1.1  Tausta

Valtioneuvoston asettama valtion virkamieseettinen neuvottelukunta antoi syyskuussa 2014 suosituksen toimenpiteiksi ministerien siirtyessä poliittisesta johtotehtävästä toisiin tehtäviin. Virkamieseettinen neuvottelukunta esitti, että hallituksen järjestäytyessä sen jäsenet sitoutuvat ilmoittamaan aikomuksestaan mahdollisesti siirtyä ministerin tehtävästä toisiin tehtäviin. Neuvottelukunta esitti myös, että ministerien sitoutumisesta saatujen kokemusten perusteella arvioitaisiin, tulisiko säätää lailla ministerin toisiin tehtäviin siirtymistä koskevista velvoitteista. Velvoitteet voisivat koskea ilmoittamista uudesta tehtävästä ennen siihen sitoutumista ja mahdollista karenssiaikaa ennen kuin ministeri ottaa vastaan sellaisen uuden tehtävän, joka voi aiheuttaa eturistiriitaa ministerin tehtävien kanssa. 

Euroopan neuvoston korruptionvastainen toimielin GRECO (Groupe d'États contre la corruption) totesi Suomea koskevassa arviointiraportissaan vuonna 2018, että Suomesta puuttuvat ministerin tehtävien päättymisen jälkeisiä tehtäviä koskevat rajoitukset. GRECO piti tätä ongelmallisena ja antoi Suomelle toimenpidesuosituksia muiden ohella ministereiden toimintaan liittyvän korruption estämiseksi. GRECO suositti muun muassa ministereiden niin sanottuun pyöröovi-ilmiöön liittyviin eturistiriitatilanteisiin puuttumista ja suositteli, että Suomi laatii menettelytavat, joita ministerien on noudatettava toiminnassaan ministerikauden päätyttyä. Mainitussa raportissa pyöröovi-ilmiöllä on viitattu yhteiskunnallisesti tai poliittisesti vaikuttavassa asemassa toimivien henkilöiden siirtymiseen julkisen sektorin palveluksesta yksityiselle sektorille tai päinvastoin siten, että siirtymiseen voi liittyä eturistiriita- ja tiedon väärinkäyttökysymyksiä. Myös taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n (Organization for Economic Co-operation and Development) raporteissa (esim. OECD (2021), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, ja OECD (2014), Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 3: Implementing the OECD Principles for Transparency and Integrity in Lobbying) pyöröovi-ilmiöllä on viitattu avainvaikuttajien siirtymiseen yksityisen sektorin palvelukseen siten, että poliittisessa toiminnassa tai julkisessa viranhoidossa saatua tietoa tai verkostoja voidaan käyttää yksityisen sektorin toimijan hyödyksi tavalla, joka voi heikentää luottamusta julkisen hallinnon toimintaan. 

Myös valtioneuvoston oikeuskansleri on pitänyt perusteltuna, että lailla säädettäisiin valtion intressit turvaavista menettelytavoista ministerin siirtyessä muihin tehtäviin. Oikeuskansleri otti kantaa lainvalmistelun tarpeellisuuteen tutkiessaan entisen liikenne- ja viestintäministerin menettelystä tehtyjä kanteluita, jotka koskivat hänen siirtymistään pankin hallituksen jäseneksi (valtioneuvoston oikeuskanslerin päätös 4.12.2019 Dnro OKV/327/1/2019). 

Virkamiesten karenssisopimuksia koskevia säännöksiä käsitellessään eduskunnan perustuslakivaliokunta katsoi, että valtioneuvoston olisi syytä selvittää sääntelyn ulottamista ministereihin ottaen kuitenkin sääntelyn sisällössä huomioon nimitysmenettelyn ja valtiosääntöisen aseman erityispiirteet (PeVL 35/2016 vp, s. 2). 

Sisäpiiritietoa ja muita salassa pidettäviä tietoja koskevaa sääntelyä lukuun ottamatta voimassa olevaan lainsäädäntöön ei sisälly säännöksiä, jotka rajoittaisivat ministerin tehtävissä toiminutta hänen hakeutuessaan muihin tehtäviin ministerikauden jälkeisenä aikana. Voimassa oleva lainsäädäntö ei myöskään ole sovellettavissa sen arvioimiseen, onko ministerin siirtyminen toisiin tehtäviin ministerikauden jälkeen ministerin asemaan ja tehtäviin nähden asianmukaista. 

Hallitus antoi 29.9.2022 eduskunnalle esityksen laeiksi valtioneuvoston jäsenen tehtävään liittyvästä karenssista sekä sakon täytäntöönpanosta annetun lain 1 §:n muuttamisesta (HE 192/2022 vp). Hallituksen esitys raukesi maaliskuussa 2023, kun asian käsittely jäi eduskunnassa kesken vaalikauden päättyessä. 

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelman mukaan viedään loppuun laki valtioneuvoston jäsenen tehtävään liittyvästä karenssista. 

1.2  Valmistelu

Hallituksen esitys on valmisteltu virkatyönä valtioneuvoston kansliassa. 

Luonnos hallituksen esitykseksi lähetettiin lausunnoille 15.4.2024 ja lausuntoaika päättyi 28.5.2024. Niistä kaikkiaan 50 tahosta, joille lausuntopyyntö lähetettiin, lausunto saatiin eduskunnan oikeusasiamieheltä, Elinkeinoelämän keskusliitto ry:ltä, Helsingin hallinto-oikeudelta, Kevalta, korkeimmalta hallinto-oikeudelta, liikenne- ja viestintäministeriöltä, oikeusministeriöltä, puolustusministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, Suomen Kuntaliitto ry:ltä, Työterveyslaitokselta, valtion virkamieseettiseltä neuvottelukunnalta, valtiovarainministeriöltä, Verohallinnolta ja Vihreä liitto r.p.:lta, eli 15 lausunnonantajalta. 

Korkein oikeus, maa- ja metsätalousministeriö, sisäministeriö, Suomen Yrittäjät ry, tietosuojavaltuutetun toimisto, työ- ja elinkeinoministeriö ja Valtiokonttori ilmoittivat, ettei niillä ole lausuttavaa esitysluonnoksesta. Yhdenvertaisuusvaltuutettu ilmoitti, ettei se anna lausuntoa. 

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella VNK021:00/2023 .  

Hallituksen 29.9.2022 eduskunnalle antama esitys laeiksi valtioneuvoston jäsenen tehtävään liittyvästä karenssista sekä sakon täytäntöönpanosta annetun lain 1 §:n muuttamisesta (HE 192/2022 vp) on ollut tämän hallituksen esityksen laadinnan pohjana. Sen lisäksi, että aiempi esitysluonnos lähetettiin lausunnoille, se oli myös oikeuskanslerinviraston ennakkotarkastuksessa ja lainsäädännön arviointineuvosto antoi siitä lausunnon. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Ehdotetussa laissa valtioneuvoston jäsenen tehtävään liittyvästä karenssista säädettäisiin valtioneuvoston jäsenen tehtävään liittyvästä karenssista, jonka nojalla voitaisiin enintään 12 kuukauden määräajaksi rajoittaa valtioneuvoston jäsenenä toimivan henkilön oikeutta siirtyä toimikautensa päätyttyä muihin tehtäviin. Ehdotettua lakia sovellettaisiin kaikkiin valtioneuvoston jäseniin, sekä pääministeriin että muihin ministereihin. Lakia sovellettaisiin myös valtioneuvoston jäsenyydestä vapautettuun henkilöön 12 kuukautta eron myöntämisestä. Sääntely käsittäisi myös hallituksen vaihdoksen yhteydessä toimitusministeristönä toimivan hallituksen jäsenet. Lakia ei sovellettaisi valtioneuvoston jäseniin, joiden toimikausi on päättynyt ennen lain voimaantuloa. 

Lain soveltamisalaan kuuluvan henkilön olisi ilmoitettava aikomuksestaan vastaanottaa tai aloittaa palvelus, tehtävä, toimi tai toiminta ( uusi tehtävä ) perustettavaksi ehdotettavalle karenssilautakunnalle. Ilmoitusvelvollisuus koskisi laajasti yksityisen sektorin toimijoiden palvelukseen siirtymistä. Ilmoitusvelvollisuuden piiriin ei kuitenkaan kuuluisi siirtyminen ehdotuksessa tarkoitetun julkisyhteisön, Euroopan unionin, kansainvälisen järjestön, kansainvälisen toimielimen tai puolueen palvelukseen. Ilmoitusvelvollisuutta ei olisi myöskään otettaessa vastaan julkinen luottamustehtävä, kuten kansanedustajan, aluevaltuutetun tai kunnanvaltuutetun toimi tai julkisyhteisön edustajiston tai toimielimen jäsenyys. Karenssilautakunta voisi laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä määrätä uudessa tehtävässä aloittamisen ajankohtaa koskevan rajoitusajan ( karenssi ). Karenssi voitaisiin ehdotuksen mukaan määrätä, jos ilmoituksen antajalla eli valtioneuvoston jäsenenä toimivalla henkilöllä tai 12 viime kuukauden aikana valtioneuvoston jäsenyydestä vapautetulla henkilöllä on tai on ollut valtioneuvoston jäsenenä toimiessaan pääsy sellaiseen salassa pidettävään tai julkisuutta muuten rajoittavien säännösten suojaamaan tietoon, jota voitaisiin olennaisella tavalla käyttää uudessa tehtävässä omaksi tai toisen hyödyksi taikka toisen vahingoksi tai uuteen tehtävään siirtymisen voitaisiin muusta erityisestä syystä katsoa johtavan eturistiriitaan valtioneuvoston jäsenenä toimimiseen nähden. Edellytyksenä olisi lisäksi, että uuteen tehtävään siirtymisen voitaisiin katsoa vaarantavan yleistä etua ja luottamusta hallitusvallan käyttöön.  

Ehdotus ilmentää perusoikeuksien rajoittamiselle asetetut yleiset edellytykset huomioon ottaen lähtökohtaa siitä, ettei karenssi ole tarkoitettu määrättäväksi kaavamaisesti tai satunnaisesti eikä vähäisin perustein. Karenssia ei saisi määrätä myöskään alaltaan laajemmaksi tai kestoltaan pitemmäksi kuin se on ehdotetun lain tavoitteen saavuttamiseksi välttämätöntä. Karenssi olisi ehdotuksen mukaan määrättävä päättymään viimeistään 12 kuukauden kuluttua siitä, kun henkilölle on myönnetty ero valtioneuvoston jäsenen tehtävästä. Karenssilla pyritään turvaamaan se, ettei ministerin tehtävissä saatuja tietoja voisi käyttää valtionhallinnon ulkopuolisessa uudessa tehtävässä omaksi tai toisen hyödyksi taikka toisen vahingoksi tai uuteen tehtävään siirtyminen muusta erityisestä syystä voisi johtaa eturistiriitaan valtioneuvoston jäsenenä toimimiseen nähden. Voidaan arvioida, että valtioneuvoston jäsenenä saadut merkittävät, salassa pidettävät tai julkisuutta muuten rajoittavien säännösten suojaamat tiedot tai eturistiriitoja aiheuttavat vaikutusvaltasuhteet ovat viimeistään 12 kuukaudessa menettäneet merkitystään niin, ettei niitä voida enää laissa tarkoitetussa mielessä uudessa tehtävässä hyödyntää. Julkisuuslain 23 §:n mukainen vaitiolovelvollisuus ja rikoslain 40 luvun 5 §:n mukainen hyväksikäyttökielto jatkuvat ministerikauden jälkeenkin, eikä ehdotetulla sääntelyllä ole tarkoitus muuttaa näitä velvoitteita. 

Karenssin kohteena olevalla olisi oikeus valtioneuvoston jäsenelle maksettavaa palkkiota vastaavaan korvaukseen karenssin ajalta sekä yli kaksi kuukautta kestävältä asian käsittelyn ajalta. Oikeus korvaukseen olisi myös muulla ilmoituksen antajalla siltä osin kuin asian käsittely karenssilautakunnassa on kestänyt yli kaksi kuukautta. Valtioneuvoston jäsenyydestä vapautetulle henkilölle voitaisiin määrätä enintään 30 000 euron seuraamusmaksu, jos hän laiminlöisi uutta tehtävää koskevan ilmoitusvelvollisuutensa taikka enintään 60 000 euron seuraamusmaksu, jos hän rikkoisi velvollisuutensa olla aloittamatta uutta tehtävää hänelle määrätyn karenssin aikana. Karenssilautakunnan päätökset olisivat muutoksenhakukelpoisia. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Sopimusperusteinen ja valtioneuvoston periaatepäätökseen perustuva malli

Valmistelussa on arvioitu vaihtoehtoisena toteuttamiskeinona edellytyksiä säätää valtion virkamieslain 44 a §:n mukaisen karenssisopimuksen tai muun siihen asiallisesti rinnastuvan sopimusperusteisen mallin omaksumisesta myös valtioneuvoston jäsenille määrättävän karenssin lähtökohdaksi. Karenssisopimus on luonteeltaan julkisoikeudellinen sopimus, joka on työsopimuslain 3 luvun 5 §:ssä tarkoitettua, yksityisoikeudellisessa työsuhteessa käytettävissä olevaa kilpailukieltosopimusta vastaava sopimus (HE 90/2016 vp, s. 21). Sopimuksen tekemiselle säädettyjen edellytysten täyttyessä viranomainen harkitsee ja päättää, edellyttävätkö tehtävät käytännössä karenssisopimuksen tekemistä. Viranomainen voi valtion virkamieslain 44 a §:n 2 momentin nojalla asettaa karenssisopimuksen virkaan tai virkasuhteeseen nimittämisen edellytykseksi. 

Valtioneuvoston muodostaminen ja ministereiden valinta kuuluvat perustuslain 61 §:n mukaan kansanvaltaisessa ja parlamentaarisessa hallitustavassa eduskunnalle ja sen valitsemalle pääministerille. Eduskunnan täysistunnossa suoritettavan pääministerin vaalin jälkeen tasavallan presidentti nimittää pääministerin esityksestä muut ministerit. Samalla tasavallan presidentti myöntää perustuslain 64 §:n nojalla eron entiselle hallitukselle. Ministerit ovat perustuslain 60 §:n mukaisesti virkatoimistaan vastuunalaisia eduskunnalle. Ministerin tehtävä on siten ennen muuta poliittinen luottamustehtävä, johon nimittämistä ei ole katsottu perustelluksi rajoittaa erityisillä kelpoisuusehdoilla tai muilla ministeriksi valittavan muodollista pätevyyttä edellyttävillä vaatimuksilla (HE 1/1998 vp, s. 111). 

Ministereiden erityisestä valintatavasta ja nimitysmenettelystä johtuen valtion virkamieslain 44 a §:ssä tarkoitettua tai siihen rinnastuvaa karenssisopimusta ei ole pidetty perusteltuna asettaa valtioneuvoston jäseneksi nimittämisen ja ministerin tehtävässä toimimisen edellytykseksi. Toisaalta myöskään nykyisen käytännön mukaista ja kunkin toimivaltaisen hallituksen harkinnassa olevaa valtioneuvoston periaatepäätökseen nojautuvaa valtioneuvoston jäsenten yhteistä sitoumusta muihin tehtäviin siirtymisen rajoituksista ei voida pitää asian merkityksen ja siihen liittyvien painavien yhteiskunnallisten intressien vuoksi vallitsevassa oikeuskehityksessä enää riittävänä. Periaatepäätös on luonteeltaan hallituksen poliittinen ja ohjeellinen kannanotto, jolla ei ole oikeudellista sitovuutta. 

Edellä selostetuista lähtökohdista käsin valmistelussa on päädytty ehdottamaan, että valtioneuvoston jäsenen tehtävään liittyvästä karenssimenettelystä sekä siihen sisältyvistä velvoitteista, seuraamuksista ja toimivaltuuksista säädettäisiin lain tasolla. Esityksessä on pyritty myös säännösperusteisesti varmistumaan siitä, että ilmoituksen kohteena olevan uuden tehtävän erityispiirteet tulevat asianmukaisesti huomioon otetuiksi karenssin määräämisen edellytyksiä arvioitaessa. Mahdollista karenssia ei saisi määrätä kategorisin perustein eikä asiallisesti ja ajallisesti laajemmaksi kuin se on ehdotetun lain tavoitteen saavuttamiseksi välttämätöntä. 

Lain soveltamisalaan ehdotetaan kuuluviksi valtioneuvoston jäsenet ja 12 viime kuukauden aikana valtioneuvoston jäsenenä toimineet henkilöt. Valmistelun yhteydessä on arvioitu, ettei karenssisääntelyn tavoite huomioon ottaen sääntelyn soveltamista vain valtioneuvoston jäseniin voida pitää riittävän kattavana. Lainsäädäntöön sisältyy jo nykyisellään velvoitteita, jotka ulottuvat viranomaisen palveluksessa toimimisen taikka luottamustehtävän hoitamisen jälkeiseen aikaan. On lähdetty siitä, että ministerikauden jälkeiseen aikaan kohdistuvia velvoitteita voidaan asettaa, kunhan valmistelussa otetaan huomioon valtioneuvoston jäsenten ja toimikautensa valtioneuvoston jäsenenä jo päättäneiden henkilöiden oikeusaseman eroavaisuudet. Kun valtioneuvoston jäsenenä saadut merkittävät, salassa pidettävät tai julkisuutta muuten rajoittavien säännösten suojaamat tiedot tai eturistiriitoja aiheuttavat vaikutusvaltasuhteet menettävät merkitystään ajan mittaan, on valmistelussa päädytty ehdottamaan, että muiden kuin valtioneuvoston jäsenenä toimivien osalta lain henkilöllinen soveltamisala määräytyisi ministerin tehtävien hoitamisen päättymisestä kuluneen ajan perusteella. 

