1
Tausta
Euroopan komissio antoi 30 marraskuuta 2022 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi pakkauksista ja pakkausjätteistä (jäljempänä pakkausjäteasetus), asetuksen (EU) N:o 2019/1020 muuttamisesta ja direktiivin 94/62/EY kumoamisesta (COM (2022)677 final). Asetusehdotuksen suomenkielinen käännös ei ollut saatavilla U-kirjelmän laatimisen ajankohtana.
Komissio antoi samanaikaisesti pakkausjäteasetusehdotuksen kanssa biopohjaisia, biohajoavia ja kompostoituvia muoveja koskevan EU:n politiikkakehyksen Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and social Committee and the Committee of the Regions. EU policy framework on biobased, biodegradable and compostable plastics. COM(2022) 682 final. Ehdotukset ovat osa Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaan (COM(2019)640 final) sisältyvää kiertotalouden toimintasuunnitelmaa (COM(2020)98 final) ja siinä vahvistettuja tavoitteita. Asetusehdotus olisi muun EU:n ympäristö- ja jätelainsäädännön mukainen ja sitä täydentävä.
Komission ehdotuksen taustana on voimassa olevan pakkauksista ja pakkausjätteistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (94/62/EY) (jäljempänä pakkausjätedirektiivi) nykytilan arvioinnissa havaitut kolme keskeistä toisiinsa kytkeytyvää ongelmaryhmää:
pakkausjätteen määrän kasvu, joka on yhteydessä kertakäyttöpakkausten määrän lisääntymiseen, vältettävissä olevien pakkausten suureen määrään sekä muovin suurempaan osuuteen pakkauksissa;
pakkausten kierrätyksen esteet, erityisesti lisääntynyt kierrätystä estävä tuotesuunnittelu ja lajittelun kannalta kuluttajia hämmentävät merkinnät sekä kustannustehokasta jätehuoltoa estävät pirstaleiset markkinat;
materiaalien kierrätys alemman jalostusasteen tuotteisiin (downcycling) ja alhaiset kierrätetyn materiaalin osuudet pakkauksissa, mikä rajoittaa EU:n mahdollisuutta vähentää neitseellisten materiaalien käyttöä pakkauksissa.
Ongelmien keskeiseksi syyksi tunnistettiin muun muassa puutteet markkinoiden toimivuudessa (ulkoiset kustannukset eivät sisälly materiaalin hintaan, pirstaleiset ja tehottomat markkinat, puutteellinen tieto sekä jätteiden arvoketjun alihintaisuus) ja nykyisen sääntelyn epäonnistuminen (riittämätön valvonta sekä vähäinen vaikutus tuotesuunnitteluun).
Ehdotuksen taustalla on ennuste pakkausjätteen kokonaismäärän kasvusta 78 miljoonasta tonnista vuonna 2018 92 miljoonaan tonniin vuonna 2030 ja 107 miljoonaan tonniin vuonna 2040, mikäli kehitys jatkuisi nykyisen kaltaisena. Pakkausjätemäärän kasvu lisäisi uusiutumattomien luonnonvarojen käyttöä, jätehuollon tehottomuutta, negatiivisia ilmastovaikutuksia, roskaantumista ja haitallisten aineiden liikakäyttöä pakkauksissa.
Elintarvikekontaktissa olevia kierrätysmuoveja koskevassa komission asetuksessa (EU) 2022/1616 Komission asetus (EU) 2022/1616 elintarvikkeiden kanssa kosketukseen joutuvista kierrätysmuovimateriaaleista ja –tarvikkeista ja asetuksen (EY) N:o 282/2008 kumoamisesta säädetään kierrätysmateriaalin turvallisesta käytöstä elintarvikekontaktissa. Nykyisistä kuluttajilta peräisin olevan pakkausjätemuovin keräysjärjestelmistä ainoastaan pantillisten PET-muovisten juomapullojen suljettu keräysjärjestelmä täyttää asetuksen vaatimukset. On epätodennäköistä, että sekalainen erilliskerätty muovipakkausjäte voisi täyttää elintarvikekontaktimuovia koskevat vaatimukset muutoin kuin kemiallisesti kierrätettynä.
4
Ehdotuksen säädösmuoto, oikeusperusta ja suhde toissijaisuus ja suhteellisuusperiaatteisiin
Komissio ehdottaa, että nykyisen pakkausjätedirektiivin asemesta annettaisiin uusi pakkausjäteasetus. Komissio perustelee säädösinstrumentin valintaa tarpeilla yhdenmukaistaa pakkauksia koskevaa sääntelyä yhteisen sisämarkkinan toiminnan parantamiseksi nykytilaan verrattuna. Valtioneuvosto pitää ehdotusta perusteltuna, mutta pitää tärkeänä, että jätehuoltoa ja tuottajavastuuta koskevissa säännöksissä tulisi säilyttää riittävä kansallinen liikkumavara.
