Arvioinnin lähtökohtia
(1) Hallituksen esityksellä ehdotetaan muutettavan useita arpajaislain säännöksiä. Arpajaislaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 23/2000 vp). Valiokunta katsoi tuolloin, että uhkapeliluonteisiin rahapeleihin liittyy muuhun arpajaistoimintaan verrattuna siinä määrin suurempia sosiaalisten haittojen, väärinkäytösten ja oikeusturvan riskejä, että yksinoikeuteen perustuvaa sääntely- ja lupajärjestelmää voidaan pitää perustuslain kannalta hyväksyttävänä, eikä yksinoikeudesta johtuva pitkälle menevä elinkeinovapauden rajoitus tässä tapauksessa loukannut rajoituksen suhteellisuudelle asetettavia vaatimuksia.
(2) Nyt arvioitavassa esityksessä arpajaislakiin lisätään säännökset Veikkaus Oy:n rahapelien pelaamiseksi edellytettävästä pakollisesta tunnistautumisesta sekä Veikkaus Oy:n rahapelien toimeenpanosta kertyvän peli- ja pelaajatiedon hyödyntämisestä. Lakiin ehdotetaan lisättävän myös säännökset arpajaislain vastaisten rahapelien markkinoinnin johdosta annettavan kieltopäätöksen antamisesta luonnolliselle henkilölle. Lisäksi säädetään hallinnollisen seuraamusmaksun määräämisestä arpajaislain vastaisesta markkinoinnista sekä arpajaislain sääntelyn ulkopuolisen rahapelitarjonnan saavutettavuuden rajoittamiseksi maksuliikenne-estoista.
(3) Hallituksen esityksen tavoitteena on perustelujen (s. 48) mukaan ehkäistä ja vähentää rahapelaamisesta aiheutuvia taloudellisia, sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja sekä parantaa rahapelihaittojen seurannan ja haittariskien arvioinnin tietopohjaa. Esityksellä tavoitellaan lisäksi arpajaislain vastaisen rahapelitoiminnan torjunnan tehostamista sekä Veikkaus Oy:n rahapelitoiminnan valvonnan ja pelaajien oikeusturvan vahvistamista. Lisäksi esityksen tavoitteena on vahvistaa yksinoikeusjärjestelmän kanavointikykyä arpajaislailla säädettyyn rahapelitarjontaan rahapelihaittojen ehkäisyn ja vähentämisen edelleen tehostamiseksi. Samalla vahvistettaisiin yksinoikeusjärjestelmän EU-oikeudellista johdonmukaisuutta. Esityksen tavoitteiden voidaan katsoa liittyvän myös perustuslain 19 §:n 3 momenttiin, jonka mukaan julkisen vallan on edistettävä väestön terveyttä. Ehdotetulle sääntelylle on perustuslakivaliokunnan mielestä siten esitettävissä hyväksyttävät perusteet. Hallintovaliokunnan on kuitenkin syytä huolellisesti arvioida, olisivatko esityksen tavoitteet saavutettavissa elinkeinovapauteen vähemmän puuttuvin keinoin.
Euroopan unionin oikeus ja Veikkauksen tytäryhtiö
(4) Hallituksen esityksessä (s. 43—45) on käsitelty suhteellisen laajasti Euroopan unionin oikeudesta johtuvia vaatimuksia rahapelejä koskevalle kansalliselle sääntelylle sekä suomalaisen yksinoikeusjärjestelmän yhteensopivuutta kyseisen sääntelyn kanssa.
(5) Arpajaislakiin ehdotetun 12 §:n mukaan Veikkaus Oy:n tytäryhtiö voisi harjoittaa muuta toimintaa kuin rahapelitoimintaa. Tytäryhtiön perustaminen edellyttää valtioneuvoston kanslian myöntämää lupaa. Luvan myöntämisessä tulee huomioida sisämarkkina-, kilpailu- ja valtiontukisääntelyn asettamat rajoitukset ja vaatimukset. Yritysten välinen liiketoiminta ei esityksen mukaan myöskään saa vaarantaa yksinoikeusjärjestelmää.
