Lakialoitteessa esitetään erityisesti säännösmuutoksia, joilla lisättäisiin verkkoyhtiöiden investointien kustannustehokkuutta, annettaisiin haja-asutusalueiden asiakkaille oikeus päättää korvausta vastaan alemmasta säävarmuuden tasosta, velvoitettaisiin säävarmuuspoikkeusten soveltamiseen, laajennettaisiin asiakkaiden oikeutta rakentaa sähkölinja pientuotantoa varten sekä edellytettäisiin verkkoyhtiön tuoton eli tuottoasteen ja tuottopohjan määrittämiseen muutoksia, jotka alentaisivat verkkoyhtiöiden kohtuullisen tuoton määrää liiketoiminnan monopoliluonteen paremmin huomioon ottavalle tasolle. 

Työ- ja elinkeinoministeriö julkaisi 16.1. sähkönsiirron hintoja koskevan hallituksen esitysluonnoksenhttps://api.hankeikkuna.fi/asiakirjat/d48d2ea7-bad4-4cb8-b5be-d545a68ce6c4/ef133302-1f57-4042-8226-17ed3a355650/LIITE_20200117134609.pdf. Ministeriön lakiesitysluonnoksessa esitetyt toimenpiteet koskevat sähköverkkoinvestointien kustannustehokkuutta sekä sähkön siirtohinnan korotusten jaksottamista pidemmälle aikajänteelle. Ministeriön lakiesitysluonnos ei siten oleellisesti vaikuttaisi sähkön siirtohintojen kehitykseen pidemmällä aikajänteellä. Lakialoitteessa esitetään hallituksen esitysluonnokseen nähden pidemmälle meneviä lain ja regulaation muutoksia siirtohintojen nousun leikkaamiseksi. Lakialoitteessa ei esitetä sähköverkonhaltijan kehittämissuunnitelmaa koskevaan sähkömarkkinalain 52 §:ään muutoksia, koska hallituksen lakiluonnos on tältä osin kannatettava ja riittävä. 

Asiakkaan oikeus rakentaa erillinen linja paikallista sähköntuotantoa varten 

Sähkömarkkinalain 13 §:n verkon rakentamismonopoliin esitetään uutta poikkeusta, jossa laajennetaan asiakkaan oikeutta rakentaa kiinteistön rajat ylittävä sähkölinja ja käyttää sitä ilman sähköverkkolupaa. Jakeluverkonhaltijalla on vastuualueellaan monopoli rakentaa jakeluverkkoa. Poikkeuksista verkonrakennusmonopoliin on säädetty pykälän 2 momentissa. Uuden poikkeussäännöksen mukaan asiakkaalla olisi ilman vastuualueen jakeluverkonhaltijan suostumusta oikeus rakentaa erillinen linja, jolla yksi tai useampi sähkönkäyttöpaikka liitetään voimalaitokseen suoraa sähköntoimitusta varten. 

Erillisen linjan operoinnissa ei olisi kyse sähkömarkkinalain 4 §:ssä tarkoitetusta luvanvaraisesta sähköverkkotoiminnasta, eikä erilliseen linjaan ja sen haltijaan sovellettaisi verkonhaltijan yleisiä velvoitteita, kuten Energiavirasto on hallintokäytännössään jo aiemmin katsonutEnergiaviraston selvitys työ- ja elinkeinoministeriölle energiayhteisöjen oikeudellisista edellytyksistä EU:n ja kansallisen verkkosääntelyn kannalta, 5.9.2017, 1646/403/2017. Saatavilla: https://energiavirasto.fi/documents/11120570/12862527/2017-Energiaviraston+selvitys+5.9.2017+TEMlle+energiayhteist%C3%B6jen+oikeudellisista+edellytyksist%C3%A4.pdf/45eaf3f9-9263-9cda-5011-4241dd851e77/2017-Energiaviraston+selvitys+5.9.2017+TEMlle+energiayhteist%C3%B6jen+oikeudellisista+edellytyksist%C3%A4.pdf. Erillisen linjan operointi ei siten vaatisi sähkömarkkinalain 4 §:n mukaista sähköverkkolupaa edellyttäen, että erillistä linjaa käytetään ainoastaan suoraa sähköntoimitusta varten voimalaitoksesta sähkönkäyttöpaikalle. Erillisen linjan sääntely vastaa sähkömarkkinadirektiivin 2019/944 (EU) 7 artiklan (aiemman sähkömarkkinadirektiivin 2009/72/EY 34 artiklan) säännöksiä erillisestä linjasta, joita Suomi ei ole tähän mennessä implementoinut. 

Säännöksellä on tarkoitus parantaa erityisesti pientuotannon sekä uusiutuvalla energianlähteellä tuotetun sähkön edellytyksiä ja vahvistaa asiakkaiden mahdollisuuksia yhteistuotantoon. Kyseeseen tulisi esimerkiksi tilanne, jossa useampi omakotitalo tai taloyhtiö rakentaa yhteisen aurinkovoimalan, johon omakotitalot tai taloyhtiöt liitetään suoraa sähköntoimitusta varten. Vastaavasti useampi maatila voisi säännöksen perusteella rakentaa yhteisen voimalan. 

Sähköverkko on luonnollinen monopoli, jolloin rinnakkaisten jakeluverkkojen rakentaminen ei ole pääsääntöisesti taloudellisesti kannattavaa. Suomessa sähkönkäyttöpaikkojen ja voimalaitosten liittymisjohtojen rakentaminen on jo aiemmin vapautettu kilpailulle. Myös erillisen linjan rakentamisen vapauttamisen arvioidaan lisäävän asiakkaille sekä sähköjärjestelmälle hyötyjä, jotka ylittävät mahdolliset epäoptimaalisesta verkon rakenteesta johtuvat haitat. 

