Yleistä

Eurooppalaisessa oikeuskehityksessä tiedustelutoiminnan yleisen hyväksyttävyyden edellytykseksi on asetettu tiedustelutoiminnan riippumaton ja kattava ulkopuolinen valvonta sekä parlamentaarinen valvonta. Lisäksi henkilöillä, jotka voivat joutua tai kokevat voivansa joutua tiedustelumenetelmien käytön kohteeksi, on oltava turvattuna riittävät oikeussuojakeinot salaisia viranomaistoimia käyttäviä viranomaisia vastaan. 

Nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä säädettäisiin tiedustelutoiminnan valvonnasta. Hallituksen esitys liittyy esityksiin siviili- ja sotilastiedustelusta (HE 202/2017 vp; HE 203/2017 vp) ja perustuslain 10 §:n muuttamisesta (HE 198/2017 vp). Esityksellä on kiinteä kytkös myös eduskunnan puhemiesneuvoston ehdotukseen eduskunnan työjärjestyksen muuttamisesta (PNE 1/2018 vp) tiedusteluvalvontavaliokunnan perustamiseksi. 

Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä tiedustelutoiminnan laillisuusvalvonnasta huolehtisi uusi viranomainen, tiedusteluvaltuutettu. Valtuutetun tehtävänä on valvoa tiedustelumenetelmien käytön lainmukaisuutta sekä perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista tiedustelutoiminnassa. Näiden tehtävien suorittamiseksi valtuutetulle ehdotetaan säädettäväksi vahvat toimivaltuudet laillisuusvalvonnassa. Valtuutetulla on laajat tiedonsaanti- ja tarkastusoikeudet sekä valtuudet määrätä tiedustelumenetelmän käyttö keskeytettäväksi tai lopetettavaksi, jos hän katsoo valvottavan menetelleen lainvastaisesti tiedustelutoiminnassa. Valtuutettu voi myös määrätä lainvastaisesti hankitut tiedot viipymättä hävitettäviksi. Tiedusteluvaltuutetulle voidaan tehdä kanteluja ja tutkimispyyntöjä. Tiedusteluviranomaisen ulkopuolisen valvonnan lisäksi valvontaa suoritetaan tiedusteluviranomaisen omin toimin sekä tiedusteluviranomaisen hallinnonalalla. Tästä on omat erityiset säännökset tiedusteluviranomaista koskevassa erityislainsäädännössä. Valiokunta toteaa, että sekä puolustusvoimiin että puolustusministeriöön on hallituksen esityksessä laiksi sotilastiedustelusta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 203/2017 vp) esitetty lisäresursseja sotilastiedustelun laillisuusvalvontaan. 

Ulkopuolisen, riippumattoman laillisuusvalvonnan lisäksi tiedustelutoiminnan tehokkaan valvonnan edellytyksenä on pidetty parlamentin osallistumista valvontaan. Tämä vaatimus täytetään eduskuntaan perustettavalla tiedusteluvalvontavaliokunnalla. Puolustusvaliokunta on ottanut kantaa tiedusteluvalvontavaliokunnan perustamiseen liittyviin kysymyksiin lausunnossaan PuVL 6/2018 vp. Puolustusvaliokunta korostaa, että valvonnan kokonaisuuden kannalta tiedusteluvaltuutetun ja tiedusteluvalvontavaliokunnan toimintojen yhteensovittamisella ja yhteistyöllä on keskeisen tärkeä merkitys. 

Tiedusteluvaltuutetun tehtäväkenttä

Tiedusteluvaltuutetun tehtävänä on hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 7 §:n mukaan valvoa tiedustelumenetelmien käytön lainmukaisuutta ja perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista tiedustelutoiminnassa sekä edistää oikeusturvan toteutumista ja siihen liittyviä hyviä käytäntöjä tiedustelutoiminnassa. Valtuutettu myös seuraa ja arvioi toimialallaan lainsäädännön toimivuutta ja tekee tarpeelliseksi katsomiaan kehittämisehdotuksia. Lakiehdotuksen 19 §:n mukaan tiedusteluvaltuutettu antaa vuosittain kertomuksen toiminnastaan eduskunnalle, eduskunnan oikeusasiamiehelle ja valtioneuvostolle. Lisäksi valtuutettu voi antaa myös erillisen kertomuksen tärkeäksi katsomastaan asiasta. Tiedusteluvaltuutetun tulee saattaa (18 §:n 2 mom.) laillisuusvalvonnassaan tekemänsä merkittävät havainnot tiedusteluvalvontavaliokunnan käsiteltäväksi. 

