(1) Valtioneuvoston jatkokirjelmä koskee ehdotusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi lapsiin kohdistuvan seksuaaliväkivallan ehkäisyä ja torjuntaa koskevista säännöistä. Perustuslakivaliokunta on antanut asetusehdotusta koskevasta U-kirjelmästä lausunnon (PeVL 53/2022 vp). Lausunnossa valiokunta totesi, että asetusehdotuksella on selvästi hyväksyttävä ja erittäin painava tavoite suojata lapsia verkkovälitteiseltä seksuaaliväkivallalta. Tavoite on yhteydessä useisiin perustuslaissa ja kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa turvattuihin perus- ja ihmisoikeuksiin. Perustuslakivaliokunta on pitänyt valtioneuvoston tavoin erittäin tärkeänä, että verkossa tapahtuvaan lapsiin kohdistuvaan seksuaaliväkivaltaan pystytään puuttumaan tehokkaasti (PeVL 53/2022 vp, kappale 2). Valiokunta toistaa painokkaasti tämän käsityksensä.
(2) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että YK:n lapsen oikeuksien sopimus sekä lasten suojelemisesta seksuaalista riistoa ja seksuaalista hyväksikäyttöä vastaan tehty Euroopan neuvoston yleissopimus (ns. Lanzaroten sopimus) ja naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torjumisesta tehty Euroopan neuvoston yleissopimus (ns. Istanbulin sopimus) velvoittavat ryhtymään tehokkaisiin toimiin lasten suojaamiseksi väkivallalta. YK:n lapsen oikeuksien komitean Suomelle kesäkuussa 2023 antamissa suosituksissa (CRC/C/FIN/CO/5—6) painotetaan muun muassa lasten suojaamista väkivallalta. Tähän liittyen suosituksissa kiinnitetään Suomen huomiota tarpeeseen ryhtyä tehokkaisiin toimiin lasten suojaamiseksi verkossa tapahtuvalta väkivallalta. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan perustuslain 1 §:n 3 momentti yhdessä perustuslain 22 §:ssä säädetyn perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvollisuuden kanssa merkitsee, että valtioneuvoston tulee osallistua EU-säädösehdotusten valmisteluun tavalla, joka turvaa perus- ja ihmisoikeuksia Suomen lisäksi koko Euroopan unionissa (PeVL 2/2023 vp, kappale 3, PeVL 2/2021 vp, kappale 3, ks. myös siinä viitatut PeVL 4/2019 vp, s. 3, PeVL 20/2017 vp, s. 6, PeVL 53/2017 vp, s. 5).
(3) Asetusehdotus muodostaa perustuslakivaliokunnan mukaan varsin laajan ja monimutkaisen sääntelykokonaisuuden, ja se on merkittävä useiden perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien kannalta. Valiokunta on aikaisemmin kiinnittänyt huomiota siihen, ettei alkuperäisessä valtioneuvoston kirjelmässä juurikaan tarkasteltu ehdotettua sääntelyä Euroopan unionin perusoikeuskirjan ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten kannalta (PeVL 53/2022 vp, kappaleet 4 ja 6). Tällaista tarkastelua sisältyy nyt arvioitavaan jatkokirjelmään. Jatkokirjelmässä on myös tehty varsin seikkaperäisesti selkoa neuvoston oikeuspalvelun asiassa antamasta lausunnosta, jossa esitetään kriittisiä huomioita asetusehdotuksesta muun muassa EU:n perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa turvatun yksityiselämän suojan ja henkilötietojen suojan sekä niitä koskevan Euroopan unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön kannalta. Neuvoston oikeuspalvelun lausunnon mukaan asetusehdotus on osin ongelmallinen yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta.
(4) Perustuslakivaliokunnan aikaisemmassa lausunnossa on käsitelty ennen muuta asetusehdotukseen sisältyvää ehdotusta tunnistamismääräyksestä. Valiokunta kiinnitti huomiota siihen, että ehdotuksen mukaisia tunnistamismääräyksiä ei ollut rajattu tiettyihin henkilöihin. Sääntelyn soveltaminen voi siten muodostua varsin laajaksi ja yksilöimättömäksi (PeVL 53/2022 vp, kappale 9). Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotettu sääntely koski myös sellaisia tilanteita, joissa ei ole kyse konkreettisesta ja yksilöidystä rikosepäilystä (PeVL 53/2022 vp, kappale 10).
(5) Perustuslakivaliokunta on perustuslain nykyisen 10 §:n 4 momentin ja tiedustelulainsäädännön säätämisen yhteydessä todennut, että perustuslain 10 §:n 4 momentin säännöksessä mainittavasta ja perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kuuluvasta välttämättömyysvaatimuksesta seuraa, että luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaan puuttumisen tulee olla mahdollisimman kohdennettua ja rajattua (PeVL 35/2018 vp, s. 12). Valiokunta totesi erikseen, että perustuslain 10 §:n 4 momentti ei mahdollista yleistä, kohdentamatonta ja kaikenkattavaa tietoliikenteen seurantaa tiedustelutoiminnassa (PeVM 4/2018 vp, s. 7—8). Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan nyt arvioitavasta asetusehdotuksesta U-kirjelmän käsittelyajankohtana saatavissa olleiden tietojen perusteella sääntely ei vaikuttanut ongelmattomalta perustuslain 10 §:n 4 momentin kannalta (PeVL 53/2022 vp, kappale 12).