Ehdotuksen oikeusperusta on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 114 artikla (sisämarkkinat) samoin kuin voimassa olevan pakkausjätedirektiivinkin. Asetus hyväksyttäisiin tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen. Neuvosto päättäisi asiasta määräenemmistöllä. Ehdotus tarkentaa pakkauksia koskevia olennaisia vaatimuksia, jotka ovat pakkausten markkinoille saattamisen ehtoja ja jotka tulisi sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan vuoksi yhtenäistää.
Valtioneuvosto kiinnittää arviossaan huomiota siihen, että säädöksen oikeusperusta on perusteltava objektiivisin seikoin ja säädökselle on pyrittävä löytämään sen pääasiallisen tarkoituksen ja sisällön määräävä yksi oikeusperusta. Valtioneuvoston alustavan tarkastelun perusteella komission ehdottama sisämarkkinoiden sääntelyä koskeva oikeusperusta (SEUT 114 artikla) on pääosin asianmukainen. Valtioneuvosto pitää kuitenkin tarkoituksenmukaisena arvioida, tulisiko tuottajavastuuta koskevan sääntelyn osalta oikeusperustana olla ympäristöoikeusperusta (SEUT 192 artiklan 1 kohta). Vastaavanlainen muutos tehtiin komission antamaan ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi akuista ja käytetyistä akuista (COM(2020)798 final) parlamentin ja neuvoston käsittelyssä.
Komission mukaan ehdotus on toissijaisuusperiaatteen mukainen, sillä pakkausmarkkinat muodostuvat runsaasta rajat ylittävästä kaupasta, jossa monet tuottajat saattavat pakkauksia markkinoille useissa jäsenvaltioissa. Pakkausten elinkaaren kattavista yhteisistä vaatimuksista saataisiin lisäarvoa ja se loisi harmonisoidut olosuhteet pakkausten markkinoille saattamisessa. Näihin kuuluisivat kestävyysvaatimukset, tuottajavastuumaksujen mukauttamista koskevat harmonisoidut kriteerit, merkintävaatimukset sekä pakkausten jätevaiheen vaatimukset. Ympäristöön ja pakkauksiin liittyviä ongelmia (kuten sisämarkkinoiden esteet, kiertotalous ja kasvavat pakkausjätemäärät) ei pystyttäisi ratkaisemaan kansallisen tason toimilla.
Komission mukaan ehdotus olisi suhteellisuusperiaatteen mukainen, sillä ehdotetuilla toimenpiteillä ei ylitettäisi sitä, mikä olisi tarpeen oikeusvarmuuden takaamiseksi, jotta voitaisiin kannustaa laajamittaisiin kiertotalousinvestointeihin ja varmistaa ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun korkea taso. Ehdotukseen sisältyisi tavoitetason ja vaatimusten asteittainen nostaminen, mikä olisi parhaiten linjassa suhteellisuusperiaatteen kanssa.
Pienten ja keskisuurten yritysten ja mikroyritysten erityiskohtelulla varmistettaisiin, että vaikutukset niihin olisivat oikeasuhtaisia. Vaatimukset koskisivat syrjimättömästi EU:n ja EU:n ulkopuolisia yrityksiä. Toimenpiteet eivät rajoittaisi kauppaa enemmän kuin on välttämätöntä niiden ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi.
Valtioneuvosto pitää ehdotusta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisena. Tasapuolisten toimintaolosuhteiden luominen kaikille pakkausten elinkaaren aikaisille toimijoille edellyttää unionin tasoisia toimia eikä harmonisointia ja asetuksen tavoitteita saavutettaisi kansallisella sääntelyllä. Lisäksi pakkausten kierrätystä ja muuta jätehuoltoa käsitellään jo nykyisin kattavasti EU-lainsäädännössä. Ehdotus ei ylitä sitä mikä olisi tarpeen oikeusvarmuuden ja yhdenmukaisesti toimivien sisämarkkinoiden luomiseksi.
5
Ehdotuksen vaikutukset
Vaikutukset raportoidaan kaksiosaisessa vaikutusarviossa (SWD(2022) 384 final, osat 1 ja 2) sekä tiivistelmässä (SWD(2022) 385 final). Komission vaikutusarviointi painottuu EU:n tasolle. Osana asetuksen valmistelua komissio on järjestänyt useita kuulemistilaisuuksia sekä teettänyt konsultilla kolme vaikutusten arviointeja koskevaa selvitystä.
