa selostetaan kohdassa 3.8. 

3.3  Eräiden toimintojen siirtäminen rekisteröintimenettelyyn

Esityksessä ehdotetaan että liitteen 1 taulukon 2 kohdassa 5 d tarkoitetut nestemäisten polttoaineiden jakeluasemat, joiden polttoainesäiliöiden kokonaistilavuus on vähintään 10 m3, siirretään rekisteröintimenettelyyn. Tällöin liitteen 2 kohtaa 3 moottorikäyttöisessä ajoneuvossa tai moottoriveneessä polttoaineena käytettävän nestemäisen polttoaineen jakeluasema, jonka polttoainesäiliöiden kokonaistilavuus on vähintään 10 m3, laajennetaan kattamaan kaikki nestemäisten polttoaineiden jakeluasemat, joiden kokonaistilavuus on vähintään 10 m3. Ehdotettu muutos koskisi muun muassa erillisiä lentokoneissa käyttävien polttoaineiden tai työkonevarikoiden jakelupisteitä sekä maatilojen jakelupisteitä. Luvanvaraisia olisivat edelleen jakeluasemat, jotka sijoittuisivat tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle. Ehdotettu muutos olisi tarpeen jakeluasemien ennakkovalvontamenettelyjen yhtenäistämiseksi, koska on ollut epätietoisuutta muun muassa siitä, voidaanko työkonevarikoiden jakelupisteet rekisteröidä. 

Nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista annetulla valtioneuvoston asetuksella (444/2010) säädetään ympäristönsuojeluvaatimuksista, joita sekä rekisteröitävien että luvanvaraisten jakeluasemien on noudatettava. Ehdotettu jakeluasemiin liittyvä muutos edellyttäisi, että myös mainittua valtioneuvoston asetusta muutettaisiin.  

Esityksessä ehdotetaan, että liitteen 1 taulukon 2 kohdan 8 alakohdassa g tarkoitetut kiinteät betoniasemat ja betonituotetehtaat siirretään rekisteröintimenettelyyn. Luvanvaraisia kiinteitä betoniasemia ja betonituotetehtaita on lukumäärällisesti paljon, noin 300 kappaletta. Laitoksille annetut lupamääräykset ovat keskenään hyvin samankaltaisia. Toiminnan merkittävimmät ympäristövaikutukset ovat raaka-aineiden kuljetuksesta aiheutuvat melu, pöly ja pakokaasu sekä jätevesien kiintoaineet. Koska päästöt ja lupamääräykset niiden ehkäisemiseksi ovat eri laitosten välillä hyvin samankaltaisia, kiinteiden betoniasemien ja betonituotetehtaiden ympäristönsuojeluvaatimuksista voitaisiin säätää toimialaa koskevalla valtioneuvoston asetuksella. Toimintojen luvanvaraisuus poistuisi siirtymäajan jälkeen sitten, kun valtioneuvoston asetus kiinteiden betoniasemien ja betonituotetehtaiden ympäristönsuojeluvaatimuksista annettaisiin ja toimintojen rekisteröinti voisi alkaa.  

Edellä selostettujen muutosten vuoksi myös luvanvaraisuutta pohjavesialueilla koskeva säännöstä jouduttaisiin muuttamaan. Asiaa selostetaan kohdassa 3.8. 

3.4  Rekisteröintimenettelyyn liittyvän asetuksenantovaltuuden täsmennys

Voimassa olevan lain 10 §:ssä luetellaan toiminnot, joille valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkempia säännöksiä. Tämän pykälän 2 momentin luetteloa muutettaisiin lisäämällä siihen uusi 11 kohta, joka koskisi kiinteitä betoniasemia ja betonituotetehtaita. Lisäys olisi tarpeen, jotta kiinteät betoniasemat ja betonituotetehtaat voidaan siirtää luvanvaraisuuden piiristä rekisteröintimenettelyyn. Rekisteröintimenettelyyn siirtäminen edellyttää, että toiminnan ympäristönsuojeluvaatimuksista on säädetty valtioneuvoston asetuksella. Kiinteiden betoniasemien ja betonituotetehtaiden ympäristönsuojeluvaatimuksia koskevan valtioneuvoston asetuksen valmistelu aloitetaan vuoden 2017 alussa ja tavoitteena on, että se tulee voimaan viimeistään vuoden 2018 alusta. Työtä varten on laadittu alustava selvitys toimialan ympäristölupamääräyksistä. 

3.5  Eläinsuojien luvanvaraisuuteen liittyvät muutokset

Liitteen 1 taulukon 2 kohdan 11 alakohtaan a ehdotetaan lisättäväksi eläinmäärän perusteella luvanvaraiseksi eläinsuojaksi suoja, jossa tuotantoeläimenä on emolehmä, joita on vähintään 130. Voimassa olevan lain nojalla vain emolehmiä käsittävän eläinsuojan luvanvaraisuus määräytyy liitteen 1 taulukon 2 kohdan 11 alakohdan c perusteella. Sen nojalla muu kuin a) tai b) kohdassa mainitun eläinlajin eläinsuoja tai turkistarha, jonka eläinyksikkömäärä liitteen 3 taulukon 1 eläinyksikkökertoimilla laskettuna on vähintään 250, on luvanvarainen. Eläinmääräksi muunnettuna tämä tarkoittaa 58 emolehmän eläinsuojaa. Lain liitteen 3 eläinyksikkökertoimina laskettuna 130 emolehmän eläinsuoja vastaa eläinsuojaa, joka on tarkoitettu vähintään 100 lihanaudalle. Ympäristövaikutuksiltaan kyseiset tuotantoeläimet ovat samankaltaisia ja aiemmin, jolloin käytetyt eläinyksikkökertoimet olivat ohjeellisia, lupa- ja toimivaltarajoja laskettaessa emolehmät yleisesti rinnastettiinkin lihanautoihin. 

Liitteen 1 taulukon 2 kohdan 11 alakohtaa d ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että eri eläinlajeja ja eri-ikäisiä tuotantoeläimiä käsittävän eläinsuojan luvanvaraisuuden määrittelyssä tapahtuvat mahdolliset tulkinnalliset väärinymmärrykset voidaan ehkäistä. Eläinsuoja, jossa on jonkin alakohdassa a tai b mainitun eläinlajin alakohdassa määritelty vähimmäiseläinmäärä, olisi aina luvanvarainen eikä sen luvanvaraisuutta arvioitaisi alakohdan d perusteella vaikka eläinsuojassa olisi tämän lisäksi muita alakohdassa a tai b lueteltuja eläimiä taikka alakohdassa c tarkoitettuja eläimiä. Alakohtaa d sovellettaisiin siis vain sellaiseen eri eläinlajeja ja eri-ikäisiä tuotantoeläimiä käsittävään eläinsuojaan, jonka luvanvaraisuus ei synny jo a tai b kohdassa mainitun eläinlajin eläinmäärään perustuvan luvanvaraisuusrajan perusteella. 

3.6  Viranomaisten neuvontavelvollisuuteen liittyvä sääntely

Ympäristönsuojelulakiin ehdotetaan lisättäväksi hallintolain 8 §:n ja 23 §:n 2 momentin mukaista neuvontavelvollisuutta täsmentävä säännös (uusi 39 a §). Ehdotuksen tavoitteena on sujuvoittaa ympäristölupahakemuksen käsittelyä. 

Ehdotuksen mukaan viranomaisen on pyynnöstä annettava sähköisessä muodossa tietoa siitä, millaisia tietoja ja selvityksiä lupahakemukselta voidaan edellyttää, mitä lausuntoja, muistutuksia ja mielipiteitä lupaviranomainen asian selvittämiseksi hankkii, missä määräajassa ne on tarkoitus antaa sekä mikä on lupapäätöksen arvioitu antamisajankohta. Lisäksi säännöksen on tarkoitus selventää, että viranomainen voi järjestää hakijan pyynnöstä tai omasta aloitteestaan tapaamisen hakijan ja viranomaisen välillä neuvonnan järjestämiseksi. Rekisteröintiä koskevasta neuvonnasta ei ole tarpeen erikseen säätää, sillä rekisteröinnin tekemiseksi on jo nykyisellään luotu lomakepohjia ja ohjeita niiden täyttämiseksi. 

Sähköisen lupajärjestelmän käyttöönottoa valmistellaan parhaillaan. Järjestelmän on tarkoitus olla olennaisilta osin käytössä vuoden 2016 lopussa. Sähköisen lupajärjestelmän kautta keskitetysti tapahtuva neuvonta on jatkossa kustannustehokas tapa antaa neuvontaa. Erityisesti sellaisissa hanketyypeissä, joita on määrällisesti paljon ja joiden toteutustavoissa ei ole suurta vaihtelua, neuvontaa voidaan keskittää ja automatisoida. Siltä osin kuin säännöksessä tarkoitettuja neuvoja ei voida antaa lupajärjestelmän kautta, ne voidaan toimittaa esimerkiksi sähköpostitse. Esityksen mukaan neuvontaa annettaisiin luvanhakijalle. Koska neuvonta on pitkälti automatisoitua, kuten lomakepohjia, lomakkeiden täyttämisohjeita, sähköisen lupajärjestelmän etenemispolkuja ja vastaavia yleisiä opasteita, neuvonta käytännössä alkaa jo ennen hakemusasian vireilletuloa. 

Ehdotettavan säännöksen toisessa momentissa tarkoitetun tapaamisen järjestäminen voi olla perusteltua, jos hanke edellyttää niin mittavia selvityksiä tai useita lupia, että neuvonnan toteuttaminen sähköisten tietojärjestelmien kautta ei ole tarkoituksenmukaista. Säännösehdotuksen 2 momentissa käytetään käsitettä tapaaminen käsitteen neuvottelu sijasta, koska tapaamisen tarkoitus ei ole saavuttaa viranomaista tai asian vireillepanijaa sitovaa lopputulosta, vaan neuvonta jättää asianomaisille mahdollisuuden menetellä valitsemallaan tavalla. Tapaamisen järjestämisen tarpeellisuus jää lopulta viranomaisen harkittavaksi niillä perustein, millaiset menettelyt edistävät lupakäsittelyn tuloksellista ja palveluperiaatteen mukaista järjestämistä. Tapaamisesta laaditaan muistio, joka liitetään osaksi asian käsittelyssä syntynyttä aineistoa. 

