Arvioinnin lähtökohtia
(1) Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kansalaisuuslakia. Kansalaistamiseen edellytettävää asumisaikaa ehdotetaan pidennettäväksi viidestä kahdeksaan vuoteen. Jatkossa asumisajaksi hyväksytään vain oleskeluluvalla tapahtunut oleskelu. Asumisaikaan hyväksyttävien ulkomaanpäivien määrää ehdotetaan vähennettäväksi. Laista ehdotetaan myös poistettavaksi kansainvälistä suojelua saavan asumisaikaa koskeva poikkeus. Kansalaisuudettoman, Suomen kansalaisen puolison, kielitaitoedellytyksen täyttävän hakijan ja 15 vuotta täyttäneen lapsen osalta asumisaikaa pidennetään yhdellä vuodella viiteen vuoteen. Lisäksi asumisaika pitenee yhdellä vuodella kolmeen vuoteen tilanteissa, joissa asumisajasta poiketaan erittäin painavista syistä. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi erillinen poikkeusperuste Suomen edustuston työntekijän puolisolle, jolta edellytettäisiin kahden vuoden asumisaikaa. Lisäksi lakiin lisätään uusi lakisääteinen enimmäiskäsittelyaika, joka edistää kansainvälistä suojelua saavien ja kansalaisuudettomien henkilöiden kansalaisuushakemusten kiireellistä käsittelyä.
(2) Esityksen pääasiallisena tavoitteena on hallituksen esityksen (s. 17) mukaan tiukentaa kansalaistamisen edellytyksiä. Keskeisenä tavoitteena on myös kannustaa maahanmuuttajia kotoutumaan ja pyrkiä vaikuttamaan siihen, että henkilöllä olisi kansalaisuuden saadessaan riittävät valmiudet suomalaisessa yhteiskunnassa elämiseen muun muassa kielitaidon ja oman toimeentulon näkökulmasta. Pidemmän asumisajan tavoitteena on myös mahdollistaa turvallisuuteen liittyvien riskien huomioiminen entistä paremmin, kun esimerkiksi kansalaistamisen edellytyksenä olevaa nuhteettomuutta tarkasteltaisiin nykyistä pidemmältä ajanjaksolta. Esityksellä pyritään perustelujen (s. 17) mukaan myös siihen, että Suomen kansalaisuuden saamiseksi vaadittava asumisaika vastaisi nykyistä yhdenmukaisemmin muiden Pohjoismaiden edellyttämää asumisaikaa. Tavoitteena on lisäksi selkiyttää asumisaikaa koskevia säännöksiä, jolloin lain soveltaminen olisi selkeämpää ja ennakoitavampaa säännösten kohteen ja niiden soveltajan kannalta.
(3) Perustuslain 5 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalaisuus saadaan syntymän ja vanhempien kansalaisuuden perusteella sen mukaan kuin lailla säädetään. Kansalaisuus voidaan myöntää laissa säädetyin perustein myös ilmoituksen ja hakemuksen perusteella. Perustuslain 5 §:n 2 momentin mukaan Suomen kansalaisuudesta voidaan vapauttaa vain laissa säädetyillä perusteilla ja sillä edellytyksellä, että henkilöllä on tai hän saa toisen valtion kansalaisuuden.
(4) Perustuslain esitöissä todetaan, että Suomen kansalaisuuden valtiosääntöoikeudellinen merkitys on supistunut sen vuoksi, että vuonna 1995 voimaan tulleessa perusoikeusuudistuksessa perustuslain perusoikeussäännökset ulotettiin koskemaan pääsääntöisesti kaikkia Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevia (ks. HE 1/1998 vp, s. 77). Perustuslakivaliokunnan mukaan kansalaisuuden voidaan kuitenkin sanoa muodostavan edelleen merkittävän siteen yksilön ja valtion välille ja olevan näin ollen jokaisen yksilön kannalta sekä oikeudellisesti että tosiasiallisesti tärkeä instituutio (PeVM 2/2008 vp, s. 3, PeVM 8/2010 vp, s. 2). Kansalaisuus määrittelee edelleen esimerkiksi osaksi perustuslain 9 §:n liikkumisvapautta koskevien säännösten sekä perustuslain 14 §:n äänioikeutta koskevien säännösten soveltamisalaa.
(5) Perustuslain esitöiden (HE 1/1998 vp, s. 77/II) mukaan kansalaisuuden myöntäminen hakemuksen perusteella on sidottu laissa säädettyihin perusteisiin, mutta tällöin päätöksentekoon liittyy harkintavaltaa. Kansalaisuuden myöntämisen edellytykset jäisivät lainsäätäjän ratkaistaviksi. Perustuslakivaliokunnan mielestä on selvää, että perustuslaki jättää lainsäätäjälle merkittävästi harkintavaltaa sen suhteen, millä edellytyksin Suomen kansalaisuus myönnetään hakemuksen perusteella. Asumisaikavaatimusta voidaan pitää yhtenä lainsäätäjän käytössä olevana keinona määritellä kansalaisuuden saamisen edellytyksiä.
(6) Kansalaisuudesta tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen 6 artiklan 3 kappaleen mukaan kukin sopimusvaltio säätää valtionsisäisessä lainsäädännössään mahdollisuudesta kansalaistaa henkilöt, jotka asuvat laillisesti sen alueella. Sopimuksen mukaan sopimusvaltio ei säädä kansalaistamisen edellytykseksi yli kymmenen vuoden oleskelua valtion alueella ennen hakemuksen jättämistä. Ehdotettu yleisen asumisaikavaatimuksen pidentäminen viidestä kahdeksaan vuoteen mahtuu perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan yleissopimuksen määrittelemän enimmäisajan sisään.