Erillisen linjan haltija vastaisi liittymän takaisesta sähkön laadusta. Verkkoyhtiöllä olisi mahdollisuus ottaa kantaa erillisen linjan teknisiin vaatimuksiin verkkoon liittämistä koskevissa teknisissä vaatimuksissaan. Erillisen linjan muodostamaan energiayhteisöön liittyminen ja siitä irtaantuminen jäisi osapuolten välillä sopimuksenvaraiseksi, koska erilliseen linjaan ei sovellettaisi verkonhaltijan yleisiä velvoitteita, eikä se tulisi näin myöskään siirtohinnoittelun valvonnan piiriin. 

Ehdotus pientuotannon erillisen linjan sääntelystä perustuu Energiaviraston 5.9.2017 selvitykseen Työ- ja elinkeinoministeriölle ja sisältyy työ- ja elinkeinoministeriön asettaman Älyverkkotyöryhmän ehdotuksiinÄlyverkkotyöryhmän ehdotukset ja niiden tarkemmat perustelut, Älyverkkotyöryhmän loppuraportin liite, s. 40—41 http://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/161119/Liite_TEM_33_2018.pdf.  

Siirtopalvelu asiakkaille mahdollisimman alhaisin kustannuksin 

Sähkömarkkinalain 19 §:n verkon kehittämisvelvollisuuteen esitetään uutta säännöstä, joka velvoittaa verkonhaltijan tuottamaan siirto- ja jakelupalvelun mahdollisimman kustannustehokkaasti. Verkon kehittämisvelvollisuudella on säädetty verkonhaltijalle velvoite ylläpitää, käyttää ja kehittää sähköverkkoaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin verkon toiminnalle säädettyjen vaatimusten ja verkon käyttäjien kohtuullisten tarpeiden mukaisesti. Kehittämisvelvollisuudella täsmennetään myös ne periaatteet, joiden mukaan verkonhaltijan tulee suunnitella, rakentaa ja ylläpitää verkkoaan. 

Uuden säännöksen mukaan kehittämisvelvollisuuden sisältöön kuuluisi se, että verkonhaltija tuottaa siirto- ja jakelupalvelun verkkonsa käyttäjille mahdollisimman kustannustehokkaalla tavalla. Tämä tarkoittaa kustannustehokkaiden investointien ja verkkoratkaisujen tekemistä. Jo kumotun sähkömarkkinalain esitöiden (HE 127/2004 vp, s. 7) mukaan luonnollisen monopolin erityisvalvonnan keskeisiin tavoitteisiin on kuulunut tehokkuus, jolla tarkoitetaan asiakkaan haluaman palvelun aikaansaamista mahdollisimman alhaisin kustannuksin.  

Säännös on tarpeen, koska liiketoiminnan monopoliluonteen vuoksi verkonhaltijalla ei ole kilpailun puuttumisen vuoksi kannustinta tehostaa toimintaansa. Se voi vyöryttää kustannustehottomat ratkaisut verkkopalvelun hintaan ja asiakkaidensa maksettavaksi. Kustannustehokkuudella tarkoitetaan asiakkaan tarvitseman palvelun aikaansaamista mahdollisimman alhaisin kustannuksin.  

Kustannustehokkuus tarkoittaisi verkonhaltijan toimenpiteen, investoinnin tai koko toiminnan kustannuksia  verrattuna  niihin  kustannuksiin, joihin verkonhaltijalla olisi mahdollisuus. Energiaviraston mukaan sille toimitettujen sähköverkon kehittämissuunnitelmien perusteella sähkön jakeluverkon kaikki korvausinvestoinnit vuosina 2014—2036 ovat yhteensä noin 9,7 miljardia euroa, josta säävarmuuden parantamisen osuus noin 3 miljardia euroa. Asiantuntijaselvityksen mukaan verkkoyhtiöiden säävarmuusinvestointeihin sisältyy yli 900 miljoonan euron säästöpotentiaali, jos verkkoyhtiöt valitsevat kustannustehokkaimman tavan toteuttaa säävarmuusinvestoinnit ja sähkömarkkinalain 51 §:n sallimia poikkeuksia säävarmuusvaatimuksista hyödynnetään täysimääräisestiImprovements in regulation and investments in Finnish electricity distribution business: customer perspective, Aleksi Muukkonen https://lutpub.lut.fi/bitstream/handle/10024/159403/ProGradu_Muukkonen_Aleksi.pdf?sequence=3&isAllowed=y.  

Sähkö- ja maakaasumarkkinoista annetun lain (jäljempänä valvontalaki) 12 §:n mukaan verkonhaltijan hinnoittelun valvontamenetelmien tulee perustua niihin perusteisiin, joista säädetään muun ohella sähkömarkkinalain säännöksissä. Verkon kehittämisvelvollisuuteen tehtävä muutos kustannustehokkuuden vaatimuksesta merkitsee sellaista sisällöllistä muutosta hinnoittelun valvontamenetelmien perusteena oleviin säännöksiin, että Energiaviraston tulee lakimuutoksen johdosta valvontalain 13 §:n nojalla muuttaa valvontamenetelmiä jäljellä olevan valvontajakson osalta. Ehdotettu muutos ei kuitenkaan rajoita Energiaviraston toimivaltaa riippumattomana kansallisena sääntelyviranomaisena sähkömarkkinadirektiivin vastaisella tavalla. Verkonhaltijoiden kustannustehokkuutta edellytetään jo itsessään EU:n sähkömarkkinasääntelyssä. Kyseessä ei myöskään ole vaatimus, jolla otettaisiin yksityiskohtaisesti kantaa hinnoittelun valvontamenetelmien sisältöön. 

