Arvioinnin lähtökohdat
(1) Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi Suomen evankelis-luterilaiselle kirkolle uusi kirkkolaki (jäljempänä kirkkolakiehdotus). Samalla ehdotetaan säädettäväksi eräät siihen läheisessä yhteydessä olevat uudet lait ja ehdotetaan muutettavaksi tuomioistuimen velvollisuudesta ilmoittaa eräistä ratkaisuistaan annettua lakia. Esityksen perustelujen mukaan hallituksen esitys korvaa aikaisemman hallituksen esityksen kirkkolaiksi (HE 19/2019 vp) sekä sitä täydentävän hallituksen esityksen (HE 93/2019 vp).
(2) Perustuslakivaliokunta on arvioinut mainittuja aiempia esityksiä lausunnossa PeVL 4/2020 vp. Valiokunnan mukaan tuolloista kirkkolakiehdotusta ei voitu käsitellä ehdotetussa lainsäätämisjärjestyksessä.
(3) Nyt arvioitavana olevassa esityksessä on esityksen perusteluiden (s. 5) mukaan pyritty ottamaan huomioon edellisestä kirkkolakiehdotuksesta eduskuntakäsittelyn aikana esiin nostetut muutostarpeet. Perusteluiden mukaan yhteensä noin sata pykälää on siirretty kirkkolaista erillislakeihin ja kirkkojärjestykseen, ja kirkkolakiehdotukseen on otettu pääosin vain säännöksiä, jotka koskevat kirkon järjestysmuotoa ja hallintoa.
(4) Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt arvioitavassa esityksessä on otettu asianmukaisesti huomioon lausunnossa PeVL 4/2020 vp esitetyt säätämisjärjestykseen vaikuttavat huomautukset. Lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunta kiinnittää kuitenkin edelleen erityistä huomiota kirkon tunnustusta koskevaan säännösehdotukseen sekä kirkkolain erityiseen säätämisjärjestykseen.
Kirkon tunnustuksesta ja tehtävästä säätäminen
(5) Kirkkolakiehdotuksen 2 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi kirkon tunnustuksesta ja tehtävästä. Valiokunta arvioi vastaavaa säännöstä aiemmasta esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 4/2020 vp, s. 5—6). Valiokunnan mukaan selvästi tunnustuksellinen sääntely ei kovin hyvin sovellu eduskunnan säätämään lakiin, mutta voi olla tärkeää kirkon uskonnollisen identiteetin kannalta. Valiokunnan mukaan kirkon tunnustuksessa ei ole kyse perustuslain 76 §:ssä tarkoitetusta kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta.
(6) Perustuslakivaliokunta piti ehdotusta lisäksi merkityksellisenä perustuslain 11 §:ssä turvatun uskonnonvapauden kannalta. Valiokunta viittasi siihen, että perusoikeussäännöksen 2 momentissa luetellaan uskonnon- ja omantunnonvapauden tärkeimmät ilmenemismuodot eli oikeus tunnustaa ja harjoittaa uskontoa, oikeus ilmaista vakaumus, uskonnollinen järjestäytymisvapaus sekä niin sanottu negatiivinen uskonnonvapaus eli oikeus olla kuulumatta uskonnolliseen yhdyskuntaan (ks. HE 309/1993 vp, s. 55/II). Uskonnolliseen yhdistymisvapauteen sisältyy perustuslakivaliokunnan mukaan myös uskonnollisen yhdyskunnan tietynasteinen sisäinen autonomia (PeVL 57/2001 vp, s. 2/I), johon voidaan katsoa sisältyvän myös oikeus päättää uskonnollisen tunnustuksen sisällöstä. Valiokunta ei siten pitänyt ongelmattomana sitä, että kirkkolain sääntelyn myötä kirkon tunnustus voisi olla riippuvainen lainsäätäjän poliittisesta tahdosta esimerkiksi tilanteessa, jossa kirkko haluaa muuttaa tunnustuksen sisältöä, mutta lainsäätäjä ei tällaista muutosta tee. Kirkon tunnustusta koskeva sääntely olisi tämän ja perustuslain 76 §:n sanamuodon vuoksi ollut valiokunnan mukaan perustellumpaa sisällyttää kirkkolain sijasta kirkkojärjestykseen. Tunnustussäännöksestä sanottu ei kuitenkaan vaikuttanut tuolloisen kirkkolakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
(7) Nyt arvioitavassa esityksessä kirkon tunnustuksesta säätämistä pyritään perustelemaan laveammin. Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan pidä esitettyjä perusteluita täysin riittävinä. Valiokunta muistuttaa, että sen valtiosääntöisestä perustuslain 74 §:ssä säädetystä tehtävästä johtuen valiokunnan säätämisjärjestykseen vaikuttamattomatkin kannanotot ovat luonteeltaan valtiosääntöoikeudellisia kannanottoja perustuslain tulkinnasta (ks. myös PeVL 93/2022 vp, kappale 18). Valiokunta toistaa arvionsa, jonka mukaan kirkon tunnustuksessa ei ole kyse perustuslain 76 §:ssä tarkoitetusta kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta. Valiokunnan mielestä tunnustuspykälän sisällyttäminen kirkkolakiehdotukseen ei kuitenkaan vaikuta nyt arvioitavankaan kirkkolakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Kirkkolain erityinen säätämisjärjestys
(8) Perustuslakivaliokunta arvioi edellistä kirkkolakiehdotusta koskevassa lausunnossa laajasti kirkkolain erityistä säätämisjärjestystä koskevaa sääntelyä perustuslaissa ja kirkkolaissa sekä kirkkolakia perustuslain 76 §:ssä koskevan sääntelyvarauksen alaa (PeVL 4/2020 vp, s. 2—6).