Valmistelussa henkilöllinen soveltamisala ja karenssin pituus on pyritty määrittelemään siten, että turvattaisiin lain tavoite ja täytettäisiin valtioneuvoston jäsenen ja valtioneuvoston jäsenyydestä vapautetun henkilön perusoikeuksia rajoittavalta sääntelyltä edellytettävät vaatimukset. 

Valmistelun kuluessa on arvioitu, että valtioneuvoston jäsenenä saadut merkittävät, salassa pidettävät tai julkisuutta muuten rajoittavien säännösten suojaamat tiedot tai eturistiriitoja aiheuttavat vaikutusvaltasuhteet ovat viimeistään 12 kuukaudessa menettäneet merkitystään niin, ettei niitä voida enää laissa tarkoitetussa mielessä uudessa tehtävässä hyödyntää. Ehdotuksen mukaan karenssi voitaisiin määrätä valtioneuvoston jäsenten lisäksi vain henkilöille, joille on myönnetty ero valtioneuvoston jäsenen tehtävästä 12 viime kuukauden aikana. Karenssi olisi määrättävä päättymään viimeistään 12 kuukauden kuluttua eron myöntämisestä. Julkisuuslain 23 §:n mukainen vaitiolovelvollisuus ja rikoslain 40 luvun 5 §:n mukainen hyväksikäyttökielto jatkuvat ministerikauden jälkeenkin, eikä ehdotetulla sääntelyllä ole tarkoitus muuttaa näitä velvoitteita. 

Valtioneuvoston jäsen saa tehtävissään laajasti tietoja ja käyttää merkittävää yhteiskunnallista valtaa. Ministeri saa tietoja sekä hoitaessaan oman toimialansa tehtäviä että osallistuessaan ministerin asemassa valtioneuvoston päätöksenteon valmisteluun ja päätöksentekoon. Ministeri saa asemassaan tietoonsa laaja-alaisesti esimerkiksi kansallisen turvallisuuteen, yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamiseen ja Suomen ulkosuhteisiin liittyviä tietoja. Mahdollisuudella määrätä tapauskohtaisen harkinnan perusteella laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä enintään 12 kuukauden pituinen karenssi voitaisiin myös käytännössä suojata yleistä etua ja luottamusta hallitusvallan käyttöön. Kansainvälisesti tarkastellen karenssit ovat melko pitkiä. Esityksen säätämisjärjestystä koskevassa jaksossa on arvioitu tarkemmin valtioneuvoston jäsenen tehtävään liittyvän karenssin pituutta suhteessa valtion virkamieslain 44 a §:n mukaisen karenssin kestoon. 

Perustuslain 63 §:n 1 momenttiin sisältyy jo kielto hoitaa ministerikauden aikana ministerin tehtäviä haittaavia tehtäviä sekä 2 momenttiin velvoite antaa selvitys sidonnaisuuksista. Ehdotetulla sääntelyllä ei ole tarkoitus puuttua näihin säännöksiin. Tämän vuoksi ehdotetussa laissa tarkoitettu karenssi voitaisiin määrätä kohdistumaan vain valtioneuvoston jäsenyyden päättymisen jälkeiseen aikaan, vaikka toimivaltaisen hallituksen jäsenet olisivat myös lakiehdotuksessa tarkoitettuja ilmoitusvelvollisia. 

Karenssin määräämistä koskevan toimivallan organoisoinnin vaihtoehdot

Karenssin määräämistä koskeva toimivalta kuuluisi lakiehdotuksen mukaan tätä tehtävää varten valtioneuvoston kanslian yhteyteen perustettavalle karenssilautakunnalle. Valmistelussa on arvioitu vaihtoehtona edellytyksiä osoittaa karenssin määräämistä koskeva toimivalta olemassa olevalle valtion virkamieseettiselle neuvottelukunnalle. Asianomainen neuvottelukunta on muiden valtionhallinnon sivuelinorganisaatioon kuuluvien neuvottelukuntien tavoin luonteeltaan neuvoa-antava sekä toimialansa viranomaisten ja sidosryhmien välistä vuoropuhelua edistävä asiantuntijaelin. Neuvottelukuntatyyppisille toimielimille ei ole valtion hallintoa järjestettäessä tarkoitettu antaa julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä. Lakiehdotuksen sisältämät toimivaltuudet merkitsisivätkin perustavanlaatuista muutosta virkamieseettisen neuvottelukunnan asemaan ja tehtäviin sekä edellyttäisivät perustuslain 119 §:n 2 momentti huomioon ottaen sen laintasoista uudelleenorganisointia. Tätä ei voida pitää perusteltuna eikä neuvottelukunnan perustehtävien näkökulmasta tarkoituksenmukaisenakaan. 

Ehdotettu lautakuntamalli mahdollistaisi riippumattoman päätöksenteon ja varmistaisi karenssin määräämiseltä vaadittavan erityisasiantuntemuksen. Ehdotetun sääntelyn katsotaan muodostavan myös lain soveltamisalan piiriin kuuluvien henkilöiden oikeusaseman kannalta asianmukaisen sääntelyperustan. 

Säännökset ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnin ja karenssin rikkomisen seuraamuksista

Lakiin ehdotetaan otettavaksi säännökset valtion virkamieslain 44 a §:ssä tarkoitettuun sopimussakkoon asiallisesti rinnastuvasta hallinnollisesta sanktiosta niiden tilanteiden varalta, joissa lakiehdotuksessa tarkoitettu ilmoitusvelvollisuus laiminlyödään tai karenssi rikotaan. 

Valtioneuvoston jäsenellä on valtiosääntöinen erityisasema ja siihen liittyvä oikeudellinen ja poliittinen vastuunalaisuus. On mahdollista katsoa, että ministerin tehtävään valituksi tulleilta henkilöiltä tulee voida odottaa myös ministerikautensa jälkeen erityistä vastuullisuutta lakisääteisten velvoitteidensa noudattamisessa ja huolehtimista siitä, ettei uuteen tehtävään siirtymisestä aiheudu valtion etua tai muuta julkista intressiä vaarantavaa eturistiriitaa. Valtioneuvoston jäsenet ovat eduskunnan, ylimpien laillisuusvalvojien ja muun hallituksen toimintaan kohdistuvan julkisen valvonnan ohella myös jatkuvan julkisen arvioinnin kohteena. Myös entiset valtioneuvoston jäsenet ovat tyypillisesti julkisen huomion kohteena välittömästi ministerikautensa jälkeen. 

Edellä selostetun perusteella valmistelun kuluessa on arvioitu erityisesti mallia, jossa olisi säädetty karenssilautakunnan mahdollisuudesta antaa oma-aloitteinen lausunto ilmoituksen antamisen tarpeellisuudesta ehdotetun lain soveltamisalaan kuuluvalle henkilölle, joka ei ole antanut ilmoitusta uuteen tehtävään siirtymisestä. Mallista on luovuttu. On arvioitu, että sääntelyn johdonmukaisuuden, uskottavuuden ja vaikuttavuuden näkökulmasta olisi perusteltua, että ehdotukseen sisällytettäisiin mahdollisuus määrätä seuraamuksia sääntelyn keskeisimpien velvoitteiden vastaisesta menettelystä. Hallinnollisia seuraamuksia ei ole valmistelun yhteydessä pidetty riittävinä eikä kaikilta osin asiayhteyteen käytännössä soveltuvina keinoina varmistaa säännösten noudattaminen. Toisaalta rikkomusten laadun ei ole arvioitu ehdottomasti edellyttävän rikosoikeudellisten rangaistusten käyttöä. Siten karenssilautakunnalle on ehdotettu toimivaltuutta määrätä hallinnollinen sanktio eli seuraamusmaksu ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnistä ja karenssin rikkomisesta. Valtioneuvoston jäsenten virkatoimien arviointi toteutuu perustuslaissa säädetyn ministerivastuun kautta ja kattaa myös toimien rikosoikeudellisen arvioinnin. Seuraamusmaksua koskevaa säännöstä ei ehdoteta ulotettavaksi valtioneuvoston jäseninä toimiviin. 

Lakiehdotuksen tavoitteena on suojata yleistä etua ja luottamusta hallitusvallan käyttöön. Sanktioinnin suhteellisuusvaatimuksen on valmistelussa arvioitu täyttyvän. Hallinnollisen sanktion käyttöönottoa on pidetty välttämättömänä sääntelyn vaikuttavuuden ja toimivuuden varmistamiseksi ja siten sääntelyn tavoitteen saavuttamiseksi. Valmistelussa on arvioitu, ettei sääntelyn tavoite olisi saavutettavissa muulla perusoikeuteen vähemmän puuttuvalla tavalla. Lisäksi valmistelussa on pidetty perusteltuna, että ehdotettu ja valtion virkamieslain 44 a §:n mukainen karenssijärjestelmä muodostaisivat myös seuraamusten osalta johdonmukaisen kokonaisuuden, ottaen huomioon valtioneuvoston jäsenten valtiosääntöisen aseman erityispiirteet. Sanktiointi olisi tarkoitettu ennen kaikkea ennaltaehkäiseväksi ja seuraamusmaksu olisi tarkoitus määrätä vain vakavissa velvoitteiden laiminlyönnin tai rikkomisen tilanteissa. 

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Ruotsi

Ruotsissa on voimassa ministereitä ja valtiosihteereitä koskeva karenssilaki (Lag (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet). Karenssin pituus on enintään 12 kuukautta. 

Laki sisältää säännökset karenssin määräämisestä ministerin tai valtiosihteerin siirtyessä muihin kuin valtiollisiin tehtäviin. Lain soveltamisalan piiriin kuuluvalle voidaan asettaa rajoitusaika, jonka aikana hän ei voi ottaa vastaan toimeksiantoa tai siirtyä muun kuin valtion palvelukseen taikka ryhtyä harjoittamaan elinkeinoa. Karenssin sijasta tai lisäksi voidaan asettaa myös enintään 12 kuukauden ajaksi väliaikainen kielto käsitellä tiettyjä kysymyksiä tai aihealueita. Määräyksen kohteena olevalla on oikeus saada rajoitusajalta ministerin tai valtiosihteerin palkkiota vastaava korvaus, jos hän ei voi rajoituksen johdosta aloittaa uutta toimeksiantoa, palvelussuhdetta tai elinkeinotoimintaa. 

Karenssin määrää tätä tehtävää varten perustettu lautakunta (Nämnden för prövning av statsråds och vissa andra befattningshavares övergångsrestriktioner). Vuonna 2020 lautakunnan tehtävät laajennettiin koskemaan myös valtakunnantilintarkastajalle ja valtiontalouden tarkastusjohtajalle määrättäviä siirtymäkauden rajoituksia. Vuoden 2023 aikana lautakunta vastaanotti muihin tehtäviin siirtymisestä 43 ilmoitusta, joista yhdeksän ilmoitusta antoi aihetta väliaikaisen käsittelykiellon määräämiseen (Redogörelse till riksdagen 2023/24:NSÖ1). Selonteon mukaan vuoden 2022 syksyllä tapahtunut hallituksen vaihdos oli syynä siihen, että karenssilautakunnalle tehtyjen ilmoitusten määrä kasvoi merkittävästi loppuvuodesta 2022 loppuvuoteen 2023 saakka verrattuna aiempiin vuosiin. Esimerkiksi vuonna 2021 lautakunta vastaanotti kaksi ilmoitusta (Redogörelse till riksdagen 2021/22:NSÖ1). 

Hallituksen toimeksiannon pohjalta selvityshenkilö antoi elokuussa 2023 mietintönsä karenssisääntelyn kehittämisestä (SOU 2023:45). Mietinnön mukaan sääntely on täyttänyt tarkoituksensa, eikä tarvetta ottaa käyttöön sanktioita ole ilmennyt. Karenssin 12 kuukauden kestoa pidetään mietinnössä asianmukaisena. Ilmoitusvelvollisuutta ehdotetaan tietyiltä osin rajattavaksi edelleen nykyisestä koskemaan vain yksityisen sektorin tehtäviin siirtymistä. Mietinnössä esitetään, että nykyisin voimassa olevat kolme erillistä karenssilakia yhdistettäisiin yhdeksi laiksi. Esitystä laadittaessa on tarkasteltu myös Ruotsin sääntelyratkaisuja mahdollisina tapoina ratkaista esityksen laadinnassa esille nousseita kysymyksiä. 

Norja

Vuoden 2016 alussa voimaan tulleessa Norjan niin sanotussa karenssilaissa (Lov om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og statsansatte (karanteneloven), LOV-2015-06-19-70) säädetään menettelystä, jonka mukaan poliitikoille ja virkamiehille voidaan asettaa enintään kuuden kuukauden pituinen karenssiaika ennen toisiin tehtäviin siirtymistä. Karenssin sijasta tai lisäksi voidaan asettaa myös enintään 12 kuukauden ajaksi väliaikainen kielto käsitellä tiettyjä kysymyksiä tai aihealueita. 

Karenssin määrää tätä tehtävää varten perustettu riippumaton lautakunta (Karantenenemnda). Jos karenssilakia tai lautakunnan päätöksiä on rikottu, voi lautakunta velvoittaa lopettamaan lainvastaisen toiminnan. Lautakunnalla on myös tietyin edellytyksin toimivalta määrätä rikkomuksen kohteena olevan karenssin ajalta saadut tulot menetetyiksi sekä määrätä rikkomuksen johdosta rangaistusluonteinen rikkomusmaksu. Mainittu rikkomusmaksu saa asetuksen (Forskrift til lov om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og statsansatte, FOR-2015-12-02-1380) mukaan vastata enintään kuuden kuukauden karenssikorvausta. Lautakunta käsitteli vuonna 2022 kaikkiaan 57 uusiin tehtäviin siirtymistä koskevaa asiaa, joista 17 johti karenssin tai väliaikaisen käsittelykiellon määräämiseen (Karantenenemnda Årsmelding 2022; 31.3.2023). 

Norjan hallituksen vuonna 2020 asettama komitea on arvioinut nykyisen karenssilain mahdollisia muutostarpeita toukokuussa 2021 antamassaan raportissa. Komitea ehdottaa muun muassa, että väliaikainen kielto käsitellä entiselle vastuualueelle kuuluneita asioita voitaisiin tietyissä tapauksissa pidentää enintään 18 kuukauteen. Lisäksi ehdotetaan, ettei karenssikorvausta tietyin edellytyksin myönnettäisi uutta elinkeinotoimintaa harjoittamaan siirtyvälle. Karenssikorvauksen maksaminen voitaisiin myös lopettaa ja jo maksettu korvaus periä takaisin, jos karenssipäätöstä rikottaisiin. Ehdotuksesta järjestetty kuuleminen päättyi maaliskuussa 2022. 

Tanska

Tanskassa ei ole salassapitovelvollisuussäännösten lisäksi rajoitteita, jotka velvoittaisivat ministereitä tai virkamiehiä palvelussuhteen päättymisen jälkeen. Salassapitovelvollisuuden rikkomisesta voidaan tuomita sakkoon tai vankeuteen korkeintaan kuuden kuukauden ajaksi. 

Eräiden muiden maiden lainsäädäntö

OECD:n julkaiseman raportin (Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access) mukaan julkisia viranhaltijoita koskevaa eettistä sääntelyä on käytössä lähes kaikissa kehittyneissä maissa. Sen sijaan korkeimpia poliittisia päättäjiä kuten ministereitä ja kansanedustajia koskeviin eettisiin toimintatapoihin liittyvä sääntely on harvinaisempaa ja toteuttamistavoiltaan vaihtelevaa. Tarkastelun kohteena olevasta 40 maasta 14:ssä todettiin olevan ministereiden eettisiä toimintatapoja koskeva ”code of conduct” –standardi tai vastaava käytännesäännöstö. Poliittisten toimijoiden karensseja koskevaa lainsäädäntöä on raportin mukaan käytössä 26 maassa. Karenssisääntelyllä pyritään tyypillisesti rajoittamaan väliaikaisesti (cooling-off period) siirtymistä ministerin, kansanedustajan tai erityisavustajan tehtävästä esimerkiksi lobbariksi tai poliittisen tehtävän vastuualueella toimivan yksityisen sektorin toimijan palvelukseen. 