Ympäristölupa-asioissa neuvonnan laajuutta voi viranomaisen käytettävissä olevien voimavarojen lisäksi rajoittaa se, ettei viranomainen voi ryhtyä luvanhakijan asiamieheksi tulematta esteelliseksi asian käsittelyssä. Ympäristölupahakemusten laajuuden vuoksi konsulttipalvelujen käyttö hakemuksen valmistelussa on hyvin yleistä - erityisesti, jos lupaa hakevalla toiminnanharjoittajalla ei ole ympäristöhallintoon erikoistunutta henkilöstöä. Ympäristönsuojelulain 39 §:n 3 momentti korostaa, että hakijalla on oltava riittävä asiantuntemus hakemuksen laatimiseen. Tästä syystä ympäristölupa-asioissa annettava neuvonta painottuu esitetyssä säännöksessä täsmennettyihin menettelyllisiin seikkoihin. Esityksen tavoitteena ei ole sisällöllisesti rajoittaa hallintolain 8 §:n mukaisen neuvontavelvollisuuden sisältöä. 

Ehdotetun säännöksen tarkoituksena on, että viranomainen voi jatkossakin toteuttaa hallintolain 8 §:n mukaista palveluperiaatetta ja neuvontavelvollisuuttaan ehdotetun säännöksen rinnalla. Viranomaisella säilyy myös hallintolain 8 §:n ja 23 §:n 2 momentin mukainen neuvontavelvollisuus muita asianosaisia, kuin luvanhakijaa kohtaan. Luvanhakijan ja viranomaisen välisten tapaamisten järjestämistä tulee harkita tapauskohtaisesti ajan ja viranomaisvoimavarojen tarkoituksenmukaisen käytön kannalta. 

Hallinnon lainalaisuusperiaatteesta johtuen viranomaisen antamat virheellisetkään neuvot eivät sido viranomaista tai muutoksenhakutuomioistuinta päätöksenteossa. Viranomaisen on pystyttävä yhdenvertaisuusperiaatteen puitteissa muuttamaan ratkaisulinjaansa. Esimerkiksi vesistön pilaantumisen rajoittamiseksi aiemmin määrättyjä päästörajoja on toisinaan tarpeellista alentaa vastaanottavan vesistön tilan tai uuden kuormituksen sietokyvyn vuoksi, eikä uusikaan luvanhakija voi odottaa saavansa vastaavanlaisia päästörajoja, kuin samaan vesistöön päästönsä laskeva aikaisemmin luvan saanut kuormittaja. 

Lisäksi ehdotetaan lisättäväksi ympäristönsuojelulain 40 §:n 3 momentiksi hallintolain 22 §:ä täydentävä säännös, jonka mukaan viranomaisen on perusteltava, miksi hakijalta pyydetyt lisäselvitykset ovat asian ratkaisemisen kannalta tarpeen. Esitys ei millään tavalla rajaa hallintolain mukaista viranomaisen velvollisuutta pyytää lisäselvityksiä silloin, kun se on tarpeen asian ratkaisemiseksi. Asian ratkaisemisen kannalta riittävät selvitykset ovat luparatkaisun lainmukaisuuden kannalta yhtä olennaiset jatkossakin. Viranomainen ei tähänkään asti ole saanut vaatia turhia selvityksiä asianosaisilta. Viranomaisen velvollisuus hankkia asiasta riittävästi selvitystä aiheutuu sisällöllisesti oikean ratkaisun periaatteen vuoksi jo siitäkin seikasta, että puutteelliset selvitykset johtavat helposti muutoksenhaussa luvan palauttamiseen uudelleenkäsiteltäväksi. Säännöksellä voidaan edistää hyvää hallintoa tuomalla esille selvitystarpeen perustelut sellaisissakin tapauksissa, joissa selvitystä pyydetään esimerkiksi hyvin epätodennäköisen tilanteen varalta, eikä selvitys välttämättä johda mihinkään lupamääräyksiin. Tällainen perusteluvelvollisuus auttaa myös luvanhakijaa kiinnittämään huomioita lisäselvityksissään lupaharkinnan kannalta olennaisiin asioihin ja täten vähentää uudempien lisäselvitysten tarvetta. 

3.7  Säännösviittauksen korjaaminen lain 78 §:ssä

Voimassa olevan lain 78 §:ssä säädetään päästötasoja lievemmistä raja-arvoista. Pykälän 1 momentissa säädetään mahdollisuudesta poiketa BAT-päästötasoista. Pykälän 2 momentissa säädetään poikkeusta koskevasta uudelleenharkinnasta. Momentissa on virheellisesti viitattu lain 89 §:n 1 momentin 1, 3 ja 6 kohtiin, kun pitäisi viitata 89 §:n 2 momentin 1, 3 ja 5 kohtiin. Virheellinen säännösviittaus korjattaisiin (78 §:n 2 momentin muutos).  

3.8  Luvanvaraisuutta pohjavesialueilla koskevan säännöksen muutos

Esityksessä ehdotettuihin ympäristöluvanvaraisuuden keventämistoimiin liittyen myös luvanvaraisuutta pohjavesialueilla koskevaa säännöstä muutettaisiin. Pykälän 1 momenttia muutettaisiin sen varmistamiseksi, että ympäristölupaa edellytettäisiin kaikilta liitteessä 2 luetelluilta rekisteröitäviltä toiminnoilta, kun toiminta sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle. Ehdotettu uusi 1 momentti kattaisi voimassa olevasta sääntelystä poiketen myös kaikki liitteessä 2 luetellut rekisteröitävät VOC - toiminnot. Tämä olisi perusteltua sen vuoksi, että ehdotuksen mukaan VOC- toimintojen rekisteröintikynnystä nostettaisiin tuntuvasti (10 t/a - > 50 t/a) ja tällöin kyse olisi nykyiseen verrattuna isommista liuottimia käyttävistä toiminnoista, joihin saattaa liittyä pohjaveden pilaantumisriski, jos niitä sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle. Koska ehdotettu uusi 1 momentti kattaisi kaikki liitteessä 2 luetellut rekisteröitävät VOC- toiminnot, voitaisiin erillinen kemiallisia pesuloita koskeva säännös poistaa pykälän 2 momentista. 

4.1  Ympäristöluvanvaraisuuden keventämistoimet

4.1.1 Yleistä 

Vaikutustenarviointi on tehty virkatyönä kohdassa 2.2.4 selostettuja selvityksiä hyödyntäen. 

Kaikkiaan esityksessä tarkoitettuja toimintoja, joiden luvanvaraisuutta esitetään kevennettäväksi, on nykyisellään noin 390. Näistä osa sijaitsee pohjavesialueella, jolloin luvanvaraisuus säilyy. 

Niitä toimintoja, joilta luvanvaraisuus ehdotetaan poistettavaksi kokonaan siirtämättä niitä rekisteröintimenettelyyn, olisi lukumääräisesti vähän. Näiden ehdotusten vaikutukset olisivat siten kokonaisuutena arvioituna vähäiset. Esitykseen sisältyvillä päällekkäisten lupavelvoitteiden poistamiseen liittyvillä ehdotuksilla ei myöskään olisi kokonaisuutena arvioituna muita kuin vähäisiä vaikutuksia. 

Esityksen merkittävimmät vaikutukset liittyisivät ehdotuksiin, joilla kiinteät betoniasemat ja betonituotetehtaat siirrettäisiin luvanvaraisuudesta rekisteröintimenettelyn piiriin. Näitä toimintoja on nykytilanteessa lukumääräisesti suhteellisen paljon ja lisäksi kyse olisi merkittävästä muutoksesta vallitsevaan oikeustilaan verrattuna. Tämän vuoksi kiinteiden betoniasemien ja betonituotetehtaiden siirtäminen rekisteröintimenettelyyn painottuu useissa vaikutusarvioinnin osa-alueissa. 

4.1.2 Taloudelliset vaikutukset 

Vaikutukset kotitalouksien asemaan  

Esityksessä ehdotetuilla luvanvaraisuuden keventämistoimilla ei olisi taloudellisia vaikutuksia kotitalouksien asemaan. Taloudellisten vaikutusten näkökulmasta keskeisimpiä kohderyhmiä olisivat kunnat ja yritykset.  

Vaikutukset julkiseen talouteen  

Suurin osa kansallisen laitosluettelon toiminnoista kuuluu kuntien toimivaltaan, joten tätä kautta ehdotetuilla keventämistoimilla olisi jonkin verran kunnallistaloudellisia vaikutuksia Vaikutukset olisivat kuitenkin arviolta vähäiset. Vaikutusten täsmällisempää arviointia vaikeuttaa se, että kuntien toimivaltaan kuuluvien toimintojen lupa- ja päästötietoja ei systemaattisesti koota ympäristönsuojelun tietojärjestelmään, jonne talletetaan valtion toimivaltaan kuuluvien toimintojen lupa- ja päästötiedot. Tarkkoja euromääräisiä arvioita kunnallistaloudellisista vaikutuksista ei siten pystytä esittämään. Esitystä valmisteltaessa ei ole ollut käytettävissä esimerkiksi tietoja siitä, paljonko kunnissa on vireillä luvanvaraisuudesta poistettavia tai rekisteröintimenettelyyn siirrettäviä toimintoja koskevia lupahakemuksia. Käytettävissä ei myöskään ole ollut luotettavaa arviota siitä, montako rekisteröintimenettelyyn siirtyvää toimintaa vuosittain aloittaa toimintansa esitykseen liittyvän siirtymävaiheen jälkeen.  

Kunnallistaloudellisten vaikutusten syntymekanismi liittyy siihen, että kunnilla on ympäristönsuojelulain nojalla mahdollisuus periä maksuja laissa säädettyjen lupahakemusten ja rekisteröintimenettelyyn liittyvien ilmoitusten käsittelystä, sekä luvanvaraisten ja rekisteröitävien toimintojen jälkivalvonnasta. Maksuilla katetaan kunnan viranomaisten toimintamenoja. Maksuista määrätään tarkemmin kunnan hyväksymässä taksassa. Taksat eivät ole kaikissa kunnissa samat. Peruslähtökohta on kuitenkin, että taksojen mukaan perittävä lupahakemuksen käsittelymaksu on suurempi kuin rekisteröinti-ilmoituksen käsittelymaksu. Näin ollen nykyisin luvanvaraisten kiinteiden betoniasemien ja betonituotetehtaiden siirtäminen rekisteröintimenettelyyn vähentäisi kunnille lupahakemusten käsittelystä aiheutuvaa työmäärää ja siten perittävistä maksuista kertyvää tuloa jonkin verran.  