Lakiehdotuksen 11 §:n mukaan yksilöt voivat tehdä tiedusteluvaltuutetulle kanteluita tiedustelutoiminnan laillisuuskysymyksistä. Lisäksi tiedustelutoiminnan kohteena ollut tai henkilö, joka epäilee, että häneen on kohdistettu tiedustelua, voi pyytää valtuutettua tutkimaan häneen kohdistuneen toiminnan lainmukaisuuden (12 §). Säännöksen perustelujen mukaan tällaisen pyynnön tekeminen koskee esimerkiksi tilanteita, joissa henkilö saa tiedusteluviranomaiselta tiedon häneen kohdistetusta tiedustelutoiminnasta sen jälkeen, kun tiedustelumenetelmän käyttö on päättynyt. Tällaisia jälkikäteisilmoituksia annetaan tiedustelun kohteille tietyistä tiedustelumenetelmistä, kuten telekuuntelusta. 

Tiedusteluvaltuutetulle ehdotetaan säädettävän vahvat toimivaltuudet laillisuusvalvonnassa. Valtuutetulla on oikeus saada viranomaisilta ja muilta julkista hallintotehtävää hoitavilta maksutta valvontatehtäviensä hoitamiseksi tarvitsemansa tiedot ja selvitykset (9 §). Valtuutettu voi myös tehdä tarkastuksia viranomaisten ja muiden julkista hallintotehtävää hoitavien toimitiloissa tiedustelutoiminnan laillisuuden valvomiseksi (10 §). Lakiehdotuksen 15 §:n mukaan tiedusteluvaltuutettu voi määrätä tiedustelumenetelmän käytön keskeytettäväksi tai lopetettavaksi, jos hän katsoo valvottavan menetelleen lainvastaisesti tiedustelutoiminnassa. Tuomioistuimen lupaan perustuvan tiedustelumenetelmän käytön keskeyttämiseksi tai lopettamiseksi valtuutettu voi antaa väliaikaisen määräyksen, joka olisi saatettava viivytyksettä luvan myöntäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi. Tuomioistuin voi vahvistaa tai kumota väliaikaisen määräyksen taikka muuttaa keskeyttämismääräyksen lopettamismääräykseksi. 

Tiedusteluvaltuutettu harjoittaa tiedustelutoiminnan kattavaa ja reaaliaikaista valvontaa. Tätä turvataan muun ohella siten, että tiedusteluvaltuutetulla on oikeus olla läsnä tiedustelumenetelmää koskevan lupa-asian tuomioistuinkäsittelyssä (14 §). Siviili- ja sotilastiedustelua koskevissa hallituksen esityksissä tiedusteluviranomaisille säädettäisiin puolestaan velvollisuus ilmoittaa valtuutetulle tiedustelumenetelmän käytön viranomais- ja tuomioistuinpäätöksistä. 

Edellä todettuun viitaten puolustusvaliokunta toteaa, että tiedusteluvaltuutetulle ja hänen toimistolleen kaavaillut uudet tehtävät ovat erittäin laajat ja mahdollistavat tiedusteluviranomaisten kattavan valvonnan. Valiokunta keskittyy tässä lausunnossaan nostamaan esiin näkökohtia, joilla tiedusteluvaltuutetun tehtävän hoito saataisiin mahdollisimman kattavaksi ja tehokkaaksi. Valiokunta korostaa, että tehokas ulkoinen valvonta, organisaatioiden sisäisen valvonnan ohella, on välttämätön vastapaino uusille toimivaltuuksille. 

Tiedusteluvaltuutetun ja hänen toimistonsa henkilöstön kelpoisuusvaatimukset sekä toiminnan resursointi

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 5 §:n mukaan tiedusteluvaltuutettu toimii tietosuojavaltuutetun toimiston yhteydessä ollen toiminnassaan kuitenkin itsenäinen ja riippumaton. Valiokunta pitää luontevana ehdotettua sijaintipaikkaa, ja kuten säännöksen perusteluissa tuodaan esiin, toimistot voivat hyödyntää yhteisiä hallinto- ja tukipalveluita. Tiedustelutoiminnan valvonnan erityispiirteet asettavat kuitenkin eräitä reunaehtoja toiminnan järjestämiselle: tiedusteluvaltuutetun toiminnoilla tulee olla merkittävien tietosuojatarpeiden vuoksi suljettu tietojärjestelmä sekä turvatilat. Tiedusteluvaltuutetulle ja hänen henkilöstölleen asetettaisiin vaatimus Suomen kansalaisuudesta. Valtuutetun tehtävään nimitettävästä ja hänen toimistonsa henkilöstöstä laadittaisiin laaja turvallisuusselvitys. 