Karenssilainsäädännön sisältö ja karenssin enimmäispituus vaihtelevat eri maissa. Esimerkiksi Saksassa sovelletaan 18 kuukauden mittaista karenssia poliitikoille tehtävissä, joiden hoitamisen katsotaan voivan vaarantaa julkista etua. Karenssista päättää kolmijäseninen eettinen asiantuntijaryhmä. Italiassa sovelletaan ministerikauden jälkeisiin tehtäviin siirryttäessä vuoden karenssiaikaa ja Espanjassa ja Iso-Britanniassa on käytössä enimmillään kahden vuoden karenssiaika. Ranskassa puolestaan sovelletaan kolmen vuoden karenssia. Karenssisääntelyä on useissa maissa viime vuosien aikana tiukennettu. Tähän on vaikuttanut muun ohella se, että virkamiesten ja poliitikkojen tehtäväkierto ja työskentely sekä julkisella että yksityisellä sektorilla on yleistynyt. Lisäksi julkinen sektori hankkii nykyisin yhä useammin palveluja yksityiseltä sektorilta. 

Myös suhtautuminen karenssiajalta maksettavaan taloudelliseen hyvitykseen tai vastaavaan korvaukseen vaihtelee eri maissa. Korvauksen maksaminen koko karenssiajalta on OECD:n raportin mukaan varsin poikkeuksellista. Esimerkiksi Ranskassa siirtymisestään ilmoittaneet hallituksen jäsenet saavat kolmen kuukauden entistä kuukausipalkkiotaan vastaavan korvauksen. 

Kaikissa OECD:n raportissa tarkastelun kohteena olleissa maissa ei ole säädetty ilmoitusvelvoitteiden laiminlyönnin tai karenssiajan rikkomisen johdosta määrättävistä seuraamuksista tai sanktioista. Niissä maissa, joissa sanktiot ovat käytössä, on tyypillisesti säädetty myös karenssin noudattamisen valvontaan liittyvistä toimivaltuuksista. Espanjassa sanktio voidaan määrätä tietyin edellytyksin myös yksityisen sektorin toimijalle, joka rekrytoi karenssisäännöksiä rikkoneen henkilön laiminlyönnistä määrätyn seuraamusluonteisen rajoitusajan kuluessa. 

Euroopan komissio 

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 245 artiklan mukaan tehtäväänsä ryhtyessään komission jäsenet antavat vakuutuksen siitä, että he osoittavat kunniallisuutta ja pidättyvyyttä, kun heille toimikauden päätyttyä tarjotaan tiettyjä tehtäviä tai etuja. Jos komission jäsen ei noudata näitä velvollisuuksiaan, unionin tuomioistuin voi päättää, että hänen oikeutensa eläkkeeseen tai muihin vastaaviin etuuksiin lakkaa. 

Euroopan komission jäsenten toimintasäännöistä annetun komission päätöksen (2018/C 65/06) mukaan komission entisten jäsenten on ilmoitettava komissiolle vähintään kaksi kuukautta etukäteen aikomuksestaan harjoittaa ammattitoimintaa tehtäviensä päättymistä seuraavien kahden vuoden aikana. Komissio määrittää, onko suunniteltu toiminta luonteeltaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 245 artiklan mukaista. Entisen jäsenen on tehtäviensä päättymistä seuraavien kahden vuoden ajan pidättäydyttävä voimakkaista vaikuttamispyrkimyksistä komission jäsenten ja näiden alaisten keskuudessa sellaisten kysymysten suhteen, joista hän vastasi tehtäviensä yhteydessä. Entisen puheenjohtajan osalta edellä mainitut ajanjaksot ovat kolme vuotta. Velvollisuuksia ei sovelleta, jos entinen jäsen hoitaa julkista tehtävää. Jos toimintasääntöjä on rikottu tavalla, joka ei ole riittävän vakava, jotta asia saatettaisiin unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, komissio voi päättää esittää varoituksen ja tarvittaessa julkaista sen. 

7.1  Laki valtioneuvoston jäsenen tehtävään liittyvästä karenssista

1 §.Lain tavoite. Lakiin ehdotetaan otettavaksi sen tavoitetta määrittävä säännös. Sen mukaan lain tavoitteena on suojata yleistä etua ja luottamusta hallitusvallan käyttöön rajoittamalla määräajaksi ehdotetussa laissa säädetyin edellytyksin valtioneuvoston jäsenen oikeutta siirtyä toimikautensa päätyttyä muihin tehtäviin.  

Ehdotetussa 1 §:ssä ei perustettaisi toimivaltaa siinä tarkoitetun rajoituksen määräämiseksi, vaan se olisi ymmärrettävä lain soveltamista yleisesti ohjaavaksi säännökseksi. 

Pykälässä käytetty hallitusvallan käsite saisi sisältönsä perustuslain 3 §:n 2 momentista, jossa sillä viitataan tasavallan presidentille ja valtioneuvostolle kuuluviin valtaoikeuksiin ja päätöksentekoon. 

Säännöksestä ilmenisi lisäksi se lain soveltamista määrittävä keskeinen lähtökohta, jonka mukaan siinä tarkoitettu rajoitus voisi kohdistua vain valtioneuvoston jäsenyyden päättymisen jälkeiseen aikaan. Ehdotetulla lailla ei siten puututtaisi perustuslain 63 §:n 1 momentin alaan kuuluviin tilanteisiin, joissa rajoitetaan ministerin tehtäviin kuulumattomien tehtävien hoitamista valtioneuvoston jäsenyyden aikana. 

2 §.Soveltamisala. Pykälässä määriteltäisiin lain henkilöllinen soveltamisala. Sen mukaan lakia sovellettaisiin valtioneuvoston jäseniin eli kulloisenkin hallituksen jäseninä toimiviin ministereihin. Lakia sovellettaisiin siten sekä pääministeriin että valtioneuvoston jäsenenä toimiviin muihin ministereihin. Säännös käsittäisi myös hallituksen vaihdoksen yhteydessä toimitusministeristönä toimivan hallituksen jäsenet. Entiseen valtioneuvoston jäseneen lakia sovellettaisiin 12 kuukautta tehtävän päättymisen jälkeen. Lain soveltamisalaa määrittävä 12 kuukauden ajanjakso laskettaisiin alkavaksi siitä päivästä, kun tasavallan presidentti on myöntänyt henkilölle eron valtioneuvoston jäsenen tehtävästä.  

Lain soveltamisalan ulkopuolelle rajautuisivat ilman eron myöntämistä valtioneuvoston jäsenen tehtävistä eronneeksi katsotut henkilöt. Näissä on kyse perustuslain 64 §:n 3 momentissa tarkoitetuista tilanteista, joissa ministeri valitaan tasavallan presidentiksi tai eduskunnan puhemieheksi. 

3 §.Velvollisuus ilmoittaa uuteen tehtävään siirtymisestä. Pykälässä säädettäisiin lain soveltamisalaan kuuluvan henkilön velvollisuudesta ilmoittaa aikomuksestaan siirtyä uuteen tehtävään valtioneuvoston jäsenyyden päättymisen jälkeen.  

Ilmoitusvelvollisuus koskisi 1 momentin sanamuodon mukaan henkilön ”aikomusta” siirtyä uuteen tehtävään. Ilmoitusvelvollisuutta ei ole sääntelyn merkityksen ja sen vaikuttavuuden vuoksi pidetty tarkoituksenmukaisena rajata esimerkiksi jo tehtyyn työsopimukseen tai lupautumiseen luottamustehtävän vastaanottamisesta. Pelkkä yleisluontoinen aikomus siirtyä uuteen tehtävään ei kuitenkaan vielä sellaisenaan perustaisi ilmoitusvelvollisuutta, vaan ilmoitusvelvollisuuden perustavalta uuteen tehtävään siirtymiseltä edellytettäisiin riittävää todennäköisyyttä sekä henkilön sitoutumista siirtymisestä. Tällä tarkoitettaisiin esimerkiksi pitemmälle edennyttä rekrytointiprosessia, jossa henkilö on valittu hakijoiden joukosta loppuvaiheen haastatteluihin, joissa neuvotellaan tehtävän ehdoista. Tällaiseen haastatteluun kutsutulla henkilöllä on yleensä todennäköisiä perusteita katsoa voivansa tulla valituksi tehtävään. Kyse voisi olla myös henkilön asettumisesta pyynnöstä ehdolle avoinna olevaan tehtävään, luottamustoimeen tai pitemmälle suunnitellusta ja toteutumassa olevasta elinkeinotoiminnan aloittamisesta.  

Ehdotetulla sääntelyllä ei puututtaisi perustuslain 63 §:n 1 momentista johtuvaan kieltoon hoitaa ministerikauden aikana ministerin tehtäviä haittaavia tehtäviä eikä pykälän 2 momentin mukaiseen velvoitteeseen antaa selvitys sidonnaisuuksista. Perustuslain 63 §:n 2 momentin mukaan ministerin on viivytyksettä nimitetyksi tultuaan annettava eduskuntaa varten selvitys elinkeinotoiminnastaan, omistuksistaan yrityksissä ja muusta merkittävästä varallisuudestaan sekä sellaisista ministerin virkatoimiin kuulumattomista tehtävistään ja muista sidonnaisuuksistaan, joilla voi olla merkitystä arvioitaessa hänen toimintaansa valtioneuvoston jäsenenä. Eduskunta on edellyttänyt, että sille toimitetaan tiedot ministerien ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvissa sidonnaisuuksissa ministerikauden aikana tapahtuvista, olennaisista muutoksista. 

Ehdotetussa 1 momentissa olisi kyse lain soveltamisalaan kuuluvan henkilön vielä epävarmasta aikomuksesta siirtyä uuteen tehtävään. Esimerkiksi valtioneuvoston jäsenen ilmoitusta ulkopuolisista sidonnaisuuksistaan koskevan valtioneuvoston kanslian ohjeen mukaan valtioneuvoston jäsenen tulee ilmoittaa sellaiset sidonnaisuudet, joilla voi objektiivisesti katsoen olla merkitystä arvioitaessa hänen toimintaansa valtioneuvoston jäsenenä tai jotka valtioneuvoston jäsen muuten haluaa saattaa eduskunnan tietoon. Selvityksen antamiseen vasta muotoutumassa olevista sidonnaisuuksista ei ohjeisteta. Kunkin tapauksen olosuhteiden perusteella jäisi valtioneuvoston jäsenen harkittavaksi, olisiko uuteen tehtävään siirtymisestä karenssilautakunnalle annettavaan ilmoitukseen liittyen tarpeen antaa myös valtioneuvoston jäsenen sidonnaisuusselvitys. 

Jos karenssilautakunta antaisi valtioneuvoston jäsenen ilmoituksen perusteella karenssin sisältävän päätöksen, voitaisiin lähtökohtana pitää, että valtioneuvoston jäsenen tulisi antaa selvitys sidonnaisuuksistaan, ellei kyseisen tapauksen erityisistä olosuhteista muuta johtuisi. 

Perustuslain 63 §:n 1 momentissa tarkoitettuina ministerin tehtäviä haittaavina tehtävinä pidetään kaikkia sellaisia tehtäviä, jotka tekevät ministerin esteelliseksi keskeisissä virkatehtävissään. Ministerin esteellisyydestä säädetään valtioneuvostosta annetun lain 17 a §:ssä. Esteellisyyttä koskevia säännöksiä sovelletaan ministerin toimintaan ministerikauden aikana ja myös silloin, jos hän ministerikaudellaan valmistautuu siirtymään muihin tehtäviin. Vastuu esteellisyysarvioinnista kuuluu valtioneuvoston jäsenelle itselleen, ja hän arvioi itse kysymyksen esteellisyydestään. 

Ilmoitusvelvollisuus uuteen tehtävään siirtymisestä sisältäisi implisiittisesti myös ennakollisen ilmoittamisen aikomuksesta erota valtioneuvoston jäsenen tehtävästä uuteen tehtävään siirtymisen vuoksi. Karenssilautakunnalle annettavalla ilmoituksella ei olisi tältä osin perustuslain 64 §:stä ilmenevää eron pyyntöön rinnastuvaa merkitystä. 

Ehdotetussa 1 momentissa lueteltaisiin ilmoituksen antamista edellyttävät tilanteet. Ilmoitus olisi momentin 1 kohdan mukaan ensinnäkin annettava aikomuksesta siirtyä sellaisen työnantajan palvelukseen, joka ei ole valtio, hyvinvointialue, hyvinvointiyhtymä, kunta, kuntayhtymä, itsenäinen julkisoikeudellinen laitos, yliopistolaissa (558/2009) tarkoitettu yliopisto, puoluelain (10/1969) 1 §:ssä tarkoitettu puolue, Euroopan unioni tai sellainen kansainvälinen järjestö tai kansainvälinen toimielin, jonka toimintaan Suomi jäsenvaltiona osallistuu. Ilmoitusvelvollisuus koskisi siten laajasti yksityisen sektorin toimijoiden palvelukseen siirtymistä.  

Ilmoitusvelvollisuuden perustavalla palvelukseen siirtymisellä tarkoitetaan ehdotuksessa siirtymistä toistaiseksi voimassa olevaan tai määräaikaiseen työsopimussuhteeseen tai muuhun toimeen palkkaa, palkkiota, etuutta tai muuta korvausta vastaan. Palkan tulkinnassa voidaan ottaa soveltuvin osin huomioon, mitä ennakkoperintälain (1118/1996) 13 §:ssä tarkoitetaan palkalla. Ilmoitusvelvollisuuden kannalta ei olisi sinänsä merkitystä sillä, onko kyse päätoimisesta vai sivutoimisesta palvelussuhteesta. 

Ilmoitusvelvollisuuden piiriin ei kuuluisi siirtyminen 1 kohdassa mainitun julkisyhteisön, Euroopan unionin, kansainvälisen järjestön, kansainvälisen toimielimen tai puolueen palvelukseen asianomaisen palvelussuhteen laadusta riippumatta. Ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuulumattomalla palvelussuhteella valtioon tarkoitetaan ehdotetussa 1 kohdassa virka- tai työsopimussuhdetta, jossa valtio on työnantajana. Kyse olisi palvelussuhteesta valtion viranomaiskoneistoon kuuluvaan tahoon, kuten virastoon tai laitokseen. Valtion liikelaitokset ja valtionyhtiöt eivät ole valtion viranomaisia eivätkä ne kuulu valtion budjettitalouden piiriin, joten siirtyminen niiden palvelukseen kuuluisi säännöksessä tarkoitetun ilmoitusvelvollisuuden alaan. 

Vastaavasti palvelussuhteella hyvinvointialueeseen, hyvinvointiyhtymään, kuntaan tai kuntayhtymään tarkoitettaisiin 1 kohdassa virka- tai työsopimussuhdetta, jossa hyvinvointialue, hyvinvointiyhtymä, kunta tai kuntayhtymä on työnantajana. Myös hyvinvointialueen, hyvinvointiyhtymän, kunnan ja kuntayhtymän liikelaitokset ovat niiden hallintoon kuuluvia viranomaisia. Sen sijaan osakeyhtiöt, joissa hyvinvointialue, hyvinvointiyhtymä, kunta tai kuntayhtymä on osakkaana, ovat niiden organisaatiosta erillisiä oikeushenkilöitä, joten siirtymisestä niiden palvelukseen olisi ehdotuksen mukaan ilmoitettava. 

Ilmoitusvelvollisuuden piiristä rajatut itsenäiset julkisoikeudelliset laitokset ovat itsenäisiä oikeushenkilöitä, jotka on yleensä perustettu erityisellä säädöksellä. Ne eivät kuulu varsinaiseen julkiseen hallintokoneistoon, mutta ne hoitavat niille erikseen säädettyjä julkisia tehtäviä. Tällaisia ovat esimerkiksi Suomen Pankki, Kansaneläkelaitos ja Työterveyslaitos. Kunnalliseen toimintaan liittyviä julkisoikeudellisia laitoksia ovat muun muassa kunnallisesta eläketurvasta huolehtiva Keva sekä Kuntien takauskeskus. Rajaus käsittäisi myös yliopistolaissa tarkoitetut itsenäisenä julkisoikeudellisena laitoksena tai säätiönä toimivat yliopistot. 

Säännöksessä tarkoitettuja kansainvälisiä järjestöjä tai kansainvälisiä toimielimiä, joiden toimintaan Suomi jäsenvaltiona osallistuu, ovat lähinnä hallitusten tai valtioiden väliset järjestöt, kuten Pohjois-Atlantin liitto Nato, OECD, Yhdistyneet kansakunnat ja sen alaiset rahastot, ohjelmat ja erityisjärjestöt sekä Euroopan neuvosto. 

Ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle jäisi siirtyminen puoluelain 1 §:ssä tarkoitetun puoluerekisteriin merkityn rekisteröidyn yhdistyksen palvelukseen. 

Ilmoitus olisi momentin 2 kohdan mukaan annettava otettaessa vastaan hallituksen, hallintoneuvoston, johtoryhmän tai vastaavan toimielimen jäsenyys tai näihin merkitykseltään rinnastuva muu vastuullinen tehtävä tai toimi valtion liikelaitoksessa taikka yksityisoikeudellisessa yhteisössä, säätiössä, yhdistyksessä tai muussa yksityisoikeudellisessa oikeushenkilössä. Säännös käsittäisi myös luottamustehtävät valtionyhtiöissä. Muuna vastuullisena tehtävänä tai toimena pidettäisiin esimerkiksi yrityksen toiminnan kannalta merkittävää hallintotehtävää, kuten tilintarkastajana toimimista. Ilmoitusvelvollisuus koskisi myös tehtäviä valtakunnallisen ja keskustason ammatillisissa etujärjestöissä, työnantajien etujärjestöissä, elinkeinoelämän etujärjestöissä sekä Suomen Kuntaliitto ry:ssä samoin kuin tehtäviä muissa valtakunnallisissa tai muuten merkittävissä järjestöissä, kuten kansalais-, hyväntekeväisyys-, kulttuuri- ja urheilujärjestöissä. Myös tehtävät aluetason tai paikallistason järjestössä olisi lähtökohtaisesti ilmoitettava, jos niihin liittyy erityinen vastuu järjestön toiminnasta.  