Suomessa on tällä hetkellä noin 300 luvanvaraista kiinteää betoniasemaa. Näistä arviolta noin puolet voitaisiin siirtää rekisteröintimenettelyyn. Tämän tarkempia tietoja ko. siirron kunnallistaloudellisten vaikutusten arviointiin ei ole nykytilanteessa saatavilla.  

Kuntaliitto selvitti syksyllä 2014 kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten taksojen mukaan perittyjen maksujen suuruutta. Taksoissa on yleisesti todettu taksan maksujen perustuvan keskimääräiseen omakustannusarvoon, joka on sama summa kuin taksan tuntihinta. Tuntihinnan suuruus vaihteli 30 eurosta 100 euroon keskiarvon ollessa 50 euroa. Sama tuntihinta koskee lupa-, ilmoitus- ja valvonta-asioiden käsittelyä kunnassa. Selvityksen mukaan esimerkiksi lämpökeskuksen ympäristöluvan käsittelyyn käytetty aika oli keskimäärin 63 henkilötyötuntia ja rekisteröinti-ilmoituksen käsittelyaika oli 16 henkilötyötuntia (htt). Asfalttiasemalle vastaavat luvut olivat keskimäärin 36 htt lupahakemuksen käsittelylle ja 11 htt rekisteröinti-ilmoituksen käsittelylle. Rekisteröinti-ilmoituksen käsittelyyn kuluva aika vaihtelee toimialoittain, ollen edellä mainituissa esimerkkitapauksissa 25—30 prosenttia luvan käsittelyyn käytetystä ajasta. Ympäristölupien ja rekisteröintitoimenpiteiden taksat on määritelty kunnissa kustannusvastaavuusperiaatteen mukaisesti. Käsittelyyn käytetyn ajan väheneminen johtaa kuntien perimien käsittelymaksukertymän alenemiseen. Kuntaliiton selvityksessä tai muussakaan hallituksen esityksen valmisteluaineistossa ei ole nimenomaisesti arvioitu kiinteiden betoniasemien ympäristöluvan käsittelyyn käytettyä henkilötyötuntimäärää. Voidaan kuitenkin arvioida, että kiinteiden betoniaseman ympäristöluvan käsittelyaika todennäköisesti vastaa asfalttiasemaa koskevan luvan käsittelyaikaa. Näin ollen asfalttiasemien ympäristöluvista ja rekisteröinnistä käytössä olevien tietojen (käsittelyaika ja hinnoittelu) perusteella voidaan karkeasti arvioida, että asiaan liittyvän siirtymävaiheen jälkeen kunnan maksukertymä vähenee 750—2 500 euroa jokaisen yksittäisen kiinteän betoniaseman osalta siirryttäessä luvanvaraisuudesta rekisteröintimenettelyyn. 

Esityksessä ehdotetuilla luvanvaraisuuden keventämistoimilla ei olisi vaikutuksia valtion ja kuntasektorin talous- ja rahoitussuhteisiin taikka julkisen sektorin tuottavuuteen.  

Vaikutukset kansantalouteen 

Esitetyt luvanvaraisuuden keventämistoimet ovat mittaluokaltaan niin pieniä, etteivät ne vaikuttaisi esimerkiksi investointeihin (tuotannon aloittaminen ja lisääminen), vientiin tai uusien innovaatioiden syntymiseen. Esityksellä ei siten olisi suoria tai välillisiä taloudellisia vaikutuksia kansantalouteen. 

Yritysvaikutukset 

Esitykseen sisältyvillä ehdotuksilla olisi jonkin verran myönteisten yritysvaikutusten syntymistä edistäviä vaikutuksia.  

Eri toimintojen luvanvaraisuuden keventämisen yritystaloudellisten vaikutusten arviointiin ei ole luotu luotettavia ekonometrisiä menetelmiä. Tämän vuoksi yritystaloudellisten vaikutusten arviointi voidaan toteuttaa ainoastaan vaikutusmekanismeja kuvailevasti. Ympäristönsuojelulain uudistamisen kolmatta vaihetta jatkettaessa olisi vastaisuudessa hyödyllistä, mikäli ekonometrisiä menetelmiä yritystaloudellisten vaikutusten arvioimiseksi olisi käytettävissä. Käytännössä nämä menetelmät olisi syytä rakentaa toimialakohtaisesti, jolloin voidaan ottaa huomioon uusien investointien määrä tulevaisuudessa erotettuna olemassa olevista laitoksista, toimialakohtainen muutoksenhakuherkkyys lupaprosessin ajallisesta näkökulmasta, lupaprosessin vaatimusten laajuus, mahdollisten lisääntyvien ympäristövahinkojen ennallistamiskustannukset, toimialan herkkyys haitankärsijöiden oikeussuojatarpeista syntyville vaatimuksille ja niiden taloudelliset vaikutukset yritysten toimintaan. 

Ympäristöluvan hakeminen tuottaa suoria hallinnollisia kustannuksia toiminnanharjoittajalle. Koska hakemuksen tekemisessä on osaltaan kyse siitä, että toiminnanharjoittaja selvittää, kuinka suunniteltua toimintaa voidaan harjoittaa lainsäädännön vaatimukset täyttäen, vaatii asian selvittäminen erityisasiantuntemusta, joka usein hankitaan ulkopuoliselta asiantuntijalta. Tätä kautta toimintojen poistaminen luvanvaraisuudesta ilman, että niitä siirrettäisiin rekisteröintimenettelyyn, vähentäisi joidenkin toiminnanharjoittajien hallinnollista taakkaa ja kustannuksia. Myönteisiä yritysvaikutuksia voi näissä tilanteissa syntyä myös sitä kautta, että vähäriskisten toimintojen osalta niukat lupaviranomaisen voimavarat ohjautuisivat ympäristön pilaantumisen kannalta merkityksellisimpiin toimintoihin, joiden lupakäsittelyajat vastaavasti nopeutuisivat.  

Luvanvaraisuudesta rekisteröintimenettelyyn siirtymisen vaikutuksista yritysten hallinnolliseen taakkaan on tähän mennessä kertynyt vain vähän tutkimustietoa tai virallisaineistoa. Rekisteröintimenettelyn käyttöönoton jälkeen työ- ja elinkeinoministeriön toimesta on selvitetty (v. 2012), onko toimintojen siirtäminen lupavelvollisista rekisteröitäviksi vaikuttanut luvanhakijoiden hallinnolliseen taakkaan. Selvityksessä saatujen tulosten mukaan lupavelvollisuuden korvaaminen rekisteröinnillä ei vaikuttanut luvanhakijoiden hallinnolliseen taakkaan sitä lisäävästi tai vähentävästi. Keskeisin syy tälle oli selvityksen mukaan se, että käytännössä rekisteröinti vastaa tarvittavien selvitysten laajuuden kannalta lupamenettelyä. Selvityksessä arvioitiin, joskin suppeaan otokseen perustuen, että yksittäisen asfalttiaseman rekisteröinti tuottaa yrityksessä hallinnollisia kustannuksia 131—2 612 euroa. (Selvitys yritysten hallinnollisen taakan kehityksestä. TEM raportteja 15/2012, s. 27—29). Asfalttiaseman rekisteröintiin liittyvän hallinnollisen taakan voidaan arvioida olevan vertailukelpoinen kiinteän betoniaseman rekisteröintiin liittyvään hallinnolliseen taakkaan. lupa- ja rekisteröintitietoja on käytetty myös arvioitaessa niitä julkiseen talouteen kohdistuvia vaikutuksia (kunnallistaloudelliset vaikutukset), joita aiheutuu kiinteiden betoniasemien siirtymisestä luvanvaraisuudesta rekisteröintimenettelyyn.  

Kuten edellä julkiseen talouteen kohdistuvia vaikutuksia koskevassa kohdassa on tuotu esiin, siirtymävaiheessa noin 150 betoniaseman lupa raukeaa. Jos kaikki nämä toiminnot rekisteröidään uusien toimintojen tavoin, voidaan asfalttiasemien rekisteröinnistä käytössä olevien tietojen (käsittelyaika ja hinnoittelu) perusteella arvioida, että toiminnan rekisteröimisestä saattaisi tällöin aiheutua betonialalle yhteenlaskettuna noin 49 500—165 000 euron käsittelymaksut. 

Edellä selostetusta huolimatta on selvää, että myönteisiä yritysvaikutuksia syntyy sitä kautta, että toiminnan siirtäminen luvanvaraisuudesta rekisteröintimenettelyyn yksinkertaistaisi ja nopeuttaisi toiminnan aloittamista Tätä kautta markkinoille pääseminen helpottuisi ajan säästön myötä. Myös toiminnalta edellytettävät ympäristövaatimukset olisivat ennakoitavissa, sillä toiminnan ympäristönsuojeluvaatimuksista säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Nämä vaikutukset saattavat olla yrityksille olennaisempia kuin itse lupaan tai rekisteröintiin liittyvät käsittelymaksut. 

Yksittäisen kiinteän betoniaseman toiminnan aloittamiseen liittyvä viranomaisen perimä käsittelymaksu laskee arviolta 750—2 500 euroa, kun siirrytään luvanvaraisuudesta rekisteröintimenettelyyn ja käytetään perusteena asfalttiasemien ympäristölupa- ja rekisteröintitietoja (käsittelyaika ja hinnoittelu). Käsittelymaksujen alentumista ei voida pitää niin merkittävänä, että se olennaisesti lisäisi betoniasemainvestointien määrää. Tarkemman arvion esittäminen toimialan saavuttamista säästöistä edellyttäisi luotettavaa arviota uusien toimijoiden määrästä tulevaisuudessa. 