Ehdotus sekä vähentäisi pakkauksista ja pakkausjätteistä aiheutuvia kielteisiä ympäristövaikutuksia että parantaisi sisämarkkinoiden toimintaa.
Ehdotus varmistaisi syrjimättömyyden EU:ssa tuotettujen tuotteiden ja tuontituotteiden välillä ja on EU:n kansainvälisten kauppapoliittisten velvoitteiden mukainen. Ehdotus vähentäisi merkittävästi jätteiden syntyä vuoteen 2030 mennessä, edistäisi pakkausten kiertotaloutta kustannustehokkaasti ja edistäisi kierrätetyn materiaalinkäyttöä pakkauksissa.
Komission mukaan siirtyminen kohti tehokkaampaa pakkausten kiertotaloutta toisi kaiken kaikkiaan etuja, kuten kuluttajien tietoisuuden kasvu, ympäristö- ja terveyshaittojen vähentäminen, EU:n tuontiriippuvuuden vähentyminen raaka-aineista ja fossiilisista polttoaineista, innovoinnin vauhdittaminen ja talouskasvun vauhdittaminen sekä kotitalouksien tarpeettomien menojen vähentäminen.
5.1
Lainsäädännölliset vaikutukset
Ehdotettu asetus on suoraan sovellettava eikä siten pääsääntöisesti edellytä kansallista täytäntöönpanoa. Kuitenkin muutoksia tarvittaisiin ainakin jätelain (646/2011) toimivaltaisia viranomaisia ja seuraamuksia koskeviin säännöksiin. Lisäksi erityisesti jätelain pakkausten tuottajavastuuta koskevia säännöksiä sekä pakkauksista ja pakkausjätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (1029/2021) säännöksiä joudutaan mahdollisesti muuttamaan tai kumoamaan.
5.2
Taloudelliset vaikutukset
Komission mukaan ehdotus toisi koko EU:n alueella 47,2 miljardin euron kokonaistaloudelliset säästöt vuoden 2030 perusuraan verrattuna: jätehuollon kustannukset alenisivat 4,2 miljardilla eurolla, uudelleenkäyttö- ja pantillisten keräysjärjestelmien lisäkustannukset olisivat 4,6 miljardia euroa sekä pakkausten myynnin ja kulutuksen väheneminen 51,7 miljardia euroa. Monitahoisten työllisyysvaikutusten arvioidaan johtavan ”vihreiden” työpaikkojen pieneen nettokasvuun (noin 29 000 työpaikkaa). Jos taloudelliset säästöt toteutuisivat ja siirtyisivät kokonaan kuluttajille, olisivat ne arviolta noin 100 e asukasta kohden.
Eri maiden yhteisistä panttijärjestelmistä tehdyt aiemmat selvitykset niin Pohjoismaissa kuin EU:ssakin ovat osoittaneet, että saatavaan hyötyyn nähden useamman maan kattava panttijärjestelmä olisi erittäin raskas ja kallis. Esimerkiksi Suomen panttijärjestelmä ottaa vastaan Virosta ostetut tölkit, vaikka niistä ei panttia maksetakaan.
5.3
Hallinnolliset vaikutukset
Ehdotetut seurantaa ja raportointia koskevat vaatimukset lisäisivät sekä viranomaisten että toiminnanharjoittajien hallinnollista taakkaa. Toisaalta ehdotus lisäisi digitalisaation käyttöä, joka puolestaan vähentäisi hallinnollista taakkaa. Ehdotus aiheuttaisi koko EU:n alueella 1,3 miljardin euron vuotuiset hallinnolliset lisäkustannukset liittyen lähinnä pakkausten kierrätettävyyden ja muovipakkausten kierrätyssisällön sertifiointiin.
5.4
Ympäristövaikutukset
Komission vaikutusten arvioinnin mukaan ehdotuksen seurauksena pakkausjätettä syntyisi EU:n alueella vuonna 2030 18 miljoonaa tonnia vähemmän kuin perusennusteessa ilman lisätoimenpiteitä. Määrä olisi 3,1 miljoonaa tonnia vähemmän kuin vuonna 2018 syntynyt pakkausjätemäärä. Kasvihuonekaasujen väheneminen olisi noin 23 milj. tonnia CO2-ekv. ja rahaksi muutetut ympäristöulkoisvaikutukset vähenisivät 6,4 mrd. eurolla verrattuna vuoden 2030 perusennusteeseen.
