(1) Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi vammaispalvelulaki, jolla kumotaan voimassa oleva laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista. Lisäksi ehdotetaan muutettaviksi viittä muuta lakia. Vammaispalvelulain tarkoituksena on toteuttaa vammaisen henkilön yhdenvertaisuutta, osallisuutta ja osallistumista yhteiskunnassa sekä ehkäistä ja poistaa niiden toteutumisen esteitä, tukea vammaisen henkilön itsenäistä elämää ja itsemääräämisoikeuden toteutumista ja turvata vammaisen henkilön yksilöllisen tarpeen ja edun mukaiset, riittävät ja laadultaan hyvät palvelut.
(2) Ehdotettu sääntely on erityisen perusoikeus- ja ihmisoikeusherkkää. Sääntely on merkityksellistä erityisesti perustuslain yhdenvertaisuutta koskevan 6 §:n, oikeutta sosiaaliturvaan koskevan 19 §:n ja perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien turvaamista koskevan 22 §:n kannalta. Sääntelyn valtiosääntöisen arvioinnin kannalta merkityksellistä on myös, että YK:n yleissopimus vammaisten henkilöiden oikeuksista (jäljempänä myös vammaissopimus) on tullut valtionsisäisesti voimaan Suomessa kesäkuussa 2016. Tästä seuraa perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan, ettei nyt ehdotettavaa sääntelyä voida kaikilta osin arvioida samoista lähtökohdista kuin esityksessä muutettavaksi ehdotettavaa sääntelyä, joka on osaksi säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Nyt ehdotetun sääntelyn valtiosääntöoikeudellinen arviointitilanne on osin uusi vammaisyleissopimuksen voimaantulon takia.
Palvelujen toteuttaminen
(3) Hyvinvointialueen on vammaispalvelulakiehdotuksen 6 §:n mukaan järjestettävä vammaiselle henkilölle pykälän 1 momentissa lueteltuja palveluja silloin, kun vammaisen henkilön itsenäisen elämän, osallisuuden tai yhdenvertaisuuden toteutuminen sitä välttämättä edellyttää. Lisäksi 6 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi hyvinvointialueen määrärahojen rajoissa järjestettävistä muista palveluista.
(4) Ehdotettu sääntely on merkityksellistä erityisesti perustuslain 19 §:n 3 momentin kannalta. Julkisen vallan on perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Säännöksellä ei esitöiden mukaan määritellä näiden palvelujen järjestämistapaa, vaan sillä velvoitetaan julkinen valta turvaamaan palvelujen saatavuus (HE 309/1993 vp, s. 71/I). Palvelujen järjestämistapaan ja saatavuuteen vaikuttavat kuitenkin välillisesti myös muut perusoikeussäännökset, kuten yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PeVL 63/2016 vp, s. 2, PeVL 67/2014 vp, s. 3/II, ks. myös HE 309/1993 vp, s. 71). Lisäksi perustuslain 19 §:n 3 momentissa käytetyllä sääntelyvaraustyypillä ("sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään") on haluttu korostaa lainsäätäjän rajoitettua, perustuslain ilmaisemaan pääsääntöön sidottua liikkuma-alaa (PeVM 25/1994 vp, s. 6/I).
(5) Perustuslain 19 §:n 3 momentissa mainitulle oikeudelle riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin on vakiintunut tietty oikeudellinen sisältö ja arviointiperusteet. Palvelujen riittävyyden arvioimisessa lähtökohtana on niiden mukaan sellainen palvelujen taso, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä (ks. HE 309/1993 vp, s. 71/II). Viittaus jokaiseen terveyspalveluihin oikeutettuna edellyttää viime kädessä yksilökohtaista arviointia palvelujen riittävyydestä (ks. PeVL 17/2021 vp, kappale 71, PeVL 30/2013 vp, s. 3/I).