Ehdotettu kustannustehokkuuden vaatimus on tiukempi kuin ministeriön 16.1.2020 lakiesitysluonnoksessa esitetty. 

Asiakkaan oikeus valita korvausta vastaan matalampi säävarmuuden taso 

Sähkömarkkinalain 51 §:ään esitetään uutta säännöstä, jonka mukaan asiakkaille annetaan asemakaava-alueiden ulkopuolella oikeus valita verkkoyhtiön maksamaa korvausta vastaan yli 36 tunnin sallittu enimmäiskeskeytysaika (asiakkaan säävarmuuspalvelu). Lisäksi esitetään 51 §:n muuttamista siten, että verkonhaltijan on määriteltävä 36 tunnin enimmäiskeskeytysajasta poikkeava säävarmuuden taso pykälän 2 momentissa mainittujen saaressa sijaitsevien käyttöpaikkojen sekä pienten käyttöpaikkojen ja vapaa-ajan asuntojen osalta, joiden saattaminen säävarmuusvaatimusten piiriin aiheuttaisi poikkeuksellisen korkeita kustannuksia niiden etäisen sijainnin vuoksi. 

Sähkömarkkinalain 51 §:ssä säädetään jakeluverkon laatuvaatimuksista eli säävarmuudesta. Pykälän 1 momentin mukaan jakeluverkko on suunniteltava ja rakennettava ja sitä on ylläpidettävä siten, että jakeluverkon vioittuminen myrskyn tai lumikuorman seurauksena ei aiheuta asemakaava-alueella yli 6 tuntia kestävää sähkönjakelun keskeytystä ja jakeluverkon vioittuminen myrskyn tai lumikuorman seurauksena ei aiheuta muulla alueella yli 36 tuntia kestävää sähkönjakelun keskeytystä. Toimitusvarmuuden tasoon on päästävä lain siirtymäaikojen puitteissa. Energiavirasto valvoo laatuvaatimuksiin pääsemistä sähköverkon kehittämissuunnitelmien avulla. 

Sähkömarkkinalain säävarmuusvaatimuksissa ei säädetä maakaapelointipakkoa, vaan verkonhaltijalla on oikeus valita keinot laatuvaatimuksiin pääsemiseksi. Korkeiden laatuvaatimusten asettaminen ja investointien korkea tuotto on käytännössä johtanut mittaviin investointeihin jakeluverkkoon, joiden kokonaismääräksi on arvioitu noin 3 miljardia euroa. Asiantuntijaselvityksen mukaan verkkoyhtiöiden säävarmuusinvestointeihin sisältyy yli 900 miljoonan euron säästöpotentiaali, jos verkkoyhtiöt valitsevat kustannustehokkaimman tavan toteuttaa säävarmuusinvestoinnit ja sähkömarkkinalain 51 §:n sallimia poikkeuksia säävarmuusvaatimuksista hyödynnetään täysimääräisestiImprovements in regulation and investments in Finnish electricity distribution business: customer perspective, Aleksi Muukkonen https://lutpub.lut.fi/bitstream/handle/10024/159403/ProGradu_Muukkonen_Aleksi.pdf?sequence=3&isAllowed=y.  

Ehdotuksen mukaan lain 51 §:n 2 momenttia muutettaisiin velvoittavaksi siten, että jakeluverkonhaltijan on määritettävä asema-alueen ulkopuolella käyttöpaikkaan sovellettava tavoitetaso yli 36 tuntia pidemmäksi paikallisten olosuhteiden mukaisesti, jos käyttöpaikka sijaitsee saaressa, johon ei ole siltaa tai vastaavaa muuta kiinteää yhteyttä taikka säännöllisesti liikennöitävää maantielauttayhteyttä, tai kyseessä on pieni käyttöpaikka (vuotuinen sähkönkulutus alle 2 500 kWh) tai vapaa-ajan asunto ja vaadittavien säävarmuusinvestointien kustannukset olisivat käyttöpaikan osalta poikkeuksellisen suuret sen muista käyttöpaikoista etäisen sijainnin vuoksi. Voimassa olevassa laissa jakeluverkonhaltija on voinut päättää, määrittääkö se poikkeavan laatutason 2 momentissa mainituille käyttöpaikoille. 

Pykälän 2 momentissa tarkoitettujen sähkönkäyttöpaikkojen saattaminen 36 tunnin enimmäiskeskeytyksen piiriin ei ole tarkoituksenmukaista. Sähkömarkkinalain esitöissä (TaVM 17/2013 vp) todetulla tavalla poikkeusten tarkoitus on välttää sellaisten investointien tekeminen, joista aiheutuva kustannus ei ole järkevässä suhteessa investoinnilla saataviin hyötyihin. Poikkeusten soveltaminen on kuitenkin ollut vapaasti verkonhaltijan päätettävissä, eivätkä verkonhaltijat käytännössä  ole  hyödyntäneet  säännöksen  sallimia  poikkeuksia. Koska verkonhaltijan säävarmuusinvestointien rahoittamiseen osallistuvat kaikki verkonhaltijan asiakkaat, poikkeusten soveltaminen tulisi säätää verkonhaltijaa velvoittavaksi. 