Komission arvioinnin mukaan resurssitehokkuutta edistävät kierrätetyn materiaalin käyttöä koskevat toimet vähentäisivät EU:n fossiilisten polttoaineiden tarvetta 3,1 milj. t vuodessa (lähes 1/4 muovipakkausten tuotannossa tällä hetkellä tarvittavasta fossiilisesta polttoaineesta). Ehdotus säästäisi kokonaisuudessaan fossiilisten polttoaineiden käyttöä karkeasti arvioiden noin 12–15 miljoonaa tonnia. Lisäksi kierrätettävyyttä parantavat toimet nostaisivat pakkausten kokonaiskierrätysasteen 66,5 prosentista 73 prosenttiin vuonna 2030, kun taas kaatopaikoillesijoitettavien jätteiden osuus laskisi 18,7 prosentista 9,6 prosenttiin. Kiertotaloutta edistävät toimet vähentäisivät merkittävästi neitseellisten raaka-aineiden, kuten puun, lasin ja alumiinin tarvetta.
Uudelleenkäytettävien pakkausten ympäristövaikutuksista suhteessa kertakäyttöisten pakkausten ympäristövaikutuksiin on otettu kantaa pakkausjäteasetuksen valmisteluun liittyvissä sidosryhmien kommenteissa. Erityisesti kartonkipohjaisia kertakäyttöpakkauksia valmistavat yritykset ovat esittäneet, että uudelleenkäyttö ei lähtökohtaisesti olisi aina ympäristövaikutuksiltaan kertakäyttöistä parempi vaihtoehto ja esittäneet, että pitäisi olla mahdollisuus toiminnanharjoittajan tapauskohtaiseen harkintaan ympäristövaikutusten arvioinnin pohjalta. Uudelleenkäyttöä koskevissa vaikutusten arvioinneissa on keskeiseksi ympäristöön vaikuttavaksi tekijäksi noussut: 1) kertakäyttöisten pakkausten raaka-aineet ja valmistusprosessi, 2) uudelleenkäytettävän astian peseminen ja 3) uudelleenkäytettävän pakkauksen palauttaminen ja siihen liittyvät käytännöt. Yleisenä johtopäätöksenä elinkaariarvioinneista voidaan sanoa, että uudelleenkäyttöön perustuvan järjestelmän hyötyjen saavuttaminen edellyttää toimivaa ja tehokasta palautusjärjestelmää. Tähän tuleekin kiinnittää erityistä huomiota, mikäli uudelleenkäyttöä halutaan lisätä. Tehokkaasta palautusjärjestelmästä on meillä esimerkkinä mm. erinomaisesti toimiva pantillisten pullojen palautusjärjestelmä.
Jotkut toiminnanharjoittajat ovat ehdottaneet mahdollisuutta poiketa tapauskohtaisesti asetuksen uudelleenkäyttövelvoitteista elinkaariarvioinnin perusteella. Tapauskohtainen arviointi ja siihen liittyvä päätöksenteko aiheuttaisi merkittäviä sääntelykustannuksia sekä yrityksille että viranomaisille. Ehdotettavassa lainsäädännössä tulisi tällöin ensinnäkin määritellä, minkälaisen elinkaariarvioinnin perusteella poikkeus voitaisiin tai pitäisi myöntää. Lisäksi tulisi säätää siitä, kenen toimesta ja minkälaisessa menettelyssä poikkeukset myönnetään tai vähintäänkin, miten poikkeusten käyttöä valvotaan. On hyvin epätodennäköistä, että tällaisen sääntelyn hyödyt ylittäisivät siitä aiheutuvat kustannukset.
Sääntelytoimenpiteitä ja tulevaisuuden toimintatapoja arvioitaessa on elinkaariarviointien haasteena se, että ne pohjautuvat historialliseen tietoon tai parhaimmillaankin vain nykyhetkeen. Tuleva teknologinen kehitys, energiamuotojen muutokset ja täysin uudet toimintamallit saattavat siten elinkaariarvioissa jäädä kokonaan huomioimatta. Lisäksi monia ympäristöhaittoja, kuten maankäyttö- ja biodiversiteettivaikutuksia tai materiaalien hankinnan ulkoisia ympäristövaikutuksia ei laskelmissa arvoteta tai hinnoitella. Yhteismitallisuuden puutteen takia tuotekohtaisten elinkaarilaskelmien tulosten vertailu kokonaisvaltaisesti on hyvin vaikeaa.
10
Valtioneuvoston kanta
Ehdotuksen yleiset tavoitteet
Valtioneuvosto pitää asetusehdotuksen tavoitteita yleisesti ottaen hyvänä ja kannatettavana, mutta suhtautuu alustavan varauksellisesti joihinkin asetusehdotuksessa esitettyihin keinoihin.