Tiedusteluvaltuutetun nimittämisestä ja kelpoisuusvaatimuksista säädetään 6 §:ssä. Valtuutetun nimittää tehtäväänsä valtioneuvosto enintään viideksi vuodeksi kerrallaan. Tiedusteluvaltuutetuksi nimitetty vapautuu hoitamasta muuta virkaa siksi ajaksi, jonka hän toimii valtuutettuna. Kelpoisuusvaatimuksina tehtävään olisi muu oikeustieteen ylempi korkeakoulututkinto kuin kansainvälisen ja vertailevan oikeustieteen maisterin tutkinto, hyvä perehtyneisyys viran tehtäväalaan sekä käytännössä osoitettu johtamistaito. 

Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että nimitysjärjestely vastaisi muiden erityisvaltuutettujen, kuten yhdenvertaisuusvaltuutetun, nimittämistä ja olisi siten yleisten lähtökohtien mukainen. Asiantuntijakuulemisissa tuotiin esiin, että ehdotettu nimitysmenettely ei kaikin osin ole ongelmaton, sillä valtioneuvosto olisi se keskeinen taho ja toimija, jonka puolesta siviili- ja sotilastiedustelua harjoitettaisiin ja jolle näistä toiminnoista raportoitaisiin. Tilannetta, jossa tiedustelutietoa ensisijaisesti käyttävä taho voisi valita sen henkilön, joka valvoo viranomaisten tiedustelutoimintaa, voidaan pitää ongelmallisena asetelmana valvojan riippumattomuuden kannalta.  

Valiokunta toteaa, että tiedusteluvaltuutetun valintaan kohdistuu kaikissa olosuhteissa erittäin suuria — jopa ylimitoitettuja — odotuksia. Valiokunta arvioi, että tiedusteluvaltuutetun tehtävän kovat kelpoisuusvaatimukset täyttävä joukko on joka tapauksessa pieni, ja valintaprosessissa korostuvat sekä vahva oikeudellinen asiantuntemus että tiedusteluosaaminen. Tätä taustaa vasten se, että nimityspäätöksen tekisi valtioneuvosto, on perusteltavissa oleva ratkaisu. Valiokunta huomauttaa, että oli nimittävä taho kuka tahansa, valinta on tehtävä erityisen huolella ja korostettava tehtävään valittavan henkilön uskottavuutta ja puolueettomuutta. Näin ollen sellainen järjestely, jossa tiedusteluvaltuutettu olisi viisivuotista toimikautta hoitaessaan virkavapaalla valvottavista organisaatioista, ei ole mahdollinen toimintamalli. 

Lakiehdotuksen 20 §:n 1 momentin mukaan tiedusteluvaltuutetulla on tarpeellinen määrä valtuutetun toimialaan perehtyneitä esittelijöitä ja muuta henkilöstöä. Säännöksessä henkilöstölle ei asetettaisi erityisiä kelpoisuusvaatimuksia. Pykälän perusteluiden mukaan olisi tärkeää, että esittelijäkunta olisi sekä koulutus- että kokemustaustaltaan monipuolisesti perehtynyttä valtuutetun tehtäväkenttään. Käytännössä tämä tarkoittaa, että henkilöstöllä pitäisi olla sekä oikeudellista osaamista että operatiivisen ja teknisen tiedustelutoiminnan osaamista. Valiokunta pitää näitä osaamisvaatimuksia perusteltuina.  

Perusteluissa todetaan lisäksi, että henkilöstömäärän tulee vastata tiedustelutoiminnan laillisuusvalvonnan resurssitarpeita. Saadun selvityksen mukaan tiedusteluvaltuutetun toiminnon resurssitarpeita ei ole vielä mahdollista arvioida täsmällisesti, koska valtuutetun työtehtävien todellisesta määrästä ei ole vielä tietoa. Tarvittavien määrärahojen mitoitus ja ajoitus ratkaistaan julkisen talouden suunnitelman yhteydessä sekä talousarvion ja lisätalousarvion valmistelun yhteydessä. Myöhemmin toiminnan vakiinnuttua resurssitarvetta voitaisiin arvioida uudelleen siten, että huomioon otettaisiin tiedusteluvaltuutetulle tehtävien kanteluiden ja tutkimispyyntöjen määrä, tiedustelutoiminnan volyymi sekä yhteydenpidosta tiedusteluvalvontavaliokunnan kanssa aiheutuva työ. 