Ehdotuksen mukaan 51 §:ään lisättäisiin uusi 3 momentti, jossa säädettäisiin verkon käyttäjän säävarmuuspalvelu. Uuden säännöksen mukaan sen ohella, mitä 2 momentissa on säädetty poikkeuksista 36 tunnin säävarmuusvaatimukseen, jakeluverkonhaltijan on määritettävä alueella sovellettava tavoitetaso 36 tunnin enimmäiskeskeytysajasta poiketen, jos jakeluverkonhaltija ja verkon käyttäjät alueella sopivat poikkeavasta tavoitetasosta säävarmuuskorvausta vastaan. Säännös koskisi asemakaava-alueiden ulkopuolisia alueita. Jakeluverkonhaltijan on annettava alueen verkon käyttäjille tarjous säävarmuuspalvelun hankkimisesta. 

Jakeluverkonhaltijan on määriteltävä asiakkaille maksettava säävarmuuskorvaus alueen laskennallisten keskeytyskustannusten perusteella. Pykälän 2 momentissa tarkoitetut sähkönkäyttöpaikat eivät kuitenkaan ole oikeutettuja säävarmuuskorvaukseen, koska verkonhaltijan tulee määrittää näille käyttöpaikoille joka tapauksessa 36 tunnin enimmäiskeskeytysvaatimuksesta poikkeava laatutaso. 

Lähtökohtaisesti säännöksessä tarkoitetussa alueessa on kyse jakeluverkon johtohaarasta. Verkonhaltijan tulee tehdä tarjous säävarmuuspalvelun hankkimisesta johtohaaran käyttöpaikoille. Valtaosan johtohaaran verkon käyttäjistä tulisi hyväksyä säävarmuuskorvaus, jotta verkonhaltija voisi määrittää alueelle yli 36 tunnin säävarmuuden tason ja hankkia säävarmuuspalvelun asiakkailta. Säävarmuuskorvauksen avulla verkon käyttäjät voivat varautua keskeytyksiin omilla toimitusvarmuutta parantavilla järjestelmillä, kuten aggregaateilla, uusiutuvilla energianlähteillä toimivilla pienvoimaloilla ja sähkövarastoilla. Verkon käyttäjä voi hankkia korvauksen avulla säävarmuuspalvelua myös toiselta haarajohdon verkon käyttäjältä. 

Säävarmuuspalvelusta tehdyn vaikutusarvioinnin tapausesimerkissä myrskyvalmiuspalvelua voitaisiin hyödyntää pienitehoisissa sähkönjakeluverkon haaroissa haja-asutusalueilla. Käyttäjälle voitaisiin maksaa 347—651 euron myrskyvalmiuspalvelumaksua vuodessa käyttäjän hyväksyessä yli 36 tunnin kestäviä sähkönjakelun keskeytyksiä haja-asutusalueellaImprovements in regulation and investments in Finnish electricity distribution business: customer perspective, Aleksi Muukkonen https://lutpub.lut.fi/bitstream/handle/10024/159403/ProGradu_Muukkonen_Aleksi.pdf?sequence=3&isAllowed=y.  

Energiavirastolle ehdotetaan toimivaltaa antaa tarkempia määräyksiä 2 momentissa tarkoitetusta paikallisten olosuhteiden mukaisesti määriteltävästä tavoitetasosta sekä 3 momentissa tarkoitetusta verkon käyttäjän säävarmuuspalvelun hankkimisesta ja säävarmuuskorvauksen määrittämisestä. 

Hinnankorotuskaton tiukentaminen 

Sähkömarkkinalain 26 a §:n 1 momenttia esitetään muutettavaksi siten, että verkonhaltijan vuotuista siirtohinnan korotuskattoa esitetään kiristettäväksi nykyisestä 15 prosentista 5 prosenttiin. Voimassa oleva 15 prosentin korotuskatto sallii edelleen asiakkaiden kannalta kohtuuttomia korotuksia sähkön siirtohintoihin. Lainmuutoksella estettäisiin kohtuuttomia siirtomaksujen korotuksia. Säännöksen mukaan verkonhaltija saisi korottaa sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksujaan enintään 5 prosenttia korotusta edeltävän 12 kuukauden aikana keräämiinsä sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksuihin verrattuna. Korotuksen hintavaikutus arvioitaisiin korotusta seuraavan 12 kuukauden pituisen tarkastelujakson verollisen kokonaishinnan perusteella. Säännös asettaisi siten sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksujen yksittäisille korotuksille 5 prosentin enimmäismäärän. 

Sähkömarkkinadirektiivin (EU) 2019/944 1 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on turvata kuluttajille kohtuulliset ja avoimet energian hinnat ja kustannukset, korkeatasoinen toimitusvarmuus ja sujuva siirtyminen kestävään vähähiiliseen energiajärjestelmään. Direktiivin 28 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaisia toimenpiteitä asiakkaiden suojelemiseksi. Niiden on varmistettava kuluttajansuojan korkea taso erityisesti sopimusehtojen osalta. 

Nykyistä tiukemman korotuskaton voidaan siten katsoa olevan sähkömarkkinadirektiivin tavoitteiden ja säännösten mukainen. Jo nykyisellään korotuskatto leikkaa osan verkonhaltijoista mahdollisuuksia kerätä alijäämiä kahden peräkkäisen valvontajakson aikana. Tämän ei ole katsottu olevan ristiriidassa kansallisen regulaattorin riippumattoman toimivallan kanssa eikä vaarantavan verkonhaltijan oikeutta kohtuulliseen tuottoon. 