Toisaalta lupamenettely antaa toiminnanharjoittajalle suhteellisen turvatun aseman suhteessa viranomaisiin, haitankärsijöihin ja ympäristöjärjestöihin. Ympäristöluvassa annetaan yksityiskohtaisia määräyksiä päästöjen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi tarvittavista toimista, sallituista päästötasoista ja niihin liittyvästä tarkkailusta. Jos toiminnan aloittamisen jälkeen ilmenee, että toiminta aiheuttaa sellaisia päästöjä tai riskejä, joita ei voida pitää lainmukaisena, jo tehtyjen laitosinvestointien korvaaminen lainmukaisilla tai esimerkiksi laitoksen siirtäminen kauemmas häiriölle alttiista kohteista saattaa tulla toiminnanharjoittajan näkökulmasta olennaisesti kalliimmaksi kuin vaatimusten selvittäminen lupamenettelyssä ennen investointien tekemistä. Lupamenettelyn käyttöalan supistaminen, esimerkiksi siirtämällä toiminta rekisteröintimenettelyyn, poistaa tämän ulottuvuuden. Erityisesti, jos toiminta ei vaadi lupaa tai rekisteröintiä, jää ennakkovalvontamenettely poistumisen vuoksi täysin toiminnanharjoittajan itsensä vastuulle selvittää aikomiensa investointien ja toiminnanharjoittamisen lainmukaisuus. 

4.1.3 Vaikutukset viranomaiset toimintaan 

Esityksen mukaan luvanvaraisuuden poistaminen ja luvanvaraisuuskynnyksen nostaminen eräiden toimintojen osalta tarkoittaisi sitä, että jo myönnetyt luvat raukeaisivat suoraan lain nojalla. Tällöin toiminta myös poistetaan valvontasuunnitelmasta niiden toimintojen osalta, joita ei samalla ole siirretty rekisteröintimenettelyyn. Tämän vapauttaisi jonkin verran valvonnan voimavaroja kohdennettavaksi muihin ympäristönsuojelun viranomaistehtäviin. Kuntaliiton hallintokyselyn 2013 mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen käyttää keskimäärin 46 prosenttia työajasta erityistehtäviin, johon kuuluvat ympäristönsuojelu-, jäte-, vesi-, vesihuolto, maastoliikennelaissa ja vesiliikennelaissa säädettyjen päätösten ja lupa-asioiden valmistelu, lupien ja päätösten valvonta ja muu valvonta (yleinen laillisuusvalvonta). Tästä keskimäärin 52 prosenttia kuluu lupa- ja päätösasioihin ja noin 24 prosenttia näiden päätösten valvontaan. 

Toisaalta luvan raukeamiseen liittyvä ilmoitusvelvollisuus sekä raukeamiseen mahdollisesti liittyvät epäselvyydet ja niiden selvittäminen päätöksineen kaikkineen saattaa hetkellisesti lisätä kuntien valvonta- ja lupaviranomaisten työtä. 

Myös toimintojen rekisteröintimenettelyyn siirtämiseen liittyvä ilmoitusvelvollisuus lisäisi hetkellisesti viranomaisten työtä. Pitemmällä aikavälillä myönteisiä viranomaisvaikutuksia syntyisi kuitenkin siitä, että toimintojen siirtäminen luvanvaraisuudesta rekisteröintimenettelyyn vapauttaisi kunnissa jonkin verran uusien toimintojen lupakäsittelyn voimavaroja kohdennettavaksi muihin ympäristönsuojelun viranomaistehtäviin. Yksittäisen kiinteän betoniaseman osalta kyse olisi 25 henkilötyötunnista, kun perusteena käytetään asfalttiasemien ympäristölupien ja rekisteröinnin käsittelyaikatietoja (36 htt—11 htt). Toimintojen siirtäminen luvanvaraisuudesta rekisteröintimenettelyyn ei ratkaisevasti vähentäisi kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen kokonaistyömäärää, vaan siirtäisi viranomaistyön painopisteen ennakkovalvonnasta jälkivalvontaan.. Ennakkovalvonnasta vapautuvat viranomaisten voimavarat eivät kuitenkaan ole automaattisesti vastaavan suuruiset, kuin jälkivalvontaan tarvittavat voimavarat. Jälkivalvontaan osoitettavat voimavarat vaikuttavat jälkivalvonnan kattavuuteen, joka on ennakkovalvonnan voimavaroista erillinen kysymys. Käytännössä jälkivalvonta on usein työläämpää kuin ennakkovalvonta. Toimiva jälkivalvonta edellyttää, että käytössä on riittävät voimavarat työn sisältöön ja määrään nähden. Erityisesti hallintopakon käyttöön liittyvät oikeussuojatakeet edellyttävät viranomaiselta vahvaa oikeudellista asiantuntemusta. Näin ollen kaikki tämän esityksen seurauksena lupakäsittelystä tai jälkivalvonnasta vapautuvat voimavarat tulisi ensisijaisesti suunnata jälkivalvontaan. 

Luvanvaraisuuskynnyksen nostaminen saattaa myös johtaa siihen, että yleisten lupaperusteiden, esimerkiksi naapuruussuhdeoikeudellisen lupaperusteen, soveltamistarve tulee esiin nykyistä useammin. Naapurussuhdeoikeudellisen lupaperusteen soveltamisen yleistyminen edellyttää tapauskohtaisempaa harkintaa ja ennakkokysymykseen luvan tarpeesta kohdistuu herkemmin muutoksenhakuja, mikä saattaa näkyä ylimääräisenä viranomaistyönä.  

4.1.4 Ympäristövaikutukset 

Suurin osa ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukossa 2 tarkoitettujen toimintojen aiheuttamasta päästökuormituksesta on valtakunnallisesti arvioituna vähämerkityksistä. Esitykseen valittiin ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukosta 2 sellaiset toiminnot, joiden ennakkovalvonnan muuttamisen jälkivalvonnaksi arvioitiin olevan mahdollista heikentämättä olennaisesti ympäristönsuojelun tasoa. Esityksessä tarkoitetut toiminnot eivät aiheuta sanottavaa vesistön kuormitusta ja niiden ilmaan johtuvat päästöt sekä melu ovat valtakunnallisesti vähämerkityksellisiä. Toiminnon vaikutukset eri ympäristöissä voivat kuitenkin vaihdella tapauskohtaisesti. Näin ollen toiminnoilla voi olla paikallisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia. 

Esityksessä ehdotetaan useiden orgaanisia liuottimia käyttävien toimintojen siirtämistä luvanvaraisuudesta rekisteröintimenettelyyn. Liitteen 1 taulukon 2 kohdan 6 mukaan luvanvaraisten haihtuvien orgaanisten yhdisteiden (NMVOC) päästöt olivat vuonna 2013 noin 5,8 prosenttia Suomen kokonaispäästöistä. Luvanvaraisuudesta rekisteröintimenettelyyn siirrettävien toimintojen, joita arvioidaan olevan noin 60, päästöt muodostavat vain pienen osan edellä mainitusta päästöstä. Orgaanisten liuottimien käytön perusteella luvanvaraisten ja rekisteröitävien toimintojen ilmaan johdettavista päästöistä ja tarkkailusta säädetään valtioneuvoston asetuksessa eräiden orgaanisia liuottimia käyttävien toimintojen ja laitosten ilmaan johdettavien päästöjen rajoittamisesta. Esitys ei vaikuta olennaisesti NMVOC-päästöihin. 

Kiinteät betoniasemien ja betonituotetehtaiden lupamääräykset ovat keskenään pitkälti samansisältöiset ja toimintojen ympäristövaikutukset ovat varsin vähäiset. Toiminnot ovat myös muutoin luonteeltaan sellaisia, että valtioneuvoston asetuksessa voitaisiin ennakkoon arvioiden kattavasti säätää toiminnan ympäristönsuojeluvaatimuksista ilman paikallisten olojen vaikutusta toiminnasta aiheutuviin haittoihin. Toimintojen luvanvaraisuus säilyisi sijoitettaessa kyseisiä toimintoja pohjavesialueille. 

Eräillä yleisestä lupavelvollisuudesta vapautettavaksi esitettävillä toiminnoilla saattaa olla paikallisia naapuruussuhdeoikeudellisia vaikutuksia, kuten melu- tai pölypäästöjä. Näiden toimintojen luvanvaraisuus saattaa aiheutua yhä edelleen naapuruussuhdeoikeudellisella lupaperusteella. Ei myöskään voida olettaa, että lupavelvollisuudesta vapautuvat toiminnot heikentäisivät vesienkäsittelyprosessejaan, sillä ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan vesien pilaantumisriski aiheuttaa yhä edelleen lupavelvollisuuden. 

4.1.5 Yhteiskunnalliset vaikutukset 

Esityksessä tarkoitetut luvanvaraisuuden keventämistoimet toteuttaisivat osaltaan pääministeri Sipilän hallitusohjelman mukaista säädösten sujuvoittamista koskevaa kärkihanketta, johon liittyvät normien purku, hallinnollisen taakan keventäminen ja tarvittavien säädösmuutosten uudistaminen. 

Esityksessä tarkoitetut luvanvaraisuuden keventämistoimet, erityisesti toimintojen poistaminen luvanvaraisuudesta ilman, että niitä siirretään rekisteröintimenettelyyn ja luvanvaraisten toimintojen siirtäminen rekisteröintimenettelyyn, vaikuttavat jonkin verran kansalaisten osallistumisoikeuksiin siirtämällä osallistumista ennakollisesta vaikuttamisesta jälkivalvontaan. Kuitenkin kansalaisten mahdollisuudet puuttua lain 186 §:n nojalla säännösten laiminlyöntitilanteisiin, säilyvät ennallaan. 

Rekisteröintimenettelyn edellytyksenä olevat toimialakohtaiset valtioneuvoston asetukset parantavat luvanvaraisuudesta rekisteröintimenettelyyn siirrettäviltä toiminnoilta edellytettävien ympäristönsuojeluvaatimusten ennakoitavuutta. Valtioneuvoston asetukset myös yhtenäistävät luvanvaraisten toimintojen lupakäsittelyä ja lupamääräyksiä, joten näiltä osin sekä kansalaisten että toiminnanharjoittajien oikeusturva paranee. Sekä ympäristönsuojeluvaatimusten ennakoitavuudella että viranomaistoiminnan yhtenäisyydellä on yhteys perustuslain 6 §:ssä säädetyn yhdenvertaisuusperiaatteen toteutumiseen. 