(6) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että vaikka sääntely sinänsä näin muotoiltuna ei valiokunnan saaman selvityksen mukaan ole Euroopan unionin yksinoikeusjärjestelmää koskevan oikeuden kanssa ristiriidassa, tytäryhtiötä mahdollisesti perustettaessa ja sen toiminnassa tulee ottaa huomioon, että omaksuttavat käytännöt voivat muodostua ongelmallisiksi unionin oikeuden kannalta. Valiokunta pitää yleisemminkin tärkeänä, että valtioneuvosto seuraa vastaisuudessakin tarkasti rahapelitoimintaa koskevan Euroopan unionin sääntelyn ja oikeuskäytännön kehittymistä ja arvioi suomalaisen järjestelmän yhteensopivuutta sen kanssa.
Rahapelien markkinointi ja seuraamusmaksu
(7) Arpajaislain rahapelien markkinointia koskevaa 14 b §:ää ehdotetaan muutettavaksi. Pykälän 1 momentissa säädetään sallittua markkinointia koskevista yleisperiaatteista, joita ehdotetaan täydennettävän periaatteella ohjata pelaamista vähemmän haittoja aiheuttavaan pelaamiseen. Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettävän kiellosta edistää markkinoinnilla taloudellisia, sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja aiheuttavaa rahapelaamista. Momentti sisältää luettelon sellaisista markkinointikeinoista ja -tavoista, jotka eivät olisi tämän velvoitteen mukaista sallittua markkinointia. Momentin 12 kohdassa ehdotetaan säädettävän, että markkinoinnilla ei saa edistää rahapelihaittoja aiheuttavaa pelaamista myöskään muulla momentin 1—11 kohdassa tarkoitettua tapaa vastaavalla tavalla.
(8) Esitykseen sisältyviä rahapelien markkinointia koskevia säännöksiä on arvioitava perustuslain 12 §:ssä turvatun sananvapauden kannalta. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut sananvapauden suojan kattavan lähtökohtaisesti myös mainonnan ja markkinoinnin, joskaan valiokunta ei ole pitänyt tällaista viestintää sananvapauden ydinalueelle kuuluvana. Valiokunnan käytännön mukaan mainontaan ja markkinointiin voidaan kohdistaa pidemmälle meneviä rajoituksia kuin muuten olisi mahdollista. Toisaalta myös mainontaa ja markkinointia koskevan sääntelyn tulee täyttää perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset (PeVL 18/2014 vp, PeVL 6/2012 vp, PeVL 3/2010 vp, PeVL 54/2006 vp).
(9) Perustuslakivaliokunta pitää ehdotetun 14 b §:n 2 momentin valtiosääntöisen arvioinnin kannalta merkityksellisenä erityisesti perusoikeuksiin kohdistuvan rajoituksen täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimusta. Ehdotettu 14 b § sisältää valiokunnan mielestä lukuisia tulkinnanvaraisia säännöksiä. Tällainen on esimerkiksi 1 momentin vaatimus, jonka mukaan markkinoinnin tulee olla määrältään, laajuudeltaan ja toistuvuudeltaan "maltillista". Sama koskee useita 2 momentissa lueteltuja kiellettyjä markkinoinnin tapoja: "rahapelaamisen ihannoiminen" (1 kohta), "rahapelaamisen arkipäiväistäminen" (3 kohta), "rahapelaamisen esittäminen keinoksi henkilön taloudellisen aseman parantamiseksi" (4 kohta) ja yleislauseketta "muu 1—11 kohdassa tarkoitettua tapaa vastaava tapa" (12 kohta).
(10) Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin katsonut mainonnan pitkälle menevät rajoitukset mahdollisiksi esimerkiksi alkoholilain yhteydessä (ks. PeVL 54/2006 vp, s. 2—3). Valiokunta on myös tavoitteiltaan samantyyppisiin alkoholilain mainonnan rajoituksiin viitaten pitänyt perustuslain kannalta ongelmattomina aikaisempia arpajaislainsäädäntöön sisältyviä mainonnan rajoituksia huolimatta siitä, että rajoitukset olivat valiokunnan mukaan täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen näkökulmasta melko väljiä (PeVL 15/2010 vp, s. 3).