Perustuslain omaisuudensuojasäännös asettaa tiettyjä reunaehtoja verkkoyhtiöiden tuoton sääntelyyn. Perustuslakivaliokunta on pitänyt luonnollisen monopolin sääntelyä hyväksyttävänä. Valiokunta on edellyttänyt (PeVL 19/1994 vp), että verkkomonopolin omistajalla tulee olla oikeus omaisuutensa normaaliin, kohtuulliseen ja järkevään käyttöön. Omaisuuden kohtuullisen käyttömahdollisuuden säilymiseksi verkonhaltijalle tulee turvata kohtuullinen korvaus siirtopalveluista. Perustuslakivaliokunnan käytännössä ei oteta kantaa kohtuullisen korvauksen tasoon. Omaisuuden suojaa rajoittavan sääntelyn tulee täyttää perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset, eli sen tulee olla riittävän täsmällistä ja tarkkarajaista, sillä tulee olla hyväksyttävä peruste, ja sen tulee olla suhteellisuusvaatimuksen mukaista. Korotuskaton tiukentamisella suojataan monopoliasemassa olevan verkkoyhtiön toimittamasta välttämättömyyshyödykkeestä riippuvaista asiakasta, erityisesti kuluttajia. Se ei rajoita omistajan oikeutta normaaliin ja kohtuulliseen käyttöön, kun sähköverkkotoiminnan monopoliluonne otetaan huomioon. Omaisuudensuojan ei siten voida perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön valossa katsoa estävän sitä, että verkonhaltijan oikeutta hinnan korotuksiin rajoitettaisiin nykyistä tiukemmin. 

Verkonhaltijan tuottoasteen ja tuottopohjan kohtuullisuus sekä investointien tehokkuuteen kannustaminen 

Monopoliasemassa verkkoyhtiöiltä tulee edellyttää hinnoittelun kohtuullisuutta. Hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa tulee varmistaa sekä verkkotoiminnan hintojen kustannusvastaavuus että liiketoiminnasta saatavan tuoton kohtuullisuus. Siirtohinnoittelun on vastattava toiminnan tosiasiallisia kustannuksia. 

Verkkotoimintaan ei kohdistu markkinoiden hintapainetta, mistä syystä ilman tiukkaa sääntelyä verkkoyhtiö voi vyöryttää kustannustehottomuuden asiakkaiden kannettavaksi. Näin ollen monopolihinnoittelun valvonnassa on arvioitava verkkoyhtiön kustannustasoa verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi mahdollisimman tehokkaasti toimiessaan mahdollisuus.  

Sähköverkkotoiminta on sen monopoliluonne ja sähkön välttämättömyyshyödykeluonne huomioon ottaen poikkeuksellisen vähäisen riskin liiketoimintaa. Ilman tiukkaa sääntelyä verkonhaltijan omistajien tuottovaatimukset voivat perusteettomasti vaihdella ja verkonhaltija pystyy monopolitoiminnan avulla keräämään kohtuuttomia tuottoja asiakkailta ilman, että tuottotaso heijastaa vastaavalla vähäisellä riskillä toimivien sijoituskohteiden tuottotasoa. 

Valvontalain 10 §:n 2 momenttiin esitetään uusia säännöksiä, jotka ohjaavat nykyistä matalamman tuottoasteen sekä merkittävästi matalamman tuottopohjan määrittelyyn sekä edellyttäisivät hinnoittelumenetelmien kannustavan verkkoyhtiöitä investointien kustannustehokkuuteen. 

Sähköverkonhaltijoiden hinnoittelun valvonta perustuu Energiaviraston valvontalain 10 §:n nojalla tekemään vahvistuspäätökseen hinnoittelussa noudatettavista menetelmistä. Suomessa on kyseenalaistettu sähkömarkkinadirektiivin nojalla mahdollisuus säätää sähkömarkkinalaissa hinnoittelun valvontamenetelmien sisällöllisistä vaatimuksista velvoittavasti. Sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan mukaan sääntelyviranomaisen tehtävänä on muun ohella vahvistaa tai hyväksyä avointen kriteerien mukaisesti siirto- tai jakelutariffit tai niiden laskentamenetelmät tai molemmat. Direktiivin 57 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on taattava sääntelyviranomaisen riippumattomuus ja erityisesti varmistettava, että sääntelyviranomainen voi tehdä itsenäisiä päätöksiä poliittisista elimistä riippumatta. 

Direktiivin perusteella kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuus tulee turvata erityisesti ministeriön poliittisesta ohjauksesta. Kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuus ei tarkoita, ettei lainsäätäjä voisi ottaa eduskunnan säätämässä laissa kantaa hinnoittelun valvontamenetelmissä noudatettaviin yleisiin periaatteisiin. Näin myös voimassa olevan sähkömarkkinalainsäädännön esitöissä on käytännössä Suomessakin tehty. Komission selvityksen mukaan eräissä jäsenvaltioissa, kuten Itävallassa, on voimassa parlamentin säätämä laki, jossa valvontamenetelmien sisällöstä on säädetty yleispiirteisesti sääntelyviranomaista velvoittavalla tavalla. Komissio ei ole katsonut näitä säännöksiä EU:n oikeuden vastaisiksihttps://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/e5f886d6-917d-11e9-9369-01aa75ed71a1/language-en . Myös Ruotsin laissa säädetään hinnoittelumenetelmien sisällöstä yleisellä tasolla, eikä Ruotsia vastaan tältä osin ole nostettu rikkomuskannettahttps://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/ellag-1997857_sfs-1997-857 5 kap. 1 §. Euroopan unionin tuomioistuimen laajassa oikeuskäytännössä koskien kansallisen sääntelyviranomaisen toimivaltuuksia ja riippumattomuutta ei ole katsottu, ettei jäsenvaltio voisi lailla säätää valvontamenetelmien yleisistä periaatteista. EU:n oikeus ei siten estä sitä, että Suomessa säädettäisiin lailla valvontamenetelmien sisältöä velvoittavasti ohjaavista yleisistä periaatteista. 

