Yleistä
Tartuntatautilakiin ehdotettujen muutosten tavoitteena on mahdollistaa yhteiskunnan toiminnan turvallinen jatkaminen covid-19-pandemian keskellä. Valiokunta pitää esityksen tavoitteita kannatettavina ja pitää hyvänä, että esitys sisältää säännöksiä myös liikenteen osalta. Tavoitteena tulee olla, että tartuntataudit eivät jatkossakaan leviä erilaisissa liikennevälineissä, ja toisaalta mahdollistaa, että yhteiskunnan toiminnan kannalta välttämätön liikkuminen voi jatkua keskeytyksettä, vaikka epidemiatilanne pahenisikin selkeästi nykyisestä.
Liikenteen osalta esityksellä pyritään ensisijaisesti varmistamaan, että kaikki alan toimijat huolehtivat yhtenäisesti hygieniaan ja puhtauteen liittyvistä yms. vaatimuksista. Mikäli tämä ei riitä, viimesijaisena keinona voidaan turvautua matkustajien määrää rajoittaviin viranomaispäätöksiin.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan liikennevälineissä tapahtuneita covid-19-tartuntoja ei ole Suomessa käytännössä tähän mennessä todettu. Saadun selvityksen mukaan kuitenkin noin 60 %:ssa tartuntatapauksista tartunnan lähde jää epäselväksi. Tästä syystä ei voida poissulkea myöskään mahdollisuutta, etteikö tartuntoja olisi ollut myös henkilöliikenteessä. Myös vuodenvaihteessa Suomessa todettu aiempaa herkemmin tarttuva viruksen muunnos, SARS-CoV-2 VUI 202012/01, saattaa muuttaa jatkossa tilannetta.
Hygieniavelvoitteet
Lakiehdotuksen 58 e §:ssä asetetaan aiemmin ohjeina ja suosituksina annetut covid-19-viruksen leviämisen estämiseksi tarvittavat hygieniatoimenpiteet henkilöliikenteessä ja sitä koskevissa tiloissa lain nojalla velvoittaviksi.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan liikennealan toimijat ovat yleisesti ottaen jo nyt toteuttaneet varsin laajasti esitystä vastaavia hygieniaan liittyviä toimenpiteitä ja muita tartuntojen ehkäisemiseksi tarvittavia toimia. Vastuullisesti toimiville liikennealan toimijoille esityksellä säädettävät hygieniavelvoitteet eivät siten valiokunnan käsityksen mukaan aiheuta kovinkaan mittavia lisätoimenpiteitä.
Valiokunta katsoo, että esityksessä ehdotetuilla yhtenäisesti ja tasapuolisesti kaikille toimijoille säädettävillä hygieniaa koskevilla velvoitteilla voidaan ehkäistä tarvetta ryhtyä jatkossa tiukempiin toimenpiteisiin.
Matkustajamäärien rajoittaminen
Esitykseen sisältyy selkeä porrastus liikennealaa koskevien säännösten soveltamiselle. Ensisijaisesti sovelletaan ja noudatetaan esityksen 58 e §:n mukaisia henkilöliikennettä koskevia hygieniavelvoitteita ja tartuntojen leviämistä estäviä käytänteitä. Vasta viimesijaisena keinona on 58 f §:n mukainen mahdollinen Liikenne- ja viestintäviraston päätökseen perustuva matkustajamäärän väliaikainen rajoittaminen. Rajoitusten käyttöön ottamiseksi tulee olla ilmeistä, että alan toimijoiden toteuttamat hygieniatoimenpiteet ja muut jo toteutetut toimenpiteet eivät riitä ja lisätoimenpiteet ovat välttämättömiä epidemian leviämisen estämiseksi. Kyseessä on siten saadun selvityksen mukaan ehdottoman viimesijainen keino terveysviranomaisten arvion mukaan tarvittavan matkustajaväljyyden varmistamiseksi ja turvavälien ylläpitämiseksi liikennevälineissä.
Asiantuntijakuulemisessa liikennealan toimijat ovat varsin yleisesti tuoneet esille vakavan huolensa matkustajamäärien mahdollisesta rajoittamisesta ja kiinnittäneet huomiota siihen, että matkustajamäärät ovat jo nyt laskeneet huomattavasti pandemian aikana eikä tartuntaketjuja ole tähän mennessä henkilöliikenteessä todettu. Lisäksi on tuotu esille, että rajoitusten käytännön toteuttaminen voisi olla käytännössä hyvin hankalaa, aiheuttaa alan toimijoille merkittäviä lisäkustannuksia ja saattaisi johtaa muun muassa ajoneuvojen kuljettajien kannalta hankaliin ja jopa kohtuuttomiin tilanteisiin.