Alkuvaiheessa tiedusteluvaltuutetun toimistoon arvioidaan tarvittavan valtuutetun lisäksi kaksi päätoimista asiantuntijavirkamiestä esittelijöinä sekä yksi päätoiminen assistentti. Valiokunta pitää selvänä, että tällainen arvio tarvittavan henkilöstön määrästä on selkeästi alimitoitettu. Ehdotetun kokoinen henkilöstömäärä olisi myös haavoittuva esimerkiksi poissaolojen ja henkilövaihdosten varalta. Tiedusteluvaltuutetun ja hänen toimistonsa tehtäväkenttä on erittäin laaja. Valiokunta korostaa, että laillisuusvalvonnan uskottavuus on keskeisen tärkeä elementti koko tiedustelulainsäädäntöä. Tämän vaatimuksen on heijastuttava myös toiminnan resursointiin. Valiokunta ehdottaa harkittavaksi merkittävää lisäystä asiantuntijavirkamiesten määrään sekä lisäksi apulaistiedusteluvaltuutetun tehtävän perustamista. Nämä toimet vahvistaisivat valtuutetun toimiston profiilia ja toisivat jatkuvuutta toimintaan esimerkiksi sairaustapauksissa. 

Suojelupoliisin koko toiminta tiedusteluvaltuutetun valvontaan

Saadun selvityksen mukaan ylimpien laillisuusvalvojien, eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin, laillisuusvalvonta kohdistuu myös siviili- ja sotilasviranomaisten toimintaan ja toimivaltuuksien käyttöön. Ylimpien laillisuusvalvojien lisäksi niin sanotut erityisvaltuutetut, kuten tasa-arvovaltuutettu, yhdenvertaisuusvaltuutettu ja tietosuojavaltuutettu, valvovat ulkoisina laillisuusvalvojina viranomaistoiminnan lainmukaisuutta. 

Ylimmistä laillisuusvalvojista tiedustelutoiminnan valvontaa suorittaa nykyään ennen muuta oikeusasiamies. Poliisin toimintaan kohdistuvassa oikeusasiamiehen valvonnassa korostuu salaisten pakkokeinojen ja salaisen tiedonhankinnan valvonta. Oikeusasiamies valvoo salaisia tiedonhankintakeinoja pääasiassa tarkastuksin ja muuna oma-aloitteisena valvontana. 

Puolustusvaliokunta toteaa, että ehdotetun (HE 202/2017 vp) poliisilain 5 a luvun 5 §:ssä säädetään tilanteesta, jossa sallitaan tiedustelumenetelmän käytön jatkaminen salaisena tiedonhankintana rikoksen estämiseksi ja paljastamiseksi. Säännöksessä todetaan, että jos siviilitiedustelua tehtäessä tiedustelumenetelmän käytön aikana ilmenee, että henkilön voidaan perustellusti olettaa syyllistyvän 5 luvun 3 §:ssä mainittuun rikokseen, valtiopetokseen, törkeään valtiopetokseen tai laittomaan sotilaalliseen toimintaan taikka voidaan olettaa, että sellainen rikos on tehty eikä tiedustelumenetelmän käytöllä enää voida olettaa saatavan tietoja luvan tai päätöksen perusteena olevasta kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavasta toiminnasta, suojelupoliisi saa jatkaa tiedustelumenetelmän käyttöä salaisena tiedonhankintana rikoksen estämiseksi ja paljastamiseksi tämän luvun nojalla annetun luvan voimassaolon ajan, enintään kuitenkin kuukauden ajan. Asia on tällöin saatettava mainitun ajan kuluessa sen viranomaisen ratkaistavaksi, joka on toimivaltainen päättämään kysymyksessä olevan tiedonhankintakeinon käyttämisestä. Valiokunta toteaa, että säännöksen tarkoittamissa tilanteissa tiedusteluvaltuutetun toimivalta valvoa suojelupoliisin tiedonhankintaa siis katkeaisi, vaikka suojelupoliisi jatkaa tiedonhankintaa samalla keinolla ja mahdollisesti samasta kohteesta, vain tiedonhankinnan tarkoituksen muuttuessa. Sama rajapintatarkastelu voi tapahtua myös toiseen suuntaan: salaisen tiedonhankinnan aikana ilmenee vakavan kansallisen turvallisuuden uhka, josta tiedonhankintaa jatketaan tiedustelumenetelmällä. 

