Lausunnon rakenne
Hallintovaliokunta ei ole lausunnossaan tarkastellut valtioneuvoston selontekoa julkisen talouden kehyksistä vuosille 2022—2025 talouspolitiikan näkökulmasta. Arviointi on sen sijaan keskittynyt kehysten vaikutuksiin valiokunnan toimialan keskeisten viranomaisten toimintaedellytyksiin hoitaa asianmukaisesti lakisääteisiä tehtäviään sekä kehysten vaikutuksiin kuntien toimintaan ja kuntatalouteen.
Yleisarviointia julkisen talouden suunnitelmasta sisäministeriön hallinnonalalla
Sisäministeriön hallinnonalan kehys vuosille 2022—2025 on kunakin kehysvuonna 1,5 miljardia euroa ja yhteensä yli 800 miljoonaa euroa pienempi kuin sisäministeriön ehdotus kehyskaudelle, kun lasketaan sisäministeriön ehdotuksen vuotuiset vaikutukset yhteen. Lisäksi vuotuinen kehys on yli 200 miljoonaa pienempi kuin vuoden 2020 toteutunut rahoitus sekä noin 77 miljoonaa euroa pienempi kuin kuluvan vuoden valtion talousarvioon sisältyvä rahoitus.
Valiokunta viittaa aikaisemmista valtion vuotuisista talousarvioesityksistä ja julkisen talouden suunnitelmista antamiinsa lausuntoihin sekä katsoo, että sisäministeriön kehysehdotukset ovat olleet välttämättömiä hallinnonalan lakisääteisten tehtävien hoitamiseksi asianmukaisella tavalla. Valiokunta pitää sisäministeriön kehysesitystä perusteltuna johtuen pitkään jatkuneesta rahoitusvajeesta ja saatujen määrärahalisäysten kertaluonteisuudesta, merkittävistä investointitarpeista, toimitilojen korjausvelasta sekä uusista lakisääteisistä velvoitteista. Sisäministeriön hallinnon-alalla tämä on näkynyt menopaineina erityisesti henkilöstö-, toimitila- ja ICT-menoissa. Viranomaisten resurssitaso ei nykyrahoituksella etenkään kehyskauden lopulla vastaa toimintaympäristön muuttumista eikä mahdollista lakisääteisten tehtävien hoitamista asianmukaisesti. Valiokunnan käsityksen mukaan rahoituksen jälkeenjääneisyyden taustalla ovat ainakin osaksi olleet myös ministeriöiden väliseen vuoropuheluun liittyneet haasteet, jotka lienevät nyttemmin korjaantuneet.
Sisäministeriön hallinnonala on hyvin työvoimavaltainen. Hallinnonalalla työskentelee yli 15 000 henkilöä, joista kaksi kolmasosaa poliisissa. Poliisin osalta on välttämätöntä palauttaa kehyskauden aikana poliisimiesten määrä viime vuosikymmenen alun tasolle 7 850 henkilötyövuoteen (HaVM 5/2017 vp). Maahanmuuttoviraston tehtäväkenttä on laajentunut, ja vaikka tulijamäärissä on viime vuosina ollut suuria vaihteluja, työn, opiskelujen ja perheen vuoksi tulevien määrä on kasvanut tasaisesti. Suojelupoliisilla on merkittäviä uusia tehtäviä. Rajavartiolaitos ei kykene ylläpitämään nykyisellään tarvittavaa henkilöstömäärää, ja vaikeuksia tässä suhteessa on myös Hätäkeskuslaitoksella ja Pelastusopistolla etenkin kehyskauden loppuvuosina.
Hallintovaliokunta tähdentää, että sisäasiain hallinnonalan viranomaiset ovat monien muiden viranomaisten tapaan enenevässä määrin kriittisen riippuvaisia toimivista ICT- ja valvontajärjestelmistä. Tietojärjestelmiin liittyvää lisärahoitusta tarvitaan lähes kaikille hallinnonalan virastoille, sillä tietojärjestelmien kehittämis- ja ylläpitomenot ovat kasvaneet viime vuosina ja näihin menoihin ei nykyiselläänkään ole ollut riittävää rahoitusta. Tietojärjestelmien kehittäminen ja ylläpito ovat kiinteä osa viranomaisten suorituskykyä, toimintaa ja lakisääteisten tehtävien hoitamista sekä keino vastata toimintaympäristössä ja viranomaistehtävissä tapahtuviin muutoksiin. Rahoituksen puuttumisen seurauksena menetetään tavoitellut kustannus-, tehokkuus- ja suorituskykyhyödyt. Ilman erityisesti näihin menoihin myönnettävää lisärahoitusta joudutaan välttämätön kehittäminen ja ylläpito kattamaan nykyisestä kehyksestä, mikä johtaa rahoitusvajeisiin pääsääntöisesti henkilöstösidonnaisissa menoissa ja henkilöstön vähentämiseen. Yksittäistapauksissa asianmukaisen tietojärjestelmän puuttuminen merkitsee sitä, ettei säädettyä lakia voida panna täytäntöön (HaVL 18/2021 vp). Osassa kehittämisprojekteja on mahdollista hyödyntää esimerkiksi EU:n rahastoja, mutta silloinkin pääsääntöisesti vain täydentävänä rahoituksena.
Sisäministeriön hallinnonalalla varsinkin Rajavartiolaitoksen ja poliisin toimitilojen peruskorjaus- ja uudistamistarpeet ovat viime vuosina kasaantuneet ja korjausvelka on kasvanut sen myötä kestämättömälle tasolle. Pahimmillaan kiinteistöjen huono kunto on johtanut yhä vallitseviin vakaviin sisäilmaongelmiin. Valiokunta pitää myönteisenä, että poliisi ja Rajavartiolaitos ovat tehneet Senaatti-kiinteistöjen kanssa toimitilojaan koskevat kiinteistökannan kehittämisohjelmat vuosille 2022—2025. Valiokunta pitää välttämättömänä, että sisätilaongelmat kartoitetaan kiireellisesti kaikilta osin ja huolehditaan ilmenneiden ongelmien korjaamisesta viipymättä.
Valiokunta korostaa, että alimitoitettu kehys johtaa toistuvaan vuotuiseen hätäapuluonteiseen lisäbudjetointiin seurauksin, että toimintojen pitkäjänteinen suunnittelu kärsii. Valiokunta pitää tärkeänä, että valtiovarainministeriö ja sisäministeriö kehittävät yhteistyötään niin, että ainakin vähitellen päästään yhteiseen näkemykseen lakisääteisten tehtävien hoitamisen edellyttämästä rahoituksesta.
Poliisitoimi
Yleistä
Poliisin tehtäväkenttä on pysyvästi monimutkaistunut ja laajentunut sekä samalla osaamisen vaatimustaso on moninkertaistunut. Esimerkiksi palvelunestohyökkäykset, tietojen kalastelu ja tietomurrot jatkavat yleistymistään. Informaatiovaikuttamisen ohella internetin myötä ihmisten arjessa näkyvät yhä enemmän erilaiset tilausansat, nettipetokset ja lapsiin kohdistuvat rikokset. Yhä useampi voi joutua vaikeasti selvitettävän rikoksen uhriksi virtuaaliympäristössä.
Julkisen talouden suunnitelman mukaan poliisi pyrkii toiminnallaan vähentämään henkilökohtaiseen koskemattomuuteen sekä henkeen ja terveyteen kohdistuvia rikoksia, erityisesti lapsiin kohdistuvia rikoksia ja lähisuhdeväkivaltaa sekä yhteiskunnalle haitallisimpia rikoksia. Radikalisoitumisen ehkäisyä jatketaan viranomaisten ja järjestöjen yhteistyöllä. Lähipoliisitoimintaa, raskaan liikenteen valvontaa sekä harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjuntatoimia jatketaan. Edelleen suunnitelmassa todetaan, että poliisin määrärahakehyksellä varmistetaan poliisin operatiivinen toiminta sekä hallitusohjelmassa asetetun 7 500 poliisimiehen tavoitetason saavuttaminen. Senaatti-kiinteistöjen vuokravaikutuksiin varaudutaan lisärahoituksella.
Valiokunta toteaa, että julkisen talouden suunnitelmassa on mainittu sinänsä tärkeitä rahoituksen kohdentamisia, vaikka niitä ei sellaisenaan voida ottaa yksinomaan tehtävien priorisoinnin perusteiksi kehyskaudelle, vaan toimivaltaisille viranomaisille on tarpeen jättää tarvittavaa harkintavaltaa ottaa kulloisetkin olosuhteet huomioon sen lisäksi, mitä valiokunta toimialavaliokuntana esittää. Sinänsä rahoituksen niukkuuden vuoksi on välttämätöntä priorisoida tehtäviä, vaikka sen myötä osa lakisääteisistä velvoitteista jää hoitamatta. Se tosiasia on kuitenkin hyväksyttävä, koska viranomaisille ei kyetä antamaan tehtävien asianmukaisen hoitamisen edellyttämää rahoitusta. Henkilöstömenojen merkitystä kuvaa noin 67 prosentin suuruinen osuus kuluvan vuoden poliisin toimintamenojen kokonaisuudesta. Toimitilamenot jatkavat nousuaan, ja niiden osuus tulee olemaan lähes 10 prosenttia. Lisäksi ICT-menojen osuus kasvaa noin 7 prosenttiin kokonaismenoista.