Ehdotuksella pyritään vähentämään luonnonvarojen käyttöä, luomaan ennakoitava sääntely-ympäristö pakkausten koko elinkaaren ajalle sekä toimivat kierrätysraaka-ainemarkkinat. Ehdotuksen tavoitteet pakkausjätteen synnyn ehkäisemiseksi, uudelleenkäytön ja korkealaatuisen kierrätyksen edistämiseksi sekä kierrätetyn materiaalin käytön lisäämiseksi ovat erittäin kannatettavia. Valtioneuvosto katsoo, että asetusehdotusta tulee tarkastella huolellisesti, erityisesti politiikkakoherenssin varmistamiseksi eri EU-tason toimien ja eri sektoreiden välillä. Säännösten ennakoitavuus on tärkeää vakaan investointiympäristön luomiseksi, joka osaltaan kannustaa uusiin, innovatiivisiin pakkausratkaisuihin investoimiseen.
Pakkausjätteen määrän vähentäminen
Valtioneuvosto katsoo, että neitseellisen pakkausmateriaalin käytön vähentämiseksi tarvitaan yhtenäistä EU:n laajuista sääntelyä. Valtioneuvosto pitää esitettyjä pakkausjätteen määrän vähentämistä koskevia tavoitteita hyvin kunnianhimoisina, mutta luonnonvarojen kestävän käytön kannalta tärkeinä ja tavoiteltavina. Valtioneuvosto kannattaa komissiolle ehdotettua velvoitetta tarkastella pakkausjätteen määrän vähentämistä koskevia tavoitteita uudelleen kahdeksan vuoden kuluttua asetuksen voimaan tulosta. Valtioneuvosto kannattaa liiallisen ja tarpeettoman pakkaamisen välttämiseksi ehdotettuja toimia, kuten ylipakkaamista koskevaa kieltoa. Elintarvikepakkausten osalta valtioneuvosto pitää erittäin tärkeänä, että pakkausten vähentäminen ei johda ruokahävikin lisääntymiseen tai elintarviketurvallisuuden vaarantumiseen. Valtioneuvosto katsoo, että komission vaikutustenarvio esityksen vaikutuksista ruokahävikin syntymiseen on riittämätön. Valtioneuvosto muodostaa tarkempia kantoja esityksen käsittelyn edetessä.
Uudelleenkäytön edistäminen
Yleisesti
Valtioneuvosto katsoo, että pakkausten uudelleenkäyttö ja kierrätettävyys tulevat jatkossakin olemaan toisiaan täydentäviä ratkaisuja pakkausjätteen määrän vähentämistä koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi, huomioiden myös kuitupohjaisten pakkausten korkea kierrätysaste.
Jätepuitedirektiivis (2008/98/EY) määritellyn jätehierarkian mukaisesti valtioneuvosto alustavasti kannattaa ehdotettua periaatetta asettaa käytön rajoituksia ja uudelleenkäyttövaatimuksia sellaisille kertakäyttöisille pakkauksille, joille on olemassa kokonaisympäristövaikutuksiltaan parempia uudelleenkäyttövaihtoehtoja tai uudelleenkäyttö olisi muutoin tarkoituksenmukaista. Valtioneuvosto kuitenkin katsoo, että jätepuitedirektiivin (2008/98/EY) mukaisesti jätehierarkiasta poikkeaminen voi elinkaariajattelun mukaisesti olla tiettyjen jätevirtojen osalta perusteltua jatkossakin, mikä tulee huomioida myös asetuksessa. Valtioneuvosto pitää esityksessä ehdotettuja pieniä yrityksiä koskevia poikkeuksia kannatettavina.
Kertakäyttöisten pakkausten käytön rajoittaminen ravintoloissa
Valtioneuvosto toteaa, että kertakäyttöisten pakkausten käytön kielto kahviloiden ja ravintoloiden omissa tiloissa tapahtuvassa tarjoilussa vaatii kriittistä jatkotarkastelua. Valtioneuvosto pitää tarpeellisena saada lisätietoa ehdotuksen vaikutuksista sekä EU-jäsenmaissa jo voimassa olevien uudelleenkäyttövelvoitteiden arvioiduista kokonaisympäristövaikutuksista. Valtioneuvosto katsoo, että asetukseen tulee sisällyttää mahdollisuus poiketa kertakäyttöisten pakkausten kiellosta kahviloiden ja ravintoloiden omissa tiloissa tapahtuvassa tarjoilussa, mikäli muita tarkoituksenmukaisia ja kokonaisympäristövaikutuksiltaan parempia vaihtoehtoja on olemassa.