Puolustusvaliokunta totesi eduskunnan työjärjestyksen muuttamista koskevasta ehdotuksesta antamassaan lausunnossa PuVL 6/2017 vp, että suojelupoliisin koko toiminta on saatava parlamentaariseen kontrolliin ja uuden tiedusteluvalvontavaliokunnan seurantaan. Edellä kuvatuista syistä myös laillisuusvalvonnan puolella on välttämätöntä, että tiedusteluvaltuutettu saa oikeudet koko suojelupoliisin valvontaan. Hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla järjestettynä suojelupoliisin salaisen tiedonhankinnan ulkoinen laillisuusvalvonta jäisi ainoastaan oikeusasiamiehelle. 

Tiedusteluvaltuutetun läsnäolo-oikeus tuomioistuimessa

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 14 §:ssä säädettäisiin tiedusteluvaltuutetun läsnäolosta tuomioistuimessa. Säännöksen mukaan tiedusteluvaltuutetulla tai hänen määräämällään virkamiehellä on oikeus olla läsnä käsiteltäessä tiedustelumenetelmää koskevaa lupa-asiaa tuomioistuimessa. Säännöksen perustelujen mukaan läsnäolo-oikeus koskisi siviili- ja sotilastiedustelumenetelmien lupakäsittelyä Helsingin käräjäoikeudessa. Tämän lisäksi valtuutetulla olisi oikeus olla läsnä lupa-asiassa annettuun päätökseen tehdyn kantelun käsittelyssä Helsingin hovioikeudessa. 

Perusteluissa todetaan edelleen, että pykälässä olisi kyse nimenomaisesti läsnäolo-oikeudesta tuomioistuinkäsittelyssä. Tiedusteluvaltuutetulla ei siten olisi velvollisuutta olla läsnä asian käsittelyssä, ja läsnäolo-oikeuden käyttäminen olisi tiedusteluvaltuutetun harkinnassa. Läsnäolo-oikeudella turvattaisiin tiedusteluvaltuutetun mahdollisuus saada tietoonsa reaaliaikaisesti kaikki tuomioistuinkäsittelyssä esillä olevat seikat tiedustelumenetelmän käytön perusteista ja edellytyksistä. Käytännössä osa lupahakemuksen tueksi esitetyistä seikoista annetaan tuomioistuimelle suullisesti. Valtuutetun tiedonsaantioikeus täydentyisi tämän läsnäolo-oikeuden kautta, eikä tiedusteluvaltuutettua olisi suljettu pois mistään tiedustelumenetelmäprosessin vaiheesta. Läsnäolo-oikeus myös ohjaisi osaltaan tiedusteluluvan hakijaa riittävien perustelujen esittämiseen tiedustelumenetelmän käyttölupahakemuksessa. Läsnäolo-oikeus tarkoittaisi valtuutetun oikeutta kuunnella ja katsoa kaikki käsittelyssä esitettävä aines. Perustelujen mukaan läsnäolo-oikeuteen ei sisältyisi muita osallistumisoikeuksia tuomioistuinkäsittelyyn, kuten oikeutta tulla kuulluksi tai esittää muutoin näkemyksiään istunnossa. 

Valiokunta ei pidä ehdotettua sääntelyä asianmukaisena: valtuutetulla tulee kaikissa tapauksissa olla oikeus tulla kuulluksi tai esittää muutoin näkemyksiään tuomioistuimessa. Valiokunta huomauttaa, että esitetty sääntely saattaa johtaa tilanteeseen, jossa valtuutettu tai hänen edustajansa havaitsisi asian käsittelyssä seikan, jonka perusteella hän voisi määrätä ehdotetun 15 §:n (tiedustelumenetelmän käytön keskeyttäminen tai lopettaminen) nojalla tiedustelumenetelmän käytön lopetettavaksi, mutta hän ei tuomioistuimessa voisi huomauttaa asiasta. Sen sijaan valtuutetun tulisi odottaa, että tiedustelumenetelmän käyttö aloitetaan, jonka jälkeen annetaan sen lopettamisesta väliaikainen määräys ja asia saatetaan saman tuomioistuimen käsiteltäväksi. Tällainen menettely ei ole kenenkään edun mukaista toimintaa.