Valiokunta viittaa tässä yhteydessä myös vuoden 2021 talousarvioesityksestä antamaansa lausuntoon HaVL 19/2021 vp. Poliisin toimintamenojen rahoituksessa on voitu tuoda esiin poikkeuksellista myönteistä kehitystä, kun on otettu huomioon vuoden 2020 lisätalousarvioissa covid-19-pandemian johdosta yhteensä noin 40 miljoonan euron lisärahoitus verrattuna vuoden 2020 varsinaiseen talousarvioesitykseen. Kyseisten lisätalousarvioiden heijastusvaikutukset ulottuvat myös kuluvaan vuoteen ja luovat osaltaan edellytyksiä poliisin mahdollisuuksille selviytyä tehtävistään vuonna 2021.
Henkilöstö
Kuluvan vuoden talousarvioesityksestä antamassaan lausunnossa HaVL 19/2020 vp valiokunta on arvioinut vuonna 2021 poliisimiesten määrän nousevan 7 450 henkilötyövuoteen. Lisäksi valiokunta on katsonut, että hallitusohjelman tavoite 7 500 henkilötyövuotta on mahdollista saavuttaa tulevien vuosien asianmukaisella rahoituksella ja edetä eduskunnan hyväksymässä sisäisen turvallisuuden selontekomietinnössä (HaVM 5/2017 vp) asetettuun minimitavoitteeseen 7 850 poliisimiestä vuonna 2025.
Poliisin pakolliset menot ja niihin kohdistuva kustannustason nousu huomioon ottaen julkisen talouden suunnitelma, joka ei sisällä rahoitusta asetetun tavoitteen mukaisen poliisimiesten määrän saavuttamiseen, vaarantaa poliisin henkilötyövuosien palauttamisen suunnitellulla tavalla viime vuosikymmenen alun välttämättömälle minimitasolle 7 850 henkilötyövuoteen. Poliisi ei saadun selvityksen perusteella pysty kattamaan tarvittavia henkilöstömenoja vähentämällä muita menoja. Tilanteen korjaamiseksi tarvitaan pysyvää kehyslisäystä sekä tarpeellisilta osin varsinaisia vuotuisia talousarvioita täydentäviä lisätalousarvioita rahoitusvajeen kattamiseen.
Valiokunnalle esitettyjen laskelmien mukaan poliisimiesten määrä itse asiassa vähenee alkaen vuodesta 2022 tasolle 7 050 henkilötyövuotta ja saattaa pudota vuosina 2023—2025 tätäkin alemmaksi. Poliisilla on poliittisen ohjauksen mukaisesti tehty asianmukainen henkilöstösuunnitelma, ja poliisikoulutus tuottaa suunnitellusti asetettujen tavoitteiden perusteella lisää poliisimiehiä. Kehys merkitsee kuitenkin väistämättä työssä olevien koulutettujen poliisimiesten määrän vähenemistä, jopa yhteistoimintaneuvotteluja irtisanomisineen. Vaikka poliisimiesten työttömyys uhkaa vääjäämättä kasvaa, poliisin tulee arvioida kaikki käytettävissä olevat säästökohteiden vaihtoehdot.
Korona-aikana henkilöjohtamisen välttämättöminä painopisteinä ovat olleet korostuneet työsuojelu- ja työterveyshuollon tukitoimet. Poliisin henkilöbarometrin perusteella on ollut nähtävissä, että työn vaatimukset ja kuormitus ovat kasvaneet sekä henkilöstön kokemus resurssivajeesta lisääntynyt. Henkilöstöryhmistä työn kuormitus ja uupumuksen kokemukset ovat nousseet esille erityisesti rikostutkijoiden ja vartijoiden kohdalla. Valiokunta pitää selvänä, että henkilöstön väheneminen kuormittaa henkilöstöä entisestään, minkä voidaan perustellusti arvioida tulevan näkymään lisääntyneinä sairauspoissaoloina.
Rikostorjunta
Valiokunta toteaa, että nykyisessä turvallisuustilanteessa rikostorjunnassa on tarpeen panostaa henkilökohtaiseen koskemattomuuteen eli henkeen ja terveyteen kohdistuvien rikosten, seksuaalirikosten, huumerikollisuuden ja huumausaineiden käyttöön liittyvän oheisrikollisuuden sekä yhteiskunnan ja elinkeinoelämän rakenteita murentavien rikosten torjunnan suorituskyvyn varmistamiseen. Lisäksi on tärkeää torjua erityisesti lapsiin kohdistuvaa rikollisuutta sekä perhe- ja lähisuhdeväkivaltaa ja varmistaa osapuolien ohjaaminen muihin viranomaispalveluihin.
Rikosten luonteen muuttuessa yhä monimutkaisemmiksi vaatii niiden selvittäminen yhä enemmän resursseja, keinoja ja osaamista. Minkä lisäksi toimintaympäristön muutos edellyttää resurssien kohdentamista pitkäkestoisesti myös ennalta estävään toimintaan, kuten väkivaltaisen radikalisoitumisen ja ekstremismin sekä vihapuheen torjuntaan. Nykyresursseilla tehtäviä ja toimintaa joudutaan priorisoimaan ja pitkäjänteinen osaamisen kehittäminen on vaikeaa.
Rikoslakirikosten selvitysprosentit ovat pidemmällä aikavälillä jatkaneet vähitellen tapahtunutta laskuaan ja ovat osin huomattavan alhaisia (esim. omaisuusrikosten selvitystaso on viime vuosina ollut 36—37 prosenttia). Niin sanottujen pimeinä tulleiden omaisuusrikosten selvitystasot ovat olleet viime vuosina 13 prosenttia. Selvitystason pitäminen edes nykytasolla on muuttunut yhä haastavammaksi, vaikka vaikuttavuuden lisäämiseksi on tehty kehittämistoimenpiteitä. Myös rikosten tutkinta-ajat ovat jatkaneet vähitellen tapahtunutta pidentymistään (keskimäärin yli 140 vuorokautta). Esimerkiksi talousrikosten tutkinta-ajat ovat keskimääräistä tutkinta-aikaa paljon pidempiä.
Kehyskauden rahoitustilanne tulee vaikuttamaan rikostorjunnan resursseja vähentävästi, mikä tulee näkymään tutkinta-aikojen pidentymisenä entisestään ja rikosten selvitysprosenttien alenemisena.
Tietoverkkoja hyödynnetään rikollisiin tarkoituksiin esimerkiksi verkkoavusteisia petoksia tehtäessä. Erilaiset tietomurrot ja tietojen kalastelu ovat tulleet jäädäkseen. Vastaamoon tehty tietomurto on vakava esimerkki siitä, minkälaisten haasteiden edessä 2020-luvun yhteiskunta ja poliisi osana sitä ovat. Pelkästään noin 30 000 tuhannen asianomistajan rikosilmoituksen kirjaaminen on ollut mittava toimenpidekokonaisuus. Rikostutkinnan uudet haasteet ovat perinteisten haasteiden rinnalla yhä enemmän suurten datamassojen hallinnassa ja niiden tutkinnassa, verkkovälitteisten rikosten kansainvälisyydessä sekä lainsäädännön rakentumisessa ajatukselle reaalimaailman rakenteista. Erilaiset salausmenetelmät laitteissa, sovelluksissa, käyttöjärjestelmissä ja verkkoliikenteessä lisääntyvät edelleen sekä edellyttävät poliisin omien menetelmien, laitteistojen ja osaamisen jatkuvaa kehittämistä. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että tietoverkkorikollisuuden kasvu ja kehittyminen edellyttävät poliisilta entistä enemmän kyvykkyyttä ja panostusta poliisin oman tietoturvallisuuden ylläpitoon ja kehittämiseen.
Valiokunta tähdentää lisäksi tavanomaisen päivittäisrikollisuuden onnistuneen selvittämistyön merkitystä kansalaisten poliisin kohdistuvan suuren luottamuksen ylläpitämiseksi. Vaikka pandemia on vähentänyt väliaikaisesti ihmisten liikkumista, lisääntyvä liikkuminen yhdessä internetin mahdollistaman nopean tiedonvälityksen kanssa tekee myös arkisesta rikollisuudesta yhä vaativampaa selvittää ja myös kansainvälisempää.
Valvonta- ja hälytystoiminta sekä liikenneturvallisuus
Poliisin toimintavasteen ylläpito on perusedellytys niin uusiin uhkiin kuin perinteisiin kiireellisiin hälytystehtäviin vastaamisessa. Käytännössä kysymys on toimintakykyisten kenttäpoliisipartioiden riittävästä määrästä sekä suorituskykyisestä välineistöstä. Valiokunta pitää tärkeänä, että poliisin resursointi erityisesti harvaan asutuilla ja haastavan palvelutason alueilla nostetaan nykyistä paremmalle tasolle (ks. myös HaVL 19/2020 vp). Katuturvallisuutta on tarpeen ylläpitää muun muassa lisäämällä poliisin näkyvyyttä häiriöalttiilla alueilla sekä suurissa yleisötilaisuuksissa. Poliisin toiminnassa on tärkeää toteuttaa resurssien mahdollistamalla tavalla ennalta estävää toimintaa sekä lisätä koulu- ja lähipoliisitoimintaa.