Säännöksestä ilmenevän rajauksen mukaan ilmoitusvelvollisuutta ei olisi otettaessa vastaan julkinen luottamustehtävä, kuten kansanedustajan toimi tai muu yleisillä vaaleilla valittu luottamustehtävä taikka julkisyhteisön edustajiston tai toimielimen jäsenyys. Ilmoitusvelvollisuuden piirin ulkopuolelle rajautuvia muita julkisia luottamustehtäviä olisivat esimerkiksi aluevaltuutetun ja kunnanvaltuutetun toimet samoin kuin julkisyhteisön tai julkisoikeudellisen laitoksen hallituksen, lautakunnan, johtokunnan, komitean, toimikunnan ja neuvottelukunnan jäsenyydet. 

Ehdotetun 3 kohdan mukaan ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluisi myös aikomus aloittaa elinkeinon- tai ammatinharjoittaminen tai muu vastaava toiminta. Yleisin elinkeinonharjoittamisen muoto on toiminimi, jonka kautta yksittäinen henkilö voi harjoittaa elinkeinotoimintaa. Itsenäinen elinkeinonharjoittaja toimii omissa nimissään ja vastaa itse omista taloudellisista sitoumuksistaan. Myöskään itsenäinen ammatinharjoittaja ei toimi palvelussuhteessa, vaan tuottaa palvelunsa itsenäisesti suoraan asiakkaalle. Säännöksessä tarkoitettuna muuna vastaavana toimintana pidetään esimerkiksi työskentelyä toimitusjohtaja- tai johtajasopimuksella taikka toimimista toimeksianto- tai neuvonantosopimuksella.  

Ehdotetun 4 kohdan mukaan ilmoitusvelvollisuus olisi myös aikomuksesta jatkaa sellaista 1‒3 kohdassa tarkoitettua palvelusta, tehtävää, toimea tai toimintaa, jonka hoitamisesta lain soveltamisalaan kuuluva henkilö on valtioneuvoston jäsenenä pidättäytynyt. Kyse olisi paluusta tehtävään, jonka hoitamisesta valtioneuvoston jäsen on saanut ministerikautensa ajaksi vapaata tai jonka hoitaminen on muutoin keskeytyneenä valtioneuvoston jäsenenä toimimisen ajan. Kyseessä voisi olla esimerkiksi valtioneuvoston jäsenyyttä edeltäneen yksityisen sektorin palvelussuhteen jatkaminen ministerikauden jälkeen. Perustuslain 63 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston jäsen ei saa ministeriaikanaan hoitaa julkista virkaa eikä sellaista muuta tehtävää, joka voi haitata ministerin tehtävien hoitamista tai vaarantaa luottamusta hänen toimintaansa valtioneuvoston jäsenenä. Tehtävästä ei tarvitse luopua pysyvästi, vaan jääminen virkavapaalle tai lomalle valtioneuvoston jäsenyyden ajaksi on riittävää.  

Ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle jääviksi ehdotetuissa uusissa tehtävissä entisen valtioneuvoston jäsenen voitaisiin katsoa jäävän työskentelemään julkisen hallintokoneiston piiriin. 

Ehdotetun 2 momentin mukaan ilmoitus annettaisiin karenssilautakunnalle, josta säädettäisiin lakiehdotuksen 9 §:ssä.  

Ehdotetun 3 momentin mukaan ilmoitusta ei olisi kuitenkaan tarpeen antaa, jos 1 momentissa tarkoitetun uuden tehtävän luonteen perusteella olisi ilmeistä, etteivät karenssin määräämisen 6 §:ssä säädetyt edellytykset täyty. Tällä tarkoitettaisiin lähinnä tilanteita, joissa on kyse yhteiskunnallisesti ja taloudellisesti hyvin vähämerkityksisestä tehtävästä eikä uudella tehtävällä olisi merkityksellistä yhteyttä niiden toimialojen tehtäviin tai asioihin, joista henkilö on valtioneuvoston jäsenenä vastannut. Ilmoitusvelvollisuus ei koskisi myöskään sellaisia hallinto- ja luottamustehtäviä, joiden hoitaminen ei voisi muodostaa säännöksessä tarkoitettua eturistiriitaa. Tällaisia ovat esimerkiksi hallintotehtävät ministerin henkilökohtaiseen harrastukseen tai asumiseen liittyvissä yhteisöissä (esimerkiksi asunto-osakeyhtiöt). Myöskään tehtäviä tiekunnassa tai vastaavassa tavanomaisen asuinkiinteistön tai maa- tai metsätilan käyttöä tai hoitoa varten perustetussa tai näihin rinnastettavassa paikallisessa yhteisössä ei tarvitsisi ilmoittaa. Vähämerkityksistä elinkeinon- tai ammatinharjoittamista olisi esimerkiksi pienimuotoinen ja yhteiskunnallisia vaikutuksia vailla oleva toiminta, jolta puuttuu varsinainen tulonhankkimistarkoitus. Poikkeaminen ilmoitusvelvollisuudesta olisi tarkoitettu vain tilanteisiin, joissa karenssin määräämisen edellytysten täyttymättä jääminen olisi selvää. Henkilö voisi halutessaan kuitenkin aina antaa ilmoituksen aikomuksestaan siirtyä uuteen tehtävään.  

Ilmoitusvelvollisuus koskisi 4 momentin mukaan uuden tehtävän vastaanottamista tai aloittamista sekä valtioneuvoston jäsenenä ollessa että jäsenyyden päättymistä välittömästi seuraavan 12 kuukauden aikana. Ilmoitusvelvollisuus olisi siten voimassa siitä päivästä, kun tasavallan presidentti on valtioneuvoston jäsenen tehtäväänsä nimittänyt ja jatkuisi 12 kuukautta tehtävän päättymisestä.  

Ilmoitus olisi säännöksen mukaan annettava myös, jos henkilö valtioneuvoston jäsenenä tai jäsenyyttä välittömästi seuraavan 12 kuukauden aikana aikoisi ottaa vastaan tai aloittaa uuden tehtävän aiemmin ilmoittamansa lisäksi tai jos aiemmin ilmoitetun uuden tehtävän sisältö muuttuisi olennaisella tavalla. Ilmoitus olisi siten annettava, kun ilmoituksen antamista edellyttävä tilanne on käsillä, riippumatta mahdollisista aiemmista muita uusia tehtäviä koskevista ilmoituksista. Olennaisella muutoksella aiemmin ilmoitetun uuden tehtävän sisällössä tarkoitettaisiin tilannetta, jossa henkilön tehtäviä muutettaisiin saman työnantajan palveluksessa siten, että voidaan katsoa olevan kyse kokonaan uudesta toimenkuvasta. Kyse voisi olla myös tehtävien muutoksesta tilanteessa, jossa henkilö on poikkeusperusteen nojalla jättänyt aiemmin ilmoittamatta uuteen tehtävään siirtymisestä ja tehtäviä laajennetaan tai muutetaan olennaisella tavalla. Mahdollista voisi olla myös se, että henkilö olisi tehnyt pykälässä tarkoitetun ilmoituksen uudesta tehtävästä, mutta hän olisi luopumassa aikomuksestaan siirtyä tähän tehtävään tai sen hoidosta sen vuoksi, että olisi aikeissa siirtyä kokonaan toiseen tehtävään. Tällöin henkilön tulisi arvioida tarve antaa ilmoitus myös tästä kokonaan toisesta tehtävästä. Jos henkilölle olisi jo määrätty karenssi, tulisi hänen arvioida, onko aihetta antaa 15 §:ssä tarkoitettu olosuhteiden muutosta koskeva ilmoitus. 

Ehdotetun 5 momentin mukaan ilmoitus olisi annettava hyvissä ajoin ennen uuteen tehtävään siirtymistä tai sen olennaista muuttumista siten, että karenssilautakunnalla olisi tosiasiallinen mahdollisuus arvioida karenssin määräämisen edellytysten täyttyminen ja tehdä sitä koskeva päätöksensä ennen uuteen tehtävään siirtymistä. Säännös korostaisi ilmoituksen antamisen merkitystä sääntelyn kohteena olevien eturistiriitatilanteiden ennalta estämiseksi. Ilmoituksen antamisajankohdan riittävyyttä olisi mahdollista arvioida karenssilautakunnan käsittelemien asioiden keskimääräisen käsittelyajan perusteella. Tältä osin merkityksellinen on hallintolain 23 a §, jonka mukaan viranomaisen on määriteltävä odotettavissa oleva käsittelyaika sen toimialaan kuuluvissa keskeisissä asiaryhmissä. Tarkoituksena olisi, että ilmoitus annettaisiin, kun 1 momentissa tarkoitettu ”aikomus” uuteen tehtävään siirtymisestä olisi muotoutunut ilmoitusvelvollisuuden perustavaksi, mutta kuitenkin siten, että ilmoitus annettaisiin hyvissä ajoin ennen uuteen tehtävään siirtymistä. Käytännössä tilanteet voivat olla hyvin moninaisia, eikä tarkkaa aikarajaa ilmoituksen tekemiselle tämän vuoksi ehdoteta momentissa asetettavaksi. Käytännössä erilaiset rekrytointiin ja tehtävänkuvan muutoksiin liittyvät prosessit ja niiden kesto vaihtelevat. Usein tällaiset prosessit kuitenkin etenevät nopeasti. Esimerkiksi ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnin perusteella määrättävää seuraamusmaksua käsitellessään karenssilautakunta arvioisi tapauskohtaisesti ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnin kestoa ja tällöin myös sitä, milloin ilmoitus olisi tullut antaa.  

4 §.Ilmoituksen sisältö. Pykälässä säädettäisiin vähimmäistiedoista, jotka tulisi sisällyttää karenssilautakunnalle annettavaan ilmoitukseen. Säännöksessä määritellyt tiedot ovat välttämättömiä, jotta lautakunta kykenisi arvioimaan karenssin tarpeen ja sen määräämisen edellytysten täyttymisen.  

Ehdotuksen mukaan ilmoituksen antajan olisi toimitettava kaikki asian käsittelyyn liittyvät tarpeelliset tiedot karenssilautakunnalle. Näillä tarkoitettaisiin asian käsittelemiseksi tarpeellisia ilmoituksen antajan nimi- ja yhteystietoja sekä tietoa 3 §:n 1 momentissa tarkoitetusta tahosta, jolle uusi tehtävä suoritetaan, taikka uuden tehtävän tarkoittaman elinkeinon- tai ammatinharjoittamisen aloittamisesta. Ilmoituksessa olisi mainittava myös uuteen tehtävään siirtymisen ajankohta. Tieto siirtymisen ajankohdasta voisi olla myös arvio uudessa tehtävässä aloittamisen ajankohdasta esimerkiksi tilanteessa, jossa rekrytointiprosessi on ilmoitusta annettaessa vielä meneillään. 

Ilmoitukseen tulisi lisäksi sisällyttää selvitys uuden tehtävän pääasiallisesta sisällöstä ja sen suhteesta niiden toimialojen asioihin, joista ilmoituksen antaja on valtioneuvoston jäsenenä vastannut tai joiden käsittelyyn hän on valtioneuvoston jäsenenä muutoin ilmoituksen käsittelyn kannalta olennaisella tavalla osallistunut. Selvityksellä tarkoitetaan ehdotetussa yhteydessä tehtävän pääasiallisen kuvauksen ohella lähinnä ilmoituksen antajan näkemystä tehtävien keskinäisestä suhteesta. Ministeri osallistuu valtioneuvoston jäsenenä muun muassa valtioneuvoston päätöksenteon valmisteluun erilaisissa ministereiden kokoonpanoissa, kuten hallituksen neuvotteluissa, ministerityöryhmissä ja ministerivaliokunnissa sekä päätöksentekoon valtioneuvoston yleisistunnossa. Jos ministeri olisi valtioneuvoston jäsenenä oman toimialansa ulkopuolella osallistunut joidenkin asioiden käsittelyyn tavalla, jolla voisi olla merkitystä karenssin määräämisen kannalta, tulisi hänen esittää myös tältä osin näkemys ministerin tehtävien ja uuden tehtävän keskinäisestä suhteesta. Esimerkiksi talouspoliittisen ministerivaliokunnan jäsenenä oleva ministeri saa laaja-alaisesti tietoja julkiseen talouteen liittyvistä kysymyksistä. Siltä osin kuin on kyse sen ajanjakson pituudesta, jolta asioiden käsittelyyn osallistumisesta tulisi sisällyttää selvitys ilmoitukseen, tulisi ottaa huomioon, että tiedot ja vaikutusvaltasuhteet alkavat ajan kuluessa menettää merkitystään. Jos ilmoitus olisi puutteellinen, lautakunnan tulisi hallintolain 22 §:n mukaan pyytää ilmoituksen antajaa täydentämään ilmoitustaan. Ilmoituksen antajalle olisi hallintolain 34 §:n mukaisesti varattava myös tilaisuus tulla kuulluksi ennen asian ratkaisemista, jollei kuuleminen ole ilmeisen tarpeetonta tai kuulematta jättämiselle ole mainitun lain 34 §:n 2 momentin mukaista perustetta. Karenssilautakunta voisi käyttää hallintolain mukaisten selvityskeinojen lisäksi myös ehdotetussa laissa säädettäviä tiedonsaantikeinojaan. 

5 §.Karenssin määräämistä koskevan asian vireilletulo,karenssilautakunnan päätös ja uuteen tehtävään siirtymisen rajoitukset. Pykälässä säädettäisiin karenssin määräämistä koskevan asian vireilletulosta sekä karenssilautakunnan velvollisuudesta arvioida saamansa ilmoituksen perusteella karenssin edellytysten käsilläolo ja ratkaista päätöksellään karenssin määräämisen edellytysten täyttyminen. Pykälä sisältäisi lisäksi säännökset uuteen tehtävään siirtymisen ajallisista rajoituksista asian käsittelyn kuluessa sekä mahdollisen karenssin sisältävän päätöksen johdosta. Jos karenssilautakunta antaisi valtioneuvoston jäsenen ilmoituksen perusteella karenssin sisältävän päätöksen, voitaisiin lähtökohtana pitää, että valtioneuvoston jäsenen tulisi antaa perustuslain 63 §:n 2 momentissa tarkoitettu selvitys sidonnaisuuksistaan, ellei kyseisen tapauksen erityisistä olosuhteista muuta johtuisi.  

Ehdotetun 1 momentin mukaan karenssin määräämistä koskeva asia tulisi vireille, kun lain soveltamisalaan kuuluvan henkilön 3 §:ssä tarkoitettu ilmoitus on saapunut karenssilautakunnalle. Karenssin määräämistä koskeva asia voisi siten tulla vireille karenssilautakunnassa valtioneuvoston jäsenen tai valtioneuvoston jäsenyydestä 12 viime kuukauden aikana vapautetun henkilön ilmoituksella.  

Pykälän 2 momentista ilmenevänä lähtökohtana olisi, että karenssilautakunnan olisi ensi vaiheessa perehdyttävä sille annettuun ilmoitukseen ja tehtävä sen perusteella oikeudellinen kokonaisarvionsa siitä, voiko tehtävään siirtyminen johtaa ehdotetussa laissa tarkoitetulla tavalla karenssin edellytysten täyttymiseen. Tämän jälkeen lautakunnan olisi ratkaistava, täyttyvätkö laissa säädetyt edellytykset karenssin määräämiseksi. Kyse on karenssilautakunnan kokonaisharkinnasta. Karenssilautakunnalle ehdotetaan jätettäväksi asioiden moninaisuuden vuoksi harkintavaltaa karenssin määräämisen suhteen silloinkin, kun karenssin määräämisen edellytysten voitaisiin muodollisesti katsoa täyttyvän. Harkintaa ohjaisivat etenkin hallintolain 2 luvusta ilmenevät harkintavallan käyttöä rajoittavat oikeusperiaatteet. Karenssin sisältöä rajoittaisivat osaltaan ehdotetun 7 §:n säännökset karenssin ajallisesta kestosta.  

Jos karenssin määräämisen edellytykset eivät täyttyisi, karenssilautakunnan olisi ehdotetun 2 momentin mukaan päätöksellään vahvistettava, ettei uuteen tehtävään siirtymiselle ole ehdotetussa laissa tarkoitettuja rajoituksia. Päätös olisi hallintolain 45 § huomioon ottaen tällöinkin perusteltava. Karenssilautakunnan olisi siten aina annettava ilmoituksen johdosta päätöksensä, jossa voisi sinänsä olla kyse myös ilmoituksen tutkimatta jättämisestä, jos edellytyksiä sen tutkimiselle ei olisi esimerkiksi tietojen olennaisen puutteellisuuden vuoksi. 