(9) Perustuslain 76 §:n 1 momentin mukaan kirkkolaissa säädetään evankelis-luterilaisen kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta. Pykälän 2 momentin mukaan kirkkolain säätämisjärjestyksestä ja kirkkolakia koskevasta aloiteoikeudesta on voimassa, mitä niistä mainitussa laissa erikseen säädetään. Voimassa olevan kirkkolain 2 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan kirkolla on yksinoikeus ehdottaa kirkkolakia kaikesta, mikä koskee ainoastaan kirkon omia asioita, sekä kirkkolain muuttamista ja kumoamista.
(10) Perustuslain kirkkolakia koskevasta erityisestä lainsäätämisjärjestyksestä ei seuraa, että kirkkolakiin olisi mahdollista sisällyttää erityisen lainsäätämisjärjestyksen nojalla poikkeuksia perustuslaista tai Suomea velvoittavista kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista (PeVL 4/2020 vp, s. 6).
(11) Perustuslakivaliokunta kiinnitti aikaisempaa kirkkolakiehdotusta arvioidessaan erityistä huomiota eduskunnan lainsäädäntövallan poikkeukselliseen rajoittuneisuuteen kirkkolain alaan kuuluvissa asioissa. Ilman nimenomaista valtuutusta eduskunnan ainoina vaihtoehtoina on kirkkolakiehdotuksen hyväksyminen sellaisenaan tai lakiehdotuksen hylkääminen (ks. PeVL 20/1993 vp, s. 2). Toisaalta kirkkolain erityinen säätämisjärjestys heijastuu muuhun lainsäädäntöön; lainsäädäntöön ei ole pidetty mahdollisena sisällyttää kirkkolain kanssa ristiriidassa olevia säännöksiä (ks. PeVL 1/1982 vp ja PeVL 30/1996 vp).
(12) Perustuslakivaliokunnan tuolloisen arvion (PeVL 4/2020 vp, s. 4) mukaan kirkkolain erityinen säätämisjärjestys rajoittaa merkittävästi eduskunnan lainsäädäntövaltaa kirkkolain alaan kuuluvissa asioissa ja on tässä suhteessa valtiosääntöoikeudellisessa järjestelmässämme hyvin poikkeuksellinen eikä se ole valtiosääntöisesti ongelmaton. Valiokunnan mukaan se edustaa selvää poikkeusta sekä perustuslain 2 §:n 1 momentin kansanvaltaisuusperiaatteeseen että valtiosäännön keskeiseen lähtökohtaan lainsäädäntövallan osoittamisesta eduskunnan tehtäväksi siten kuin valtiollisten tehtävien jakoa ja parlamentarismia koskevassa perustuslain 3 §:n 1 momentissa säädetään. Valiokunta totesi kirkkolain säätämisjärjestyksen olevan siten selvä poikkeus siihen perustuslakiuudistuksessa vahvistettuun valtiosääntöiseen pääsääntöön, jossa eduskunnan asema ylimpänä valtioelimenä ja lainsäätäjänä on yksiselitteisesti ensisijainen (ks. myös HE 1/1998 vp, s. 75/I). Valiokunta on jo aiemmin pitänyt kirkkolain käsittelyjärjestystä nurinkurisena (ks. PeVL 20/1993 vp, s. 2/II) viitaten mm. siihen, ettei eduskunta alun perin ole saanut tehdä kirkkolakiehdotukseen edes teknisiä muutoksia.