Kuten edellä on todettu, perustuslaissa turvattu omaisuudensuoja edellyttää, että omaisuuden kohtuullisen käyttömahdollisuuden säilymiseksi verkonhaltijalle tulee turvata kohtuullinen korvaus siirtopalveluista. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä ei kuitenkaan oteta kantaa kohtuullisen korvauksen tasoon eikä sen määräytymisen perusteisiin. 

Verkkoyhtiön hinnoittelumenetelmiä koskevassa vahvistuspäätöksessä määrätään sähkömarkkinalain esitöiden (HE 20/2013 vp) perusteella yhtäältä verkkoyhtiön sähköverkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteista ja taseen oikaisusta ja sitoutuneen pääoman tuottoasteen määrittämistavasta (kohtuullinen tuotto) sekä toisaalta verkkoyhtiön tuloslaskelman oikaisusta ja verkkotoiminnan kannustimista (toteutunut oikaistu tulos). Voimassa olevien Energiaviraston vahvistamien valvontamenetelmien mukaan kohtuullinen tuotto saadaan kertomalla vuosittain sähköverkkotoimintaan sitoutunut oikaistu pääoma kohtuullisella tuottoasteellaEnergiaviraston vahvistamat valvontamenetelmät neljännellä 1.1.2016—31.12.2019 ja viidennellä 1.1.2020—31.12.2023 valvontajaksolla.. Kohtuullisen tuoton ja toteutuneen oikaistun tuloksen erotus kertoo, onko verkkoyhtiön hinnoittelu ollut neljän vuoden valvontajakson aikana ali- vai ylijäämäistä. Ylijäämä pitää palauttaa asiakkaille seuraavan valvontajakson neljän vuoden aikana. Alijäämä tarkoittaa, että verkkoyhtiö voi korottaa siirtomaksuja seuraavan neljän vuoden aikana. 

Ehdotuksen mukaan hinnoittelun valvontamenetelmissä tulisi määrätä verkkotoimintaan tai palveluun sidotun pääoman arvostusperiaatteista siten, että sidotun pääoman arvo ei oleellisesti eroa kyseisen pääoman taseeseen määritellystä arvosta.  

Voimassa olevissa valvontamenetelmissä sähköverkkotoimintaan sitoutuneen oikaistun pääoman määrittäminen perustuu ratkaisevasti sähköverkon laskennallisen nykykäyttöarvon määrittämiseen.  

Sähköverkon nykykäyttöarvo määritetään valvontamenetelmien mukaan kunkin verkonosan jälleenhankinta-arvon, iän ja pitoajan perusteella. Sähköverkkotoimintaan sitoutunut pääoma saadaan käytännössä vähentämällä nykykäyttöarvosta koroton vieras pääoma. Pääomaa oikaistaan myös taseen eräillä erillä. 

Sähköverkon jälleenhankinta-arvon määrittäminen perustuu standardiyksikköhintoihin, jotka Energiavirasto on määrittänyt valvontamenetelmien 8 vuoden voimassaoloajaksi eli kahden valvontajakson ajaksi. Standardiyksikköhinnat perustuvat verkonhaltijoiden keskimääräisiin investointikustannuksiin. Standardiyksikköhintojen käyttämistä sähköverkkoon sitoutuneen pääoman määrittämisessä puoltaa niiden kannustinvaikutus: jos verkkoyhtiö onnistuu alittamaan keskimääräisen yksikköhinnan, se hyötyy, mikä edelleen alentaa keskimääräistä investointikustannusta, kun yksikköhinnat seuraavan kerran määritellään. 

Käytännössä erityisesti standardiyksikköhintojen pitkä voimassaolo on johtanut siihen, että osa verkonhaltijoista on hyötynyt suhteettomasti sähköverkkoon sitoutuneen oikaistun pääoman määrittämistavasta. Selvityksen mukaan verkkoyhtiöiden todelliset investointikustannukset ovat olleet vuonna 2016 keskimäärin 22 prosenttia alhaisempia kuin valvontamallin yksikkökustannuksien mukaiset hinnatTyö- ja elinkeinoministeriön julkaisu 43/2018, Sähkönsiirtohinnat ja toimitusvarmuus, s. 45 http://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/161178/43_18_Sahkonsiirtohinnat_ja_toimintavarmuus.pdf . Vuoden 2018 osalta Energiaviraston julkaisemien lukujen perusteella verkkoyhtiöiden taseessa oleva oma pääoma ja vieras pääoma oli yhteensä noin 8 miljardia euroa (ilman korotonta vierasta pääomaa noin 6 miljardia euroa) ja valvontamenetelmien mukainen laskennallinen sähköverkkotoimintaan sitoutunut oikaistu pääoma oli yhteensä noin 13 miljardia euroa. Verkkoyhtiöiden tuotot lasketaan siten laskennallisesta verkkotoimintaan sitoutuneen oikaistun pääoman arvosta, joka on kokonaisuutena huomattavasti korkeampi kuin yhtiöiden taseissa tosiasiassa oleva verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvo. Laskennallinen tuottopohja nostaa edelleen tuottoa, joka verkkoyhtiöille sallitaan. 