4.2  Viranomaisten neuvontavelvollisuuteen liittyvä sääntely

4.2.1 Yritysvaikutukset 

Esitys ei toiminnanharjoittajien näkökulmasta muuta sitä oikeustilaa, joka hallintolain neuvontaan ja selvityksiin liittyvistä säännöksistä jo nykyisellään muutoinkin aiheutuu. Esityksellä ei neuvontaa koskevien säännösten osalta näin ollen ole välittömiä yritystaloudellisia vaikutuksia. 

Ympäristölupahakemuksien käsittelyn ajallinen joutuisuus hakemuksen käsittelyn laadun kärsimättä on luvanhakijan etu. Lupahakemuksen käsittelyn ajallinen viivästyminen johtaa toiminnan aloittamisen ja siihen liittyvien investointien viivästymiseen. Jos luvanhakija pystyy jo varhaisesta vaiheesta lähtien hahmottamaan, mitkä selvitykset asian ratkaisemisen vuoksi ovat tarvittavia, tämä pystyy suunnittelemaan hakemusmenettelyyn liittyvän ajankäytön taloudellisesti ja välttämään tarpeetonta selvitystyötä. Jos esimerkiksi tietyt asian käsittelyyn liittyvät selvitykset on mahdollista tehdä ainoastaan kesäaikaan, on hakijan edun mukaista saada tästä tietoa riittävän aikaisessa vaiheessa. Samoin lisäselvityspyyntöihin liitettävät perustelut auttavat luvanhakijaa ohjaamaan selvitystyötään lupaharkinnan kannalta tarpeellisiin seikkoihin. Alussa selostetuin perustein ei voida myöskään pitää todennäköisenä, että lupien käsittely vähemmän neuvontaa tarvitsevien luvanhakijoiden kohdalla merkittävästi hidastuisi enemmän neuvontaa tarvitsevien luvanhakijoiden vuoksi. 

4.2.2 Vaikutukset viranomaiset toimintaan 

Lupahakemuksen käsittelyvaiheeseen liittyvä neuvonta vaatii viranomaiselta voimavaroja ja työaikaa, mikä voi olla pois hakemusten käsittelyyn käytetystä ajasta. Lupahakemusten laadullinen paraneminen erityisesti riittävän aikaisessa vaiheessa tuotettuine tarpeellisine selvityksineen voi puolestaan nopeuttaa lupa-asian käsittelyä. Neuvonnasta huolimatta voidaan olettaa, että luvanhakijat hyödyntäisivät luvan hakemiseen ulkopuolisia konsulttipalveluita tai hakemuksen tekemiseen erikoistunutta henkilöstöä samoissa määrin kuin aiemminkin. Tällöin ei ole odotettavissa, että esitys siirtäisi toiminnanharjoittajan kustannuksia viranomaiselle. Neuvonnan tuottaminen voi olla kohtuullisen edullista, jos se voidaan toteuttaa osittain automatisoituna sähköisen lupapalvelun kautta. Neuvojen oikeellisuus on syytä varmistaa toisinaan tapauskohtaisesti, vaikka viranomaisen antamat neuvot eivät johda luottamuksensuojan syntymiseen. Jos neuvonnan toteuttamiseksi järjestetään tapaaminen, se vaatii runsaasti viranomaisten lupahakemusten käsittelyyn käyttämää työaikaa. Lisäksi viranomainen joutuu toiminnassaan huolehtimaan siitä, että luvanhakijat tulevat neuvontaan käytetyn työajan osalta kohdelluiksi yhdenvertaisesti. Selvityksien pyytämistä koskeva automaattinen perusteluvelvollisuus lisää viranomaisen työmäärää selvimpien tapauksien kohdalla hieman. Säännöksen vaikutuksia lupa-asian käsittelyn joutuisuuteen ei voida ennakolta arvioida luotettavasti. Tietojen saaminen lisäselvitysten tarpeellisuudesta voi lisätä viranomaisten toiminnan hyväksyttävyyttä. 

4.2.3. Ympäristövaikutukset 

Esitys ei neuvontavelvollisuutta koskevilta osin vaikuta ympäristön pilaantumista aiheuttavan toiminnan sallittavuuteen tai toiminnanharjoittajan huolellisuus- ja selvilläolovelvollisuuteen. Esityksellä ei siten tältä osin arvioida olevan ympäristövaikutuksia. 

5.1  Valmisteluvaiheet ja aineisto

Luvanvaraisuuden muutoksia koskevien ehdotusten osalta esitys perustuu pääosin ympäristönsuojelulain uudistamishankkeen kolmannen vaiheen projektin 7 työhön. Projektin työtä ja siinä tehtyjä rajauksia on selostettu yksityiskohtaisesti edellä kohdassa 2.2.4.  

Projektin 7 loppuraportti oli lausuntokierroksella tammi-maaliskuussa 2016. Lausunnot saatiin noin 60 viranomaiselta, järjestöltä ja yritykseltä. Suurin osa lausunnonantajista suhtautui loppuraportin ehdotuksiin myönteisesti. Joissakin lausunnoissa huomautettiin eräiden toimintojen kapasiteetin tai muiden vastaavien kynnysarvojen nostamisen todennäköisesti johtavan siihen, että luvanvaraisuus säilyy ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaisella naapuruussuhdeperusteella. Tällöin luvantarve tulee harkittavaksi tapauskohtaisesti hankkeen vaikutusten perusteella. Lausunnoissa esitettyjen toimialakohtaisten huomioiden perusteella esitettyjen luvanvaraisuuskynnyksiin kohdistuvien kevennyksien ei voida arvioida heikentävän ympäristönsuojelun tasoa. 

Projektin 7 loppuraportista saadun lausuntopalautteen perusteella ryhdyttiin heinäkuussa 2016 valmistelemaan hallituksen esitystä sellaisista ehdotuksista, jotka on mahdollista toteuttaa ilman lisäselvityksiä. 

Viranomaisten neuvontavelvollisuuden täsmentämistä koskeva ehdotus esitettiin Tarastin arviointiryhmän raportissa ja sitä työstettiin edelleen ympäristönsuojelulain uudistamishankkeen kolmannen vaiheen 1 projektissa. Tässä esityksessä tarkoitettu neuvontavelvollisuuden täsmentävistä koskeva säännös perustuu mainitun projektiryhmän esitykseen. Neuvonnan kehittämistä on tarkoitus kokeilla myös ympäristöhallinnossa 2016 alkuvuodesta aloitetussa lupatoimintojen uusien menettelyiden pilottihankkeessa, jonka tuloksia odotetaan keväällä 2017. 

Hallituksen esityksestä pyydettiin lausunnot seuraavilta tahoilta: Oikeusministeriö, Puolustusministeriö, Valtiovarainministeriö, Maa- ja metsätalousministeriö, Työ- ja elinkeinoministeriö, Sosiaali- ja terveysministeriö, Liikenneministeriö, Sisäministeriö, Suomen ympäristökeskus, Luonnonvarakeskus, Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes), Liikenteen turvallisuusvirasto Trafi, Aluehallintovirastot, Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset, Korkein hallinto-oikeus, Vaasan hallinto-oikeus, Suomen Kuntaliitto, Espoon kaupunki/ympäristönsuojeluviranomainen, Helsingin kaupunki/ympäristönsuojeluviranomainen, Joensuun kaupunki/ympäristönsuojeluviranomainen, Kuopion kaupunki/ympäristönsuojeluviranomainen, Lappeenrannan kaupunki/ympäristönsuojeluviranomainen, Oulun kaupunki/ympäristönsuojeluviranomainen, Saarijärven kaupunki/ympäristönsuojeluviranomainen, Tampereen kaupunki/ympäristönsuojeluviranomainen, Turun kaupunki/ympäristönsuojeluviranomainen, Vantaa/ ympäristönsuojeluviranomainen, Vesilaitosyhdistys ry, Betoniteollisuus ry, Bioenergia ry, Energiateollisuus ry, Infra ry, Kemianteollisuus ry, Metsäteollisuus ry, Teknologiateollisuus ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Natur och Miljö r.f. ja Suomen Ravihevoskasvattajat ry. 

Lausuntopyynnön yhteydessä esitys lähetettiin myös lainsäädännön arviointineuvostolle. Arviointineuvosto valitsi hallituksen esityksen käsiteltäväkseen. Arviointineuvoston lausuntoa on käsitelty kohdassa 5.3.  

Hallituksen esitys on käsitelty kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunnassa 13 päivänä joulukuuta 2016. 

5.2  Lausunnon ja niiden huomioon ottaminen

5.2.1 Lausunnonantajat  

Esityksestä saatiin lausunto seuraavilta tahoilta: Betoniteollisuus ry, Bioenergia ry, Elinkeinoelämän keskusliitto, Energiateollisuus ry, Etelä-Suomen aluehallintovirasto, Finavia Oyj, Infra ry, Itä-Suomen aluehallintovirasto, Joensuun kaupunki Ympäristönsuojeluviranomainen, Kemianteollisuus ry, Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Korkein hallinto-oikeus, Kuopion kaupunki Ympäristönsuojelupalvelut, Kuusisto Erkki, Liikenne- ja viestintäministeriö, Liikenteen turvallisuusvirasto TraFi, Luonnonvarakeskus Luke, Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto, Maa- ja metsätalousministeriö, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Metsäteollisuus ry, Oikeusministeriö, Oulun kaupunki Ympäristönsuojeluviranomainen/Oulun seudun ympäristötoimi, Oulun kaupungin kirjaamo, Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Pohjois-Suomen aluehallintovirasto, Puolustusministeriö, Sisäministeriö, Suomen Kalankasvattajaliitto ry, Suomen Kuntaliitto, Suomen luonnonsuojeluliitto ry, Suomen ympäristökeskus, Suomen ympäristöoikeustieteen seura, Suomen yrittäjät, Teknologiateollisuus ry, Tiihotar-Saarijärvi-Kelloniemi asukasyhditys ry/Toivanen Pekka, Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes, Työ- ja elinkeinoministeriö, Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Vaasan hallinto-oikeus, Valtiovarainministeriö, Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Vesilaitosyhdistys ry -, Ympäristönsuojeluviranhaltijat (YSV) ry, Ympäristöteollisuus ja -palvelut YTP ja Öljy- ja biopolttoaineala ry. 