Liikennevalvonnan vaikuttavuus on pyrittävä säilyttämään huolimatta siitä, että liikenteen valvontaan kohdennettavaa työaikaa jouduttaneen osoittamaan myös muihin poliisin lakisääteisiin tehtäviin, etenkin kiireellisten hälytystehtävien hoitamiseen. Raskaan liikenteen valvonnan tehostaminen on kirjattu hallitusohjelmaan. Myös tältä osin valvonnan tehokkuus ja vaikuttavuus ovat riippuvaisia siitä, miten valvontaan pystytään kohdistamaan resursseja.
Uusi tieliikennelaki on tullut voimaan 1.6.2020, ja sen myötä liikenteessä tapahtuvat rikkomukset käsitellään hallinnollisina liikennevirhemaksuina. Tämä on merkinnyt poliisissa uudenlaisen prosessin omaksumista ja kiireellä rakennetun tietojärjestelmän käyttöönottoa. Tietojärjestelmän käyttöönotto ei sujunut vaikeuksitta. Poliisi onkin joutunut kiireellisesti aloittamaan lainmuutoksesta johtuvat tietojärjestelmien muutostyöt, jotka ovat kesken ja joiden johdosta syntyviin merkittäviin kustannuksiin ei ole osoitettu rahoitusta.
Lupahallinto
Poliisin lupahallinto vaikuttaa hallinnollisen päätöksenteon ja valvonnan keinoin rikoksia ennalta estävästi sekä yleistä järjestystä ja turvallisuutta turvaavasti. Pääasiallisena palvelun tarjoamisen tapana ovat nykyään sähköiset palvelut. Valiokunta pitää tärkeänä, että poliisi kykenee turvaamaan maksullisen lupahallinnon riittävän palvelutason, tehokkaat menettelyt ja näitä vastaavat resurssit kustannusvastaavuuden periaatetta noudattaen. Lupahallinnon toiminnot ja prosessit on pidettävä hallinnollisesti mahdollisimman kevyinä. Sähköisten lupapalveluiden tulee olla asiakasystävällisiä, teknistä kehitystä tarkoituksenmukaisesti hyödyntäviä ja toiminnallisesti tehokkaita.
Toimitilat
Poliisilla on tällä hetkellä pitkän aikavälin toimitilasuunnitelmassaan eli tiekartassaan vireillä kaikkiaan 60 eri toimitilahanketta. Näistä 29 hanketta ajoittuu vuosille 2021—2024. Näiden lisäksi 14 hanketta odottaa vielä tarkempia suunnitelmia ja laskelmia. Myönteistä on, että poliisille on julkisen talouden suunnitelmassa varattu rahoitusta toimitilojen vuokrankorotuksiin niihin toimitilahankkeisiin, jotka ovat niin sanotulla Senaatti-kiinteistöjen elvytyslistalla (ks. myös HaVL 19/2020 vp).
Sen sijaan vaille rahoitusta ovat jääneet ne kaikkein kriittisimmiksi ja kiireellisimmiksi laajojen sisäilmaongelmien vuoksi arvioidut toimitilat, joiden poliisiasemien henkilöstö on työsuojelusyistä jouduttu jo aiemmin siirtämään toiminnallisesti epätarkoituksenmukaisiin ja poliisin väistö- ja väliaikaistiloihin.
Valiokunnan saaman selvityksen perusteella kaikkein keskeisintä on nyt saada tuleville kehysvuosille rahoitus erittäin vaikeassa tilanteessa sisäilmaongelmien ja laajojen henkilöstön sairastumisten vuoksi oleville Oulun, Vantaan sekä Salon ja Kemi-Tornion poliisiasemille. Vakavien sisäilmaongelmien parissa painivat myös Rovaniemen ja Tampereen poliisilaitokset.
Kriittistä lisärahoitustarvetta johtuu myös poliisin toimitilaturvallisuuden kannalta vanhentuneiden tai epäkuntoisten järjestelmien uusimisesta ja havaittujen vakavien puutteiden korjaamisesta.
Valiokunnalle esitetyn tiedon perusteella alustava arvio poliisin toimitilavuokrien kriittisestä lisärahoitustarpeesta kehyskaudella on noin 17,5 miljoonaa euroa eli noin 4,375 miljoonaa euroa vuodessa.
ICT-menot
Poliisin keskeisiin tehtäviin kuuluu rikosten ennalta estäminen ja selvittäminen. Tekniset järjestelmät ja nykyaikaiset älyteknologiaa hyödyntävät tutkimusmenetelmät tukevat monin tavoin poliisia työssään, parantavat suorituskykyä, työn laatua ja tuottavuutta. Esimerkiksi rikostutkinnassa tietotekniikka ja tietojärjestelmien hyödyntäminen ovat olennaisen tärkeitä. Myös kuulustelujen videoinnissa hyödynnetään mittavasti tietotekniikkaa ja tietoteknisiä yhteyksiä. Tietotekniikan ja tietojärjestelmien hyödyntäminen on erityisen merkityksellistä rikostorjunnan ja -tutkinnan lisäksi muun muassa valvonta- ja hälytystoiminnassa sekä lupahallinnossa.
Poliisilla on käytössään laajalti tietojärjestelmiä ja muita tieto- ja viestintäteknisiä palveluita, joiden on toimittava myös erityistilanteissa ja oltava tietoturvallisia sekä täytettävä tietosuojavaatimukset. Lisäksi huomattava määrä lakisääteisten tehtävien hoitamiseen liittyviä tietojärjestelmähankkeita on pitkäkestoisessa suunnittelu- ja valmistelu- sekä toteuttamisvaiheessa.
Poliisin ICT-menot katetaan keskitetystä rahoituksesta, joka sisältää muun muassa tietoteknisten palvelusopimusten (Valtori/TUVE ja Palkeet) vuosittain nousevat kustannukset. Yksi suurimmista haasteista on se, että poliisille ei ole osoitettu lainsäädännön velvoitteista aiheutuviin ICT-kehitystoimenpiteisiin ja ylläpitokuluihin niiden tarvitsemaa lisärahoitusta. Sisäministeriö on kehysesityksessään ehdottanut poliisin ICT-menoihin kehysvuosille lisäystä yhteensä noin 35,5 miljoonaa euroa, mikä rahoitus puuttuu julkisen talouden suunnitelmasta (suurin vuotuinen korotustarve vuodelle 2025 on 11,3 miljoonaa euroa).
Esimerkkinä ICT-toimintojen hyödyistä voidaan mainita, että erityisesti lupapalvelujen sähköistäminen on vähentänyt lupapalvelujen henkilöstön määrää, tehostanut resurssien käyttöä ja parantanut kansalaisten saamaa palvelua. Esimerkiksi passihakemuksista jo yli 80 prosenttia pannaan vireille verkossa, ja näistä noin puolet voidaan ratkaista ilman, että asiakkaan täytyy käydä poliisiasemalla. Lisäksi muun muassa yksityinen turvallisuusala sekä arpajais- ja rahankeräystoiminta ovat enenevässä määrin riippuvaisia poliisin palveluista.
Kalusto
Poliisin ajoneuvokaluston osalta valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että kalustoon ohjattu tärkeä lisärahoitus käytetään kokonaisuudessaan nykyisen kaluston ylläpitoon. Vuosina 2020 ja 2021 on kyetty panostamaan ajoneuvojen hankintaan. Vuosien 2022—2025 kehystasoilla tämä ei ole enää mahdollista.
Suojelupoliisi
Valiokunta pitää välttämättömänä, että suojelupoliisi kykenee huolehtimaan uuden siviilitiedustelulainsäädännön tehokkaasta soveltamisesta, minkä vuoksi suojelupoliisin resurssien tulee olla kunnossa. Uusien toimivaltuuksien ottamisella täysimääräisesti käyttöön mahdollistetaan ennakoivan ja merkityksellisen tiedustelutiedon jakaminen päätöksenteon tueksi valtionjohdolle ja yhteistyötahoille. Suojelupoliisin kehittyminen tiedustelupalveluksi edellyttää määrärahatason turvaamista siten, että mahdollistetaan kehitettyjen suorituskykyjen ylläpitäminen, kehittämistyön jatkaminen ja siirtyminen kehyskaudella uusiin toimitiloihin.
Viime vuosien rahamäärältään merkittävimmät suojelupoliisin pysyvät lisäykset ovat painottuneet uuden siviilitiedustelulainsäädännön toimeenpanoon ja keskeisimmät määräaikaiset lisäykset suorituskyvyn kehittämishankkeeseen. Julkisen talouden suunnitelmassa on osoitettu vuodesta 2024 eteenpäin 9,5 miljoonan euron lisärahoitus suojelupoliisin uusista toimitiloista aiheutuvien vuokrakustannusten nousun kattamiseen.