(11) Perustuslakivaliokunnan mielestä suhteessa tähänkin käytäntöön arpajaislain 14 b §:n ehdotettu sääntely on huomattavan avointa. Ehdotettu sääntely myös poikkeaa aikaisemmin arvioiduista ehdotuksista. Nyt arvioitavaan sääntelyyn sisältyy mahdollisuus seuraamusmaksun määräämiseen. Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 62 d §:ssä ehdotetaan säädettävän oikeudesta määrätä seuraamusmaksu rahapelien markkinoinnista annetun 14 b §:n rikkomisesta ja 62 §:n 2 momentin 1 kohdassa säädetyn markkinointikiellon rikkomisesta.
(12) Perustuslakivaliokunta on asiallisesti rinnastanut rangaistusluonteisen taloudellisen seuraamuksen rikosoikeudelliseen seuraamukseen. Hallinnollisen seuraamuksen yleisistä perusteista on säädettävä perustuslain 2 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla lailla, koska sen määräämiseen sisältyy julkisen vallan käyttöä. Valiokunta on myös katsonut, että hallinnollisen seuraamuksen määräämisessä on kyse merkittävästä julkisen vallan käytöstä. Näistä syistä laissa on täsmällisesti ja selkeästi säädettävä maksuvelvollisuuden ja maksun suuruuden perusteista sekä maksuvelvollisen oikeusturvasta samoin kuin lain täytäntöönpanon perusteista (ks. esim. PeVL 12/2019 vp, s. 8 ja PeVL 10/2016 vp, s. 7).
(13) Vaikka perustuslain 8 §:n rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen täsmällisyysvaatimus ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn, ei sääntelyn tarkkuuden yleistä vaatimusta kuitenkaan voida tällaisen sääntelyn yhteydessä sivuuttaa (esim. PeVL 9/2018 vp, s. 3).
(14) Ehdotetun seuraamusmaksujärjestelmän liittäminen arpajaislain rahapelien markkinointia koskeviin rajoituksiin korostaa siten vaatimusta sääntelyn täsmällisyydestä. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetun 14 b §:n sisältämien markkinoinnin rajoitusten sisältöä on olennaisesti täsmennettävä. Tämä on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunnan mielestä lakiehdotus voidaan tältä osin saattaa perustuslainmukaiseksi esimerkiksi täsmentämällä pykälän 2 momentin edellä lueteltuja 1—11 kohdan avoimia ilmauksia tai poistamalla 12 kohdan yleislauseke.
(15) Hallituksen esityksen (s. 127) mukaan ensisijaisesti on pyrittävä käyttämään seuraamusmaksua lievempiä puuttumiskeinoja. Seuraamusmaksun määräämistä tulisi käyttää vain sellaisissa tapauksissa, joissa rikkomus osoittaa selkeää piittaamattomuutta noudattaa arpajaislain 14 b §:ää tai 62 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua kieltoa. Jos arpajaislain vastaisessa markkinoinnissa olisi kyse esimerkiksi erityisen haitallisesta tai moitittavasta teosta, tulisi asiassa hallituksen esityksen mukaan harkita rikosoikeudellisen menettelyn käynnistämistä.
(16) Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että sanktioita koskevan sääntelyn tulee olla oikeasuhtaista (PeVL 74/2002 vp, s. 5, PeVL 12/2006 vp, s. 2—3, PeVL 11/2009 vp, s. 7—8, PeVL 58/2010 vp, s. 6/I). Valiokunta on aiemmassa käytännössään pitänyt oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta arveluttavana sitä, että eräistä varsin vähäisinä pidettävistä laiminlyönneistäkin seuraavan laiminlyöntimaksun suuruuden ehdotettiin olevan vähintään 500 euroa (PeVL 58/2010 vp). Valiokunnan mielestä luonnolliselle henkilölle määrättävä viiden miljoonan euron seuraamusmaksu on vaikuttanut tähän nähden suhteellisen ankaralta seuraamukselta (PeVL 15/2016 vp, s. 5). Valiokunnan mielestä myös nyt ehdotettavat seuraamusmaksut ovat suhteellisen suuria, erityisesti siltä osin kuin tarkoituksena on soveltaa niitä myös luonnollisiin henkilöihin.