5.2.2 Yleisiä huomioita luvanvaraisuuden keventämisestä  

Esityksessä ehdotetut keventämistoimet saivat kannatusta joko yleisellä tasolla tai erityisesti tietyn toiminnan osalta. Useat tahot toivoivat, että myös muita ympäristönsuojelulain kolmannen vaiheen aikana esiin tuotuja ympäristölupamenettelyn keventämistoimia toteutettaisiin mahdollisimman nopeasti.  

Myös vastakkaisia näkemyksiä esitettiin. Kriittisempää palautetta saatiin erityisesti viranomaisilta. Kriittisessä palautteessa esitetyistä näkemyksistä useat olivat kuitenkin seikkoja, jotka oli huomioitu lausunnolla olleen esityksen vaikutusarviointiosuudessa. Tästä saatiin kiitosta. 

5.2.3 Yksityiskohtaisia huomiota 

Luvanvaraisuuden poistaminen eräiltä toiminnoilta  

Eräs taho toi esiin, että rautametallien kylmävalssauksen poistaminen luvanvaraisuudesta olisi linjassa sen kanssa, että luvanvaraisuus poistetaan eräiltä kansalliseen laitosluettelon kohtaan 2 alakohtaan c kuuluvilta kylmäprosesseilta. Jatkovalmistelussa esitystä muutettiin ehdotetulla tavalla. 

Kaksi tahoa vastusti pelastustoiminnan helikopterilentopaikkojen vapauttamista luvanvaraisuudesta tuoden esiin muun muassa sen, ettei kaavoituksella voida syystä tai toisesta riittävällä tavalla ehkäistä pelastustoiminnan helikopteriolentopaikoista aiheutuvaa meluhäiriötä. Toinen näistä huomautti myös epäselvästä perustelutekstistä. Jatkovalmistelussa esitystä ei tältä osin muutettu, mutta perusteluja täsmennettiin ja korjattiin. 

Lausuntopalautteessa suhtauduttiin myös varauksellisesti siihen, että viilutehtaat poistettaisiin luvanvaraisuudesta, sillä esityksessä ei ole huomioitu mm. viilutehtaiden hautomoaltaissa syntyviä lietteitä, joiden hyötykäyttöön toimittaminen voi vaatia käsittelyä jo syntypaikalla. Jatkovalmistelussa todettiin, että viilutehtaita on nykytilanteessa vain muutamia. Lisäksi lietteen hyödyntämistä säännellään kattavasti mm. suoraan jätelain kautta. Esitystä ei muutettu. 

Lausuntopalautteessa esitettiin luvanvaraisuus poistettavaksi myös useilta muilta toiminnoilta, kuten kalankasvatukselta. Jatkovalmistelussa todettiin, että kalankasvatukseen liittyvien projektin 7 keventämisehdotusten toteuttamista harkitaan päällekkäisen työn välttämiseksi vasta myöhemmin. Ensin odotetaan hallituksen kärkihankkeisiin kuuluvan sininen biotalous – hankkeen tuloksia. Muut poistettavaksi ehdotetut toiminnot olivat pääosin sellaisia, etteivät ne sisältynet projektin 7 ehdotuksiin. Näiden osalta jatkovalmistelussa todettiin, ettei luvanvaraisuutta voida poistaa kevein perustein, ilman asianmukaisia vaikutusarviointeja. Ehdotuksia on mahdollista harkita jatkettaessa ympäristönsuojelulain uudistamisen kolmannen vaiheen valmistelua. 

Muutama taho suhtautui kriittisesti siihen, että kansallisesta laitosluettelosta poistettavaksi ehdotettava toiminto saattaakin vaatia ympäristöluvan jollain lain 27 §:n 2 momentissa säädetyllä yleisellä lupaperusteella. Tämän todettiin olevan este laitosluettelon todelliselle keventämiselle. Jatkovalmistelussa todettiin, että lain 27 §:n 2 momentissa säädetyt yleiset lupaperusteet ovat ympäristönsuojelun tason turvaamisen kannalta keskeistä sääntelyä, joilla on oikeusjärjestelmässämme vakiintunut asema. Niitä ei voida poistaa kevein perustein. Vireillä on kuitenkin kohdassa 2.2.4. mainittu selvitys naapuruussuhdeoikeudellisesta luvantarveperusteesta. Sen johtopäätöksiä tullaan arvioimaan jatkettaessa ympäristönsuojelulain uudistamisen kolmatta vaihetta.  

Yksi lausunnonantaja ehdotti, että kansallista laitosluetteloa karsittaessa olisi samalla syytä täsmentää luvanvaraisuutta pohjavesialueella koskevan 28 §:n 2 momenttia, jotta se kattaisi myös muut mahdolliset tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle sijoitettavat toiminnot, joita ei ole nimenomaisesti laitosluettelossa mainittu, mutta joista voi aiheutua pohjaveden pilaantumisen vaaraa. Jatkovalmistelussa todettiin, että kyse olisi merkittävästä muutoksesta nykysääntelyyn verrattuna, ja että asiaan vaikuttaa myös pohjaveden pilaamiskieltoa koskeva sääntely. Ehdotusta ei voitu huomioida tälle esitykselle asetetun aikataulun puitteissa, mutta sitä on mahdollista harkita jatkettaessa ympäristönsuojelulain uudistamista. 

Yksi taho toi esiin, että yleisellä tasolla ehdotetut luvanvaraisuuden muutokset aiheuttavat valvonnallisia ongelmia. Tämä koskee tilanteita, joissa samalla alueella lakimuutoksen jälkeen voi toimia luvanvarainen, rekisteröitävä ja lupavelvollisuudesta vapautettu laitos. Toiminnoilla (esimerkiksi pellettilaitos ja saha) voi olla yhteiset päästövaikutukset ja sen myötä yhteinen vesistö- ja melutarkkailu. Käytännössä valvonta hankaloituu, kun toimintoja valvovat kaksi viranomaista (valtion- ja kunnan ympäristönsuojeluviranomainen) ja osaa toiminnoista koskevat sitovat ympäristölupamääräykset ja osaa kunnan ympäristönsuojelumääräykset. Tätä ongelmaa ei ole otettu esityksen viranomaisvaikutuksissa ollenkaan huomioon. Jatkovalmistelussa todettiin, että jo nykyinen sääntely mahdollistaa sen, että samalla alueella toimii sekä luvanvaraisia että rekisteröitäviä toimintoja, joiden osalta valvontatoimivalta on jakaantunut valtion ja kunnan välillä. Esitystä ei muutettu tai täydennetty.  

Lausuntopalautteessa tuotiin esiin, että luvanvaraisuuden poistaminen sellaisilta toimijoilta, jotka johtavat jätevetensä kunnalliseen jätevedenpuhdistamoon, vaatii vastuiden selventämistä normitasolla. Näiden laitosten vesihuoltolaitoksen kanssa tekemän teollisuusjätevesisopimuksen oikeudellinen asema, sopimuksen valvonta ja valvova taho tulisi määritellä. Lisäksi huomautettiin, että jatkossa teollisuusjätevesisopimuksilla on aikaisempaa suurempi merkitys, koska useilta toiminnoilta, joilta luvanvaraisuus poistetaan, jätevedet johdetaan vesihuoltolaitoksen viemäriin. 

Jatkovalmistelussa todettiin, että teollisuusjätevesisopimusten oikeudellinen asema ja vastuukysymykset ovat sinänsä selkeitä. Vesihuoltolaitoksen ja asiakkaan välinen suhde on yksityisoikeudellinen sopimussuhde. Sopimus ja yleiset sopimusehdot määrittävät sen, millaista jätevettä viemäriin saa päästää. Sopimusehdoin ei kuitenkaan voida poiketa velvoittavasta sääntelystä. Sopimusehdot voivat siten sisältää osin myös voimassa olevan sääntelyn sisältöä vastaavia ehtoja ja osin myös täsmällisempiä ja laajempia ehtoja. Yksittäistapauksessa sopimusehtojen sisältö riippuu siitä, millaisista jätevesistä on kyse ja millaisia ehtoja on tarpeen asettaa, jotta vesihuoltolaitoksen jätevedenpuhdistamon toimintaedellytyksiä ei vaaranneta. Sopimus ja yleiset sopimusehdot sisältävät esimerkiksi myös ehtoja sopimusrikkomustilanteisiin ja asiakkaan ilmoitusvelvollisuuteen ja vastuisiin. 

Lisäksi jatkovalmistelussa todettiin, että teollisuusjätevesisopimus on keskeinen keino hallita vesihuoltolaitoksen viemäriin johdettavia muita kuin asumajätevesiä. Esityksen taustalla oleva SYKE:n selvitys ei kuitenkaan tue sitä johtopäätöstä, että teollisuusjätevesisopimusten merkitys ja määrä kasvaisivat tämän esityksen johdosta ainakaan merkittävässä määrin. Esitytä ei jatkovalmistelussa muutettu. Teollisuusjätevesisopimuksiin liittyviin kysymyksiin joudutaan kuitenkin palaamaan perusteellisemmin jatkettaessa ympäristönsuojelulain uudistamisen kolmatta vaihetta, projektin 7 ehdotuksiin liittyvien jatkoselvityksien valmistututtua.  

Eräiden toimintojen siirtäminen luvanvaraisuudesta rekisteröintimenettelyyn 

Yksi lausunnonantaja toi esiin, että eräiden rekisteröintiin siirrettävien toimintojen osalta perustelut ja lakiehdotus eivät täysin vastanneet toisiaan. Perustelujen mukaan rekisteröintiin siirrettävät kiinteät betoniasemat, betonituotetehtaat ja myös muut kuin moottorikäyttöisessä ajoneuvossa tai moottoriveneessä polttoaineena käytettävien nestemäisten polttoaineiden jakeluasemat jäisivät edelleen luvanvaraisiksi, jos toiminta sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle. Tätä ei kuitenkaan oltu huomioitu lakiehdotuksessa. Jatkovalmistelussa virhe korjattiin lakiehdotusta ja perusteluja täydentämällä. 