Hallintovaliokunta katsoo, että suojelupoliisin lakisääteisten tehtävien asianmukaisen hoitamisen edellyttämä henkilöstömäärä tulee nostaa kehyskaudella 500 henkilötyövuoteen. Sen lisäksi tarvitaan panostuksia tietojärjestelmien ylläpitoon, jotta tehtyjen teknologiainvestointien hyödyt saadaan pysyviksi.
Suojelupoliisi on saanut kehyspäätöksessä vuosille 2022—2025 välttämättömän 17,6 miljoonan euron lisärahoituksen uuden toimitilan ICT-varustamiseen liittyen. Kehyspäätöksen ulkopuolelle on vielä tässä vaiheessa jäänyt tietojärjestelmien pysyvän ICT-ylläpidon rahoitustarve 4,75 miljoonaa euroa.
Vuodelta 2020 on saadun selvityksen mukaan siirtynyt rahoitusta kuluvalle vuodelle yhteensä 19,5 miljoonaa euroa. Vaikka tästä siirtyvästä erästä on sidottu ICT-hankkeisiin noin 13,7 miljoonaa euroa, suojelupoliisilla on kuitenkin valiokunnan käsityksen mukaan taloudellista liikkumatilaa, jolla voidaan kompensoida tarvittavaa ICT-ylläpitorahoitusta vuoden 2021 osalta, mutta ei enää täysimääräisesti vuoden 2022 osalta.
Vuosien 2022—2025 kehyskauden loppupuolella suojelupoliisin rahoitustilanne heikkenee ja edellyttää sen vuoksi tulevina vuosina kehysten asianmukaista korottamista.
Rajavartiolaitos
Rajavartiolaitos on pidempään viime vuosikymmenen aikana joutunut sopeuttamaan toimintaansa erilaisten säästö- ja menoleikkaushankkeiden johdosta. Sittemmin on osin voitu kompensoida eri säästöpäätösten aiheuttamia toiminnallisia heikennyksiä. Myönteistä on, että nykyisen hallituksen aikana on saatu käyntiin merkittäviä investointihankkeita. Vuosien 2017—2020 aikana on voitu myös korvata aiempia henkilöstövähennyksiä yhteensä 261 henkilötyövuodella vuoden 2020 henkilöstötasolle 2 896 henkilöä. Suorituskykyä ei ole kuitenkaan voitu nostaa säästö- ja menoleikkauksia edeltävälle tasolle, vaan vain palauttaa lähemmäs toimintaympäristön asettamia vaatimuksia ja odotuksia sekä osin täyttää Rajavartiolaitoksen lisääntyneet velvoitteet.
Hallintovaliokunta katsoo, että Rajavartiolaitoksen kyky varautua rajatilanteisiin ja toimintaympäristön muutoksiin, rajaliikenteen odotettavissa olevaan kasvuun sekä kasvaviin EU-velvoitteisiin voidaan turvata vakiinnuttamalla Rajavartiolaitoksen henkilöstö 3 000 henkilötyövuoden tasolle vuonna 2025. Myönteistä julkisen talouden suunnitelmassa on, että siinä on otettu huomioon eurooppalaisen raja- ja merivartioston toiminnan käynnistyminen kuluvana vuonna ja siitä johtuva lisähenkilöstön tarve vuoteen 2025 saakka. Rajavartiolaitoksen velvoitteet osallistua eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon toimintaan kasvavat kuitenkin vuoteen 2027 saakka, mikä pitää huomioida tulevissa kehyspäätöksissä.
Vuosien 2022—2025 kehyspäätökseen on sisällytetty Rajavartiolaitoksen kolmen suurimman toimitilojen peruskorjaushankkeen Immolan, Ivalon ja Onttolan aiheuttama vuokrankorotusten lisärahoitus. Noin kymmenen prosenttia Rajavartiolaitoksen henkilöstöstä työskentelee tällä hetkellä väistötiloissa pääasiassa sisäilmaongelmien johdosta. Sisäilmaongelmien korjaamiseen ei sisälly kehykseen erillistä rahoitusta. Myöskään muilta osin toimintamenoihin ei sisälly kompensaatiota kehyskaudella lähinnä kustannustason noususta johtuviin toimitilojen vuokrien korotuksiin. Rajavartiolaitoksen aiemmin ylläpitämät toimitilat on siirretty aikanaan alimitoitetuilla tasearvoilla Senaatti-kiinteistöjen omistajahallintaan seurausvaikutuksin, ettei Senaatti-kiinteistöt pysty nykyisellä vuokratasolla huolehtimaan Rajavartiolaitoksen toimitilojen kunnosta riittävän hyvin. Rajavartiolaitoksen ja Senaatin yhdessä tekemän laskelman mukaan vuokrataso on edelleen noin 2 miljoonaa euroa liian alhainen toimitilojen riittävän kunnossapidon takaamiseksi. Lisäksi Rajavartiolaitoksella on toistakymmentä välttämätöntä peruskorjaushanketta, joiden toteuttamiseen ei ole vielä rahoitusta. Yhteensä toimitilojen rahoitusvaje on 2,3 miljoonaa euroa vuonna 2022 nousten 3,5 miljoonaan euroon vuoteen 2025 mennessä.
Resurssien osalta Rajavartiolaitoksen rahoitustilanne riittää vielä vuosina 2021—2022 pitämään lähtökohtaisesti toiminnan tason nykyisellään. Sen jälkeen muihin toimintamenoihin käytettävissä oleva rahoitus vähenee 11 miljoonaa euroa vuonna 2023, ja jo tehdyt säästöpäätökset vähentävät toimintamenoja vielä 2 miljoonaa euroa lisää vuonna 2023. Kiinteät kustannukset nousevat lähivuosina, eikä niihin voida Rajavartiolaitoksen omilla toimenpiteillä vaikuttaa. Operatiivisen suorituskyvyn ylläpitäminen nykytasollaan, ICT-menojen kustannustason nousun kompensaatio ja edellä mainitut toimitilojen rahoitusvajeet edellyttävät yhteensä 18 miljoonan euron lisärahoitusta kehyskauden lopulla momentille 26.20.01.
Rajavartiolaitoksen suurissa investointihankkeissa on tapahtunut edistystä, vaikka kehyksiin ei sisälly rahoitusta kahden uuden ulkovartiolaivan hankintaan. Molempien hankkimiseen on myönnetty viime vuonna tilausvaltuus ja lisäksi toisen ulkovartiolaivan hankinnan edellyttämä rahoitus vuonna 2020 lisätalousarviomenettelyssä. Tämän lisäksi eduskunnassa parhaillaan käsiteltävänä olevaan vuoden 2021 III lisätalousarvioon sisältyy puuttuva 120 miljoonan euron rahoitus toisen ulkovartiolaivan hankintaan. Valiokunta painottaa, että ulkovartiolaivat ovat merialueen valvonnan lisäksi tärkeä osa maamme meripelastusta ja ympäristövahinkojen torjuntakykyä merialueella.
Maa- ja merialueen uuden ajantasaisen teknisen valvontajärjestelmän uudistamiseen on myönnetty kehyskaudelle 25 miljoonaa euroa eli puolet tarvittavasta rahoituksesta. Tämän olennaisen tärkeän hankkeen toimeenpanoa rytmittämällä arvioidaan myönnetyn rahoituksen riittävän aina kehyskauden loppupuolelle vuoteen 2024 saakka.
Nykyisten kahden Dornier-valvontalentokoneen käyttöikä päättyy vuonna 2025. Korvaavien lentokoneiden hankinta on aloitettava kuluvana vuonna, jotta uudet valvontalentokoneet ehditään saada käyttöön ennen nykyisten koneiden elinkaaren päättymistä. Kehyspäätös ei kuitenkaan sisällä rahoitusta lentokoneiden uusintaan.
Investointien peruskehysrahoitus, joka on tarkoitettu raskaan meri- ja ilmavalvontakaluston huoltoon ja kunnossapitoon, on julkisen talouden suunnitelmassa alimitoitettu. Kaluston pitäminen meri- ja lentokelpoisena edellyttää lisärahoitusta lisätalousarvioissa ja tulevien kehysten tarkistamista ylöspäin vähintään 5 miljoonan euron pysyvällä lisärahoituksella kehyskauden aikana.
Rajavartiolaitoksen toimintamenojen rahoitusvaje on henkilötyövuosissa laskettuna 300 henkilötyövuotta vuonna 2025. Kaikkiaan rahoitusvaje leikkaa merkittävästi Rajavartiolaitoksen operatiivista suorituskykyä viimeistään vuodesta 2024 alkaen. Negatiivinen vaikutus näkyy kaikissa Rajavartiolaitoksen lakisääteisissä tehtävissä eli rajaturvallisuuden ylläpitämisessä, meripelastuksessa, ympäristövahinkojen torjunnassa ja kriisivalmiuden ylläpitämisessä. Valvonta vähenee itärajalla ja merialueilla sekä vaikuttaa samalla kielteisesti rajat ylittävän rikollisuuden, laittoman maahantulon ja ihmiskaupan torjuntaan. Tämä näkyy myös viiveinä meripelastus- ja ympäristövahinkojen torjuntatehtävissä merellä sekä hälytystehtävissä itärajalla. Rajanylitysliikenteen sujuvuus heikkenee itärajan suurilla rajanylityspaikoilla ja lentokentillä. Tavoitellulla resurssitasolla puolestaan kyetään Rajavartiolaitoksen suoritus- ja palvelukyky pitämään nykyisellä tasolla sekä päivittämään vanhentunut teknologia toimintavarmemmaksi ja nykyaikaisemmaksi.