(6) Valtioneuvoston jatkokirjelmän (s. 4) mukaan tunnistamismääräystä koskevaan sääntelyyn asetusehdotuksessa ei ole toistaiseksi esitetty merkittäviä muutoksia. Siten perustuslakivaliokunnan aikaisemmassa lausunnossa esittämät kannat ovat edelleen merkityksellisiä. Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että jatkokirjelmänkin (s. 6—7) mukaan sääntely kohdistuisi myös viestinnän sisältötietoihin ja jättäisi epäselviksi erityisesti tunnistamismääräyksen perusteella käytettävän teknologian käytön vähimmäiskriteerit. Edelleen jatkokirjelmän (s. 9) mukaan ehdotukseen liittyy runsaasti oikeudellista epävarmuutta siitä, pystyttäisiinkö tunnistamismääräyksen perusteella käytettävä teknologia kohdentamaan siten, että erilaisten palveluiden piirissä tapahtuva viestiliikenteen käsittely olisi riittävän kohdennettua perustuslain ja perusoikeuskirjan tulkintakäytännössä edellytetyllä tavalla.
(7) Perustuslakivaliokunta on painottanut yleisesti sen varmistamista, että EU-oikeuden asetusehdotukset pysyvät olemassa olevien perus- ja ihmisoikeusperiaatteiden puitteissa (PeVL 13/2017 vp, s. 5). Valiokunnan mukaan Suomen perustuslaissa turvatut perusoikeudet ovat merkityksellisiä myös EU-sääntelyn valmistelussa (ks. esim. PeVL 15/2017 vp, s. 4 ja PeVL 9/2017 vp, s. 5—6 ja niissä viitatut lausunnot). Valiokunnan mukaan on selvää, että Suomen perustuslain tulee ohjata valtioneuvoston kannanmuodostusta EU-lainsäädännön valmistelussa (PeVL 23/2018 vp, s. 4, PeVL 20/2017 vp, s. 6).
(8) Perustuslakivaliokunta pitää siten valtioneuvoston tavoin tärkeänä, että asetusehdotuksen hyväksyttävään ja erittäin painavaan tavoitteeseen pyrittäisiin keinoilla, jotka ovat tehokkaita ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään. Viestinnän luottamuksellisuuden suojaan ja muihin perusoikeuksiin puuttuminen tulee rajata vain välttämättömään, ja sen tulee olla oikeasuhtaista. Valiokunta korostaa myös valtioneuvoston tavoin, että ehdotetun sääntelyn tulee olla riittävän selkeää, ennakoitavaa ja kohdennettua ja että tunnistamismääräyksen on oltava kohdennettu. Asetusehdotuksen sääntelyä on perustuslakivaliokunnan mielestä pyrittävä edelleen täsmentämään sen varmistamiseksi, että asetusehdotus täyttää sääntelyn selkeyttä, ennakoitavuutta, välttämättömyyttä, oikeasuhtaisuutta, perusoikeuden ydinalueen suojaa ja oikeussuojaa koskevat vaatimukset siten kuin ne ilmenevät Euroopan unionin perusoikeuskirjasta sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. Valiokunnan mielestä ehdotettua tunnistamismääräystä koskevaa sääntelyä ei tule hyväksyä nykymuodossaan, vaan valtioneuvoston tulee jatkovalmistelussa aktiivisesti toimia ehdotuksen muuttamiseksi vastaamaan perus- ja ihmisoikeuksien asettamia vaatimuksia.
(9) Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että se on perustuslain 10 §:n muuttamisen yhteydessä pitänyt perusteltuna, että hallitus käynnistää selvitystyön, joka kattaisi laajemminkin perustuslain kotirauhan suojaa ja luottamuksellisen viestin salaisuutta koskevien rajoituslausekkeiden muutostarpeen (PeVM 4/2018 vp, s. 6). Valiokunta on sittemmin kiirehtinyt selvitystyön aloittamista (PeVL 6/2019 vp, s. 5, PeVL 12/2019 vp, s. 6). Valiokunta pitää perustuslain 10 §:n rajoituslausekkeiden muutostarpeiden selvitystyötä välttämättömänä. Muutostarpeita tulee arvioida ottaen huomioon muun muassa vakavan rikollisuuden uudet muodot ja tapahtunut teknologinen kehitys (PeVL 30/2010 vp, s. 6/I).
(10) Jatkokirjelmässä on tarkasteltu erikseen myös kysymystä viestinnän salauksesta perusoikeuksien toteutumisen kannalta. Jatkokirjelmän mukaan neuvoston oikeuspalvelun lausunnossa on arvioitu salattuihin ympäristöihin ulottuvan tunnistamismääräyksen tarkoittavan, että palveluntarjoajien tulisi joko luopua tehokkaasta päästä päähän -salauksesta, luoda niin sanottuja takaovia päästäkseen salattuun sisältöön tai saada pääsy sisältöön käyttäjän päätelaitteella ennen sisällön salaamista. Jos asetusehdotuksesta seuraisi velvoite purkaa viestinnän salausta, olisi sillä jatkokirjelmän mukaan laajakantoisia ja periaatteellisia vaikutuksia luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaan sekä muiden perusoikeuksien toteutumiseen verkossa. Välillisesti salauksen purkaminen voisi johtaa myös perustuslain 12 §:ssä turvatun sananvapauden kannalta ongelmalliseen tilanteeseen. Asetusehdotuksen jatkovalmistelussa tulisi siten valtiosääntöoikeudellisistakin syistä riittävästi varmistua siitä, ettei ehdotettu sääntely johda tietoturvallisuuden yleiseen heikentymiseen tietoverkoissa.