Asiaa käsiteltäessä olisi otettava huomioon tarve saada karenssia koskeva asia ratkaistuksi ennen uudessa tehtävässä aloittamiseksi tarkoitettua ajankohtaa. Käsittelyssä olisi siksi annettava erityistä painoarvoa hallintolain 23 §:stä ilmenevälle vaatimukselle asian käsittelemisestä ilman aiheetonta viivytystä. Ilmoituksen antajalla on tarve saada asiansa käsitellyksi ennen uudessa tehtävässä aloittamisen arvioitua ajankohtaa. Ilmoituksen käsittelyn viivytyksettömyyttä koskevaa vaatimusta ilmentävät myös ehdotetun 8 §:n säännökset oikeudesta korvaukseen tapauksissa, joissa ilmoituksen käsittely on kestänyt yli kaksi kuukautta. 

Pykälän 3 momentin mukaan ilmoituksen antaja ei saisi aloittaa ilmoituksensa kohteena olevaa uutta tehtävää karenssilautakunnan käsittelyn kuluessa eli ennen kuin karenssilautakunta on antanut ilmoituksen johdosta 2 momentissa tarkoitetun päätöksensä. Säännöksellä pyritään välttämään mahdollisten eturistiriitatilanteiden syntyminen ilmoituksen käsittelyvaiheessa. Jos karenssilautakunnan päätös sisältäisi karenssin, ilmoituksen antajan tulisi lisäksi pidättäytyä aloittamasta uutta tehtävää, kunnes hänelle määrätty karenssiaika olisi kulunut loppuun. Säännös ilmentää osaltaan myös ajatusta siitä, ettei ilmoituksen antajalla tulisi käsittelyn tai karenssin aikana olla 3 §:n 1 momentissa tarkoitettuun tahoon, jolle uusi tehtävä suoritetaan, muita kuin karenssin asiallisena kohteena olevan uuden tehtävän käytännön järjestelyihin liittyviä yhteydenottoja.  

Vaikka henkilölle olisi määrätty karenssi, hän voisi aloittaa sellaisessa uudessa tehtävässä, jota ehdotetun 3 §:n 1 momentin mukainen ilmoitusvelvollisuus ei koskisi. 

Ehdotetun 4 momentin mukaan karenssilautakunnan olisi karenssin sisältävässä päätöksessään nimenomaisesti todettava, että ilmoituksen antajalla on oikeus 8 §:n mukaiseen ministerin palkkiota vastaavaan korvaukseen karenssin ja kaksi kuukautta ylittäneeltä osin myös ilmoituksen käsittelyn ajalta. Ehdotuksen 3 §:n 5 momentin mukaan ilmoitus olisi annettava hyvissä ajoin ennen uuteen tehtävään siirtymistä, jotta karenssilautakunnalla olisi tosiasiallinen mahdollisuus arvioida karenssin määräämisen edellytysten täyttyminen ja tehdä sitä koskeva päätöksensä ennen uuteen tehtävään siirtymistä. Karenssin määrääminen edellyttäisi asian huolellista selvittämistä ja arviointia. Ilmoituksen antajalle olisi hallintolain 34 §:stä ilmenevän pääsäännön mukaan varattava tilaisuus tulla kuulluksi ennen asian ratkaisemista. Asian käsittely saattaisi edellyttää myös erilaisten kirjallisten lisäselvitysten hankkimista. Toisaalta asian luonteen vuoksi korostuisi vaatimus asian käsittelystä karenssilautakunnassa ilman aiheetonta viivytystä. Ilmoituksen antajalla on tarve saada asiansa käsitellyksi ennen uudessa tehtävässä aloittamisen arvioitua ajankohtaa.  

Momentin säännös täydentäisi hallintolain 44 §:ssä säädettyjä päätöksen sisältöä koskevia vaatimuksia. Ehdotuksessa on pidetty karenssin oikeusvaikutusten vuoksi perusteltuna varmistua säännösperusteisesti ilmoituksen antajan tietoisuudesta korvauksen saamisen suhteen. Ehdotettu 8 § sisältää säännökset karenssilautakunnan velvollisuudesta pyytää ilmoituksen antajalta korvauksen maksamiseksi tarpeelliset tiedot samanaikaisesti karenssin sisältävän tai yli kaksi kuukautta kestäneen käsittelyn johdosta annettavan päätöksensä kanssa. 

6 §.Karenssin määräämisen edellytykset. Pykälässä säädettäisiin karenssin määräämisen edellytyksistä. Karenssin määräämisen edellytyksiä tulisi harkita tapauskohtaisesti. Karenssi ei ole tarkoitettu määrättäväksi kaavamaisesti tai satunnaisesti eikä vähäisin perustein. Karenssia ei saisi määrätä myöskään alaltaan laajemmaksi tai kestoltaan pitemmäksi kuin se on ehdotetun lain tavoitteen saavuttamiseksi välttämätöntä. Sääntelyä tulee soveltaa yhdessä hallintolain 6 §:stä ilmenevien hyvän hallinnon perusteita ja hallinnon oikeusperiaatteita koskevien säännösten kanssa.  

Ehdotuksen mukaan karenssi voitaisiin määrätä 1 momentin 1 tai 2 kohdasta ilmenevin perustein, minkä lisäksi edellytyksenä olisi, että uuteen tehtävään siirtymisen voitaisiin katsoa vaarantavan yleistä etua ja luottamusta hallitusvallan käyttöön. 

Ehdotetun 1 momentin 1 kohdan mukaan karenssin määrääminen edellyttäisi, että ilmoituksen antajalla on tai on ollut valtioneuvoston jäsenenä toimiessaan pääsy sellaiseen salassa pidettävään tai julkisuutta muuten rajoittavien säännösten suojaamaan tietoon, jota voidaan olennaisella tavalla käyttää uudessa tehtävässä omaksi tai toisen hyödyksi taikka toisen vahingoksi.  

Virkamiehen vaitiolovelvollisuus ja salassa pidettävien tietojen hyväksikäyttökielto ulottuvat myös virkasuhteen jälkeiselle ajalle sekä julkisuuslain 23 §:n että rikoslain 40 luvun 5 §:n mukaan. Viranomaisen toiminnan julkisuutta koskevien säännösten mukaan ministeri ei saa paljastaa tehtävässään saamiaan salassa pidettäviä tietoja tai käyttää niitä hyödykseen taikka jonkun muun hyödyksi tai vahingoksi. Vaitiolovelvollisuus ja hyväksikäyttökielto jatkuvat ministerikauden jälkeenkin, eikä ehdotetulla sääntelyllä ole tarkoitus muuttaa näitä velvoitteita. 

Vaitiolovelvollisuudella ja hyväksikäyttökiellolla ei voida kuitenkaan kattavasti estää ennalta tilanteita, joissa valtioneuvoston jäsenenä saatuja salassa pidettäviä tai julkisuutta muuten rajoittavien säännösten suojaamia tietoja voitaisiin olennaisella tavalla käyttää uudessa tehtävässä omaksi tai toisen hyödyksi taikka toisen vahingoksi. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin jonkin salassapitoperusteen tai jonkin muun salassapitosäännöksen nojalla salassa pidettävien tietojen lisäksi momentin 1 kohta kattaisi julkisuutta muuten rajoittavien säännösten suojaamat tiedot, kuten tiedot valmisteilla olevasta asiakirjasta. 

Momentin 1 kohdassa ei olisi kyse yksinomaan valtioneuvoston jäsenen oman toimialansa tehtävien hoidossa saamista tiedoista. Kyse voisi olla myös muita toimialoja koskevista tiedoista, joita ministeri on valtioneuvoston jäsenenä käsittelyt. Valtioneuvoston jäsen osallistuu esimerkiksi valtioneuvoston päätöksenteon valmisteluun ministereiden kokoonpanoissa, kuten hallituksen neuvotteluissa, ministerityöryhmissä ja ministerivaliokunnissa samoin kuin valtioneuvoston päätöksentekoon valtioneuvoston yleisistunnossa. Valtioneuvoston jäsenet saavat asemassaan tietoonsa laaja-alaisesti esimerkiksi yhteiskunnallisesti merkittävien ja laajakantoisten hankkeiden valmisteluun liittyviä ja kansallisen turvallisuuden kannalta keskeisiä tietoja. Lisäksi valtioneuvostolle kuuluu muun muassa yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamiseen sekä Suomen ulkosuhteisiin liittyviä asioita. Kyse voisi olla esimerkiksi jonkin toimialan kilpailuolosuhteita, kilpailevia yrityksiä tai valmisteilla olevia liiketaloudellisesti merkittäviä politiikkalinjauksia tai hankkeita koskevasta tiedosta. 

Toisaalta momentin 1 kohdan soveltamisalaa rajaisi kohdassa asetettu edellytys siitä, että tietoa voitaisiin olennaisella tavalla käyttää uudessa tehtävässä omaksi tai toisen hyödyksi taikka toisen vahingoksi. Tämän lisäksi edellytettäisiin, että uuteen tehtävään siirtymisen voitaisiin käsillä olevassa tilanteessa katsoa vaarantavan yleistä etua ja luottamusta hallitusvallan käyttöön. 

Arvioitaessa mahdollisuutta tiedon hyödyntämisestä toisen eduksi voidaan hyödynsaajana pitää joko luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä. Etu voisi olla joko taloudellinen tai muu etu. Jos ilmoituksen antaja aikoo siirtyä sellaiseen uuteen tehtävään, jossa hän ei voi hyödyntää valtioneuvoston jäsenen asemassaan saamiaan tietoja, siirtymiselle ei olisi katsottava olevan ehdotetusta laista johtuvia rajoituksia. Ehdotetusta säännöksestä ilmenee lisäksi, että karenssi ei voisi tulla kyseeseen silloin, jos ilmoituksen antaja on saanut tiedon tai tiedot jossakin toisessa tehtävässä. Ottaen kuitenkin huomioon, että ministerin tehtävä on luottamustehtävä, jossa ei ole varsinaista työaikaa, todennäköisyys sille, että ministeri olisi muussa ominaisuudessa saanut jonkin tiedon, on hyvin pieni. 

Ehdotetulla sääntelyllä pyritään osaltaan varmistamaan, että valtioneuvoston jäsenen asemasta ei suoraan siirryttäisi sellaisiin yksityisen sektorin tehtäviin, joissa säännöksessä tarkoitettua salassa pidettävää tai julkisuudelta rajoitettua tietoa voitaisiin olennaisella tavalla hyödyntää. 

Karenssi voitaisiin momentin 2 kohdan mukaan määrätä myös, jos uuteen tehtävään siirtymisen voitaisiin muusta kuin 1 kohdassa tarkoitetusta erityisestä syystä katsoa johtavan eturistiriitaan valtioneuvoston jäsenenä toimimiseen nähden. Lisäksi edellytettäisiin, että uuteen tehtävään siirtymisen voitaisiin käsillä olevassa tilanteessa katsoa vaarantavan yleistä etua ja luottamusta hallitusvallan käyttöön. Säännöksessä korostettaisiin vaatimusta karenssin määräämisen edellytysten tapauskohtaisesta harkinnasta. Uuteen tehtävään siirtymisestä aiheutuvan yleisen edun ja valtioneuvoston toimintaan kohdistuvan luottamuksen vaarantumisen tulisi myös olla sillä tavoin selvää, että eturistiriidan syntyminen olisi lähtökohtaisesti myös ulkopuolisen havaittavissa. Samalla se ilmentää lähtökohtaa siitä, ettei karenssi ole tarkoitettu määrättäväksi kaavamaisesti tai satunnaisesti eikä vähäisin perustein.  

Säännöksessä tarkoitetun muusta erityisestä syystä johtuvan eturistiriidan tulisi olla merkitykseltään jokseenkin samanasteinen kuin tiedon hyödyntämisperusteen nojalla määrättävässä karenssissa. Näin ymmärrettynä eturistiriita voisi olla käsillä lähinnä vain silloin, kun uudella tehtävällä voidaan osoittaa olevan riittävän kiinteä yhteys siihen toimialaan, josta ilmoituksen antaja on valtioneuvoston jäsenenä vastannut tai johon liittyviä asioita hän on käsittelyt. Tällaisia tilanteita voisivat olla esimerkiksi ministerin siirtyminen vastuutoimialallaan toimivan taloudellisesti tai yhteiskunnallisesti merkittävän yrityksen johtotehtävään, valtakunnallisella tai keskusjärjestötasolla toimivan etujärjestön keskeiseen luottamustoimeen taikka vastuutoimialan toimeksianto- tai neuvonantotehtäviin. Eturistiriidalta ei näissäkään tapauksissa edellytettäisi konkreettisen vahingon tai sen uhkan määrittämistä, vaan riittävää olisi, että uuteen tehtävään siirtymisessä tunnistetaan eturistiriidan riskin olemassaolo. Käytännössä kyse voisi olla esimerkiksi siitä, että uudessa tehtävässä voitaisiin hyödyntää ministerin tehtävässä muodostuneita vaikutusvaltasuhteita. 

Momentin viimeisen virkkeen mukaan karenssin määräämisen edellytyksenä olisi lisäksi, että uuteen tehtävään siirtymisen voidaan katsoa vaarantavan yleistä etua ja luottamusta hallitusvallan käyttöön. Kyse olisi karenssin määräämisen yleisestä edellytyksestä, jonka olisi täytyttävä kumpaakin momentin alakohtaa sovellettaessa. Siten esimeriksi pelkästään 1 kohdassa tarkoitetun tiedon hyödyntämisen mahdollisuus ei sellaisenaan riittäisi karenssin määräämisen perusteeksi, vaan siirtymisen olisi lisäksi voitava katsoa vaarantavan yleistä etua ja luottamusta hallitusvallan käyttöön. Yleisen edun ja hallitusvallan käyttöä kohtaan tunnetun luottamuksen vaarantumisen tulisi olla olennaista. Vaarantumista arvioitaisiin objektiivisesti ja myös ulkopuolisen tulisi lähtökohtaisesti voida havaita vaarantuminen. 

Jos ehdotetun pykälän 1 momentissa tarkoitettu tietojen hyväksikäytön, vahingon aiheuttamisen tai muun eturistiriidan mahdollisuus voitaisiin välttää rajoittamalla ilmoituksen kohteena olevan uuden tehtävän laajuutta, karenssi tulisi pykälän 2 momentin mukaan rajata asialliselta laajuudeltaan sitä vastaavaksi. Karenssi olisi tällaisissa tapauksissa rajattava koskemaan vain sitä osaa uudesta tehtävästä, jonka hoitamisen on katsottava johtavan pykälässä tarkoitetulla tavalla tietojen hyväksikäyttöön, vahingon aiheuttamiseen tai muuhun eturistiriitaan. Karenssin tulisi perusoikeusrajoitukselta vaadittava oikeasuhtaisuus huomioon ottaen siten olla sellainen, että siitä aiheutuisi sen kohteena olevalle ilmoituksen antajalle mahdollisimman vähän haittaa.  

Ministerit saavat asemassaan laajasti virkasalaisuuden alaista tai luottamuksellista tietoa julkisen ja yksityisen sektorin toiminnasta sekä käyttävät yhteiskunnallisesti merkittävää vaikutusvaltaa eri toimijoihin nähden. Vaikka ministerin tehtävässä saatujen tietojen ja yhteiskunnallisten suhteiden hyödyntäminen ministerikauden jälkeen julkishallinnon ulkopuolisissa tehtävissä olisi lainmukaista, jo pelkästään mahdollisuus tällaisen tiedon tai vaikutusvaltasuhteiden hyödyntämisestä voi herkästi herättää epäilyjä epäeettisestä toiminnasta ja siten heikentää luottamusta hallitusvallan käyttöön etenkin, jos uudella tehtävällä on kiinteä yhteys ministerin vastuualueeseen tai toimialaan. Toisaalta valtioneuvoston jäsenen ja hänen ministerikautensa jälkeisen ajan osalta perusoikeuksia rajoittavan sääntelyn tulee olla oikeasuhtaista, minkä johdosta sääntelyn soveltamisala on pidetty tarkkarajaisena, eikä karenssia koskevaa päätöstä aina välttämättä annettaisi tilanteissa, joita julkisuudessa kenties vahvastikin arvosteltaisiin. Karenssin määrääminen edellyttäisi, että valtioneuvoston jäsenenä saatuja tietoja voitaisiin olennaisella tavalla hyödyntää uudessa tehtävässä tai uuteen tehtävään siirtymisen voitaisiin muusta erityisestä syystä katsoa johtavan eturistiriitaan yleistä etua ja hallitusvallan käyttöä kohtaan tunnettua luottamusta vaarantavalla tavalla. Karenssia ei siten esimerkiksi voitaisi määrätä pelkästään sillä perusteella, että ministeri kesken hallituskauden tai hallituskauden jälkeen siirtyy yksityisen sektorin tehtäviin. 