Tulli
Valiokunta pitää tärkeänä, että julkisen talouden suunnitelmaan sisältyy rahoitus vuosille 2022—2025 tulliselvitysjärjestelmän kokonaisuudistukseen jatkamiseen. Valiokunta on aiemmin todennut, että mainitun kokonaisuudistuksen loppuun saattamiseen tulee varata riittävät resurssit.
Valiokunta toteaa, että arvonlisäveron alarajan poistuminen vuonna 2021 aiheuttaa merkittävän kasvun tulli-ilmoitusten määrään ja vaikuttaa näin ollen Tullin määrärahatarpeisiin. Kehyspäätökseen sisältyy pysyvänä määrärahalisäyksenä 3,5 miljoonan euron vuotuinen määräraha mainittuun tarkoitukseen.
Kehyspäätöksessä ei ole varattu määrärahaa Tullin valvontateknologian kehittämiseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että Tullin toimintaedellytykset turvataan jatkossa myös tältä osin.
Pelastustoimi ja Hätäkeskuslaitos
Pelastustoimen toimintamenoihin on edellisessä kehyspäätöksessä lisätty Pelastusopiston koulutustoiminnan turvaamiseen, koulutustoiminnan laadun kehittämiseen sekä tutkimus- ja kehittämistoiminnan tukemiseen 2,4 miljoonaa euroa vuosille 2021 ja 2022. Laadukkaalla koulutustoiminnalla varmistetaan pelastuslaitosten riittävä ja osaava henkilöstö sekä ihmisten kiireellinen avunsaanti. Jatkossa menopaineita pelastustoimessa aiheuttaa esimerkiksi Pelastusopiston tutkimus- ja kehittämistoiminnan tason nostaminen. Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että rahoitustilanne on vuoteen 2022 saakka hyvä, mutta tämän jälkeisestä rahoituksesta ei ole tehty pysyvää päätöstä. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota siihen, että Pelastusopisto kouluttaa henkilöstöä pelastustoimen ja Hätäkeskuslaitoksen tarpeisiin. Osaavan henkilöstön riittävyys näillä kriittisen tärkeillä aloilla on välttämätöntä turvata.
Pelastustoimen järjestäminen siirtyy osana ehdotettua sote-uudistusta kunnilta ja kuntayhtymiltä hyvinvointialueille ja Helsingin kaupungille. Uudistuksella on tarkoitus vahvistaa valtion ohjausta pelastustoimessa, mikä mahdollistaa entistä yhdenmukaisempien ja yhdenvertaisempien pelastustoimen palveluiden tuottamisen koko maassa. Suunniteltu pelastustoimen ohjauksen vahvistaminen edellyttää sisäministeriön resurssitason nostamista 10 henkilötyövuodella. Pelastustoimen uudistuksen nykyinen kehittämisrahoitus päättyy vuoden 2021 lopussa.
Hätäkeskuslaitoksen toimintamenot ovat olleet merkittävässä kasvussa uuden hätäkeskustietojärjestelmän (ERICA) käyttöönoton johdosta kasvavien tietojärjestelmien käyttö-, ylläpito- ja kehityskustannusten vuoksi. Valiokunta korostaa, että hätäkeskusjärjestelmän kehittämisellä turvataan hätäkeskustoiminta kaikissa tilanteissa, ja sen rahoituksesta tulee huolehtia kestävällä tavalla. Valiokunta pitää myönteisenä, että Hätäkeskuslaitoksen toimintamenoihin osoitetaan kehyspäätöksessä 4,7 miljoonan euron pysyvä vuotuinen lisärahoitus ERICA:n ylläpitoon ja kehittämiseen vuodesta 2022 alkaen. Hätäkeskuslaitokselle on jo aiemmin osoitettu määrärahalisäys, jolla pyritään hallitusohjelman kirjauksen mukaisesti turvaamaan Hätäkeskuslaitoksen toiminta ja suorituskyky.
Hallintovaliokunta on määrittänyt Hätäkeskuslaitoksen minimihenkilöstömääräksi 600 henkilötyövuotta. Sisäministeriö on asettanut tavoitteeksi, että viraston henkilöstömäärän tulisi olla vähintään 630. Nykyiset hätäkeskuspäivystäjäkoulutusjärjestelmät eivät tuota riittävästi koulutettua henkilöstöä viraston tarpeisiin. Hätäkeskuspäivystäjien koulutusmääriin vuonna 2019 tehdyt lisäykset näkyvät Hätäkeskuslaitoksen henkilöstömäärässä vasta myöhemmin. Valiokunta toteaa, että Hätäkeskuslaitoksen toimintaa ja suorituskykyä ei kyetä turvaamaan ilman riittäviä henkilöstöresursseja. Henkilöstöresurssien vähäisyys on pidemmän aikaa näkynyt korkeana sairauspoissaolojen määränä ja heijastuu suoraan myös viraston palvelutasoon ja kansalaisten avunsaannin sujuvuuteen. Palvelutason notkahdukset näkyvät jo normaaliolojen häiriö- ja ruuhkatilanteissa sekä erityisesti kesäloma-aikoina hätäilmoitusten pitkinä käsittelyaikoina. Hätäkeskustoiminnan sujuvuudella on suora vaikutus hätäkeskuspalveluja käyttävien viranomaisten (poliisi, pelastustoimi, sosiaali- ja terveystoimi) palvelujen saatavuuteen ja siten ihmisten turvallisuuteen.
Maahanmuutto
Maahanmuuttovirastolle on edellisessä kehyspäätöksessä osoitettu lisämäärärahaa yhteensä 15,3 miljoonaa euroa, josta on varattu työ- ja opiskeluperusteisten oleskelulupahakemusten käsittelyn tehokkuuden ja sujuvuuden varmistamiseen sekä tähän liittyvään automaatiokehitykseen 8 miljoonaa euroa vuodelle 2021 ja 2,25 miljoonaa euroa vuodelle 2022. Mainitulla määrärahalla on voitu palkata 70 henkilöä näiden lupien käsittelyyn. Ulkomaalaisasioiden sähköisen asiankäsittelyjärjestelmän (UMA) ylläpitoon ja kehittämiseen on aiemmin osoitettu 4 miljoonaa euroa vuodelle 2021 ja 1 miljoona euroa vuodelle 2022. Nyt esillä olevaan kehyspäätökseen sisältyy UMA-järjestelmän ylläpitoon pysyvä 2 miljoonan euron lisäys vuodesta 2023 alkaen. Valiokunta pitää tätä lisäystä välttämättömänä suunniteltujen kehittämistoimien jatkamiseksi.
Valiokunta toteaa, että vireille tulevien hakemusten määrissä tapahtuvat muutokset sekä laissa säädetyt hakemusten enimmäiskäsittelyajat vaikuttavat merkittävästi Maahanmuuttoviraston resurssitarpeeseen. Maahanmuuttoviraston tehtävät ovat viime vuosina myös muutoin lisääntyneet. Julkisen talouden suunnitelma 2022—2025 ei turvaa viraston lakisääteisten tehtävien hoitoon tarvittavaa riittävää rahoitusta vuodesta 2022 eteenpäin. Viraston määrärahakehys leikkaantuu voimakkaasti, mikä merkitsee htv-määrän merkittävää vähentämistä kehyskauden aikana. Tämä taas vaikuttaa siihen, että hakemuksia ei kyetä käsittelemään asetetuissa tavoiteajoissa eikä virasto pysty vastaamaan erityisesti työntekoon ja opiskeluun liittyvien lupahakemusten määrän kasvuun. Valiokunta pitää välttämättömänä, että Maahanmuuttoviraston toimintaedellytykset turvataan pitkäjänteisesti.
Valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että maahanmuuttoviranomaisten resursoinnin yhteydessä tulee kiinnittää huomiota prosessin kokonaiskestoon ja erityisesti hallintotuomioistuinten resursseihin. Tältä osin on myönteistä, että hallintotuomioistuimille kohdennetaan kehyskaudella aiempien päätösten mukaisesti oleskelulupien määrän kasvusta aiheutuviin lisämenoihin 2,3 miljoonaa euroa vuosittain. Suunnitelman mukaan maahantuloasioiden käsittelyn vahvistamista myös ulkoministeriössä ja edustustoissa jatketaan edelleen, painopisteenä erityisesti työperäinen maahanmuutto.
Työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla julkisen talouden suunnitelmaan sisältyy lisärahoitus työ- ja koulutusperusteisen maahanmuuton rakenteiden vahvistamiseen. Myös ELY-keskusten toimintamenoja lisätään vuodesta 2023 lähtien 1 miljoonalla eurolla maahanmuuttajien kotoutumisen ja työvoiman maahanmuuton edistämiseen liittyvien tehtävien vakinaistamiseen, jolla nopeutetaan maahanmuuttajien kotoutumista ja työllistymistä. Kotoutumiseen ja työvoiman maahanmuuton edistämiseen kohdistetaan 8,5 miljoonaa euroa vuonna 2022. Vuonna 2023 määrärahataso laskee 3,9 miljoonaan euroon, kun maahanmuuttajien ohjaus- ja neuvontapisteisiin sekä kuntien moniammatillisen osaamiskeskustoiminnan laajentamiseen tehdyt määräaikaiset lisäykset päättyvät.