(6) Ehdotettu sääntely kiinnittyy myös perustuslain 19 §:n 1 momentin säännökseen siitä, että jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Välttämättömällä toimeentulolla ja huolenpidolla tarkoitetaan sellaista tulotasoa ja palveluja, joilla turvataan ihmisarvoisen elämän edellytykset. Tällaiseen tukeen kuuluu esimerkiksi terveyden ja elinkyvyn säilyttämisen kannalta välttämättömän ravinnon ja asumisen järjestäminen (HE 309/1993 vp, s. 69/II). Välttämättömän toimeentulon järjestämiseen tarvitaan käytännössä alemmanasteista lainsäädäntöä. Ihmisarvoisen elämän edellytyksiä turvaaviin palveluihin kuuluvat muun muassa eräät lasten, vanhusten, vammaisten ja kehitysvammaisten erityishuoltoon kuuluvat tukitoimet sekä kiireellinen sairaanhoito (HE 309/1993 vp, s. 69/II).
(7) Vammaisilla henkilöillä on vammaispalvelulakiehdotuksen 6 §:n 1 momentissa lueteltuihin palveluihin subjektiivinen oikeus laissa määriteltyjen edellytysten täyttyessä. Esityksen perustelujen (s. 254) mukaan valtaosa vammaispalvelulain perusteella myönnettävistä palveluista olisi subjektiivisia oikeuksia. Perusteluissa tehdään myös selkoa siitä, että nykyisin asetuksessa olevia palvelujen sisältöä ja myöntämisedellytyksiä koskevia säännöksiä ehdotetaan otettaviksi lakiin. Tällaiset sääntelyn perusratkaisut ovat perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan perusteltuja perustuslain näkökulmasta.
(8) Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että sääntely on siinä määrin epämääräistä, etteivät palvelujen sisältö, niiden saamisedellytykset ja palveluihin oikeutettujen piiri käy yksiselitteisesti ilmi laista. Lakiehdotuksessa käytetty käsitteistö on lisäksi osin vaikeaselkoista ja täsmentymätöntä. Hallituksen esityksessä (s. 255) valittua sääntelytapaa perustellaan muun muassa sillä, että palveluilla on voitava vastata yhdenvertaisesti eri tavoin ja erilaisissa elämäntilanteissa elävien vammaisten ihmisten tarpeisiin, minkä vuoksi palveluiden sisältöä ei voida kuvata hyvin tarkkarajaisesti.
(9) Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelytavalle esitetyt perustelut ovat sinänsä ymmärrettäviä ja osin myös hyväksyttäviä. Sääntely 6 §:n 1 momentissa tarkoitetuista palveluista ei kuitenkaan täytä lailla säätämisen vaatimukseen sisältyviä vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta sekä selkeydestä ja ymmärrettävyydestä (ks. esim. PeVL 13/2020 vp ja PeVL 2/2018 vp). Valiokunta korostaa myös, että sääntelyn selkeyteen on syytä kiinnittää huomiota ehdotetun kaltaisessa perusoikeuskytkentäisessä sääntelyssä, joka koskee luonnollisia henkilöitä heidän tavanomaiseen elämäänsä kuuluvissa toiminnoissa (PeVL 70/2022 vp, kappale 12, PeVL 45/2016 vp, s. 3, ks. myös PeVL 41/2006 vp, s. 4/II). Vaikeaselkoisuudella voi nyt käsillä olevassa sääntely-yhteydessä olla myös hyvinvointialueen viranhaltijoiden oikeusturvaa heikentävää merkitystä (ks. myös PeVL 4/2021 vp, kappale 13).
(10) Vammaispalvelulakiehdotuksen subjektiivisia oikeuksia koskevien säännösten kirjoitustapaa on siten perustuslain 19 ja 80 §:stä johtuvista syistä välttämätöntä täsmentää ja selkeyttää. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Ikääntymisrajaus
(11) Vammaispalvelulain soveltaminen edellyttää lakiehdotuksen 2 §:n mukaan muun muassa, että henkilön avun, tuen tai huolenpidon tarve johtuu pääasiassa muusta kuin iäkkäänä alkaneesta ja tyypillisesti iäkkäillä henkilöillä esiintyvästä sairaudesta tai yleisestä vanhuudesta johtuvasta rappeutumisesta taikka heikkoudesta. Nykyiseen vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annettuun lakiin ei sisälly vastaavankaltaista ns. ikääntymisrajausta lukuun ottamatta henkilökohtaista apua koskevaa sääntelyä.