7 §.Karenssin kesto. Pykälässä säädettäisiin karenssin ajallista kestoa koskevista vaatimuksista. Ehdotetun 1 momentin mukaan karenssi voitaisiin määrätä alkavaksi aikaisintaan siitä, kun ilmoituksen antajalle on myönnetty ero valtioneuvoston jäsenen tehtävästä ja karenssin olisi päätyttävä viimeistään silloin, kun valtioneuvoston jäsenen erosta on kulunut 12 kuukautta. Jos karenssilautakunta antaisi karenssin sisältävän päätöksensä esimerkiksi seitsemän kuukautta valtioneuvoston jäsenen eron jälkeen, karenssi voisi olla kestoltaan enintään viiden kuukauden pituinen. Säännöksestä ilmenisi myös lain soveltamista määrittävä keskeinen lähtökohta siitä, että mahdollinen karenssiaika voisi käytännössä alkaa vasta valtioneuvoston jäsenyyden päätyttyä. Ehdotettu sääntely ei koskisi tilanteita, joissa uutta tehtävää olisi tarkoitus ryhtyä hoitamaan valtioneuvoston jäsenen tehtävän ohella ministerikauden aikana. Ehdotetulla lailla ei siten puututtaisi perustuslain 63 §:n 1 momentin alaan kuuluviin tilanteisiin, joissa rajoitetaan ministerin tehtäviin kuulumattomien tehtävien hoitamista valtioneuvoston jäsenyyden aikana.  

Karenssia ei saisi pykälän 2 momentin mukaan määrätä kestoltaan pitemmäksi kuin se on ehdotetusta 1 §:stä ilmenevän tavoitteen saavuttamiseksi välttämätöntä. Harkinnassa olisi otettava huomioon karenssin ajallisen keston merkitys yleisen edun ja hallitusvallan käyttöä kohtaan tunnetun luottamuksen vaarantumisen kannalta.  

Ehdotetun 6 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa karenssin kestoa määriteltäessä olisi lisäksi keskeistä arvioida, voidaanko tietoa, jota karenssilla suojataan, uudessa tehtävässä olennaisella tavalla hyödyntää tai käyttää toisen vahingoksi. Karenssilautakunnan olisi karenssin kestoa määrätessään otettava erityisesti huomioon, kuinka kauan ilmoituksen antajan valtioneuvoston jäsenenä saamaa tietoa voidaan ehdotuksessa tarkoitetulla olennaisella tavalla käyttää uudessa tehtävässä omaksi tai toisen hyödyksi taikka toisen vahingoksi. Tässä tarkoituksessa karenssilautakunnan olisi pyrittävä erityisesti arvioimaan, missä vaiheessa karenssin kohteena olevan ilmoituksen antajan saamat tiedot ovat menettäneet merkitystään niin, että niitä ei voida käyttää uudessa tehtävässä säännöksessä tarkoitetulla tavalla. Säännös asettaisi reunaehdot karenssiajan pituudelle myös niissä tilanteissa, joissa karenssin määrääminen perustuisi 6 §:n 1 momentin 2 kohdasta ilmenevään muuhun eturistiriitaan. Julkisuuslain 23 §:n mukainen vaitiolovelvollisuus ja rikoslain 40 luvun 5 §:n mukainen hyväksikäyttökielto jatkuvat ministerikauden jälkeenkin, eikä ehdotetulla sääntelyllä ole tarkoitus muuttaa näitä velvoitteita. 

Karenssilautakunnalle ehdotetaan jätettäväksi asioiden moninaisuuden vuoksi karenssin ajallista kestoa koskevaa harkintavaltaa. Karenssin ajallinen kesto määräytyisi ehdotetun 7 §:n nojalla ja harkintaa ohjaisivat myös hallintolain 2 luvusta ilmenevät harkintavallan käyttöä rajoittavat oikeusperiaatteet. Lautakunta harkitsisi karenssin kestoa tapauskohtaisesti. Kyse olisi tältäkin osin kokonaisharkinnasta. Karenssia ei saisi määrätä kestoltaan pitemmäksi kuin se on ehdotetun lain tavoitteen saavuttamiseksi välttämätöntä. Määrättävän karenssin pituuden punninnassa tulisi muun ohella suhteuttaa toisiinsa tarve suojata toisaalta oikeutta työhön ja elinkeinovapautta sekä toisaalta yleistä etua ja luottamusta hallitusvallan käyttöön. Karenssille olisi säännöksessä ehdotettu asetettavaksi enimmäiskesto, mutta ei sen vähimmäiskestoa. Karenssilautakunnan käytössä olisi karenssin koko asteikko, jonka laajuus mahdollistaisi hyvinkin erityyppisten tilanteiden huomioon ottamisen. Valmistelun kuluessa on arvioitu, ettei määrättävien karenssien pituus tulle painottumaan asteikon kumpaakaan päähän. On mahdollista, että karenssilautakunta harkitsisi, että lyhytkin karenssi olisi riittävä tavoitellun vaikutuksen saavuttamiseksi. Joissain tilanteissa lain tavoitteen toteutuminen voisi kuitenkin edellyttää pitkähköäkin karenssia. Oletettavissa on, ettei karenssien määräämiselle käytännössä olisi laajamittaista ja säännönmukaista tarvetta. 

8 §.Korvaus karenssin ja asian käsittelyn ajalta. Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan sillä, jolle karenssi on määrätty, olisi oikeus saada valtion varoista rahamääräinen korvaus karenssin ajalta sekä yli kaksi kuukautta kestävältä asian käsittelyn ajalta. Valtioneuvoston jäsenenä edelleen toimivan ilmoituksen antajan osalta korvausta maksettaisiin siitä ajankohdasta alkaen, kun hänet on vapautettu valtioneuvoston jäsenyydestä. Jos karenssilautakunta ei määräisi karenssia, ei ilmoituksen antaja olisi estynyt työskentelemästä uudessa tehtävässä, eikä hän siten olisi oikeutettu korvaukseen. Oikeus korvaukseen olisi säännöksen mukaan myös muulla ilmoituksen antajalla siltä osin kuin ilmoituksen käsittely on kestänyt yli kaksi kuukautta. Käsittelyajan korvaukseen olisi siten oikeutettu myös muu kuin karenssia koskevan määräyksen kohteena oleva ilmoituksen antaja. Käsittelyajan korvausta olisi säännöksessä tarkoitetussa tapauksessa oikeus saada ainoastaan kaksi kuukautta ylittävältä käsittelyajalta. Kyse voisi olla esimerkiksi siitä, että karenssilautakunta ei ole päätöksessään katsonut olevan edellytyksiä karenssin määräämiselle, mutta asian selvittäminen on edellyttänyt yli kaksi kuukautta kestänyttä käsittelyä.  

Ilmoituksen antajalla tarkoitetaan lain 3 §:n mukaisesti lain soveltamisalaan kuuluvaa henkilöä, jonka olisi annettava ilmoitus aikomuksestaan valtioneuvoston jäsenyyden päätyttyä siirtyä uuteen tehtävään. Lain 2 §:n mukaan lain soveltamisalaan kuuluisivat valtioneuvoston jäsenenä toimivat henkilöt ja valtioneuvoston jäsenyydestä vapautetut henkilöt 12 kuukautta eron myöntämisestä. 

Karenssiajalta maksettava korvaus vastaisi suuruudeltaan valtioneuvoston jäsenelle maksettavaa palkkiota. Korvauksessa olisi kyse ainoastaan valtioneuvoston jäsenille maksettavista palkkioista ja korvauksista annetun lain 1 §:ssä tarkoitetusta korvauksesta, eikä siihen laskettaisi muita mahdollisia etuuksia. Korvauksessa ei olisi kyse karenssin ajalta maksettavasta palkkauksesta, mutta sitä olisi pidettävä korvauksena tulojen vähentymisestä. Karenssikorvauksessa olisi siten kyse ennakonpidätyksen alaisesta korvauksesta, josta ei kuitenkaan maksettaisi työnantajan sairausvakuutusmaksua. Korvaus maksettaisiin valtioneuvoston kanslian määrärahoista. 

Ilmoituksen antajan karenssin tai ilmoituksen käsittelyn ajalta mahdollisesti saamaa palkkaa, palkkiota, etuutta tai muuta korvausta muusta tehtävästään, esimerkiksi kansanedustajana, ei ehdotuksen mukaan otettaisi vähennyksenä huomioon korvauksen määrää laskettaessa. Myönnettävän karenssikorvauksen määrää ei ehdotuksen mukaan vähennettäisi myöskään niissä tilanteissa, joissa karenssin laajuutta olisi 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla rajattu. 

Esimerkiksi puolen vuoden karenssia koskeva korvaus olisi vajaat 68 000 euroa ja lakiehdotuksen mukaista enimmäispituutta vastaavaa karenssia koskeva korvaus noin 135 000 euroa. Jos asian käsittely olisi kestänyt esimerkiksi kolme kuukautta, olisi ilmoituksen antaja oikeutettu korvaukseen, joka vastaa valtioneuvoston jäsenelle maksettavaa yhden kuukauden palkkiota, eli runsaan 11 000 euron korvaukseen. 

Ehdotetun 2 momentin mukaan karenssilautakunta myöntäisi korvauksen saatuaan karenssin sisältävän päätöksen tai yli kaksi kuukautta kestäneen käsittelyn johdosta annettavan päätöksen kohteena olevalta korvauksen maksamiseksi tarpeelliset tiedot. Korvauksen maksamiseksi tarpeellisia tietoja olisivat lähinnä päätöksen kohteena olevan tili- ja yhteystiedot. Karenssilautakunnan olisi ehdotuksen mukaan esitettävä pyyntö tietojen antamiseksi samanaikaisesti karenssin sisältävän päätöksen tai yli kaksi kuukautta kestäneen käsittelyn johdosta annettavan päätöksen kanssa. Menettelyllä pyritään edistämään karenssin oikeusvaikutuksia kohtuullistavan korvauksen määräämisen käsittelyn viivytyksettömyyttä. Valtioneuvoston kanslia vastaisi karenssilautakunnan päättämän korvauksen täytäntöönpanosta, kuten korvauksen maksuunpanoon ja maksatukseen liittyvistä järjestelyistä. Lähtökohtana olisi, että korvaus maksetaan kuukausierissä.  

Karenssiajan alkamisella ei olisi sinällään vaikutusta oikeuteen saada korvaus. Jos karenssiaika olisi korvauksen määräämisajankohtana alkanut kulua, karenssilautakunta myöntäisi korvauksen takautuvasti. 

9 §.Karenssilautakunta . Pykälässä säädettäisiin karenssin määräämistä koskevia asioita varten perustettavasta karenssilautakunnasta. Ehdotetun pykälän mukaan karenssilautakunta olisi valtioneuvoston kanslian yhteydessä ja se olisi toiminnassaan riippumaton ja itsenäinen. Riippumattomuudella tarkoitetaan ehdotetussa yhteydessä erityisesti karenssilautakunnan riippumattomuutta ratkaisutoiminnassaan poliittisesta päätöksenteosta ja poliittisista ohjausvaltasuhteista. Karenssilautakunnan itsenäisyys puolestaan merkitsisi sitä, että valtioneuvoston kanslialla olisi ainoastaan hallinnollista ohjausvaltaa suhteessa lautakuntaan. Valtioneuvoston kanslia vastaisi lautakunnan tulosohjauksesta ja nimeäisi sen sihteerit omasta virkakunnastaan tai jonkun toisen ministeriön virkakunnasta. Lautakunta tukeutuisi valtioneuvoston kanslian hallinnollisiin tukipalveluihin ja lautakunnan asiakirjat arkistoitaisiin osana valtioneuvoston kanslian arkistointia.  

Karenssilautakunta olisi oikeudelliselta asemaltaan valtion viranomaiskoneistoon kuuluva toimielin. Sen toimintaan sovellettaisiin siten ilman eri säännöstä hallinnon yleislakeja, kuten hallintolakia, julkisuuslakia ja kielilakia (423/2003). Lautakunnan jäseniä sitoisi siten myös julkisuuslain 23 §:stä ilmenevä vaitiolovelvollisuus ja hyväksikäyttökielto. Karenssilautakunnan jäsenet kuuluisivat ehdotetussa laissa säädettyjä tehtäviä hoitaessaan rikosoikeudellisen virkavastuun piiriin suoraan rikoslain 40 luvun 11 §:n määritelmäsäännöksen 2 kohdan perusteella. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974). 

10 §.Karenssilautakunnan asettaminen ja kokoonpano. Pykälän 1 momentin mukaan valtioneuvosto asettaisi karenssilautakunnan viideksi vuodeksi kerrallaan. Päätös tehtäisiin valtioneuvoston yleisistunnossa valtioneuvoston kanslian esittelystä ja lautakunnan toimikausi kestäisi viisi vuotta.  

Pykälän 2 momentin mukaan karenssilautakunnassa olisi puheenjohtaja, varapuheenjohtaja sekä enintään neljä muuta jäsentä. Pykälässä ei ehdoteta asetettavaksi karenssilautakunnan kokoonpanolle ja sen jäsenenä toimimiselle tiukkoja vaatimuksia tai kelpoisuusehtoja. Ottaen kuitenkin huomioon valtioneuvoston asema yhteiskunnassa ja lautakunnan toimivalta elinkeinovapautta rajoittavan karenssin ja hallinnollisen sanktion eli seuraamusmaksun määräämiseen, pykälään on otettu lautakunnan päätöksentekokyvyn kannalta olennainen säännös vaadittavasta lautakunnan tehtävien asianmukaisen hoitamisen edellyttämästä oikeudellisesta ja muusta asiantuntemuksesta. Oikeudellisella asiantuntemuksella viitataan ehdotetussa yhteydessä paitsi karenssilautakunnalle säädettyjen tehtävien ja toimivaltuuksien tuntemukseen myös lautakunnan tehtävien asianmukaisen hoitamisen edellyttämään oikeudelliseen erityisasiantuntemukseen. Oikeudellisen erityisasiantuntemuksen tarve liittyy etenkin hallinnollisen sanktion määräämiseen liittyviin kysymyksiin. Lautakunnassa olisi perusteltua olla perehtyneisyyttä valtiosääntöoikeuteen. Lautakunnassa tulisi olla riittävää osaamista myös sen toimintaan sovellettavasta muusta lainsäädännöstä, kuten hallintolaista, julkisuuslaista ja kielilaista. Lautakunnassa tulisi olla lisäksi yhteiskunnallista ja talouselämän tuntemusta. Lautakunnan toimivalta ja tehtävät huomioon ottaen olisi perusteltua, että lautakunnan puheenjohtajalla ja varapuheenjohtajalla olisi oikeustieteen muu ylempi korkeakoulututkinto kuin kansainvälisen ja vertailevan oikeustieteen maisterin tutkinto. Momentin mukaan lautakunnassa tulisi olla lisäksi asiantuntemusta valtioneuvoston toiminnasta.  

Ehdotetun 3 momentin mukaan valtioneuvoston kanslia nimeäisi lautakunnalle sen toiminnan kannalta tarvittavan määrän sihteereitä ja mahdolliset pysyvät asiantuntijat. Lautakunnan sihteereillä tulisi olla lautakunnan tehtävien asianmukaisen hoitamisen edellyttämä oikeudellinen ja muu asiantuntemus ja perehtyneisyys ja heidän tulisi olla virkasuhteessa valtioneuvoston kansliaan tai muuhun ministeriöön. Lähtökohtana olisi, että sihteerit olisivat sivutoimisia, eivätkä he esittelisi oman työnantajaministeriönsä toimialasta vastaavan ministerin karenssiin liittyviä asioita. Sihteerit hoitaisivat kokousvalmistelut sekä annettavien päätösten julkaisun sekä toimisivat lautakunnassa asioiden esittelijöinä. Pysyvät asiantuntijat eivät osallistuisi lautakunnan päätöksentekoon eli he eivät äänestäisi eivätkä päättäisi asioista, mutta voisivat osallistua lautakunnassa käytävään keskusteluun.  

Ehdotetussa 4 momentissa säädettäisiin tilanteesta, jossa puheenjohtaja tai muu jäsen eroaa kesken toimikauden tai on pysyvästi estynyt osallistumasta lautakunnan toimintaan. Tällaisessa tilanteessa valtioneuvoston kanslia määräisi jäljellä olevaksi toimikaudeksi uuden puheenjohtajan tai lautakunnan toiminnan edellyttämän muun jäsenen.  

Ehdotetun 5 momentin mukaan karenssilautakunnan jäsenille maksettaisiin tehtävien hoitamisesta palkkio. Valtioneuvoston kanslia vahvistaisi palkkion määrän ottaen huomioon, että karenssilautakunnan toiminnasta aiheutuvat kustannukset on tarkoitus kattaa valtioneuvoston kanslian määrärahoista.  

11 §.Karenssilautakunnan päätösvaltaisuus. Pykälässä säädettäisiin karenssilautakunnan koolle kutsumisesta ja päätösvaltaisuudesta. Ehdotetun 1 momentin mukaan lautakunnan kutsuisi koolle puheenjohtaja tai hänen estyneenä ollessaan varapuheenjohtaja.  

Karenssilautakunta olisi 2 momentin mukaan päätösvaltainen, kun puheenjohtajan tai varapuheenjohtajan lisäksi vähintään kaksi muuta lautakunnan jäsentä osallistuisi käsittelyyn. Lautakunta olisi päätösvaltainen myös, jos käsittelyyn osallistuisi puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja yksi muu lautakunnan jäsen. Säännös mahdollistaisi ehdotetussa muodossaan myös etäyhteyksien välityksellä tapahtuvien kokousten järjestämisen sekä kokoontumisen kirjallisessa menettelyssä.  