Kuntatalous
Yleistä
Hallitus on asettanut ensimmäisessä julkisen talouden suunnitelmassaan syksyllä 2019 tavoitteen, että paikallishallinnon rahoitusasema saa olla vuonna 2023 korkeintaan 0,5 prosenttia alijäämäinen suhteessa kokonaistuotantoon. Rahoitusasematavoitteita ei asetettu poikkeuksellisessa kevään 2020 julkisen talouden suunnitelmassa. Julkisen talouden suunnitelmassa vuosille 2022—2025 paikallishallinnon rahoitusasematavoite on jälleen asetettu, ja se on sama kuin vuoden 2019 syksyllä. Nykyisten painelaskelmien mukaan paikallishallinnon rahoitusasema on 0,6 prosenttia alijäämäinen vuonna 2023.
Vuonna 2023 sosiaali- ja terveydenhuolto ja pelastustoimi siirtyvät hyvinvointialueille, jolloin kuntien tehtäväkenttä pienenee merkittävästi ja monet vaalikauden aikana linjatuista tehtävien ja velvoitteiden laajennuksista kohdentuvat näin ollen hyvinvointialueille. Julkisen talouden suunnitelmaan mukaan hyvinvointialueiden perustamisen vuoksi menorajoitteen seuranta ei enää vuonna 2013 ole mielekästä, mistä syystä kuntatalouden menorajoitteesta luovutaan. Selvityksen mukaan kuntatalouden ohjausmekanismeja arvioidaan kuluvan vuoden aikana muun muassa julkisen talouden suunnitelmasta annetun valtioneuvoston asetuksen (120/2014) päivittämisen yhteydessä.
Hallintovaliokunta pitää välttämättömänä sitä, että voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti kuntien uusiin tai laajeneviin tehtäviin ja velvoitteisiin osoitetaan sataprosenttinen valtionosuus. Näin ollen paikallishallinnon rahoitusasema ei muutu valtion kantaessa uusien tai laajentuvien tehtävien ja velvoitteiden täyden rahoitusvastuun valtionosuuksissa. Uusien ja laajenevien tehtävien vaikutukset kuntatalouteen on kuitenkin arvioitava realistisesti, jotta niitä vastaava valtionosuuden kasvu vastaa täysimääräisesti tehtävien aiheuttamaa kustannusten kasvua. Tähän on kiinnitettävä lakiesitysten yhteydessä erityistä huomiota. Valiokunta korostaa myös veroperustemuutoksista aiheutuvien verotuottomenetysten kompensoimista.
Koronatukien vaikutus kuntatalouden kehitykseen
Kuntatalouden tila on ollut pitkään huolestuttavan heikko. Vuonna 2020 kuntatalous kokonaisuutena vahvistui kuitenkin merkittävästi valtion koronatukien ja maltillisen menokehityksen seurauksena. Kuntien ja kuntayhtymien yhteenlaskettu vuosikate vahvistui tilinpäätösarvioiden mukaan 2,4 miljardia euroa vuodesta 2019 ollen noin 4,6 miljardia euroa vuonna 2020. Vuosikatteen vahvistumista selittää sekä kuntien verotulojen suotuisa kehitys että valtionosuuksien voimakas kasvu, kun valtaosa koronatuista kohdennettiin kuntatalouteen valtionosuuksien kautta. Vuosikate riitti kattamaan poistot koko maan tasolla sekä kaikissa kuntakokoryhmissä. Kuntien lainakanta kasvoi edelleen vuonna 2020, mutta lainakannan kasvu rauhoittui hieman edelliseen vuoteen verrattuna. Negatiivisen vuosikatteen kuntia oli vuonna 2020 vain kaksi, kun vuonna 2019 määrä oli 65. Samalla, kun kuntien talous vahvistui, kuntayhtymien talous kuitenkin heikkeni. Kuntayhtymien tilikauden tulos oli vuonna 2020 noin 73 miljoonaa euroa negatiivinen.
Valtion tuki kunnille on ollut akuutissa kriisitilanteessa perusteltua peruspalvelujen turvaamiseksi ja jottei kunnissa ryhdyttäisi laajoihin irtisanomisiin tai lomautuksiin. Tukea on tarvittu kunnissa myös esimerkiksi koronapandemiasta aiheutuneiden maksu- ja myyntituottojen pienentymisen tasoittamiseen. Pandemian vaikutukset kuntatalouteen näyttävät jääneen pienemmiksi kuin vielä keväällä tai syksyllä 2020 on arvioitu. Vaikutuksia on kuitenkin vaikea arvioida täsmällisesti ja erottaa muista kuntatalouden tulo- tai menokehitykseen vaikuttaneista tekijöistä. Kevään 2021 kuntatalousohjelman (s. 36—37) mukaan kokonaisuutena valtion tuki on vuonna 2020 ylittänyt koronakriisistä kuntatalouteen aiheutuneet kustannukset ja tulonmenetykset laskentatavasta riippuen noin 1,1—1,4 miljardilla eurolla. Nettovaikutukset kuitenkin vaihtelevat kunnittain.
Koska koronavirustilanne on pitkittynyt, on vuoden 2021 ajan vielä käytössä koronavirustilanteeseen liittyviä poikkeuksia. Vuonna 2021 kuntataloudelle kompensoidaan koronan vaikutuksia valtionosuuksin, avustuksin sekä korotetulla yhteisöveron jako-osuudella. Koronaan liittyvät välittömät kustannukset, kuten testaukseen ja testauskapasiteetin nostamiseen, jäljittämiseen, karanteeneihin, potilaiden hoitoon, matkustamisen terveysturvallisuuteen sekä rokotteeseen liittyvät menot, katetaan kehyksen ulkopuolisina menoina vuosina 2021—2023.
Euromääräisesti merkittävimmät tuet myönnetään vuonna 2021 sosiaali- ja terveysministeriöstä kattamaan muun muassa testauksesta ja jäljityksestä kunnille aiheutuneita kustannuksia. Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla lisätään vuonna 2021 panostuksia varhaiskasvatukseen, perusopetukseen ja toisen asteen koulutukseen, opinto-ohjaukseen ja nuorisotyöhön, millä muun muassa tuetaan lasten ja nuorten hyvinvointia ja paikataan poikkeusoloista ja koulujen etäopetusjaksoista aiheutuneita haitallisia vaikutuksia lapsiin ja nuoriin.
Kuntakentällä kertyy koronasta myös hoito- ja palveluvelkaa, jonka suuruutta ei pystytä vielä täysin arvioimaan. Sen korvaamiseen kohdennettu 145 miljoonan euron yhteissumma vaikuttaa kuitenkin melko vaatimattomalta. Kehitysarvioon on lisäksi sisällytetty EU:n elpymis- ja palautumisvälineestä alustavasti suunniteltu rahoitus hoito-, kuntoutus- ja palveluvelan purkamiseksi ja vastaavansuuruiset kustannukset, noin 30 miljoonaa euroa vuodelle 2021 ja 100 miljoonaa euroa vuodelle 2022. Julkisen talouden suunnitelman mukaan on todennäköistä, että hoito- ja palveluvelkaa siirtyy kuluvalta vuodelta vuodelle 2022. Valiokunnan käsityksen mukaan on kuitenkin mahdollista, että koronasta aiheutuvaa hoito- ja palveluvelkaa ilmenee vielä sen jälkeenkin.
Valiokunta toteaa, että kuntatalouden kehityksen arviointiin liittyy varsin paljon epävarmuutta koronapandemian ja sote-uudistuksen vuoksi. Vuonna 2022 koronan vaikutusten arvioidaan väistyvän ja myös valtion koronatukitoimet päättyvät. Toimintamenojen kasvun oletetaan hidastuvan, kun koronapandemian hoitoon vaadittavat lisäpanostukset poistuvat suurimmaksi osaksi. Toimintatulojen arvioidaan laskevan huomattavasti testaukseen budjetoidun rahoituksen ja korona-avustusten päättyessä. Koronakriisin väistyessä kuntatalouden kestävyyden turvaaminen pitkällä aikavälillä nousee entistä tärkeämmäksi.
Sote-uudistuksen vaikutus kuntatalouden kehitykseen
Vuosi 2023 on poikkeuksellinen kuntataloudessa niin menojen kuin tulojenkin kehityksen kannalta, sillä sote-uudistuksen seurauksena kuntien toiminnan kustannukset vähenevät ja käyttötalousmenoista siirtyy pois noin puolet. Kuntatalouden kokonaisuudessa muutos on kunta-valtio-suhteessa neutraali. Vaikka kustannuksia ja tuloja siirtyy koko maan tasolla yhtä paljon, voivat ne kuitenkin poiketa kuntakohtaisesti merkittävästi toisistaan. Yksittäisiä kuntia tarkasteltaessa osa kunnista hyötyy, osa häviää uudistuksessa, ja osalla kunnista siirtyvät kustannukset ja tulot ovat hyvin lähellä toisiaan. Julkisen talouden suunnitelmaan sisällytetyt laskelmat ovat vielä alustavia, ja ne tarkentuvat vuosien 2023—2026 julkisen talouden suunnitelman valmistelun yhteydessä. Sote-uudistuksen jälkeen kuntatalouden jäljelle jäävistä kustannuksista suurin osa syntyy varhaiskasvatuksen sekä koulutuksen järjestämisestä.