(12) Perustuslakivaliokunta on nykyisen lain henkilökohtaista apua koskevaa säännöstä arvioidessaan todennut, ettei oikeutta avun saamiseen ollut sidottu tiettyyn ikään vaan toimintavajavuuden objektiiviseen syyhyn, minkä vuoksi sitä ei ollut tarpeen arvioida perustuslain syrjintäkieltoa koskevan 6 §:n 2 momentin kannalta (PeVL 30/2008 vp, s. 2/II). Valiokunnan käsityksen mukaan valiokunnan aikaisempaa kannanottoa ei, vammaissopimuksen voimaantulokin huomioon ottaen, voida ottaa lähtökohdaksi nyt ehdotettua sääntelyä tarkasteltaessa. Nyt ehdotettua 2 §:ää on siten tarkasteltava perustuslain 6 §:n 2 momentin kannalta.
(13) Ihmiset ovat perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan yhdenvertaisia lain edessä. Perustuslakivaliokunnan mukaan yhdenvertaisuusperiaatteesta ei johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (ks. esim. PeVL 42/2021 vp, kappale 3).
(14) Ketään ei saa perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaan ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Säännöksessä lueteltuja erotteluperusteita voidaan pitää syrjintäkiellon ydinalueena. Luetteloa ei ole kuitenkaan tarkoitettu tyhjentäväksi, vaan eri asemaan asettaminen on kielletty myös muun henkilöön liittyvän syyn perusteella (HE 309/1993 vp, s. 43—44, ks. myös PeVL 31/2014 vp, s. 3/I). Syrjintäkielto koskee myös toimenpiteitä, jotka välillisesti johtavat syrjivään lopputulokseen. Tältä osin syrjinnän käsilläolo on arvioitava jonkin menettelyn tosiasiallisten seurausten kannalta (HE 309/1993 vp, s. 44/I).
(15) Hallituksen esityksen perustelujen valossa vaikuttaa siltä, että iäkkäänä vammautuneet joutuisivat ikääntymisrajauksen vuoksi tosiasiassa muita — yleensä nuorempia — vammaisia henkilöitä epäedullisempaan asemaan kahdessa suhteessa: Heille tarkoitetut sosiaalipalvelut olisivat perustelujen (s. 107—112, 161) mukaan sosiaalihuoltolakiin perustuvia määrärahasidonnaisia palveluja, joista perittäisiin asiakasmaksulain mukainen maksu, kun taas vammaispalvelulain mukaisiin palveluihin olisi yleensä subjektiivinen oikeus ja palvelut olisivat pääosin maksuttomia. Esityksen perustelujen (s. 107, 122, 125) mukaan muutos merkitsisi osalle iäkkäistä henkilöistä palvelujen heikentymistä ja asiakasmaksujen lisääntymistä nykyiseen tilanteeseen verrattuna. Kyse olisi ilmeisesti ennen muuta sellaisista henkilöistä, jotka ovat liikunta- tai näkövammautuneet iäkkäinä.
(16) Perustuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulle erilaisen kohtelun mahdollistavalle hyväksyttävälle perusteelle asetettavat vaatimukset ovat valiokunnan vakiintuneen käytännön mukaan erityisesti säännöksessä lueteltujen kiellettyjen erotteluperusteiden kohdalla korkeat (ks. esim. PeVL 57/2016 vp, PeVL 31/2013 vp, PeVL 1/2006 vp, s. 2/I, PeVL 38/2006 vp, s. 2). Hyväksyttävän perusteen on valiokunnan käytännössä edellytetty olevan asiallisessa ja kiinteässä yhteydessä lain tarkoitukseen (ks. esim. PeVL 44/2010 vp, s. 5—6). Henkilöihin kohdistuvat erottelut eivät saa olla mielivaltaisia, eivätkä erot saa muodostua kohtuuttomiksi (ks. esim. PeVL 57/2016 vp, PeVM 11/2009 vp, s. 2, PeVL 60/2002 vp, s. 4, PeVL 18/2006 vp, s. 6).