EU:n sähköverkkosääntelyn keskeisiä tavoitteita ovat kustannustehokkuuden ja kustannusvastaavuuden vaatimukset. Vaikka esitetty säännös kaventaisi kansallisen sääntelyviranomaisen liikkumavaraa  hinnoittelun  valvontamenetelmistä päätettäessä, sääntely edistäisi EU:n sähkömarkkinasääntelyn kustannusvastaavuuden tavoitteita. Sen sijaan standardiyksikköhintojen ja todellisten toteutuneiden investointikustannusten välisen merkittävän eron voidaan katsoa olevan ongelmallista EU-oikeudellisen kustannusvastaavuuden vaatimuksen näkökulmasta. 

Edellä esitetyistä syistä esitetään, että sähköverkkoon sitoutuneen pääoman arvostusmenetelmät eivät saisi johtaa lopputulokseen, joka oleellisesti eroaa kyseisen pääoman taseeseen määritellystä arvosta. Näin varmistetaan, että sähköverkon arvostusmenetelmät kuvaavat tosiasiassa sähköverkkoon sitoutuneen pääoman määrää, josta tuotto lasketaan. Sellainen laskennallinen arvostusmenetelmä, jonka johdosta sähköverkkoon sitoutuneen pääoman määrä eroaa oleellisesti kullekin vuodelle hyväksytystä tasearvosta ja joka sallii tuoton jo poistetuille omaisuuserille, ei olisi hyväksyttävä. Energiaviraston tehtävä on valvoa, että verkkoyhtiö oikaisee taseen asianmukaisesti eikä sisällytä taseeseensa sinne kuulumattomia eriä. 

Ehdotuksen mukaan hinnoittelun valvontamenetelmissä tulisi määrätä verkkotoimintaan tai palveluun sidotulle pääomalle taikka palvelulle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta, joka heijastaa verkonhaltijakohtaisesti todellista pääomarakennetta ja joka sallii sidotulle pääomalle enintään vastaavan vähäisen riskisyyden sijoituskohteisiin verrattavan tuoton.  

Voimassa olevissa Energiaviraston määräämissä valvontamenetelmissä tuottoprosentin määrittäminen perustuu painotetun keskimääräisen pääomakustannuksen malliin (weighted average cost of capital) eli WACC-malliin. WACC-mallissa verkkotoiminnan pääomakustannus lasketaan oman pääoman kustannuksen sekä vieraan pääoman kustannuksen painotettuna keskiarvona. Kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä käytetään kiinteää pääomarakennetta, jossa korollisen vieraan pääoman paino on 40 % ja oman pääoman paino on 60 %. Valvontamenetelmien WACC-malli ei siten reagoi verkkoyhtiön todelliseen pääomarakenteeseen. Yhtiöt, joiden vieraan pääoman paino on tosiasiallisesti suuri, hyötyvät merkittävästi kiinteästä laskentamallista. Nämä verkkoyhtiöt saavat tosiasiassa sijoitetulle pääomalle korkeamman tuoton ja omalle pääomalleen usein suhteettoman korkean tuoton. Tuottoasteen määritystapa saattaa kannustaa verkkoyhtiöitä käyttämään velkavipua investointien rahoittamiseen. Ehdotuksen mukaan tuottoaste tulisi määrittää siten, että se heijastaa verkonhaltijakohtaisesti tosiasiallista pääomarakennetta eli laskennassa käytetty vieraan pääoman ja oman pääoman paino määritetään kullekin verkonhaltijalle erikseen. 

Kohtuullisen tuottoprosentin määrittelyyn sisältyy sovellettavan korkokannan sekä toiminnan riskitason määrittely. Tuottoasteen määrittämisessä oman pääoman ja vieraan pääoman kustannuksen perustana olevana riskittömänä korkokantana käytetään voimassa olevissa valvontamenetelmissä Suomen valtion kymmenen vuoden obligaatioiden korkoa. Käytännössä kyseessä on koron kymmenen edellisen vuoden keskiarvo. Riskisyyden kannalta oman pääoman osalta beeta-kerroin kuvaa yrityksen riskipitoisuutta suhteessa kaikkien sijoitusten keskimääräiseen riskipitoisuuteen. Lisäksi oman pääoman osalta on määritelty markkinariskipreemio sekä vieraan pääoman osalta riskipreemio. Verkkoyhtiöiden tuottoaste oli neljännen valvontajakson alussa vuonna 2016 7,42 prosenttia ja on laskenut vuoteen 2020 mennessä 5,72 prosenttiin. Kyseessä on tuottoaste ennen veroja (pre-tax). 

Verkkotoiminnan tuottoasteen tulisi vastata sitä taloudellisen riskin matalaa tasoa, joka sähköverkon omistajan sijoittamaan pääomaan todellisuudessa kohdistuu. Lisäksi huomioon tulee ottaa alhaiset vieraan pääoman rahoituskulut ja sähköverkonosien pitkä käyttöikä. Sidotulle pääomalle voidaan siksi sallia vain sellainen tuotto, joka vastaa toiminnan tosiasiallista riskisyyttä. Ehdotuksen mukaan tuottoastetta ei tule määrittää tavalla, joka sallii sidotulle pääomalle korkeamman tuoton kuin vastaavan vähäisen riskisyyden sijoituskohteista on saatavissa. 