Rajoittamispäätöksen arvioinnissa huomioitavia seikkoja.
Eri henkilöliikenteen muodot eroavat toisistaan olennaisesti sekä tartuntatautien leviämismahdollisuuksien että niiden toimenpiteiden osalta, joita tarvittaisiin, jos matkustajamäärärajoituksiin jouduttaisiin turvautumaan. Valiokunta pitää kuitenkin saamansa selvityksen perusteella perusteltuna, että laintasoinen sääntely on tältä osin yhtenäistä ja liikennemuotoneutraalia.
Sen sijaan lakia mahdollisesti sovellettaessa rajoittamispäätöksen tarvetta ja sen sisältöä koskevassa arvioinnissa on tärkeää ottaa huomioon eri liikennevälineitä koskevat muun muassa niiden rakenteesta ja käytettävissä olevista tiloista yms. olosuhteista johtuvat eroavaisuudet, jotka vaikuttavat merkittävästi myös mahdollisuuksiin välttää matkustajien välisiä lähikontakteja. Valiokunta painottaa näin ollen, että Liikenne- ja viestintäviraston tulee tilanteen arvioinnissa ja päätöksenteossaan ottaa huomioon erot eri liikennemuotojen välillä. Erityisesti tulee ottaa huomioon myös toimijoiden jo toteuttamat toimenpiteet, jotta rajoituksilla ei rasiteta liikennealan toimijoita enemmän kuin sääntelyn tavoitteiden kannalta on välttämätöntä.
Matkustajien enimmäismäärä voidaan esityksen mukaan rajoittaa enintään puoleen nykyisistä teknisistä tai liikenneturvallisuuteen liittyvistä näkökulmista asetetuista matkustajien enimmäismääristä. Myös tätä pienempi rajoitus on siten esityksen mukaan mahdollinen.
Epidemiatilanne on tähän mennessä ollut hyvin erilainen eri puolilla Suomea. Liikenne- ja viestintäviraston päätös voi esityksen mukaan koskea kaikkia tai osaa esimerkiksi tietyn alueen kuljetuspalvelun tarjoajista, ja sääntely mahdollistaa siten myös alueellisen tautitilanteen hallitsemiseksi tarvittavan päätöksenteon. Esityksen mukaan viraston on päätöstä tehdessään ja matkustajamäärän rajoitusta arvioidessaan otettava huomioon tartuntojen ilmaantuvuus alueilla, joilla liikennöinti pääosin tapahtuu ja joista matkustajia voidaan ottaa kyytiin. Mikäli tietyn kuljetuksen reitti kulkee useiden alueiden kautta, päätöksenteossa tulee siten yhtenä arviointikriteerinä käyttää korkeimman tartuntariskin alueen ilmaantuvuuslukua. Kokonaisarvioinnissa on tällöin tärkeää ottaa huomioon, että rajoitukset eivät muodostu kohtuuttomiksi muiden alueiden liikkumistarpeiden kannalta.
Keskeistä lain soveltamisessa on, että tarvittavissa toimenpiteissä edetään riittävään tilannekuva-arvioon perustuen esityksen mukaisella asteittaisella mallilla ja että sovellettavat toimenpiteet ovat oikea-aikaisia ja oikeasuhtaisia.
Käytännön rajoittamistoimet.
Matkustajamäärän rajoittamista koskevan päätöksen yksityiskohtaisesta toteuttamistavasta vastaa esityksen mukaan se, jota päätös koskee. Liikennealan toimijat voisivat saadun selvityksen mukaan toteuttaa matkustajamäärän rajoittamisen esimerkiksi erilaisilla merkinnöillä, huomiotarroilla, teippauksilla tai paikkojen huputuksilla, joilla osoitetaan sellaiset istuma- ja seisomapaikat, jotka eivät ole matkustajien käytössä riittävän väljyyden varmistamiseksi. Valiokunta painottaa, että käytännön toteutuksissa on välttämätöntä ottaa keskeisesti huomioon myös liikenneturvallisuuden toteutuminen.