(17) Kun otetaan huomioon, että ikääntymisrajaus nyt ehdotetulla tavalla muotoiltuna ja perusteltuna muodostuu valiokunnan käsityksen mukaan ongelmalliseksi vammaissopimuksen kannalta, ei nyt käsillä olevassa poikkeuksellisessa asetelmassa ole perustuslakivaliokunnan mielestä esitetty ehdotetulle ikääntymisrajaukselle riittäviä hyväksyttäviä perusteita. Ehdotettu 2 §:n 1 momentin 3 kohta on siten poistettava vammaispalvelulakiehdotuksesta. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
(18) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei esimerkiksi palveluiden eriyttäminen vaikkapa työikäisten ja työiän ylittäneiden välillä sinänsä ole välttämättä ongelmallista, kunhan eroille on hyväksyttävä peruste. Valiokunnan käsityksen mukaan tämänkaltaisesta palvelujen eriyttämisestä säätäminen edellyttää kuitenkin perusteellista säädösvalmistelua.
Hengityslaitetta käyttävien henkilöiden asema
(19) Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetusta laista (4. lakiehdotus, jäljempänä myös asiakasmaksulaki) kumotaan 5 §:n 3 kohta, jonka mukaan hengityshalvauspotilaalle annettava hoito ja ylläpito sekä hoitoon liittyvät kuljetukset ovat maksuttomia siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Muutokseen liittyy kolmen vuoden siirtymäaika, jolloin kumotun säännöksen perusteella järjestetyt palvelut pysyvät maksuttomina (voimaantulosäännös 4 mom.). Lisäksi ehdotuksen mukaan kotihoidossa olevalle hengityshalvauspotilaalle maksettavaa ylläpitokorvausta koskee siirtymäaika niin, että ylläpitokorvaus poistetaan asteittain siten, että ylläpitokorvauksesta vähennetään 20 prosenttia vuosittain viiden vuoden ajan 1 päivästä tammikuuta 2026 alkaen 31 päivään joulukuuta 2030, minkä jälkeen korvaus poistetaan kokonaisuudessaan.
(20) Muutos tarkoittaa hallituksen esityksen mukaan käytännössä hengityslaitepotilaiden erityisaseman lakkauttamista. Heidän palvelunsa järjestetään ehdotuksen mukaan vastedes vammaispalveluina ja yleisinä terveydenhuollon palveluina. Perustelujen (s. 256) mukaan tämä toteuttaisi hengityslaitepotilaiden itsemääräämisoikeutta, osallisuutta, oikeusturvaa ja yhdenvertaista oikeutta palveluihin muiden vammaisten henkilöiden kanssa. Keskeinen seuraus ehdotetusta muutoksesta on kotihoidossa olevalle hengityslaitepotilaalle nykyisin maksettavan ylläpitokorvauksen lakkaaminen. Korvauksen keskimääräinen suuruus on esityksen (s. 22) mukaan noin 1 400 euroa kuukaudessa.
(21) Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 19 §:n 3 momentin kannalta. Lisäksi sääntelyllä on yhtymäkohtia perustuslain 19 §:n 1 momentissa turvattuun jokaisen oikeuteen välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon sekä viime kädessä myös perustuslain 7 §:ssä turvattuun oikeuteen elämään.