Vaikutusarviointina on esitetty, että jos valvontamenetelmien verkkoyhtiöille määrittämä verkkotoimintaan sitoutunut pääoma vastaisi verkonhaltijoiden tosiasiallisesti taseeseen sitoutuneita pääomaeriä ja tuottoaste määritettäisiin oman pääoman ja vieraan pääoman tosiallisen verkkoyhtiökohtaisen painon mukaan, tuotto vähenee 88 verkkoyhtiön osalta yhteensä noin 440 miljoonaa euroa vuoden 2018 tiedoilla laskettuna. Tällöin nominaalierotus 40 vuoden pitoajalla on 8,7 miljardia euroa eli asiakkaat maksaisivat 40 vuoden aikana vuoteen 2018 mennessä tehdyistä verkkoinvestoinneista 8,7 miljardia euroa vähemmän siirtomaksujaProfessori Mikael Collanin esitys webinaarissa 7.4.2020..  

Valvontamenetelmissä on määrätty myös verkkoyhtiöille kannustimet, joilla kannustetaan verkkoyhtiöitä erityisesti toiminnan tehostamiseen, verkon kehittämiseen sekä laadun ja toimitusvarmuuden parantamiseen. Verkkoyhtiöiden toiminnan kustannustehokkuuteen kannustava verkonhaltijakohtainen tehostamistavoite kohdistuu erityisesti verkkoyhtiön toiminnan operatiivisiin kustannuksiin. Tehostamiskannustin kannustaa siten osaltaan verkkoyhtiötä saavuttamaan säävarmuusvaatimukset maakaapeloimalla, koska tämä pienentää verkkoyhtiön operatiivisia kustannuksia. Myös laatukannustin kannustaa verkkoyhtiötä maakaapeloimaan, koska tämä nostaa toimitusvarmuuden tason hyvin korkeaksi. 

Toimitusvarmuuskannustin korvaa verkkoyhtiöille ennen pitoajan täyttymistä poistettavien ilmajohtojen jäljellä olevan nykykäyttöarvon, mikä kannustaa korvaamaan ilmajohtoja maakaapelilla etupainotteisesti myös silloin, kun muut esimerkiksi ilmajohtojen käyttämistä parantavat toimenpiteet olisivat kustannustehokkaampia ja asiakkaalle edullisempia. Investointikannustimen vaikutus perustuu sähköverkon jälleenhankinta-arvon määrittämiseen: jos verkkoyhtiö pystyy investoimaan standardiyksikköhintoja alemmilla kustannuksilla, verkkoyhtiö saa lisätuottoja tekemälleen investoinnille kohtuullisen tuoton laskennan ja tasapoistojen kautta. Investointikannustin kannustaa siten kustannustehokkuuteen valitun verkkoinvestoinnin osalta, mutta ei eri toimintavaihtoehtojen välillä ja saattaa kannustaa kasvattamaan tuottopohjaa, jos verkonhaltija onnistuu maakaapeloimaan verkkoa alle standardiyksikköhintojen kustannusten. 

Ehdotuksen mukaan hinnoittelun valvontamenetelmissä tulee määrätä investointien kustannustehokkuuteen kannustavista tavoitteista. Verkonhaltijan tulee tuottaa siirto- ja jakelupalvelu verkkonsa käyttäjille mahdollisimman kustannustehokkaalla tavalla. Valvontamenetelmissä tulisi määrätä kannustimesta, joka kannustaa valitsemaan mahdollisimman kustannustehokkaita säävarmuusinvestointeja ja joka rankaisee yli-investoinneista. Investointien tasapoistojen tulisi olla riippuvaisia verkonosan liittymien määrästä. Sähköverkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle saisi tällöin pienemmän tuoton, jos liittymien määrä vähenee tulevaisuudessa, jolloin syntyy kannustinvaikutus vaihtoehtoisiin joustavampiin säävarmuusinvestointeihin pienjänniteverkkojen latvoissa. 

Ehdotuksessa esitetään lisäksi mahdollisuutta, jonka mukaan hinnoittelun valvontamenetelmissä voitaisiin  määrätä  hinnoittelurakenteen  määrittämistavasta.  Esityksellä  laajennettaisiin Energiaviraston mahdollisuutta harmonisoida verkkoyhtiöiden hinnoittelurakennetta. Hinnoittelurakenteen yhdenmukaistaminen voi olla tarpeen asiakkaiden yhdenvertaisen kohtelun turvaamiseksi. Lisäksi virastolla olisi mahdollisuus edistää hinnoittelurakennetta, jonka avulla asiakas voi itse vaikuttaa nykyistä paremmin siirtohintalaskun suuruuteen. Kyseeseen voisi tulla esimerkiksi tehoperusteinen hinnoittelu, jos sen todetaan olevan sähkön käyttäjien edun mukaista. 

Valvontamenetelmien voimassaolo 

Valvontalain 10 §:n 4 momenttia esitetään muutettavaksi siten, että hinnoittelun valvontamenetelmät olisivat jatkossa voimassa yhden neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan. Voimassa olevassa säännöksessä valvontamenetelmät ovat voimassa kahden peräkkäisen neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan. Ennen 2013 voimaanastunutta valvontalakia valvontamenetelmät olivat voimassa yhden neljän vuoden valvontajakson ajan. 

Energiavirastolla on valvontamenetelmien osalta kehittämistehtävä. Virasto ei ole sidottu valvontamenetelmistä päättäessään voimassa olevien valvontamenetelmien sisältöön. Käytännössä valvontamenetelmien pitkä, kahden valvontajakson pituinen voimassaolo ei mahdollista riittävää reagointia esimerkiksi muuttuneisiin yhteiskunnallisiin olosuhteisiin. 

Lakialoitteen mukaiset lainmuutokset on tarkoitettu astumaan voimaan 1.6.2020.