Eri liikennevälineillä on jo tälläkin hetkellä matkustajien enimmäismäärää koskevia rajoituksia, joita toimijoiden ja näiden ohjeistamana myös työntekijöiden tulee jo nykyisin noudattaa. Vastaavia keinoja enimmäismäärän noudattamiseksi voitaisiin soveltaa siten myös terveysturvallisuuden takia tehtävään matkustajamäärän rajoittamiseen. Käytännössä esimerkiksi linja-autot voivat jo nykyisin jättää pysähtymättä pysäkillä, jos sallittu matkustajamäärä muutoin ylittyisi. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että erityisesti harvemmin asutuilla alueilla matkustajamäärän rajoittaminen saattaa vaikuttaa voimakkaammin ihmisten liikkumismahdollisuuksiin, muun muassa liikenteen harvempien vuorovälien vuoksi.
Rajoittamispäätösten tarve.
Mahdollisia rajoittamispäätöksiä asetettaessa joudutaan välttämättä tekemään punnintaa terveyden, liikkumistarpeiden ja muiden yhteiskunnan keskeisten intressien välillä. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että epidemian kokonaistilanteen mahdollisesti pahentuessa monia yhteiskunnan toimintoja todennäköisesti joudutaan rajoittamaan, mikä todennäköisesti jo sekin vähentää liikkumistarvetta ja samalla entisestään matkustajien määrää henkilöliikenteessä. Tällaisessa tilanteessa on hyvinkin mahdollista, että matkustajamäärien rajoittamista koskeville päätöksille ei ole tarvetta. Valiokunta pitää kuitenkin erittäin tärkeänä, että viranomaisilla on mahdollisuus reagoida esityksen mukaisesti epidemiatilanteen muutoksiin, jos kokonaistilanne merkittävästi pahenee tai esimerkiksi, jos tartuntaketjuja todettaisiin syntyneen myös liikennevälineissä.
Jotta matkustajamäärien rajoitustoimenpiteisiin ei tarvitsisi ryhtyä, on myös tärkeää, että erilaiset ohjeistukset ja tiedotteet muun muassa siitä, että oireisena ei tule liikkua liikennevälineissä, sekä ohjeet, miten testeihin pääsee kulkemaan, ovat mahdollisimman selkeitä ja helposti saatavilla.
Valiokunta ehdottaa sosiaali- ja terveysvaliokunnalle, että se arvioisi, voisiko suojamaskien käyttöä koskeva velvoite liikennevälineissä vähentää tarvetta matkustajamäärien rajoittamiselle.
Taloudelliset vaikutukset
Eräissä asiantuntijalausunnoissa kiinnitettiin huomiota viranomaistoimista aiheutuvien kustannusten korvaamistarpeeseen liikennealan toimijoille. Saadun selvityksen mukaan esityksessä tarkoitetut tautitilanteen mukaisesti porrastetut viranomaistoimet kuuluisivat kuitenkin lähtökohtaisesti toimijoiden niin sanotun sietämisvelvollisuuden piiriin.
Esimerkiksi koulukuljetuksiin liittyen esitykseen sisältyy vaatimus, jonka mukaan matkustajamäärien rajoittamispäätös ei saa estää kenenkään oikeutta lakisääteisiin palveluihin, mistä voi aiheutua esimerkiksi kunnille lisäkustannuksia. Matkustajamäärien rajoitukset voisivat todennäköisesti muodostua taloudellisesti haastaviksi erityisesti pienille kuljetusyrityksille. Valiokunta pitää tärkeänä, että mahdollisten rajoittamispäätösten soveltamisessa pyritään mahdollisuuksien mukaan siihen, että liikennealan yrityksille ja muun muassa kunnille ei aiheudu päätöksistä kohtuuttomia taloudellisia vaikutuksia. Tarvetta olisi myös jatkossakin etsiä keinoja, joilla mahdollisesti pahentuneen pandemian taloudellisia vaikutuksia yleisesti yhteiskunnan eri toimijoihin saadaan lievennettyä ja etsiä sellaisia matkustajamäärien rajoittamiskeinoja, jotka eivät aseta myöskään liikennevälineiden kuljettajia kohtuuttomiin tilanteisiin.
Valvonta
Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että esityksen mukaan kuntien ja Liikenne- ja viestintäviraston valvontatoimivalta on osittain päällekkäistä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kyseisillä viranomaisilla on esityksen mukaan rinnakkaista toimivaltaa, eli ne kumpikin olisivat toimivaltaisia suorittamaan tarkastuksia ja asettamaan määräyksiä. Asiantuntijakuulemisessa on kuitenkin tuotu esille, että matkustajamäärien rajoittamisen tehokas valvonta on haasteellista. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Liikenne- ja viestintävirastolla on vain rajalliset mahdollisuudet hoitaa paikallista valvontaa eri puolilla Suomea, ja tästä syystä on valvonnan toimivuuden ja riittävän tehokkuuden kannalta tärkeää, että sekä virasto että kunnat hoitavat valvontaa tiiviissä yhteistyössä.