(17) Seuraamusmaksun suuruus perustuu kokonaisarviointiin. Lakiehdotuksen 62 e §:n 1 momentissa luetellaan kokonaisarvioinnissa huomioon otettavat seikat. Perustuslakivaliokunta on pitänyt hallinnollisten sanktioiden oikeasuhtaisuuden kannalta merkittävinä paitsi säännöksiä sanktioiden euromääräisestä suuruudesta myös säännöksiä seuraamuksen suuruuden määräytymisessä huomioon otettavista seikoista ja seuraamusmaksun määräämättä jättämisestä. Valiokunta on myös käytännössään edellyttänyt, että viranomaisen harkinnan sanktion määräämättä jättämisestä tulee olla sidottua harkintaa siten, että seuraamusmaksu on jätettävä määräämättä laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä (PeVL 49/2017 vp, PeVL 39/2017 vp). Sääntelyä seuraamusmaksun määräämättä jättämisestä on täsmennettävä.
(18) Perustuslakivaliokunnan mielestä seuraamusmaksun oikeasuhtaisuuden kannalta on huomionarvoista, että sitä määrättäessä otetaan huomioon muun muassa rikkomuksen laatu, laajuus, vakavuus ja kestoaika, rikoksella saavutettu hyöty sekä toimet vahingon lieventämiseksi tai korjaamiseksi (62 e § 1 mom.). Seuraamusmaksua ei myöskään esitetä määrättäväksi eikä määrätä, jos rikkomus on vähäinen tai sen määräämistä on pidettävä ilmeisen kohtuuttomana taikka jos asianomainen taho on ryhtynyt riittäviin toimenpiteisiin rikkomuksen korjaamiseksi välittömästi sen havaitsemisen jälkeen eikä rikkomus ole vakava tai toistuva (62 f §). Erityistä merkitystä on myös sillä, että seuraamusmaksun määräämisen edellytyksenä olisi markkinoinnista annettujen säännösten rikkomisen tahallisuus (62 d § 1 mom.).
(19) Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 62 d §:n perusteluissa (s. 127) todetaan, että seuraamusmaksua tulisi käyttää vain sellaisissa tapauksissa, joissa rikkomus "osoittaa selkeää piittaamattomuutta" noudattaa arpajaislain 14 b §:ää tai 62 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua kieltoa. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että tällainen seuraamusmaksun viimesijaisuuteen kiinnittyvä näkökohta ei ilmene erityisen selkeästi seuraamusmaksua koskevista säännöksistä. Säännöstä tulee tältä osin täsmentää.
Maksuliikenne-estot
(20) Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 62 l §:ssä säädetään maksutapahtuman käynnistämistä ja toteuttamista koskevasta kiellosta. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan maksupalveluntarjoaja ei saa toteuttaa tai käynnistää rahapelaamista koskevaa maksutapahtumaa, jossa maksajana on pelaaja ja maksunsaajana 1 momentissa tarkoitettu rahapelien toimeenpanija. Momentin 2 kohdan mukaan vastaava kielto koskee tilannetta, jossa maksajana on 1 momentissa tarkoitettu rahapelien toimeenpanija ja maksunsaajana pelaaja. Kyse on 1 momentin mukaan sellaisista rahapelien toimeenpanijoista, jotka markkinoivat rahapelejä arpajaislain 62 §:n 2 momentin 1 kohdan vastaisesti ja joiden rahapelien toimeenpanon Poliisihallitus on 62 a §:n nojalla kieltänyt. Maksuliikenteen estot kohdistuvat siten vain sellaisiin rahapeleihin, joiden toimeenpanemisen Poliisihallitus on kieltänyt. Arpajaislakiin ei sisälly pelaajaan kohdistuvaa kieltoa osallistua säännöksessä tarkoitettuihin rahapeleihin eli pelaaja ei toimi lain vastaisesti osallistuessaan rahapeleihin, joiden toimeenpanija on arpajaislain mukaisella kieltolistalla.