(7) Perustuslain esitöiden (HE 1/1998 vp, s. 77—78) mukaan selvää on, ettei kansalaisuuden myöntämiselle saa asettaa sellaisia ehtoja, jotka ovat ristiriidassa perus- ja ihmisoikeuksien kanssa tai jotka ovat muutoin mielivaltaisia. Siten kansalaisuuden myöntämiselle ei saisi asettaa esimerkiksi sellaisia edellytyksiä, joita olisi pidettävä 6 §:n 2 momentin kieltämänä syrjintänä. Säännöksen tulkinnassa on otettava myös huomioon kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 24 artiklan 3 kappaleen määräys, jonka mukaan jokaisella lapsella on oikeus saada kansalaisuus. Ehdotettu sääntely ei muodostu kyseisten vaatimusten kannalta ongelmalliseksi.
(8) Sopimusvaltioiden on pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 34 artiklan mukaan mahdollisuuksien mukaan helpotettava pakolaisten sopeutumista yhteiskuntaan ja heidän kansalaistamistaan. Valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 32 artiklan mukaan sopimusvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan helpotettava valtiottomien henkilöiden sopeutumista yhteiskuntaan ja heidän kansalaiseksi pääsyään. Hallituksen esityksessä viitataan siihen, että kansalaisuusyleissopimusta selittävän asiakirjan (Explanatory Report to the European Convention on Nationality, s. 9) mukaan 6 artiklan 4 kappaleessa mainittujen ryhmien kansalaisuuden saamista voidaan helpottaa eri tavoin, esimerkiksi lyhyemmällä asumisajalla, matalammalla kielitaitovaatimuksella, helpommalla menettelyllä ja alemmilla käsittelymaksuilla. Lakiehdotuksen 20 a §:n mukaan kansalaisuushakemus käsitellään kiireellisenä, jos hakija on kansainvälistä suojelua saava tai kansalaisuudeton. Päätös hakemukseen on pääsäännön mukaan tehtävä viimeistään vuoden kuluessa siitä, kun viranomainen on vastaanottanut asianmukaisesti täytetyn hakemuksen liitteineen. Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomautettavaa ehdotetusta sääntelystä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kansalaisuushakemusten käsittelyajat ovat yleisestikin huomattavan pitkiä. Perustuslakivaliokunta korostaa, että perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa.
(9) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota esitykseen sisältyviin lukuisiin viittauksiin hallitusohjelmaan, erityisesti siltä osin kuin tällaisia viittauksia käytetään esityksessä argumentaation tukena. Hallituksen esityksen laatimisohjeiden (jakso II) mukaan esitys on kirjoitettava hyvällä yleiskielellä. Se on laadittava tiiviiksi, ja siihen saa ottaa vain tiedot, jotka ovat eduskunnan päätöksenteon kannalta merkityksellisiä. Hallituksen esityksestä on käytävä ilmi, että se on laadittu hyvää tietopohjaa käyttäen. Esityksessä on perusteltava, että ehdotettava laki on tarpeellinen, että sillä saavutetaan halutut tavoitteet ja että se on tarkoituksenmukainen keino tavoitteiden saavuttamiseksi. Perustuslakivaliokunta korostaa esityksen perustelemisen ja perusteluiden avoimuuden merkitystä erityisesti yksilön oikeudelliseen asemaan kohdistuvien muutosten osalta. Valiokunta muistuttaa säännösten perustelujen merkityksestä myös säännösten asianmukaisen soveltamisen kannalta. Perustuslakivaliokunta toteaa, että esitykselle on esitetty sinänsä asiallisia perusteita.
Esityksen valmistelu
(10) Hallituksen esityksen (s. 54) mukaan hallitusohjelman kansalaisuutta koskevia kirjauksia toteutetaan vaiheittain. Käsiteltävänä olevan esityksen ohella kansalaistamisen edellytyksiin tullaan ehdottamaan muutoksia myös kahdessa muussa hallituksen esityksessä, jotka on tarkoitus antaa eduskunnalle syysistuntokaudella 2024 ja kevätistuntokaudella 2025.
(11) Perustuslakivaliokunta on katsonut, että laajojen lainsäädäntökokonaisuuksien pilkkominen pienempiin osauudistuksiin on omiaan heikentämään eduskunnan edellytyksiä saada tarpeellisia tietoja uudistuksen kokonaisvaikutuksista (PeVL 30/2020 vp, s. 10). Valiokunta on todennut perusoikeusarvioinnin yhteydessä, että samaan asiakokonaisuuteen liittyvien uudistusten toteuttaminen erillisillä hallituksen esityksillä voi merkitä sitä, että valiokunta joutuu arvioimaan tiettyä esitystä puutteellisten tietojen perusteella eikä voi ottaa arvioinnissaan huomioon eri esitysten kumulatiivisia vaikutuksia (ks. PeVL 60/2014 vp). Lisäksi valiokunta on korostanut, että valtioneuvoston tulisi pyrkiä kuvaamaan peräkkäisten muutosten muodostamaa kokonaisuutta ja ehdotusten mahdollista yhteisvaikutusta (PeVL 30/2020 vp, s. 10). Perustuslakivaliokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota edellä esitettyihin näkökohtiin.