12 §.Asioiden käsittely karenssilautakunnassa. Karenssilautakunta voisi ehdotetun 1 momentin mukaan tehtävässään kuulla virkamiehiä ja muita asiantuntijoita  

Karenssilautakunta tekisi pykälän 2 momentin mukaan päätöksensä sihteerin esittelystä. Karenssilautakunnan päätökseksi tulisi se mielipide, jota enemmistö on kannattanut. Äänten mennessä tasan ratkaisisi puheenjohtajan tai hänen estyneenä ollessaan varapuheenjohtajan ääni.  

Karenssilautakunnan päätökset allekirjoittaisi 3 momentin mukaan puheenjohtaja tai hänen estyneenä ollessaan varapuheenjohtaja ja varmentaisi sihteeri.  

Ehdotetun 4 momentin mukaan karenssilautakunta voisi vahvistaa itselleen työjärjestyksen. Työjärjestyksellä voitaisiin antaa määräyksiä karenssilautakunnan sisäisen toiminnan ja hallinnon järjestämisestä, kuten asioiden valmistelusta, kokousjärjestelyistä ja sihteerien välisestä tehtävienjaosta sekä muista lautakunnan sisäiseen toimintaan liittyvistä käytännön järjestelyistä.  

13 §.Asiakirjan julkiseksi tulon ajankohtaa koskeva poikkeus . Karenssilautakunta olisi julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettu lain nojalla tiettyä tehtävää itsenäisesti hoitamaan asetettu lautakunta, joka toimisi julkisuuslaissa tarkoitettuna viranomaisena. Viranomaiselle asian käsittelyä varten toimitettu asiakirja tulee julkisuuslain 7 §:stä ilmenevän pääsäännön mukaan julkiseksi, kun viranomainen on sen saanut, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta julkisuuslaissa tai muussa laissa säädetä. Viranomaisen laatima selvityspyyntö tulee julkisuuslain 6 §:stä ilmenevän pääsäännön mukaan julkiseksi, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta julkisuuslaissa tai muussa laissa säädetä, kun se on allekirjoitettu tai sitä vastaavalla tavalla varmennettu.  

Ehdotetun pykälän mukaan valtioneuvoston jäsenen tekemä ilmoitus sekä karenssilautakunnan tällaisen ilmoituksen johdosta tekemät selvityspyynnöt ja niiden perusteella saadut tiedot tulisivat julkisiksi vasta päivästä, jolloin karenssilautakunta olisi antanut 6 §:n mukaisen päätöksensä tai ilmoituksen antajalle olisi myönnetty ero valtioneuvoston jäsenen tehtävästä, riippuen siitä, kumpi näistä päivämääristä olisi ensimmäinen. Ehdotettu säännös merkitsisi siten poikkeusta julkisuuslain 7 ja 6 §:ssä säädetystä asiakirjan julkiseksi tulon ajankohdasta. Poikkeus julkiseksi tulon ajankohdasta rajattaisiin koskemaan vain niitä tilanteita, joissa ilmoituksen antaja toimii edelleen valtioneuvoston jäsenen tehtävässä. Lisäksi poikkeus koskisi ainoastaan tiettyjen asiakirjojen julkiseksi tulon ajankohtaa, eli valtioneuvoston jäsenen antamaa ilmoitusta sekä karenssilautakunnan tällaisen asian ratkaisemiseksi tekemiä selvityspyyntöjä ja niiden perusteella saatuja asiakirjoja. Pykälässä tarkoitettu poikkeus asiakirjan julkiseksi tulosta olisi myös ajallisesti rajattu. Julkiseksi tuloa rajattaisiin vain siihen saakka, kunnes karenssilautakunta olisi antanut päätöksensä tai ilmoituksen antajalle olisi myönnetty ero valtioneuvoston jäsenen tehtävästä. 

Ehdotetulla säännöksellä pyritään varmistamaan valtioneuvoston toiminnan häiriötön jatkuminen tilanteessa, jossa ilmoituksen antaja toimii edelleen valtioneuvoston jäsenen tehtävässä. Näissäkin tapauksissa ilmoituksen antaja informoinee pääministeriä aikomuksestaan siirtyä muihin tehtäviin. 

Karenssilautakunta voisi tulla tietoiseksi valtioneuvoston jäsenen aikomuksesta siirtyä uuteen tehtävään myös esimerkiksi karenssilautakunnan kolmannelta osapuolelta saaman tiedon perusteella. Kolmannen osapuolen karenssilautakunnalle antaman tiedon osalta ei ole katsottu olevan käsillä sellaisia perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettuja välttämättömiä syitä, joiden vuoksi julkisuutta voitaisiin rajoittaa. 

14 §.Karenssilautakunnan tiedonsaantioikeus. Pykälässä säädettäisiin karenssilautakunnan tehtävien edellyttämistä tiedonsaantioikeuksista.  

Ehdotetun 1 momentin mukaan karenssilautakunnalla olisi oikeus saada asian ratkaisemiseksi ja 8 §:ssä tarkoitetun korvauksen maksamiseksi pyynnöstä ilmoituksen antajalta ja siltä 3 §:n 1 momentissa tarkoitetulta taholta, jolle uusi tehtävä suoritetaan, asian ratkaisemisen kannalta välttämättömät tiedot asianomaisesta uudesta tehtävästä salassapitosäännösten, liikesalaisuuden tai muiden tiedon saantia koskevien rajoitusten estämättä. Uutta tehtävää koskevilla välttämättömillä tiedoilla tarkoitetaan ehdotetussa yhteydessä esimerkiksi tietoja tehtävän alkamisesta ja ilmoituksen antajan tulevasta tehtävänkuvasta. Näissä voi olla kyse myös salassapitovelvoitteiden, liikesalaisuuden tai muiden tiedon saantia koskevien rajoitteiden piiriin kuuluvista seikoista, joten nimenomainen tiedonsaantioikeutta koskeva säännös on tarpeen päätöksenteon edellytysten varmistamiseksi. Liikesalaisuuksien siviilioikeudellisesta suojasta säädetään liikesalaisuuslaissa (595/2018) ja työsopimuslaissa. Kyseeseen voisivat tulla myös esimerkiksi yhtiö- ja arvopaperimarkkinaoikeudellisesta sääntelystä seuraavat salassapito- ja vaitiolovelvoitteet sekä yksityisoikeudellisiin salassapitosopimuksiin ja -sitoumuksiin perustuvat velvoitteet.  

Pykälän 2 momentin mukaan karenssilautakunnalla olisi lisäksi salassapitosäännösten ja muiden tiedon saantia koskevien rajoitusten estämättä oikeus saada ministeriöiltä asian ratkaisemiseksi välttämättömät tiedot ilmoituksen antajan pääsystä valtioneuvoston jäsenenä toimiessaan salassa pidettävään tai julkisuutta muuten rajoittavien säännösten suojaamaan tietoon. Ministeriöillä on tyypillisesti merkityksellistä tietoa valtioneuvoston jäsenen tehtävistä. Tiedonsaantioikeus ei ulottuisi ministerin tehtävissä saatujen salassapidettävien tietojen sisältöön, vaan karenssia koskevan määräyksen tarpeellisuuden arvioimiseksi voidaan pitää riittävänä saada tieto siitä, onko tai onko ilmoituksen antajalla ollut ministerin asemassa pääsy sellaiseen salassa pidettävään tai julkisuutta muuten rajoittavien säännösten suojaamaan tietoon, jota voidaan olennaisella tavalla käyttää omaksi tai toisen hyödyksi taikka toisen vahingoksi. Säännös on tarpeen, koska tieto henkilön oikeudesta saada ja käsitellä salassa pidettäviä tietoja saattaa joissain tapauksissa olla myös itsessään salassa pidettävä. Karenssilautakunnan tiedonsaantioikeutta puoltaa myös asiaan liittyvä merkittävä julkinen intressi.  

15 §.Velvollisuus ilmoittaa olosuhteiden muutoksista ja korvauksen takaisinperintä. Pykälässä säädettäisiin velvollisuudesta ilmoittaa olosuhteiden muutoksista ja karenssilautakunnan toimivallasta periä tietyin edellytyksin karenssin ajalta maksettu korvaus takaisin.  

Ehdotetun 1 momentin mukaan sen, jolle karenssi on määrätty, tulisi viipymättä ilmoittaa karenssilautakunnalle tiedot kaikista sellaisista olosuhteiden olennaisista muutoksista, jotka voivat vaikuttaa hänelle määrättyyn karenssiin tai karenssin ajalta maksettavaan korvaukseen. Mitä tahansa karenssiin tai korvaukseen vaikuttavaa muutosta ei olisi pidettävä niin olennaisena, että siitä olisi ilmoitettava. Ilmoitusvelvollisuus käsittäisi karenssin määräämiseen taikka korvauksen määrään merkityksellisellä tavalla vaikuttavat olosuhteiden muutokset. Näissä voisi olla kyse esimerkiksi siitä, että henkilö tai tuleva työnantaja on vetäytynyt uuteen tehtävään siirtymisen edellyttämistä toimenpiteistä eikä henkilö tule valituksi karenssin kohteena olevaan tehtävään.  

Ehdotetun 2 momentin mukaan karenssilautakunta voisi määrätä korvauksen maksamisen lopetettavaksi sekä jo maksetun korvauksen tai sen osan takaisinperittäväksi, jos karenssin ajalta olisi maksettu 8 §:ssä tarkoitettua korvausta aiheettomasti tai liikaa. Liikaa saatua korvausta olisi momentin mukaan muun ohella suoritus, joka teknisen virheen vuoksi on maksettu perusteetta tai liian suurena.  

Ehdotettu 2 momentti sisältäisi lisäksi takaisinperinnän kohtuullistamista koskevan säännöksen. Sen mukaan karenssilautakunta voisi jättää korvauksen tai sen osan takaisin perimättä, jos perinnän suorittaminen täysimääräisenä olisi kokonaisuutena arvioiden kohtuutonta tai perittävä määrä olisi vähäinen. Harkintaa ohjaisi erityisesti hallintolain 6 §:stä ilmenevä suhteellisuusperiaate. 

Pykälän 2 momentti sisältäisi myös takaisinperinnän vanhentumista koskevan säännöksen. Sen mukaan karenssilautakunta ei saisi ryhtyä takaisinperintään enää sen jälkeen, kun viisi vuotta on kulunut korvauksen maksamisesta. Lähtökohtana olisi, että karenssilautakunnan olisi tehtävä mahdollinen takaisinperintää koskeva päätöksensä viipymättä sen jälkeen, kun sen tietoon on tullut 1 momentissa tarkoitettu takaisinperinnän peruste. 

Henkilö olisi velvollinen maksamaan takaisinperittävälle määrälle ehdotetun 3 momentin mukaan korvauksen maksupäivästä korkolain (633/1982) 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä. Korkoa olisi maksettava karenssilautakunnan määräämään eräpäivään saakka. Jos takaisin perittävää määrää ei maksettaisi viimeistään karenssilautakunnan asettamana eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan. Viivästyskoron korkokanta olisi korkolain mukainen yleinen viivästyskoron määrä. Valtioneuvoston kanslia vastaisi karenssilautakunnan tekemän takaisinperintäpäätöksen täytäntöönpanosta.  

16 §.Muutoksenhaku . Pykälä sisältäisi säännökset oikeudesta hakea muutosta karenssilautakunnan päätökseen.  

Pykälän 1 momentin mukaan ehdotetussa 8 §:ssä tarkoitettuun karenssiajan korvausta koskevaan päätökseen, ehdotetussa 15 §:ssä tarkoitettuun takaisinperintää koskevaan päätökseen ja ehdotetussa 17 §:ssä tarkoitettuun hyvityksen maksamista koskevaan päätökseen ei saisi suoraan hakea muutosta valittamalla, vaan ensi vaiheessa olisi vaadittava oikaisua. Oikaisuvaatimuksesta säädetään hallintolain 7 a luvussa. Päätöksentekijän olisi liitettävä päätökseensä oikaisuvaatimusohjeet ja sovellettava muutoinkin, mitä oikaisumenettelystä hallintolaissa säädetään. Määräaika oikaisuvaatimuksen esittämiselle on 30 päivää päätöksen tiedoksisaannista. Oikaisuvaatimus on käsiteltävä kiireellisenä.  

Pykälän 2 momentti sisältää informatiivisen säännöksen, jonka mukaan muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019). Valitus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.  

Karenssin sisältävä päätös voitaisiin 3 momentin mukaan panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määräisi. Karenssin sisältävä päätös voitaisiin siten panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana. Säännös on ehdotetussa yhteydessä tarpeen, koska laissa säädettävään määräaikaan sidottu karenssi saattaisi muutoin menettää merkityksensä. Hallintotuomioistuin voi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 123 §:n nojalla tällöinkin kieltää päätöksen täytäntöönpanon, määrätä täytäntöönpanon keskeytettäväksi tai antaa päätöksen täytäntöönpanoa koskevan muun määräyksen. Täytäntöönpanomääräys voidaan kohdistaa myös osaan päätöksestä. Vaatimus määräyksen antamiseksi on käsiteltävä kiireellisenä.  

Ehdotettu 3 momentti koskisi yksinomaan karenssilautakunnan määräämää karenssin sisältävää päätöstä. Ehdotetun lain nojalla annettava muu päätös olisi siten täytäntöönpanokelpoinen vasta lainvoimaisena. 

Karenssia koskevat muutoksenhakuasiat olisi 4 momentin mukaisesti käsiteltävä kiireellisinä. Kiireellisyysperusteen taustalla on elinkeinovapauden rajoitukseen liittyvä ilmoituksen antajan erityinen tarve saada valituksensa johdosta tuomioistuimen ratkaisu ennen uudessa tehtävässä aloittamista.  

Vaikka muutoksenhakuasiat olisi käsiteltävä kiireellisinä, ottaisi valitusasian käsittely hallinto-oikeudessa aikansa. Hallinto-oikeuden päätökseen olisi mahdollista myös hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Yleinen valitusaika on 30 päivää. Käytännössä valitusprosessi saattaisi muodostua myös niin pitkäksi, että enintään 12 kuukauden mittainen karenssi olisi voinut jo kulua loppuun ennen kuin asia olisi ratkaistu lainvoimaisella päätöksellä. 

17 §.Hyvitys perusteettomasta karenssista. Pykälässä säädettäisiin karenssin kohteena olevan ilmoituksen antajan oikeudesta saada valtion varoista hyvitys tilanteessa, jossa karenssilautakunnan määräämä karenssi kumottaisiin valituksen johdosta tuomioistuimen lainvoiman saaneella päätöksellä kokonaan tai osittain perusteettomana. Hyvityksen on tarkoitus korvata ilmoituksen antajalle perusteettomasti määrätystä karenssista aiheutunutta haittaa. Oikeus saada hyvitys olisi ainoastaan karenssilautakunnan antaman karenssin sisältäneen päätöksen kohteena olevalla ilmoituksen antajalla eli sillä, jolle karenssi on määrätty. Muulla kuin ilmoituksen antajan asemassa olevalla, kuten esimerkiksi ilmoituksen antajan tulevalla työnantajalla, ei olisi oikeutta saada säännöksessä tarkoitettua hyvitystä, vaikka tällekin on sinänsä saattanut aiheutua haittaa perusteettoman karenssin määräämisestä.  

Ehdotetun 1 momentin mukaan hyvitys olisi 30 prosenttia karenssin sisältäneen päätöksen kohteena olevalle ilmoituksen antajalle 8 §:n nojalla määrätystä korvauksesta. Jo ilmoituksen antajalle maksettua korvausta tai sen osaa ei perittäisi tässä tapauksessa takaisin eikä sillä siten olisi hyvityksen määrää vähentävää vaikutusta.  

Perusteettoman karenssin ajalta maksettava hyvitys tarkoittaisi esimerkiksi puolen vuoden karenssin osalta runsaan 20 000 euron hyvitystä ja 12 kuukauden karenssin osalta runsaan 40 000 euron hyvitystä. 

Ehdotetun 2 momentin mukaan hallintotuomioistuimen olisi ilmoitettava karenssilautakunnan määräämän karenssin kumoavasta päätöksestään valtioneuvoston kanslialle, joka määräisi hyvityksen saatuaan ilmoituksen antajalta pyynnöstä sen maksamiseksi tarvittavat tiedot. Hyvityksen saaminen ei siten edellyttäisi hakemusta, vaan valtioneuvoston kanslia ryhtyisi sen määräämistä ja maksamista edellyttäviin toimenpiteisiin viran puolesta. Valtioneuvoston kanslian olisi siten säännöksestä ilmenevällä tavalla pyydettävä ilmoituksen antajalta ajantasaiset tili- ja mahdolliset muut hyvityksen maksamiseksi tarpeelliset tiedot. Koska hyvitys määrättäisiin yksinomaan laskennallisin perustein, hyvityksen määräämisellä ei olisi sen laatuista yhteyttä karenssilautakunnan tehtäviin, joka puoltaisi asianomaisen toimivallan osoittamista karenssilautakunnalle.  

