Ehdotuksen tarkastelu perus- ja ihmisoikeuksien kannalta
Asetusehdotus on merkityksellinen monien perustuslaissa, kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa ja EU:n perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien kannalta. Komissio arvioi (ehdotuksen perusteluiden kohta 3.5), että asetusehdotus on sopusoinnussa perus- ja ihmisoikeuksien kanssa. Ehdotuksia ei kuitenkaan tarkastella yksityiskohtaisesti tältä kannalta.
Valtioneuvoston kirjelmässä (s. 7) todetaan valtioneuvoston kantana, että ehdotuksen suhteeseen perus- ja ihmisoikeuksiin otetaan kantaa, kun ehdotuksen sisällöstä ja merkityksestä on saatu lisää tietoa neuvoston käsittelyssä ja kansallisissa valmisteluissa. Asian arviointiin vaikuttaa kirjelmän mukaan myös se, missä määrin laadittavat säännökset on tarkoitettu siten velvoittaviksi, ettei suotuisampi kansallinen sääntely ole mahdollista.
Ehdotuksen arviointi perus- ja ihmisoikeuksien kannalta jää niin ehdotuksen perusteluissa kuin valtioneuvoston kirjelmässäkin pintapuoliseksi. Perusteluissa vaikutetaan keskittyvän ennen muuta hakijoiden aseman kannalta myönteisiin seikkoihin. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että arvioinnissa on syytä jo valmistelun tässä vaiheessa tukeutua myös EU-tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytäntöön (ks. myös PeVL 26/2016 vp). Valiokunta korostaa perusteellisen ja avoimen perus- ja ihmisoikeuksia koskevan arvioinnin tärkeyttä ehdotuksen jatkovalmistelussa. Ehdotusta on syytä tarkastella myös lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen ja sen tulkintakäytännön kannalta.
Asetusehdotuksen perusteluissa Dublin-järjestelmää tarkastellaan lähinnä sen tehokkuuden kannalta. Huomiota tulee perustuslakivaliokunnan mielestä kiinnittää myös järjestelmän laatuun. Muun muassa turvapaikkamenettelyn ja turvapaikanhakijoiden vastaanoton kriteerien soveltaminen vaihtelee jäsenvaltioiden välillä. Turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteissa on joissakin jäsenvaltioissa havaittu ihmisoikeuksien kannalta merkittäviäkin epäkohtia (esim. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu M.S.S. vastaan Belgia ja Kreikka 21.1.2011, kohta 233). Valiokunta toistaa lisäksi käsityksensä siitä, että perus- ja ihmisoikeusherkässä sääntely-yhteydessä lainvalmistelun yksinomaisena tavoitteena ei tulisi olla vain käsittelyn nopeuttaminen ja tehostaminen. Perustuslain näkökulmasta olennaisia ovat oikeusturvaan ja yleensä käsittelyn asianmukaisuuteen liittyvät näkökohdat, etenkin kun huomioidaan, että turvapaikanhakijoiden osalta kyse on erityisen haavoittuvassa asemassa olevista ihmisistä (PeVL 24/2016 vp).
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä esitettyihin vaatimuksiin yksilöllisestä arvioimisesta ja lapsen edun huomioon ottamisesta tehtäessä päätöksiä turvapaikanhakijoiden palauttamisesta toiseen Dublin-järjestelmään osallistuvaan valtioon (esim. Tarakhel v. Sveitsi, 4.11.2014, kohdat 117—119). Nyt ehdotetussa sääntelyssä tulee valiokunnan käsityksen mukaan huolehtia siitä, etteivät palauttamista koskevat säännökset muodostu sillä tavoin ehdottomiksi, että ne estäisivät hakijoiden tilanteen yksilöllisen arvioimisen, lapsen edun huomioon ottamisen ja perhe-elämän suojan toteutumisen. Valiokunta huomauttaa lisäksi, että myös asetuksessa ehdotettua automaattista jakomekanismia tulee tarkastella näiden seikkojen kannalta.
Muutoksenhakuoikeus
Asetuksen 28 artiklassa ehdotetaan säädettäväksi oikeussuojakeinoista. Turvapaikanhakijan siirtämistä koskevasta päätöksestä voisi ehdotuksen mukaan valittaa seitsemän päivän kuluessa päätöksen tiedoksiantamisesta. Valitus voisi ehdotuksen mukaan koskea vain sitä, onko hakijalla riski tulla kohdelluksi asetuksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusti epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla taikka rikkoisiko menettely asetuksen 10—13 artiklassa tai 18 artiklassa turvattuja, erityisesti perhe-elämän suojaan liittyviä oikeuksia.
Ehdotettu sääntely on merkityksellistä erityisesti perustuslain 21 §:n oikeusturvaa koskevan sääntelyn kannalta. Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet, kuten oikeus hakea muutosta, turvataan saman pykälän 2 momentin mukaan lailla. Muutoksenhakuoikeus on siten perustuslain mukainen pääsääntö, josta on toisaalta mahdollista säätää lailla vähäisiä poikkeuksia (HE 309/1993 vp, s. 74/II, PeVL 8/2005 vp, PeVL 19/2002 vp, s. 3/II).