Vuodesta 2023 lukien kuntatalouden kehitysarviossa huomioidaan sote-uudistuksen vaikutukset. Ennusteeseen sisältyy vielä epävarmuuksia sekä tulo- että menokehityksen kannalta. Voidaan kuitenkin todeta, että kuntatalouden menot pysyvät tuloja suurempina koko kehyskauden. Siitä huolimatta, että sote-uudistuksen myötä nopeimmin kasvavat menot siirtyvät pois kuntien vastuulta, kuntatalouden tasapainotilaa kuvaava toiminnan ja investointien rahavirta on noin miljardi euroa negatiivinen vuosina 2024—2025. Talouden sopeutuspaine on suuri kehyskauden lopulla. Kuntakokoryhmien väliset erot pienenevät, mutta ovat kehyskauden lopussa kuitenkin edelleen varsin suuret.
Suomen Kuntaliiton arvion mukaan talouden heikentyminen kohdistuu erityisesti isoihin yli 100 000 asukkaan kuntiin sekä 20 000—40 000 asukkaan kuntiin. Kevään 2021 kuntatalousohjelmaan sisältyvässä arviolaskelmassa kuntien toiminnan ja investointien rahavirran muutokset on suhteutettu kunnallisveroprosentin yksikkötuottoon vuosina 2022—2025. Sen mukaan vuonna 2025 suurin laskennallinen korotuspaine on 20 000—40 000 asukkaan kuntakokoryhmässä. Tämä arviolaskelma tarkastelee kuitenkin vain kuntaa sisältäen kunnan ja sen liikelaitokset. Erityisesti isojen kaupunkien osalta konsernin osakeyhtiöiden kehitys vaikuttaa merkittävästi kunnan talouden kehitykseen, mitä kyseinen arviolaskelma ei huomioi.
Sote-uudistuksen myötä myös kuntien verorakenteessa tapahtuu merkittävä muutos. Kunnallisveron osuus verotuloista alenee keskimäärin yli 10 prosenttiyksiköllä (71 %) ja kiinteistöveron osuus kaksinkertaistuu (16 %). Myös yhteisöveron osuus verotuloista kasvaa huomattavasti (12 %). Uudistuksen jälkeenkin tärkeimmän veropohjan muodostavat kuitenkin kunnan asukkaiden ansiotulot.
Kuntien verotulomenetysten korvaukset ovat vuonna 2022 noin 2,6 miljardia euroa ja vuonna 2025 noin 800 miljoonaa euroa. Alenema johtuu siitä, että vuonna 2023 korvauksia siirretään noin 1,8 miljardia euroa hyvinvointialueiden rahoitukseen. Hallitus on esittänyt keväällä 2021 maksujärjestelyjen kohteena olevien verojen viivästyskoron määräaikaista alentamista koronaan liittyen, mikä alentaa kuntien verotuloja vuonna 2021. Vuosina 2022—2023 kuntien verokertymä vastaavasti kasvaa. Julkisen talouden suunnitelman mukaan kunnille maksujärjestelyistä aiheutuvat verotuottomenetykset on tarkoitus kompensoida nettomääräisesti, mistä on tarkoitus antaa erillinen esitys myöhemmin vuoden 2021 aikana sen jälkeen, kun uusiin huojennettuihin maksujärjestelyihin tulevien verojen määrästä on saatu tarkempi tieto.
Kuntataloudesta siirtyy hyvinvointialueiden mukana investointeja arviolta 950 miljoonan euron edestä. Investointien oletetaan kuitenkin pysyvän korkealla tasolla koko kehyskauden ajan muun muassa rakennuskannan iän ja väestön muuttoliikkeen vuoksi. Sosiaali- ja terveystoimeen sekä pelastustoimeen kohdistuvien investointitarpeiden siirtyessä hyvinvointialueiden vastuulle kuntasektorin investointitarpeet muuttuvat. Sote-uudistuksen käsittelyn yhteydessä on tullut esiin se, että kasvukaupungeilla on haasteita investoida. Uudistuksesta antamassaan lausunnossa valiokunta edellyttää, että kuntien talouden tasapainoa, lainanhoitokykyä ja investointikykyä seurataan säännöllisesti uudistuksen yhteydessä ja sen jälkeen (HaVL 12/2021 vp — HE 241/2020 vp).
Kunnan peruspalvelujen valtionosuuden mitoitus sote-uudistuksen jälkeen
Kunnan peruspalvelujen valtionosuuksissa on julkisen talouden suunnitelmassa huomioitu vuodesta 2023 lukien tehtävien siirto kunnilta uusille hyvinvointialueille. Siirron suuruus määräytyy vuoden 2022 tietojen pohjalta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kunnan peruspalvelujen valtionosuuksien mitoituksessa on uudistuksen taitekohta aiheuttanut haastetta erityisesti uusien ja laajenevien sote-tehtävien rahoitusta määritettäessä. Käsiteltävänä olevan julkisen talouden suunnitelman 2022—2025 valmistelun loppuvaiheessa tarkistuslaskelmien myötä esiin on noussut tarve tarkistaa tapaa, jolla laskenta- ja määräytymistekijöiden muutokset, kuten indeksikorotukset ja tehtävämuutokset, otetaan huomioon valtionosuusmomentilla sote-uudistuksen jälkeen vuodesta 2023 lukien. Valiokunta korostaa, että asiaa on tarkasteltava huolellisesti, jotta rahoitusvastuut menevät oikein kuntatalouden ja valtiontalouden kannalta, ja mahdolliset muutostarpeet tulee huomioida seuraavassa julkisen talouden suunnitelmassa 2023—2026.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan julkisen talouden suunnitelma vuosille 2022—2025 antaa kuitenkin oikean kuvan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta vuodelle 2022 niin valtion kuin kuntien ensi vuoden talousarvion valmistelun tueksi. Tämä on erittäin tärkeää erityisesti uusien, elokuun alussa työnsä aloittavien valtuustojen kannalta.
Muita kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen vaikuttavia tekijöitä kehyskaudella
Kuntien ja kuntayhtymien valtionavut ovat vuonna 2022 yhteensä noin 13,1 miljardia euroa, josta kunnan peruspalvelujen valtionosuus on 7,9 miljardia euroa. Vuonna 2022 peruspalvelujen valtionosuuden taso on lähes 240 miljoonaa euroa suurempi kuin vuoden 2021 varsinaisessa talousarviossa. Vertailussa on kuitenkin otettava huomioon, että vuoden 2021 valtionosuuksiin on sisältynyt kertaluonteinen 300 miljoonan euron korotus. Indeksikorotuksen vaikutus on 165 miljoonaa euroa vuonna 2022.
Kehyskauden lopulla vuonna 2025 valtionavut ovat noin 4,7 miljardia euroa ja peruspalvelujen valtionosuus 2,3 miljardia euroa. Peruspalvelujen valtionosuuden aleneminen johtuu vuonna 2023 toteutettavasta sote-uudistuksesta, jossa hyvinvointialueiden rahoitukseen siirretään peruspalvelujen valtionosuutta sekä kunnallis- ja yhteisöverotuloa siten, että siirrettävä yhteismäärä vastaa siirtyvien tehtävien kustannusten yhteismäärää. Siirron suuruus määräytyy vuoden 2022 tietojen pohjalta. Kuten edellä on todettu, sote-uudistukseen liittyvät laskelmat ovat vielä alustavia ja ne tulevat tarkentumaan julkisen talouden suunnitelman 2023—2026 valmistelun yhteydessä.
Syksyllä 2021 hallituksen on tarkoitus antaa eduskunnalle esitys kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) muuttamisesta, jolla valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon tarkistuksen menettelyä tarkennetaan kuntien talouden ennustettavuuden parantamiseksi. Laskentatavan tarkennuksella pyritään minimoimaan kustannustenjaon tarkistuksen suuret vuosittaiset vaihtelut. Vuoden 2022 talousarvion yhteydessä vuoden 2019 toteutuneiden kustannusten ja valtionosuuden perustana olevien laskennallisten kustannusten erotuksen perusteella tehtävä kustannustenjaon tarkistus olisi uudella laskentatavalla 562 miljoonaa euroa. Tarkasteluvuonna laskennalliset kustannukset kasvoivat hyvin maltillisesti johtuen toteutetuista säästötoimista, jotka eivät kuitenkaan tuottaneet odotetun suuruisia säästöjä. Samana vuonna kuntien todelliset kustannukset kasvoivat aikaisempia vuosia nopeammin ja erotus laskennallisten ja toteutuneiden kustannusten välillä kasvoi.