Rajoitettujen pakkaustyyppien lista ja poikkeukset muilta osin kuin ravintolat
Valtioneuvosto katsoo, että ehdotettuja kiellettyjen pakkaustyyppien listaa sekä uudelleenkäytön tavoitetasoja ja poikkeamistarpeita tulisi vielä arvioida tarkemmin. Valtioneuvosto katsoo, että kriteerit poikkeuksiin kiellettyjen pakkaustyyppien osalta sekä kriteerit esitetyistä uudelleenkäyttötavoitteista poikkeamiseen tulee sisällyttää asetusesitykseen. Sääntelyn tavoiteltujen vaikutusten arvioimiseksi poikkeukset tulisi tehdä tarkkarajaisiksi ja niille tulisi olla perusteltu tarve, kuten teknisen toteutettavuuden esteet, uudelleenkäytön vaihtoehtojen puuttuminen, kokonaisympäristövaikutus elinkaariarvioinnin pohjalta, tuotteen vahingoittumattomana pysyminen, ruokahävikin estäminen tai haitalliset ympäristö- tai terveysvaikutukset taikka tuotteen säilymiseen liittyvät vaatimukset.
Yksityiskohtaisempi kanta muutamiin erillisiin uudelleenkäyttötavoitteisiin sekä rajoituksiin
Valtioneuvosto suhtautuu alustavan varauksellisesti komission ehdottamiin juomapakkausten uudelleenkäyttötavoitteisiin sekä kieltoon koskien tuoreiden hedelmien ja vihannesten kertakäyttöisten pakkausten (alle 1,5 kg) käyttöä. Uudelleenkäyttötavoitteet saattavat johtaa siirtymään kokonaisympäristövaikutuksiltaan edullisemmista kartonkipakkauksista enemmän kuormittaviin ratkaisuihin. Hedelmien ja vihannesten kertakäyttöisten pakkausten osalta on tarkasteltava erityisesti ehdotuksen suhdetta arvioon syntyvästä ruokahävikistä. Lisäksi ehdotusta on vielä tarkasteltava koskien kuljetuspakkausten uudelleenkäyttötavoitteita sekä yleisesti että taloudellisten toimijoiden välillä sekä yksittäisen yrityksen toimipaikkojen välillä.
Suhtautuminen elinkaariarviointeihin
Valtioneuvosto toteaa elinkaariarviointeihin liittyvän epävarmuustekijöitä sekä valituilla lähtöoletuksilla olevan suuri merkitys elinkaariarvioinnin lopputuloksessa. Valtioneuvosto pitää elinkaariarviointeja epävarmuustekijöistä huolimatta silti yhtenä tärkeänä työkaluna esityksen sekä sen sisältämien poikkeuksien arvioinnissa.
Uudelleentarkastelu
Valtioneuvosto kannattaa komissiolle säädettyä velvoitetta tarkastella uudelleenkäyttötavoitteita uudelleen kahdeksan vuoden kuluttua asetuksen voimaan tulosta ja ehdottaa tarvittaessa lainsäädännön muutosta. Valtioneuvosto katsoo, että erityisesti vuodelle 2040 ulottuviin vaatimuksiin sisältyy epävarmuuksia. Uudelleentarkastelu on tarpeen, koska uudelleenkäyttöjärjestelmien vaikutukset ovat nykytilanteen perusteella vaikeasti arvioitavissa, sillä järjestelmiä ollaan monin osin vasta luomassa tai toteuttamassa laajemmassa mittakaavassa ja uusia tuotteita ja järjestelmiä on syntymässä.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä varmistaa, että avoimia ja suljettuja uudelleenkäyttöjärjestelmiä koskevat vaatimukset eivät aiheuta rajoitteita järjestelmätason innovaatioille, sillä uudelleenkäyttöjärjestelmässä voi olla päällekkäin sekä avoimen että suljetun järjestelmän ominaisuuksia.
Valtioneuvosto täydentää kantaansa neuvottelujen edetessä, Suomen kokonaisetu huomioiden.
Kierrätetyn muovin käyttöä koskevat velvoitteet
Valtioneuvosto pitää tervetulleena ehdotettua vaatimusta kierrätetyn materiaalin käytöstä muovipakkausten valmistuksessa. Vaatimus luo kannusteen investoida muovinkierrätykseen ja on keskeinen tekijä tarvittavan kierrätyskapasiteetin ja toimivien markkinoiden syntymiseen EU-tasolla.
Valtioneuvosto kuitenkin katsoo, että muiden kuin kokonaan muovisten pakkausten muovisia osia, kuten pinnoitteita ja päällysteitä, koskevat vaatimukset vaativat yhä lisätarkastelua erityisesti teknisen toteutettavuuden osalta.