(21) Ehdotettua sääntelyä on arvioitava perustuslain 15 §:n 1 momenttiin perustuvan omaisuudensuojan sekä perustuslain 18 §:n 1 momentin turvaaman elinkeinovapauden näkökulmasta. Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että vedonlyöntiä ja pokerin pelaamista harjoitetaan osin ammattimaisesti. Ammatikseen pokeria pelaavia henkilöitä arvioidaan olevan useita satoja ja urheiluvedonlyöntiä useita kymmeniä. Maksuliikenteen estot voisivat esityksen perusteluissa (s. 78) esitetyn arvion mukaan vaikuttaa kielteisesti ammattipelaajien oikeuteen hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.
(22) Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 62 l §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan maksupalveluntarjoaja ei saa toteuttaa tai käynnistää rahapelaamista koskevaa maksutapahtumaa, jossa maksajana on pelaaja ja maksunsaajana on 1 momentissa tarkoitettu rahapelien toimeenpanija. Maksuliikenteen esto on tältä osin merkityksellinen perustuslain 18 §:ssä tarkoitetun elinkeinovapauden kannalta. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetun säännöksen voidaan tältä osin katsoa täyttävän perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset eikä se siten vaikuta lakiehdotuksen säätämisjärjestykseen. Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 75) viitataan kuitenkin siihen, että käytännössä sääntelyn vaikuttavuus rahapelihaittojen ehkäisemisessä riippuu siitä, kuinka tehokkaasti maksuliikenteen estot tai muut estot kyetään toteuttamaan. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tutkimusnäyttöä maksuestojen vaikuttavuudesta rahapelihaittojen ehkäisemiseen tai vähentämiseen ei ole, vaikka vaikutus voikin olla haittoja ehkäisevä ja painottua erityisesti satunnaisesti verkkorahapelejä pelaaviin pelaajiin. Tutkimusnäyttö osoittaa sinänsä, että eräs tehokkaimmista keinoista vähentää rahapelihaittoja on haitallisimpien rahapelien saatavuuden merkittävä rajoittaminen. Hallintovaliokunnan on syytä tarkastella huolellisesti pelaajaan kohdistuvan eston tarkoituksenmukaisuutta suhteessa sen käytännön tehokkuuteen ja lain tavoitteisiin.
(23) Perustuslakivaliokunnan mielestä pelitilille maksetut pelivoitot ja sille talletetut varat kuuluvat perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan piiriin. Merkityksellistä on, että hallituksen esityksen perusratkaisuihin kuuluu rajoitusten kohdistuminen pelaajien asemesta elinkeinotoimintaan, eikä osallistumista muun kuin Veikkaus Oy:n toimeenpanemiin rahapeleihin ole laissa kielletty. Pelaaja on siten saanut mahdolliset voittonsa laillisesti. Valiokunnan mielestä eston muodostamaa puuttumista omaisuudensuojaan voidaan pitää merkittävänä, koska se voi omistusoikeuden sinänsä säilyessä estää henkilön laillisesti ansaitsemien omaisuuserien suorittamisen hänelle. Rajoituksen tarkoituksena oleva Veikkaus Oy:n yksinoikeuden suojaamispyrkimys ei valiokunnan mielestä edes kiinnitettynä välillisesti lakiehdotuksen taustalla oleviin rahapelihaittojen ehkäisyä ja torjuntaa koskeviin tavoitteisiin muodosta riittävää perustetta näin pitkälle menevälle perusoikeusrajoitukselle. Lakiehdotuksen 62 l §:n 2 momentista on poistettava 2 kohta. Tämä on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.