Muutama lausunnonantaja suhtautui kriittisesti perusteluihin sisältyvään mainintaan siitä, että voimassa olevan nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista annetun valtioneuvoston asetuksen (444/2010) soveltamisala laajennettaisiin koskemaan myös muita kuin moottorikäyttöisessä ajoneuvossa tai moottoriveneessä polttoaineena käytettäviä nestemäisten polttoaineiden jakeluasemia. Tähän liittyen huomautettiin, että voimassa olevan asetuksen vaatimukset eivät ole välttämättä sellaisenaan kohtuullisia tai toteuttamiskelpoisia kaikille jakeluasemille. Sääntelyn lähtökohtana tuleekin olla eri toimintojen ominaispiirteet, toiminnan laajuus ja ympäristövaikutukset sekä jakeluasemien teknisistä rakenteista annetun standardin huomioiminen. Jatkovalmistelussa perustelutekstiä muutettiin tuomalla esiin, että voimassa olevaa asetusta tullaan muuttamaan. Muutosten tarkka sisältö täsmentyy ko. säännösmuutoksen valmistelun edetessä. 

Eräitä orgaanisia liuottimia käyttäviä toimintoja koskevat muutokset  

Haihtuvia orgaanisia yhdisteitä käsittelevien teollisuuspäästödirektiivissä tarkoitettujen laitosten siirtäminen luvanvaraisista rekisteröitäviksi sai kahdensuuntaista palautetta. Kyseisiin toimintoihin liittyvät kemikaalionnettomuusriskit on tarkoituksenmukaisempaa hallita kemikaaliturvallisuuslainsäädännön mukaisin menettelyin. Lausuntopalautteessa tuotiin myös esille joidenkin VOC-laitosten ympäristöönsä tuottamat hajupäästöt, joiden osalta naapuruussuhdevaikutuksiin perustuva luvanvaraisuusperuste säilytetään. Hajuvaikutusten vuoksi myös kumitehtaat, joissa on vulkanointi- tai mastisointiprosessi esitetään pidettäväksi luvanvaraisena. Toiminnasta syntyvien jätteiden jätehuollon järjestämisvelvollisuudesta ja siihen liittyvästä valvonnasta on säädetty jätelaissa. Lisäksi lausuntopalautteessa tuotiin esille VOC-laitosten lupakynnyksen nostamisen yhteydessä kasvanut pohjaveden pilaantumiseen kohdistuva riski. Lausuntopalautteen perusteella jatkovalmistelussa päädyttiin lisäämään lain liitteessä 2 tarkoitetut toiminnot 28 §:n 1 momentin perusteella luvanvaraisiksi, jos ne sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön sijoittuvalle pohjavesialueelle. 

Palautteessa tuotiin lisäksi esille VOC-laitosten vähäinen määrä sekä siihen liittyvät puutteet VOC-laitosten rekisteröinnin tekevien kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten mahdollisuuksissa hankkia riittävää osaamista VOC-laitoksiin liittyvien vaatimusten osalta. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen myöntää nykyisin ympäristöluvat laitoksille, joissa orgaanisten liuottimien kulutus on alle 50 tonnia vuodessa. Toimivaltaa ei näiden laitosten siirtyessä rekisteröintiin olisi tarpeen muuttaa. 

Edelleen lausuntopalautteessa tuotiin esille eräitä päällekkäisyyksiä laitosluettelossa, sekä erityisesti VOC-laitosten luvanvaraisuuskynnyksen määrittämistapaan liittyviä seikkoja. Kuten lausuntopalautteesta käy ilmi, esityksessä yhä edelleen jää samankaltaisia päällekkäisyyksiä esimerkiksi puun kyllästyksen osalta. Tämä on katsottu tarpeelliseksi siitä syystä, että teollisuuspäästödirektiivin täytäntöönpano edellyttää luvanvaraisuutta haihtuvien orgaanisten yhdisteiden käyttömäärien perusteella, mutta toisaalta puun kyllästys aiheuttaa huomattavia pohjaveteen ja maaperään kohdistuvia riskejä niissäkin laitoksissa, jotka eivät olisi luvanvaraisia haihtuvien orgaanisten yhdisteiden käytön perusteella. Teollisuuspäästödirektiivin riittävän täytäntöönpanon kannalta on katsottu selkeämmäksi noudattaa direktiivissä esitettyjen laitosluetteloiden rakennetta ja sanamuotoa soveltuvilta osin myös kansallisessa lainsäädännössä, mikä saattaa aiheuttaa edellä kuvatun kaltaisia päällekkäisyyksiä. Tästä syystä myös eräitä muita lausuntopalautteessa mainittuja laitosluettelon esitystapaan liittyviä muutoksia ei ehdoteta toteutettavaksi. Esityksen tavoite huomioon ottaen jatkovalmistelussa ei myöskään katsottu tarkoituksenmukaiseksi ulottaa lupa- tai rekisteröintivelvollisuutta uusiin toimintoihin, joilta EU-sääntely ei sitä edellytä. 

Siirtymäsäännökset  

Siirtymäsäännöksistä esitettiin pääosin vain yleisiä toiveita sääntelyn selkeydestä. Yksi lausunnonantaja esitti toiveen, että siirtymäsäännökset laukeaisivat vasta haettaessa luvan muuttamista, tms. vireillepanotilanteissa sen sijaan, että viran puolesta tulee ryhtyä toimenpiteisiin kalenteripäiviin sidottuina määräaikoina (erityisesti vuoden määräaika). Muita konkreettisia parannusehdotuksia ei esitetty. Jatkovalmistelussa todettiin, että siirtymäsäännökset on tarkoituksella laadittu mahdollisimman pitkälle ympäristönsuojelulain 231 §:n siirtymäsäännöksiä vastaavalla tavalla. Tämä yhdenmukaisuus haluttiin selkeyden vuoksi säilyttää. Siirtymäsäännöksiä pyrittiin kuitenkin selkiyttämään erityisesti niiden luvanvaraisuudesta rekisteröintimenettelyyn siirrettävien toimintojen osalta, joille ei vielä ole valtioneuvoston asetuksella säädetty rekisteröinnin edellytyksenä olevia ympäristönsuojeluvaatimuksia. 

Viranomaisneuvontaan liittyvät säännökset 

Viranomaisen neuvontavelvollisuutta koskevista ehdotuksista annettiin kahdensuuntaista palautetta. Yleisesti katsottuna toimialajärjestöt kannattivat esitystä, kun taas viranomaiset ja tuomioistuimet pitivät esitystä tarpeettomana säännösmäärän kasvattamisena ja päällekkäisenä ylisääntelynä. Lausunnonantajien näkemystä siitä, että hyvän hallinnon takeet eivät palaudu yksinomaan menettelysäännöksiin, vaan palveluperiaatteen toteutumisen tueksi tarvitaan koulutusta, toimintamalleja, tulosohjausta, raportointia, seurantaa ja palveluperiaatteen omaksumista osaksi viranomaisen organisaatiokulttuuria, voidaan pitää perusteltuna. Esitystä voidaankin pitää jossain määrin luonteeltaan tavoitesääntelyn kaltaisena kirjauksena, jonka tarkoitus on korostaa niiden hallintokäytännössä tosiasiallisesti toteutuvien käytäntöjen merkitystä, joita hallinnon asiakkaat kokevat tarvitsevansa viranomaisessa asioidakseen. 

Ehdotuksen tavoitteena on nopeuttaa lupakäsittelyä kohentamalla lupahakemusten laatua. Erityisesti viranomaisilta, mutta myös yhdeltä toimialajärjestöltä tulleessa lausuntopalautteessa kyseenalaistettiin, voiko ehdotus johtaa esityksen tavoitteen vastaiseen lupakäsittelyn hidastumiseen, jos lupaviranomaisten työajankäyttö siirtyy lupien ratkaisemisesta kohti luvanhakijoiden neuvontaa. Hakemusten sisällössä on usein olennaisia puutteita, joiden aiheuttama lisäselvityspyyntöjen tarve hidastaa hakemuksen käsittelyä. Erityisesti pienyritykset, jotka eivät käytä konsulttia hakemuksen laatimisessa, eivät usein tunne ympäristölupamenettely vaiheita ja sitä, mitä heiltä prosessin etenemiseksi edellytetään. Vaikka ympäristönsuojelulain 39 §:n 3 momentissa säädetään, että hakemuksen laatijalla on oltava riittävä asiantuntemus hakemuksen laatimiseksi, perustavanlaatuisesti puutteellisten hakemusten laatijoita on jo nykyisellään opastettava hakemusten täydentämisessä sen sijaan, että hakemus voitaisiin tällä perusteella hylätä suoraan. Edellä mainittu säännös hakemuksen laatijan asiantuntemuksesta ja ympäristönsuojelulain 6 §:n mukainen toiminnanharjoittajan selvilläolovelvollisuus toiminnan ympäristövaikutuksista ja riskeistä säilyy edelleen voimassa, jolloin sitä riskiä on pidettävä erittäin vähäisenä, että esityksen johdosta luvanhakijoille välittyisi mielikuva, ettei toiminnan vaikutuksista tarvitse vastaisuudessa olla yhtä perusteellisesti selvillä. Näillä perustein huomion kiinnittäminen neuvonnan laatuun saattaa parantaa puutteellisten hakemusten laatua ja sujuvoittaa lupamenettelyä. 