(13) Kirkkolaissa säädetään perustuslain 76 §:n 1 momentin mukaan evankelis-luterilaisen kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta. Sääntelyvarauksen alasta ("järjestysmuodosta ja hallinnosta") ei perustuslain perusteluissa tehdä selkoa, vaan momentin todetaan vastaavan tuolloin voimassa olleen hallitusmuodon 83 §:n 1 momenttia (HE 1/1998 vp, s. 127/II). Ottaen huomioon sanottujen eduskunnan asemaa koskevien valtiosääntöperiaatteiden painoarvon perustuslain 76 §:n ilmaisua poikkeuksen asiallisesta alasta on perustuslakivaliokunnan mukaan välttämätöntä tulkita suppeasti. Kirkkolain erityisen säätämisjärjestyksen piiriin voidaan siten perustuslakivaliokunnan aiemman lausunnon mukaan lukea ainoastaan ne asiat, joihin perustuslain 76 §:n 1 momentin säännös nimenomaisesti viittaa (PeVL 4/2020 vp, s. 5). Valiokunnan mielestä myöskään voimassa olevaa kirkkolain sääntelyä kirkon omiin asioihin perustuvasta erityisestä säätämisjärjestyksestä ja kirkon aloiteoikeudesta sekä kirkkolakiehdotuksen tutkimisesta ei siten voi tulkinnallisesti ulottaa perustuslaissa säädettyä soveltamisalaa laajemmaksi. Perustuslakiuudistuksen esitöiden (HE 1/1998 vp, s. 127) mukaan siltä osin kuin kirkkolaki ei sisällä poikkeavia säännöksiä lakiehdotuksen säätämisjärjestyksestä, sovelletaan myös kirkkolakiin lainsäätämisjärjestystä ja lakiehdotuksen käsittelyä koskevia yleisiä perustuslain ja eduskunnan työjärjestyksen säännöksiä.
(14) Perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota edellistä kirkkolakiehdotusta arvioidessaan (PeVL 4/2020 vp, s. 10—11) kirkkolain erityisen säätämisjärjestyksen arvioinnin tarpeellisuuteen. Valiokunta viittasi siihen, että valiokunta oli katsonut jo vuonna 1993, että kirkkolain erityisen käsittelyjärjestyksen tarpeellisuus tulisi ottaa kokonaisuudessaan selvitettäväksi (PeVL 20/1993 vp, s. 2/II). Sittemmin kirkkolain säätämistä koskevaan sääntelyyn valtiopäiväjärjestyksessä ja kirkkolaissa on tehty eräitä muutoksia (PeVM 4/1994 vp, PeVL 23/1996 vp). Perustuslakiuudistuksessa säilytettiin kirkkolain säätämistä koskeva järjestelmä enemmälti ennallaan.
(15) Perustuslakivaliokunta toistaa arvionsa. Uudelleenarviointia puoltaa valiokunnan kanta kirkkolain erityisen säätämisjärjestyksen piiristä ja sen suppeasta tulkinnasta. Eduskunnan valtiosääntöiseen asemaan tukeutuvan arvioinnin on syytä kattaa erityisen säätämisjärjestyksen ja kirkolliskokouksen aloiteoikeuden sääntely perustuslaissa ja kirkkolaissa kokonaisuudessaan. Sääntelyn asiassa on oltava selkeää ja tarkkarajaista. Perustuslakivaliokunnan mielestä hallintovaliokunnan on syytä tehdä uudelleenarviointia edellyttävä lausumaehdotus eduskunnalle.
Kirkkolain alaan kuulumaton sääntely
(16) Perustuslakivaliokunta arvioi edellistä kirkkolakiehdotusta käsitellessään, että tuolloin ehdotettu säännös tuomioistuimen velvollisuudesta ilmoittaa tiettyjen asioiden vireilletulosta ja tietyistä tuomituista rangaistuksista kirkon toimielimille ei ollut säädettävissä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunta katsoi, että toimintavelvoitteiden säätämisessä tuomiovaltaa käyttäville riippumattomille tuomioistuimille ei selvästikään ollut kyse kirkon järjestysmuotoa tai hallintoa koskevasta asiasta.
(17) Nyt arvioitavan kirkkolakiehdotuksen 12 luvun 13 §:n 2 momentin mukaan hallinto-oikeuden päätöksen koskiessa kirkollisvalitusta seurakunnan tai seurakuntayhtymän viranomaisen päätöksestä se on pidettävä nähtävänä yleisessä tietoverkossa 10 luvun 23 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan yleisenä tulkinnan lähtökohtana on, että päätöksen tehneellä viranomaisella on velvollisuus antaa päätös tiedoksi. Näin säännös vaikuttaa perustavan kirkkolain alaan kuulumattoman hallintotuomioistuimelle osoitetun velvollisuuden. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan säännöksen tarkoituksena on ollut kuitenkin kohdentaa säännöksen mukaiset velvollisuudet seurakuntaan tai seurakuntayhtymään. Säännöksen sanamuodosta tällainen kohdentuminen ei kuitenkaan käy ilmi.
(18) Tällaisen velvollisuuden säätäminen hallintotuomioistuimille ei sanotun mukaisesti ole kirkkolain erityisen säätämisjärjestyksen piiriin kuuluva asia. Hallintovaliokunnan on syytä täydentää kirkkolakiehdotusta säännösperustaisella rajauksella, jonka mukaan säädettyä ei sovelleta tuomioistuimiin. Hallintovaliokunnan on syytä yleisemminkin varmistua kirkkolain alaan kuulumattomien säännösten tarpeellisuudesta ja asianmukaisuudesta ja tarvittaessa muutettava sääntelyä.