Valtioneuvosto katsoo, että kierrätetyn muovin käyttöä koskevat tavoitteet saattavat olla vaikeita saavuttaa ilman kemiallista kierrätystä erityisesti tiettyjen elintarvikekontaktiin käytettävien pakkausten osalta ja tavoitetasojen toimeenpanokelpoisuutta tulisi näiltä osin vielä arvioida. Kemiallinen kierrätys ja muut mahdolliset innovatiiviset kierrätysteknologiat tulisi ottaa huomioon kierrätetyn materiaalin pitoisuuden määrittämistä sekä kierrätysasteiden laskentasääntöjä koskevissa täytäntöönpanosäädöksissä.
Elintarvikekontaktiin tarkoitettua kierrätysmuovia koskeva asetus (EU) 2022/1616 velvoittaa muovijätteen laadunvarmistukseen, ja sertifiointiin vuodesta 2024 lähtien. Valtioneuvosto katsoo, että laadukkaan muovijäteraaka-aineen saatavuus olisi tärkeää turvata myös muiden kierrätysmuovituotteiden osalta. Asetusehdotus ei saisi johtaa kierrätysraaka-aineen hallitsemattomaan tuontiin kolmansista maista.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että kierrätysmuoville asetetaan tavoite, mutta jatkoneuvotteluissa tulisi harkita, voisiko kierrätetyn muovin pitoisuusvaatimusta muuttaa niin, että vaatimuksen voisi osin täyttää biopohjaisella muovilla, erityisesti huomioiden epävarmuudet kierrätysmuovin saatavuudesta markkinoilla. Valtioneuvosto katsoo, että biopohjaisilla muoveilla ja muilla materiaaleilla on tärkeä rooli irrottauduttaessa fossiilisista raaka-aineista.
Pakkausten kierrätettävyyttä koskevat tavoitteet
Valtioneuvosto näkee erittäin tarpeellisena kaikkien pakkausten kierrätettävyyttä koskevan vaatimuksen. Kierrätettävyyden parantaminen on välttämätöntä, jotta pakkausjätteelle asetetut kunnianhimoiset kierrätystavoitteet voidaan saavuttaa.
Valtioneuvosto näkee tarpeellisena innovatiivisille pakkauksille ehdotetun viiden vuoden siirtymäajan kierrätettävyyttä koskevista vaatimuksista. Valtioneuvosto katsoo kuitenkin, että kierrätyksen skaalautuvuutta koskevat vaatimukset ovat hyvin tulkinnanvaraisia ja ne olisi todennäköisesti vaikea saavuttaa innovatiivisten pakkausten osalta. Valtioneuvosto toteaa, että kierrätyksen skaalautuvuutta koskevia vaatimuksia tulisi täsmentää ja arvioida niiden tarkoituksenmukaisuutta sekä mahdollisuutta määritellä ne jäsenvaltiokohtaisesti kansalliset erityispiirteet huomioon ottaen.
Kompostoitavuutta koskeva vaatimus
Valtioneuvoston mielestä on vielä arvioitava tarkemmin ehdotusta, jonka mukaan kaikkien erittäin kevyiden muovisten kantokassien tulisi olla kompostoituvia. Biohajoavat muovikassit aiheuttavat joissakin biojätteiden käsittelylaitoksissa ongelmia. Lisäksi on riski, että kompostoituvia pusseja päätyisikin biojätteen sijasta muovinkierrätykseen, jolloin ne heikentäisivät merkittävästi kierrätysmuovin laatua.
Merkintävaatimukset
Valtioneuvosto pitää erittäin tärkeinä ehdotettuja pakkauksia ja jätteenkeräysastioita koskevia yhteneväisiä merkintävaatimuksia, joilla helpotettaisiin ja edistettäisiin pakkausjätteen lajittelua. Valtioneuvosto suhtautuu kuitenkin varauksella etäkaupan pakkauksia koskevien merkintöjen toteutettavuuteen ja valvonnan toteutumiseen käytännössä.
Valtioneuvoston mielestä sellaisilla uudelleenkäytettävillä pakkauksilla, jotka koostuvat kansi-ja pohjaosasta, ei olisi tarkoituksenmukaista edellyttää digitaalista merkintää kaikissa osissa, vaan tulisi riittää, että pakkauskokonaisuudessa on vähintään yksi digitaalinen merkintä, jos muut osat on selkeästi merkitty tähän yhteenkuuluviksi.
Raportointivaatimukset
Edotuksen edellyttämä tietojen raportointi pakkauskategorioittain tulisi aiheuttamaan suurta hallinnollista taakkaa niin tuottajille kuin viranomaisellekin. Valtioneuvosto katsookin, että tulisi tarkemmin arvioida ehdotettujen pakkauskategorioiden tarkoituksenmukaisuus. Pakkausten vaatimuksenmukaisuutta ja dokumentaatiota koskevia kohtia tulee vielä tarkastella uudelleen hallinnollisen taakan perusteltavuuden näkökulmasta.