Edellä mainittu vuoden 2022 kustannustenjaon tarkistuksen valtionosuusvaikutus (562 miljoonaa euroa) jätetään kuitenkin julkisen talouden suunnitelman mukaan huomioimatta valtion kuntatalouteen vuosina 2020 ja 2021 kohdistamien koronatukien vuoksi. Kevään 2021 kehysriihen mukaan kunnan peruspalvelujen valtionosuuksien tasoa korotetaan erikseen vuonna 2022 noin 246 miljoonalla eurolla. Näiden kahden toimenpiteen nettovaikutus on hieman yli 300 miljoonaa euroa valtionosuuksien tasoa alentava vuonna 2022. Vuodesta 2023 alkaen nettovaikutus on sote-uudistuksesta johtuvien valtionosuuden siirtojen vuoksi noin 30 prosenttia tästä.
Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että kunnan peruspalvelujen valtionosuutta leikataan vuodesta 2022 alkaen pysyvästi myös ns. kiky-vähennyksellä, joka pienentää kunnan peruspalvelujen ja opetustoimen valtionosuusrahoitusta vuosittain yhteensä noin 250 miljoonalla eurolla. Valiokunnan näkemyksen mukaan vähennykselle ei ole enää perustetta, koska kunta-alan työmarkkinaratkaisussa on luovuttu pääosin kilpailukykysopimukseen liittyneestä työajan pidennyksestä.
Vuonna 2023 kunnan peruspalvelujen valtionosuutta lisätään yhteensä 50 miljoonaa euroa. Luvussa on otettu huomioon se, että julkisen talouden suunnitelman mukaan vuodesta 2023 alkaen peruspalvelujen valtionosuuteen kohdistuu pysyvä 24 miljoonan euron sopeutus, joka on osa hallituksen kaikkiaan 370 miljoonan euron uudelleenkohdennuksia.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen kohdistuvien aiemmilla hallituskausilla päätettyjen vähennysten ja edellä mainitun kustannustenjaon tarkistukseen liittyvän vähennyksen yhteismäärä nousee noin puoleen miljardiin euroon vuonna 2022. Sote-uudistuksen toteutuminen vuonna 2023 pienentää kuntien kustannuspohjaa ja sitä kautta myös kunnille myönnettäviä valtionosuuksia. Tällöin myös kuntien valtionosuusleikkausten voidaan arvioida pienentyvän sote-siirtolaskelman ennakoimassa suhteessa noin 30 prosentin tuntumaan aikaisemmista tasoista.
Vuonna 2022 jatketaan hallitusohjelman mukaisia uudistuksia. Kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen vuonna 2022 vaikuttavista uusista ja laajenevista tehtävistä voidaan mainita esimerkiksi 1.8.2020 voimaan tullut vanhuspalvelulain hoitajamitoitus (43,7 miljoonaa euroa), asiakasmaksulain kokonaisuudistus (28,0 miljoonaa euroa) sekä lastensuojelun jälkihuollon laajennus (12,0 miljoonaa euroa). Uusina toimenpiteinä valtionosuutta kohdennetaan vuonna 2022 seulontaohjelman laajennukseen 10 miljoonaa euroa sekä lastensuojelun vähimmäishenkilöstömitoitukseen 4,8 miljoonaa euroa. Lisäksi varhaiskasvatuksen uudistuksen tukeen osoitetaan peruspalvelujen valtionosuuden lisäystä 6,25 miljoonaa euroa. Vuodesta 2023 alkaen varhaiskasvatuksen tuki 15 miljoonaa euroa kohdennetaan kokonaisuudessaan osana kunnan peruspalvelujen valtionosuutta.
Opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuudet
Opetus- ja kulttuuriministeriön pääluokan määrärahataso on kehyskaudella keskimäärin 7 miljardia euroa vuodessa, josta kuntien laskennalliset valtionosuudet ovat noin 1,1 miljardia euroa. Kuntatalouteen vaikutukset kohdistuvat erityisesti perusopetuksen, varhaiskasvatuksen ja toisen asteen koulutuksen kautta. Valtionosuus muodostuu valtiovarainministeriön hallinnoimasta kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta ja opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) mukaisesta valtionosuudesta, jota hallinnoi opetus- ja kulttuuriministeriö.
Oppivelvollisuuden laajentamisen ja maksuttoman toisen asteen uudistuksella on merkittävä vaikutus kuntatalouteen, koska suurin osa lukiokoulutuksen järjestäjistä on kuntia. Lisäksi osa suurimmista kaupungeista toimii ammatillisen koulutuksen järjestäjinä kuntayhtymien ja muiden ammatillisen koulutuksen järjestäjien rinnalla. Oppivelvollisuuden laajentuminen vaikuttaa myös kuntien perusopetuksen kustannuksiin uudistukseen liittyvän ohjaus- ja valvontavastuun kautta. Valiokunta pitää tärkeänä, että uudistuksesta kunnille ja muille opetuksen järjestäjille aiheutuvat kustannukset korvataan hallitusohjelman mukaisesti täysimääräisesti (100 prosentin valtionosuus) arvioituja kustannuksia vastaavasti.
Oppivelvollisuuden laajennus tulee voimaan ikäluokka kerrallaan 1.8.2021 alkaen. Uudistuksen arvioidaan lisäävän kuntien kustannuksia 129 miljoonaa euroa vuodesta 2024 eteenpäin. Oppilas- ja opiskelijahuollon palvelujen vahvistamiseen perusopetuksessa ja toisella asteella kohdennetaan 20 miljoonaa euroa vuonna 2022 ja 29 miljoonaa euroa vuonna 2023. Perusopetuksen laatu- ja tasa-arvo-ohjelmaan kohdennetaan 60 miljoonaa euroa ja varhaiskasvatuksen laatu- ja tasa-arvo-ohjelmaan ohjelmaan 50 miljoonaa euroa vuonna 2022.
Osana hallituksen tulevaisuusinvestointeja vuonna 2021 käynnistetyn lukiokoulutuksen laatu- ja saavutettavuusohjelman toimeenpanoa jatketaan, ja siihen kohdennetaan 10 miljoonaa euroa vuonna 2022, mistä kuntatalouteen arvioidaan kohdistuvan noin 9 miljoonaa euroa. Ammatillisen koulutuksen opettajien ja ohjaajien palkkaamiseen sekä muihin tukitoimiin opiskelijoiden tarvitseman opetuksen ja ohjauksen varmistamiseksi osoitetaan niin ikään osana hallituksen tulevaisuusinvestointeja 70 miljoonan euron lisärahoitus vuodelle 2022, mistä kuntatalouteen arvioidaan kohdistuvan noin 51,8 miljoonaa euroa vuonna 2022. Ammatillisen koulutuksen opettajien ja ohjaajien palkkaamiseen on kohdennettu yhteensä 250 miljoonan euron määräaikainen lisäpanostus vuosina 2019—2022. Osalla palvelussuhde voi päättyä rahoituksen loppuessa. Tässä vaiheessa ei voida yksityiskohtaisesti arvioida sitä, mikä tulee olemaan lisärahoituksella palkattujen henkilöiden tilanne vuoden 2022 jälkeen, koska nämä ratkaisut ovat koulutuksen järjestäjien päätettävissä eikä tähän liittyvää tietopohjaa ole käytettävissä.
Yhteenveto
Kuntatalouden näkymät ovat haastavat. Sote-uudistus siirtää nopeimmin kasvavat väestön ikääntymiseen liittyvät menot pois kuntataloudesta, mutta kuntien tulojen ja menojen välinen epäsuhta ei kuitenkaan poistu. Myös kuntien taloudellinen eriytyminen jatkuu. Kunnan talouden kehitystä ja elinvoimaa määrittävät myös tulevaisuudessa eniten talouskasvu, työllisyys- ja työttömyyskehitys, ikärakenteen muutokset sekä muuttoliike. Valiokunta toteaa, että työllisyystoimien toteutumisella on keskeinen merkitys myös kuntien talouteen. Kunnat toimivat taloutensa sopeuttamiseksi ja uudistamiseksi, mutta myös valtion tulee jatkaa toimia työllisyyden parantamiseksi, kuntien tulopohjan vahvistamiseksi sekä julkisen talouden kustannusten hillitsemiseksi.
Valtiovarainministeriö on asettanut tulevaisuuden kuntapolitiikan toimenpidevaihtoehtoja valmistelevan työryhmän ja sen alaiset valmistelujaostot toimikaudeksi 9.12.2020—31.12.2021. Selvityksen mukaan tavoitteena on tuottaa poliittiseen päätöksentekoon kuntapolitiikan kokonaisuutta koskevia toimenpide-ehdotuksia. Kokonaisuudessa käydään läpi kuntien rahoituspohjan ja tehtävien tasapainoa ja kestävyyttä, kuntien roolia ja itsehallintoa, kuntien toimintatapoja, yhteistyötä ja kuntarakennetta sekä valtion kuntiin kohdistamaa ohjausta eri muodoissaan. Hallintovaliokunta korostaa, että myös kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmää tulee arvioida ja edelleen kehittää ottaen huomioon uudistuvien kuntien tarpeet ja toimintaympäristön muutokset.