Riittävä muutoksenhakuaika kuuluu sellaisiin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin, jotka perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan turvataan lailla. Muutoksenhakuajan riittävyys on edellytyksenä myös sille, että jokaisella on mahdollisuus toteuttaa perustuslain 21 §:n 1 momentissa turvattu oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen käsiteltäväksi. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin kiinnittänyt huomiota siihen, että lyhennetyt määräajat voivat vaikeuttaa tehokkaan muutoksenhakuoikeuden toteuttamista, jos valitusaika ei mahdollista riittävää aikaa valituksen valmistelulle (PeVL 24/2016 vp).
Ehdotettu seitsemän päivän valitusaika on varsin lyhyt erityisesti ottaen huomioon, että kyse on tilanteista, joissa oikeussuojan tarve kansainvälistä suojelua hakeneilla henkilöillä on erityisen korostunut (PeVL 24/2016 vp). Toisaalta valituksenalaisessa päätöksessä ei ole kysymys turvapaikkahakemuksen aineellisesta ratkaisemisesta, vaan luonteeltaan menettelyllisestä asiasta (vrt. PeVL 68/2014 vp).
Asetuksen 28 artiklassa ehdotettu valitusperusteiden rajoittaminen vaikuttaa tarkoittavan sitä, etteivät esimerkiksi päätöksentekoon liittyvät menettelylliset virheet mahdollistaisi muutoksenhakua siirtopäätöksestä. Ottaen huomioon siirtopäätöksen merkitys asianosaiselle tällainen sääntely ei olisi hyvin sopusoinnussa perustuslain 21 §:n kanssa. Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi perustuslain 21 §:n kannalta huomiota siihen asetuksen 5 artiklan 4 kohtaan ehdotettuun sääntelyyn, jonka mukaan viranomaisen asettaman määräajan jälkeen annetut, käsittelyvaltion määrittelemiseksi tarpeelliset tiedot tulee jättää huomioon ottamatta.
Asetuksessa ehdotettu valitusaikaa, valitusperusteita ja huomioon otettavaa selvitystä koskeva sääntely edellyttää perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan vielä lisäselvitystä ja -perusteluja sekä nyt valtioneuvoston kirjelmässä esitettyä huomattavasti täsmällisempää ja syvällisempää tarkastelua perus- ja ihmisoikeuksien kannalta.
Seuraamukset velvollisuuksien laiminlyömisestä
Asetuksen 4 artiklassa ehdotetaan säädettävän kansainvälistä suojelua hakevan velvollisuudesta jättää hakemus siinä jäsenvaltiossa, johon hän ensimmäiseksi saapuu. Hakijalla on ehdotuksen mukaan velvollisuus pysyä kyseisen jäsenvaltion alueella hakemuksen käsittelyn ajan. Hakijalla ei asetuksen 5 artiklan mukaan olisi oikeutta direktiivin 2013/33/EU (ns. vastaanottodirektiivi) 14—19 artiklassa tarkoitettuihin palveluihin muualla kuin siinä maassa, jossa hänellä on velvollisuus pysyä. Oikeutta kiireellisiin sairaanhoitopalveluihin ei kuitenkaan olisi rajattu näin. Vastaanottodirektiivin 14—19 artiklassa säädetään muun muassa oikeudesta saada perusopetusta ja ammatillista koulutusta, oikeudesta työskennellä tiettyjen edellytysten täyttyessä ja sosiaaliturvaa sekä terveydenhuoltoa koskevista oikeuksista.
Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 19 §:ssä turvattujen oikeuksien kannalta. Perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Säännös turvaa jokaiselle Suomen lainkäyttöpiirissä olevalle subjektiivisen oikeuden sellaiseen tulotasoon ja palveluihin, joilla turvataan ihmisarvoisen elämän edellytysten vähimmäistaso (ks. HE 309/1993 vp, s. 69/II). Perustuslain 19 §:n 1 momentin mukainen ns. eksistenssiminimi eli ihmisarvoisen elämän edellytysten vähimmäistaso kuuluu kaikille (PeVL 73/2014 vp, PeVL 47/2014 vp). Ehdotettua sääntelyä on lisäksi tarpeen arvioida perustuslain 16 §:n 1 momentissa subjektiivisena oikeutena turvatun oikeuden maksuttomaan perusopetukseen kannalta (PeVL 47/2014 vp, PeVL 59/2010 vp). Arvioinnissa merkitystä on myös sillä, onko asetusta tulkittava siten, ettei se mahdollista suotuisampaa kansallista sääntelyä. Ehdotuksen jatkovalmistelussa on syytä varmistua siitä, ettei sääntely muodostu perustuslain 16 ja 19 §:ssä turvattujen oikeuksien kannalta ongelmalliseksi.