Tuottajavastuun ja muun jätehuollon toteuttaminen
Valtioneuvosto katsoo, että tuottajavastuuta, pantillista keräysjärjestelmää ja pakkausjätteiden jätehuoltoa koskevat ehdotukset tulisi muotoilla riittävän yleisiksi niin, että ne mahdollistavat jäsenvaltioiden kansallisten järjestelmien erityispiirteiden huomioon ottamisen. Valtioneuvosto katsoo lisäksi, että muiden jätehuoltotoimijoiden roolit ja vastuut tuottajavastuun täytäntöönpanossa tulisi määritellä selkeästi.
Valtioneuvosto suhtautuu varauksella pantillista keräysjärjestelmää koskevaan vaatimukseen, jonka mukaan valtioiden, joilla on merkittävää rajakauppaa tulisi varmistaa panttijärjestelmien yhteen toimivuus. Valtioneuvosto katsoo, että eri maiden panttijärjestelmän yhteen toimivuutta koskevan vaatimuksen tarkoituksenmukaisuutta ja toteuttamiskelpoisuutta tulee vielä arvioida kustannus-hyötynäkökulmasta ja jättää tilaa kansallisille ratkaisuille.
Valtioneuvosto pitää erittäin tervetulleena ehdotettua velvollisuutta, jonka mukaan etäkaupan myyntialustojen ylläpitäjän pitää varmistaa, että myyntialustalla myyvät etämyyjät hoitavat pakkausten tuottajavastuuvelvollisuudet siinä jäsenvaltiossa, jossa ostaja sijaitsee. Ehdotetun vaatimuksen, jonka mukaan tuottajan on nimettävä valtuutettu edustaja kaikkiin jäsenvaltioihin, joissa asettaa pakkauksia saataville ensimmäistä kertaa markkinoille, suhdetta maahantuojan tuottajavastuuvelvollisuuteen tulee selventää.
Komissiolle ehdotettu toimivallan siirto
Valtioneuvosto suhtautuu kriittisesti komissiolle ehdotetun toimivallan siirron laajuuteen. Valtioneuvosto kiinnittää huomiota erityisesti ehdotettuun komissiolle siirrettävään säädösvaltaan kysymyksissä, jotka koskevat ehdotuksessa asetettujen yksityiskohtaisten tavoitteiden ja kierrätetyn materiaalin käyttöä koskevien vaatimusten tarkistamista. Jatkovalmistelussa tulisi tarkastella säädösvallan siirtoa erityisesti vaatimuksissa, jotka liittyvät uudelleenkäyttötavoitteisiin ja niiden laskentamenetelmiin sekä pakkausten sisältämän kierrätetyn materiaalin vähimmäisosuuksiin. Vaikka kyse on luonteeltaan teknisistä asioista, niillä on keskeinen merkitys ehdotetun sääntelykokonaisuuden täytäntöönpanossa. Siltä osin kuin säädösvaltaa siirretään komissiolle, ehdotettujen valtuutusten laajuutta ja tarkkarajaisuutta on tarkasteltava huolellisesti. Lisäksi komission täytäntöönpanosäädösten valmistelussa tulisi ottaa huomioon EU:ssa käynnissä oleva elintarvikekontaktimateriaalilainsäädännön uudistaminen sekä kemikaalistrategian tavoitteet kuluttajatuotteiden kemikaaliturvallisuudesta. Valtioneuvosto näkee tärkeäksi sidosryhmien ja teollisuuden osallistamisen komission säädösten valmisteluun.
Ehdotuksen oikeusperusta
Valtioneuvoston alustavan tarkastelun perusteella ehdotuksen oikeusperusta (SEUT 114 artikla, sisämarkkinat) on pääosin asianmukainen. Valtioneuvosto pitää kuitenkin tarkoituksenmukaisena arvioida, tulisiko tuottajavastuuta koskevan sääntelyn osalta oikeusperustana olla ympäristöoikeusperusta (SEUT 192 artiklan 1 kohta). (Asiaa on käsitelty tarkemmin luvussa 4).
Sanktiot
Valtioneuvosto suhtautuu alustavan tarkastelun perusteella varauksella ehdotettuihin sanktioihin siltä osin, kun hallinnollisen sanktiomaksun käyttö tulisi jäsenvaltioissa pakolliseksi tai ensisijaiseksi. Tiettyjen sanktiotyyppien suosimisen sijaan valtioneuvosto pitää tärkeänä, että käyttöön otettavat sanktiot ovat tehokkaita ja oikeasuhtaisia.