Esityksen 59 b §:n 3 momentin viittaussäännöksen mukaan Liikenne- ja viestintäviraston oikeudesta tehdä tarkastuksia säädetään liikenteen palveluista annetun lain (320/2017) 196 §:ssä ja tiedonsaantioikeudesta 197 §:ssä. Mainitun momentin mukaan, mitä edellä mainituissa liikennepalvelulain pykälissä säädetään viraston toimivaltuuksista, sovelletaan 2 momentin sääntelyn estämättä viraston suorittaessa tartuntatautilaissa säädettyä valvontaa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan 3 momentin sääntelyllä tarkoitetaan, että virastoon sovelletaan liikennepalvelulain sääntelyä 2 momentin toimivaltasäännösten sijasta.
Lakiehdotuksen 59 b §:n 3 momentti on luonteeltaan osittain informatiivinen, mutta sen sisältymistä esitykseen on pidetty tärkeänä, jotta myös kuljetusalan toimijoille syntyy kokonaiskäsitys sovellettavista vaatimuksista tarkastuksille. Lisäksi on välttämätöntä, että Liikenne- ja viestintäviraston toimivallasta valvoa ehdotetun lain noudattamista ja tehdä tarkastuksia on säädetty nimenomaisesti nyt ehdotetussa laissa. Valiokunta esittää kuitenkin sosiaali- ja terveysvaliokunnalle, että 3 momentin sääntelyä selkeytetään tältä osin. Esittelevä ministeriö on tuonut esille, että sääntelyä ja lakien välistä suhdetta voisi selkeyttää esimerkiksi käyttämällä 3 momentissa sanamuotoa: "…2 momentin sääntelystä poiketen…".
Rajat ylittävää liikennettä koskevat toimenpiteet
Esityksen mukaan matkustajamäärän rajoittamista koskevat päätökset voivat koskea myös ulkomaisia liikennealan toimijoita, jos nämä ovat Suomen oikeudenkäytön piirissä tai jos näiden liikennöimän palvelun lähtö- tai saapumispaikka on Suomessa tai palvelu kulkee Suomen kautta. Myös ulkomaisen palveluntarjoajan liikennevälineen matkustajamäärää voitaisiin rajoittaa siten vastaavin edellytyksin. Kansainvälisen liikenteen osalta on tärkeää huolehtia näiden velvoitteiden valvonnan riittävyydestä. Valiokunta painottaa, että rajat ylittävän liikenteen osalta lain soveltamisessa on tarpeen ottaa huomioon myös eri liikennemuotojen kansainväliset velvoitteet ja myös EU-sääntelyn asettamat vaatimukset.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan sisäministeriössä on valmisteilla hallituksen esitys, joka koskee rajat ylittävän liikenteen uusia toimenpiteitä ja toimenpiteiden tiukentamista niin sanotun muuntoviruksen leviämisen estämiseksi. Valiokunnan käsityksen mukaan keskeistä on muun muassa saada välttämätön testaaminen ja tarvittavien todistusten hankkiminen mahdollisimman helpoksi sekä huolehtia valvonnan tehokkuudesta. Lisäksi on tärkeää saada eri viranomaisten välinen yhteistyö mahdollisimman toimivaksi ja tehokkaaksi. Valiokunta pitää rajat ylittävää liikennettä keskeisenä epidemiatilanteen kehittymisen kannalta ja kiirehtii siten kyseisen esityksen valmistelua.
Lopuksi
Saadun selvityksen mukaan covid-19-pandemia on osoittanut, että nykyisen lainsäädännön liikenneviranomaisten toimivaltuudet eivät ole riittäviä matkustajien terveysturvallisuuden takaamiseksi erityisesti sellaisen epidemiatilanteen varalta, jossa tarvitaan välttämättä nopeita toimenpiteitä tautitilanteen mahdollisesti pahentuessa äkillisesti.
Valiokunta pitää näin ollen tärkeänä, että ehdotettuja matkustajamäärien rajoittamispäätöksiä on mahdollista tehdä viimesijaisina keinoina epidemiatilanteen niin välttämättä vaatiessa paitsi matkustajien terveyden turvaamiseksi, myös yhteiskunnan toiminnan kannalta välttämättömän henkilöliikenteen jatkuvuuden varmistamiseksi.