Useissa lausunnoissa kiinnitettiin huomiota ympäristölupamenettelyn luonteeseen toiminnanharjoittajan ja haitankärsijöiden oikeuksien tasapainottajana. Lausunnoissa pohdittiin esimerkiksi sähköistä neuvontaa koskevan säännöksen viittausta luvanhakijaan eikä yleisemmin asianosaisiin. Kun otetaan huomioon, että säännösehdotuksessa tarkoitettu neuvonta on pitkälti sähköisten hakemuslomakkeiden ja oppaiden laatimista ja muuta vastaavaa viranomaisen palveluperiaatteen konkretisoimista, mutta sisällöllisesti säännös ei laajenna hallintolain mukaan asianosaisille annettavien neuvojen sisältöä, luvanhakijan ja haitankärsijöiden oikeusturvaodotuksiin voitaneen katsoa suhtauduttavan tasapainoisesti. Sinällään ei ole myöskään mitään estettä sille, etteikö viranomainen voisi jo hallintolain perusteella antaa vastaavia neuvoja haitankärsijöille esimerkiksi tuottamalla ohjeita ja lomakkeita vireillepanoja varten. Samassa yhteydessä eräissä lausunnoissa pohdittiin myös tarvetta kutsua haitankärsijät säännöksessä tarkoitettuihin luvanhakijan ja viranomaisen tapaamiseen. Tällainen menettely voi sinällään olla hankkeen sujuvan etenemisen kannalta hyödyllistä ja täysin sallittua, mutta jatkovalmistelussa sitä ei katsottu tarkoituksenmukaisesti esittää sitovana menettelyohjeena. Jos tapaamisessa on esimerkiksi tarkoitus kartoittaa hankkeen riittävien vuorovaikutusmenettelyjen järjestämiseksi ne asianosaiset, joihin hanke saattaa vaikuttaa, näiden asianosaisten kutsuminen tapaamiseen jo ennakolta olisi luonnollisesti mahdotonta. 

Osassa lausuntopalautetta kiinnitettiin huomioita myös luvanhakijoiden yhdenvertaiseen kohteluun muun muassa tapaamisten järjestämisen osalta. Jatkovalmistelussa katsottiin viranomaisten voimavarojen tarkoituksenmukaiseksi käyttämiseksi sen, että viranomaistapaamisesta ei tehdä hakijan vaatimuksesta järjestettävä, vaan viranomainen käyttää tapauskohtaista harkintaa tapaamisen järjestämiseksi. Tapaamisten järjestäminen ja tapaamispyyntöjen käsittely kuluttaa lupaviranomaisen työaikaa, jolloin toiminnan taloudellisuuden kannalta on syytä käyttää tapauskohtaista harkintaa siten, että luvanhakijoiden neuvonta on erityisesti samankaltaisina toistuvissa hakemuksissa sähköistä ja tapaamisia hyödynnetään monimutkaisemmissa hankkeissa, joissa voi olla esimerkiksi useita mahdollisia toteuttamistapoja sekä useita tarvittavia lupia.  

Lausuntopalautteessa kiinnitettiin huomioita myös siihen, että ehdotus on valmisteltu ennen kuin lupamenettelyn sujuvoittamiseen tähtäävä pilottihanke on saatu päätökseen. Valmistelussa on arvioitu, että oikeudellisesti lupamenettelyvaiheiden kannalta muutos ei ole niin merkittävä muutos, ettäkö kokeiluhankkeesta olisi arvioitu saatavan säännöksen valmistelun kannalta olennaista lisätietoa. Pilottihankkeessa on muun ohella tavoitteena tuottaa tietoja neuvonnan käytännön järjestämisen eri vaihtoehdoista. 

Esityksen perusteluja on täsmennetty selvityksien riittävyyttä, haitankärsijöiden oikeussuojaodotuksia, neuvonnan ajallista ulottuvuutta ja luottamuksensuojaa koskevilta osin lausuntopalautteen perusteella. 

Yritysvaikutukset ja muut taloudelliset vaikutukset 

Yritysvaikutuksista saatiin vain niukasti lausuntopalautetta. Palautteessa tuotiin esiin muun muassa, että esityksessä todetaan hyvin yksioikoisesti, ettei muutoksilla olisi välittömiä yritysvaikutuksia, vaikka vaikuttaa siltä, että ehdotukset poistaisivat joidenkin toiminnanharjoittajien hallinnollista taakkaa ja maksuja. Konkreettisia korjausehdotuksia ei esitetty, mutta tuotiin esiin yritysvaikutusten syntymekanismeihin liittyviä seikkoja. Jatkovalmistelussa yritysvaikutusten arviointia korjattiin ja täydennettiin lausuntopalautteen pohjalta. 

Yksi lausunnonantaja kritisoi johtopäätöstä, jonka mukaan esityksellä ei ole kansantaloudellisia vaikutuksia. Tämä taho toi esiin, että keventämisellä on kansantaloudellisia vaikutuksia, siten, että vaikutusten suunta on selvä. Lupavaatimusten keventäminen alentaa yritysten kustannuksia, parantaa niiden kannattavuutta ja mahdollistaa yritysten korkeamman työllistämisen ja helpottaa niiden investointeja. Tämä tapahtuu kuitenkin vain, jos lupamenettelyyn ei jouduta jonkin muun syyn, esimerkiksi naapurivaikutusten takia (ympäristönsuojelulaki 27 § 2 momentti). Jatkovalmistelussa ehdotusta ei tämän palautteen pohjalta muutettu tai täydennetty. Kuten jo aikaisemmin on todettu, yleiset lupaperusteet ovat vakiintunut osa oikeusjärjestelmäämme, eikä niitä voida kevein perustein poistaa.  

Eläinsuojien luvanvaraisuuteen liittyvät muutokset 

Eläinsuojia koskevista vähäisistä muutosehdotuksista lausuneet tahot lähtökohtaisesti kannattavat esityksiä. Esitykseen ei siten ehdoteta muutoksia lausuntopalautteen perusteella, mutta lausunnoissa esiin nostettujen muiden kehitysehdotusten toteuttamisedellytyksiä tullaan tarkastelemaan eläinsuojien lupamenettelyn kehittämisen jatkotyössä. 

Muita selvennystarpeita 

Lausuntopalauutteessa tuotiin esiin myös useita selvennystarpeita sellaisiin säännöksiin, joita lausunnolla olleessa esitysluonnoksessa ei ehdotettu muutettaviksi. Suurin osa näistä huomioista liittyi kansalliseen laitosluetteloon, mutta mukana oli myös muutamia direktiivilaitosten laitosluetteloon liittyviä huomiota. Jatkovalmistelussa todettiin, että ehdotetuista selvennystarpeista voidaan tässä esityksessä huomioida vain muutama, sillä pääosa niistä vaatii perusteellista pohdintaa lausuntokierroksineen. Niitä harkitaan jatkettaessa ympäristönsuojelulain uudistamisen kolmatta vaihetta (esimerkiksi biosidit, peittaus, öljynporauslautat ja laivojen purkutoiminta, laivatelakka, orgaanisia liuottimia käyttäviä toimintoja koskevassa kohdassa c alakohdan täsmennys). 

5.3  Arviointineuvoston lausunto

Lainsäädännön arviointineuvosto antoi lausunnon luonnoksesta hallituksen esitykseksi 22 päivänä joulukuuta 2016. Arviointineuvoston näkemyksen mukaan esitysluonnoksessa on kuvattu asianmukaisesti ympäristönsuojelulain taustaa, tavoitteita, toimenpiteitä ja kohderyhmiä. Luonnoksen perusteella saa yleisellä tasolla käsityksen esityksen vaikutuksista, mutta euromääräiset suuntaa-antavat vaikutusarviot puuttuvat.  

Arviointineuvosto toteaa, että esitysluonnoksen perusteella olennaisin politiikkamuutos on kiinteiden betoniasemien siirto luvanvaraisuudesta rekisteröintimenettelyyn. Betoniasemien luvanvaraisuuden keventämistä koskevat suuntaa-antavat euromääräiset vaikutusarviot tulisi lisätä luonnokseen. 

Lisäksi arviointineuvosto katsoo, että normien purkamisessa markkinoillepääsyn helpottuminen ja lupamenettelyssä säästynyt aika ovat todennäköisesti olennaisempia vaikutuksia yrityksille kuin itse lupaan tai rekisteröintiin liittyvät maksut. Tätä tulisi korostaa esitysluonnoksessa enemmän.  

Arviointineuvosto myös toteaa, ettei esitysluonnoksesta voi päätellä viranomaistyön kokonaismuutosta siirrettäessä betoniasemat luvanvaraisuudesta rekisteröintimenettelyyn. Suuntaa-antavat arviot henkilötyövuosien muutoksista tulisi lisätä luonnokseen. 

Arviointineuvosto katsoo, että esitysluonnoksen kansantaloudellisista vaikutuksista tulisi käydä ilmi, ylittävätkö betoniasemien normien purkamisesta saatavat hyödyt karkealla tasolla siitä aiheutuvat kustannukset.  

Edelleen arviointineuvosto esittää yleisenä huomiona, että vaikutusarviointia koskevat tekstit eivät noudata täysin säädösvalmisteluohjeiden mukaista jaottelua ja että tekstejä on sijoitettu jonkin verran väärien otsikoiden alle. 

Arviointineuvoston lausunnon johdosta esityksen taloudellisia vaikutuksia koskevat tekstit on jaoteltu uudestaan noudattaen säädösvalmisteluohjeiden mukaista jaottelua. Lisäksi vaikutusten arviointia on täydennetty siltä osin, kuin se on ollut mahdollista eli ottaen huomioon esityksessä kuvatut tietopohjaan liittyvät epävarmuustekijät. Esityksen yritysvaikutuksia ja kunnallistaloudellisia vaikutuksia on betoniasemien osalta täydennetty suuntaa-antavilla euromääräisillä arvioilla, jotka perustuvat käytettävissä oleviin asfalttiasemia koskeviin tietoihin (lupahakemuksen ja rekisteröinti-ilmoituksen käsittelyaika, hinnoittelu ja yrityksille koituva hallinnollinen taakka). Vastaavasti myös esityksen viranomaisvaikutuksia on täydennetty asfalttiasemien käsittelyaikatietojen perusteella arviolla siitä, paljonko yksittäisen betoniaseman siirtäminen luvanvaraisuudesta rekisteröintiin vapauttaisi henkilötyötunteja käytettäväksi muihin ympäristönsuojelutehtäviin. Sen sijaan arviointineuvoston toivomaa karkeaa arviota betoniasemien normipurun kansantaloudellista vaikutuksista ei ole ollut mahdollista esittää. Näin muun muassa sen vuoksi, että käytettävissä ei ole luotettavaa arviota siitä, montako uutta betoniasemaa vuosittain aloittaa toimintansa lakimuutoksen voimaantultua suoraan rekisteröinnin perusteella.