18 §.Seuraamusmaksu. Pykälässä säädettäisiin karenssilautakunnalle toimivaltuus määrätä hallinnollisessa menettelyssä seuraamusmaksu. Karenssilautakunta antaisi asiassa valituskelpoisen päätöksen. Seuraamusmaksu olisi hallintolain 67 §:ssä tarkoitettu muu hallinnollinen seuraamus.  

Pykälän 1 momentin mukaan seuraamusmaksu voitaisiin määrätä, jos valtioneuvoston jäsenyydestä vapautettu henkilö tahallaan tai huolimattomuudesta laiminlöisi 3 §:n 1 momentissa säädetyn ilmoitusvelvollisuutensa tai rikkoisi 5 §:n 3 momentissa säädetyn velvollisuutensa olla aloittamatta ilmoituksensa kohteena olevaa uutta tehtävää hänelle määrätyn karenssin aikana. Koska seuraamusmaksu kohdistuisi luonnollisiin henkilöihin, säädettäisiin noudatettavasta syyllisyysperiaatteesta. Seuraamusmaksu määrättäisiin vain, jos henkilö on laiminlyönyt tai rikkonut pykälässä mainittuja velvoitteitaan tahallaan tai huolimattomuudesta. Momentissa säädettäisiin myös seuraamusmaksun määrästä. Seuraamusmaksu olisi vähintään 5 000 euroa. Seuraamusmaksu olisi enintään 30 000 euroa, jos henkilö laiminlöisi ilmoitusvelvollisuutensa taikka enintään 60 000 euroa, jos henkilö rikkoisi velvollisuutensa olla aloittamatta uutta tehtävää karenssin aikana.  

Seuraamusmaksu ehdotetaan kohdistettavaksi valtioneuvoston jäsenyydestä vapautettuihin henkilöihin. Ehdotettua lakia sovellettaisiin sen 2 §:n mukaan valtioneuvoston jäsenenä toimivien henkilöiden lisäksi valtioneuvoston jäsenyydestä vapautettuihin henkilöihin 12 kuukautta sen jälkeen, kun tasavallan presidentti on myöntänyt heille eron valtioneuvoston jäsenen tehtävästä. Ehdotetun 3 §:n 1 momentin mukaista ilmoitusvelvollisuutta sovellettaisiin valtioneuvoston jäsenenä toimivaan ja valtioneuvoston jäsenyydestä vapautettuun henkilöön 12 kuukautta eron myöntämisestä. Ehdotetun 5 §:n 3 momentin mukainen velvollisuus olla aloittamatta ilmoituksen kohteena olevaa uutta tehtävää karenssin aikana kohdistuisi valtioneuvoston jäsenyydestä vapautettuun henkilöön. Ehdotettu karenssi voitaisiin määrätä kohdistumaan vain valtioneuvoston jäsenyyden päättymisen jälkeiseen aikaan, vaikka toimivaltaisen hallituksen jäsenet olisivat myös lakiehdotuksessa tarkoitettuja ilmoitusvelvollisia. Valtioneuvoston jäsenyydestä vapautetut henkilöt eivät kuuluisi lain soveltamisalaan sen jälkeen, kun valtioneuvoston jäsenyyden päättymisestä on kulunut yli 12 kuukautta. 

Valtioneuvoston jäsenen osalta ilmoitusvelvollisuudessa voitaisiin katsoa olevan kyse ministerin virkatoimien piiriin kuuluvasta seikasta. Ministeri vastaa virkatoimiensa lainmukaisuudesta ja ministerin asemaan liittyy rikosoikeudellinen vastuu lainvastaisesta menettelystä virkatoimessa. Ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönti voisi tulla arvioitavaksi tästä näkökulmasta. 

Valtioneuvoston jäsenen oikeudellinen vastuu virkatoimistaan toteutuu niin sanottuna ministerivastuuna. Perustuslain 60 §:n 2 momentin mukaan ministerit ovat virkatoimistaan vastuunalaisia eduskunnalle. Parlamentaarisen vastuun lisäksi vastuunalaisuus kattaa oikeudellisen ministerivastuun. Perustuslain 114‒116 §:ssä säädetään ministerisyytteen nostamisesta ja käsittelystä eduskunnassa, ministerivastuuasian vireillepanosta ja ministerisyytteen nostamisen edellytyksistä. Ministerivastuuasioiden käsittelystä säädetään tarkemmin valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä annetussa laissa (196/2000). Perustuslain 116 §:n mukaan syyte valtioneuvoston jäsentä vastaan voidaan päättää nostettavaksi, jos tämä tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta on olennaisesti rikkonut ministerin tehtävään kuuluvat velvollisuutensa tai menetellyt muutoin virkatoimessaan selvästi lainvastaisesti. Valtioneuvoston jäsenten virkatoimien arviointi on jo järjestetty perustuslaissa säädetyn ministerivastuun kautta ja kattaa myös ministerin toimien rikosoikeudellisen arvioinnin. Ehdotetulla sääntelyllä ei ole tarkoitus puuttua näihin säännöksiin, eikä seuraamusmaksua ehdoteta ulotettavaksi valtioneuvoston jäsenenä toimiviin. 

Seuraamusmaksun suuruuden on oltava riittävän tuntuva, jotta sillä saavutetaan sanktiojärjestelmältä vaadittava yleis- ja erityisestävyys. Ehdotettu seuraamusmaksua koskeva sääntely on tarkoitettu ennen kaikkea ennaltaehkäiseväksi ja riittävän korkeaksi asetetulla seuraamusmaksun enimmäismäärällä on tarkoitus ohjata lain soveltamisalaan kuuluvia henkilöitä lain velvoitteiden noudattamiseen. 

Seuraamusmaksu voitaisiin määrätä yksinomaan ehdotetun lain keskeisimpien velvoitteiden noudattamatta jättämisestä. Seuraamusmaksu olisi tarkoitettu määrättäväksi ainoastaan vakavissa velvoitteiden laiminlyönnin tai rikkomisen tilanteissa. Käytännössä tilanteiden, joissa seuraamusmaksun määräämiselle olisi tarvetta, ennakoidaan jäävän erittäin harvinaisiksi. 

Seuraamusmaksun tulee olla oikeasuhtainen teon moitittavuuteen nähden. Seuraamusmaksun enimmäismäärä olisi korkeampi silloin, kun henkilö ei noudata hänelle määrättyä karenssia. Määrätyn karenssin rikkomisen on arvioitu olevan moitittavampaa kuin ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnin. Ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnistä määrättävän seuraamusmaksun tulisi kuitenkin suuruudeltaan olla riittävän lähellä karenssin rikkomisesta määrättävää maksua, jotta sääntelyllä ohjattaisiin vaikuttavasti kummankin velvoitteen noudattamiseen. Seuraamusmaksun vähimmäismäärä vastaisi vajaata puolta ministerin kuukausipalkkiosta ja enimmäismäärät ministerin vajaan kolmen kuukauden ja vajaan kuuden kuukauden kuukausipalkkiota. Enimmäismäärä olisi seuraamusmaksun yläraja, ja sen mukainen seuraamusmaksu voisi ylipäänsä tulla harkittavaksi vain kaikkein vakavimmissa ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnin tai karenssin rikkomisen tilanteissa. Valmistelussa on tarkasteltu nykyisin vastaavantyyppiseen sääntelyyn liittyvien hallinnollisten seuraamusten suuruutta. Seuraamusmaksun vähimmäis- ja enimmäismäärää arvioitaessa on otettu huomioon lain henkilöllinen soveltamisala ja se, että kyse ei ole vähäisinä pidettävistä teoista. Vähimmäis- ja enimmäismäärää korottavasti on otettu huomioon seuraamusmaksun kertaluonteisuus. 

Ehdotetun 3 §:n 3 momentin mukaan ilmoitusta ei olisi tarpeen antaa, jos uuden tehtävän luonteen perusteella olisi ilmeistä, etteivät karenssin määräämisen edellytykset täyty. Säännös on tarkoitettu mahdollistamaan poikkeaminen ilmoitusvelvollisuudesta vain tilanteissa, joissa karenssin määräämisen edellytysten täyttymättä jääminen olisi selvää. Tavoitteena on keventää sääntelystä aiheutuvaa hallinnollista taakkaa. Käytännössä säännöksen soveltamisen ennakoidaan jäävän rajatuksi ja esimerkiksi ehdotetun 18 §:n 1 momentin soveltamistilanteiden näkökulmasta verraten selväpiirteiseksi. 

Pykälän 2 momentin mukaan seuraamusmaksun suuruus perustuisi kokonaisarviointiin. Maksun suuruus arvioitaisiin ottaen huomion menettelyn laatu, laajuus ja vahingollisuus. Laatu ja laajuus käsittäisivät sekä sen, millaisesta laiminlyönnistä tai rikkomuksesta olisi kyse että sen, kuinka moitittavaa käyttäytyminen on ollut. Laatua arvioitaessa voitaisiin ottaa huomioon myös menettelyn tahallisuus ja laajuutta arvioida myös ajallisesti. Esimerkiksi osittainen karenssin rikkominen olisi laadultaan vähemmän moitittavaa kuin karenssin noudattamatta jättäminen kokonaisuudessaan. Seuraamusmaksu voitaisiin jättää määräämättä tai määrätä maksettavaksi vähimmäismäärää pienempänä, jos menettelyä voitaisiin pitää vähäisenä ja maksun määräämättä jättäminen tai määrääminen vähimmäismäärää pienempänä olisi kohtuullista menettelyn laatu, suunnitelmallisuus ja muut olosuhteet huomioon ottaen. Tällainen tilanne voisi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun kyse olisi jonkin yksittäisen työtehtävän hoitamisesta karenssin aikana. Seuraamusmaksu määrättäisiin maksettavaksi valtiolle.  

Karenssilautakunnan toimintaan sovellettaisiin hallintolakia. Hallintolain soveltaminen päätöstä annettaessa tarkoittaa yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden ja käytäntöjen mukaisten menettelyjen noudattamista. Seuraamusmaksun määrääminen edellyttäisi lähtökohtaisesti hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaisesti henkilön kuulemista, jolloin hän voisi esittää menettelyynsä vaikuttaneet syyt ja muita asiaan vaikuttavia seikkoja. Myös muut hallintolain säännökset tulisivat sovellettaviksi. Esimerkiksi seuraamusmaksua koskeva päätös olisi perusteltava hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaisesti. Hallintotoiminnan suhteellisuus- ja tarkoituksenmukaisuusvaatimukset olisi täytettävä ja hyvän hallinnon ja oikeusturvan vaatimukset otettava huomioon maksua määrättäessä. Päätös annettaisiin henkilölle tiedoksi siten kuin hallintolaissa säädetään. 

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa määritelty kaksoisrangaistavuuden kielto on seuraamusmaksua koskevissa säännöksissä tyypillisesti otettu huomioon ottamalla lakiin säännökset rikosoikeudellisen ja hallinnollisen seuraamuksen välisestä suhteesta. Ehdotuksen 3 momentissa otettaisiin huomioon kaksoisrangaistavuuden kielto, jonka mukaan samasta teosta ei voida määrätä luonnolliselle henkilölle useampia rangaistusluonteisia seuraamuksia. Kielto kattaa myös samaa tekoa koskevat rangaistusluonteiset hallinnolliset seuraamukset. Käytännössä jäänee erittäin epätodennäköiseksi, että henkilölle olisi jo määrätty rikosoikeudellinen seuraamus seuraamusmaksun alaan kuuluvasta menettelystä.  

Pykälän 4 momenttiin sisältyisi vanhentumissäännös. Hallinnollisten sanktioiden määräämisoikeuden vanhentumisesta ei ole yleisiä säännöksiä. Sanktioita koskevaa lainsäädäntöä valmisteltaessa on siten erikseen ratkaistava, minkä ajan kuluessa toimivaltaisella viranomaisella on mahdollisuus ryhtyä sanktion määräämisen edellyttämiin toimenpiteisiin. Seuraamusmaksua ei saisi määrätä, ellei maksun määräämistä koskeva asia olisi tullut vireille kahdessa vuodessa siitä, kun henkilö on aloittanut uudessa tehtävässä, jota ilmoitusvelvollisuus tai karenssi koskee. Seuraamusmaksun täytäntöönpanosta säädettäisiin sakon täytäntöönpanosta annetussa laissa (672/2002). Tämän vuoksi kyseistä lakia muutettaisiin siten, että sen 1 §:n soveltamisalaan lisättäisiin valtioneuvoston jäsenen tehtävään liittyvästä karenssista ehdotetun lain mukainen seuraamusmaksu. Seuraamusmaksun täytäntöönpanosta vastaisi Oikeusrekisterikeskus, jolla on jo vastaavia täytäntöönpanotehtäviä.  

Seuraamusmaksusta ei perittäisi korkoa. Seuraamusmaksua koskevasta päätöksestä olisi valitusoikeus. Maksua koskevaan päätökseen haettaisiin muutosta hallinto-oikeudelta siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään. Lakia koskeva informatiivinen viittaussäännös sisältyisi ehdotettuun 16 §:n 2 momenttiin. Päätöksen täytäntöönpanokelpoisuudessa noudatettaisiin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain säännöksiä. Karenssilautakunnan määräämä seuraamusmaksu olisi täytäntöönpanokelpoinen lainvoimaisena. 

Pykälän 5 momentissa säädettäisiin seuraamusmaksun määräämistä koskevan asian vireilletulosta. Asia tulisi karenssilautakunnassa vireille sen omasta aloitteesta. Karenssilautakunnan varsin rajallisten resurssien vuoksi sille ei ehdoteta asetettavaksi velvollisuutta seurata valtioneuvoston jäsenten tai valtioneuvoston jäsenyydestä 12 viime kuukauden aikana vapautettujen henkilöiden toimintaa. Karenssilautakunta voisi tulla tietoiseksi valtioneuvoston jäsenen siirtymisestä toisiin tehtäviin taikka määrätyn karenssin noudattamatta jättämisestä esimerkiksi tiedotusvälineiden kautta taikka kolmannelta osapuolelta saamansa tiedon perusteella. Karenssilautakunta voisi tällöin ryhtyä käsittelemään seuraamusmaksua koskevaa asiaa omasta aloitteestaan.  

19 §.Voimaantulo. Pykälän 1 momentti sisältäisi tavanomaisen voimaantulosäännöksen. Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1.9.2027. Pykälän 2 momentin mukaan lakia ei ehdoteta sovellettavaksi valtioneuvoston jäseniin, joiden toimikausi olisi päättynyt ennen lain voimaantuloa. Jos siis valtioneuvoston jäsenelle olisi myönnetty valtioneuvoston jäsenyydestä ero esimerkiksi kaksi kuukautta ennen lain voimaantuloa, hän ei ehdotetusta 2 §:stä poiketen kuuluisi sen soveltamisalan piiriin. Sääntely ei siten mahdollistaisi puuttumista takautuvasti esimerkiksi palvelussuhdesopimuksiin, joiden perusteella ministerin tehtävistä lain voimaantuloa edeltävän 12 kuukauden kuluessa vapautettu olisi jo siirtynyt yksityisen sektorin palvelukseen.  

7.2  Laki sakon täytäntöönpanosta

1 §.Lain soveltamisala. Valtioneuvoston jäsenen tehtävään liittyvästä karenssista ehdotettuun lakiin sisältyisi karenssilautakunnan toimivaltuus määrätä hallinnollisessa menettelyssä seuraamusmaksu valtioneuvoston jäsenyydestä vapautetulle henkilölle, joka tahallaan tai huolimattomuudesta laiminlyö uutta tehtävää koskevan ilmoitusvelvollisuutensa taikka rikkoo velvollisuutensa olla aloittamatta uutta tehtävää hänelle määrätyn karenssin aikana.  

Määrätty seuraamusmaksu pantaisiin täytäntöön sakon täytäntöönpanosta annetun lain mukaisessa järjestyksessä. Eri lakien nojalla määrättävien laiminlyönti-, rikkomus- ja seuraamusmaksujen täytäntöönpanosta huolehtii Oikeusrekisterikeskus noudattaen sakon täytäntöönpanosta säädettyä menettelyä. Tämän vuoksi pykälän 2 momenttiin lisättäisiin säännös, jonka mukaan valtioneuvoston jäsenen tehtävään liittyvästä karenssista ehdotetun lain 18 §:ssä tarkoitettu seuraamusmaksu pannaan täytäntöön sakon täytäntöönpanosta annetun lain mukaisessa järjestyksessä.  

Sakon täytäntöönpanosta annetun lain 4 §:n mukaan maksun määrääjän ja muutoksenhakutuomioistuimen tulisi ilmoittaa päätöksestään Oikeusrekisterikeskukselle. 

10.1  Esityksen riippuvuus muista esityksistä

Eduskunnassa on vireillä hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi kasvinsuojeluaineista annetun lain ja sakon täytäntöönpanosta annetun lain 1 §:n muuttamisesta (HE 43/2024 vp), hallituksen esitys eduskunnalle kyberturvallisuusdirektiivin (NIS 2 -direktiivi) täytäntöönpanoa koskevaksi lainsäädännöksi (HE 57/2024 vp) ja hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ilmailulain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi (HE 80/2024 vp), joissa ehdotetaan muutettavaksi sakon täytäntöönpanosta annetun lain 1 §:n 2 momenttia.