(22) Perustuslain 19 §:n 3 momentin säännös ei perusoikeusuudistuksen perustelujen mukaan sido sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä olemassa olevaan lainsäädäntöön (ks. HE 309/1993 vp, s. 71/II). Vastaava kanta on sittemmin toistettu useita kertoja perustuslakivaliokunnan käytännössä (ks. esim. PeVL 17/2021 vp, kappale 70, PeVL 26/2017 vp, s. 32). Valiokunta on lisäksi pitänyt hyväksyttävänä, että 19 §:n 3 momentin alaan kuuluvia tukimuotoja suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti (PeVL 32/2014 vp, s. 2/I). Perustuslaista ei siten johdu velvoitetta esimerkiksi säilyttää hengityslaitepotilaiden oikeudellinen asema sellaisena kuin se on tällä hetkellä.
(23) Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt ehdotettu hengityslaitetta käyttävien henkilöiden asemaan kohdistuva muutos ja sen hallituksen esityksessä kuvatut vaikutukset merkitsevät erityisen haavoittuvassa asemassa olevien vammaisten henkilöiden perustuslain 19 §:n 3 momentissa turvattujen oikeuksien oikeasuhtaisuusvaatimuksen vastaisia heikennyksiä. Valiokunnan käsityksen mukaan edes lakiin ehdotetut verrattain pitkät siirtymäajat ja mahdollisuus muihin tukimuotoihin eivät muuta tätä arviota. Hengityslaitetta käyttävien henkilöiden asema tukijärjestelmän muutoksissa tulee valiokunnan mielestä turvata nyt ehdotettua paremmin.
(24) Perustuslakivaliokunnan mielestä asiakasmaksulakiehdotusta on muutettava siten, että hengityslaitetta käyttävien hengityshalvauspotilaiden oikeuksiin ei aiheudu esityksellä kuvatulla tavalla vaikuttavia heikennyksiä. Tällainen muutos on edellytyksenä 4. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Lasten asema
(25) Vammaispalvelulain 19 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi lapsen asumisen tuesta ja siitä, että vammaisen lapsen asuminen on mahdollista järjestää myös kodin ulkopuolella. Pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että päätös lapsen asumisen tuesta kodin ulkopuolelle edellyttää huoltajien suostumusta ja lapsen mielipiteen selvittämistä hänelle merkityksellisistä asioista. Ehdotetun sääntelyn suhde perustuslain 6 §:n 3 momenttiin ja 21 §:n 2 momenttiin sekä lapsen oikeuksien yleissopimuksen 12 artiklan määräyksiin lapsen kuulemisesta ja oikeudesta vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti jää epäselväksi. Lakiehdotuksen perusteella ei siten käy selväksi, millainen merkitys lapsen näkemyksille tulee antaa asumista koskevassa päätöksenteossa ja miten lapsen oikeutta vaikuttaa itseään koskeviin asioihin on tässä yhteydessä tarkoitus toteuttaa. Sääntelyä on perustuslakivaliokunnan mielestä täydennettävä esimerkiksi lastensuojelulain 20 §:ään sisältyvää lapsen mielipiteen selvittämistä koskevaa sääntelyä vastaavasti. Lisäksi lakiin tulisi sisällyttää säännökset kodin ulkopuolella asuvan lapsen sivistyksellisistä oikeuksista esimerkiksi lastensuojelulain 52 a §:n sääntelyä vastaavasti sekä yhteydenpidosta läheisten kanssa lastensuojelulain 54 §:n sääntelyä vastaavasti.
Asian jatkovalmistelu
(26) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että lakiehdotuksiin edellytetyt muutokset koskevat lakiehdotusten perusratkaisuja ja saattavat vaatia melko mittavaakin säädösvalmistelua. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan on tarkasti harkittava, ovatko muutokset lakiehdotuksiin tältä osin valmisteltavissa eduskuntakäsittelyssä.
(27) Perustuslakivaliokunta on perusoikeusherkissä sääntelykonteksteissa edellyttänyt perusratkaisuihin olennaisesti vaikuttavien ja merkittävien muutosten saattamista uudestaan perustuslakivaliokunnan arvioitaviksi (ks. esim. PeVL 4/2021 vp, kappale 41). Jos sosiaali- ja terveysvaliokunta päätyy itse valmistelemaan perustuslakivaliokunnan lausunnossa edellytetyt muutokset, on sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintöluonnos saatettava perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi.