Yleisarvio hallituksen esityksestä

Valiokunta toteaa, että lakiuudistuksen tavoitteena on saattaa sotilastapaturmia koskeva lainsäädäntö ajan tasalle ja taata aseellista, aseetonta ja siviilipalvelusta suorittaville, sotilas- ja rajavartiolaitoksen virkaan opiskeleville, vapaaehtoisen maanpuolustustyön toimijoille sekä kriisinhallintatehtäviin ja EU:n rajaturvallisuusviraston toimintaan osallistuville henkilöille oikeantasoinen turva palveluksesta aiheutuvien tapaturmien ja sairauksien varalta. 

Keskeinen periaate hallituksen esityksessä on, että kaikki palveluksesta aiheutuvat vammat tai sairaudet oikeuttavat korvaukseen. Myös palveluksen aikaiset olosuhteet, joihin sisältyy erityisesti fyysisesti kuormittavia tekijöitä, otetaan huomioon korvaamisen perusteissa. Lisäksi tilanteet, joissa jokin aikaisempi vika tai vamma pahenee palveluksen takia, tulevat korvattavuuden piiriin. Valiokunta pitää hyvänä, että lakiin on sisällytetty myös erityinen säännös henkisen järkytysreaktion korvaamisesta. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vuosittain noin 1 500—1 800 asevelvollista hakee Valtiokonttorilta korvausta palveluksen aikana syntyneiden vammojen kuluihin. Korvaukset koostuvat pääasiassa sairaanhoidon, kuntoutuksen ja sairauspäivärahan kuluista. Yli 85 prosenttia nykyisen sotilastapaturmalain mukaisista korvauspäätöksistä koskee varusmiehiä, noin 6 prosenttia sotilaalliseen kriisinhallintaan osallistuvia henkilöitä ja noin 3 prosenttia reserviläisiä. Kadettien ja siviilipalvelusmiesten osuus on yhteensä noin 2 prosenttia. 

Saadun selvityksen mukaan lakiesityksessä korotetaan merkittävästi ansionmenetyksen vähimmäiskorvaustasoa ottaen huomioon esimerkiksi varusmiesten usein vähäiset tai olemattomat omat tulot. Tapaturmaeläkkeen ja perhe-eläkkeen perusteena käytettävän vuosityöansion vähimmäismäärä säädettäisiin kolminkertaiseksi nykyisen kaksinkertaisuuden sijasta. Laissa otetaan myös huomioon korvaus- ja oikeuskäytännön hyvät käytänteet sekä korvausperiaatteiden muutokset, jotka ovat jo lisänneet vakuutusturvaa viime vuosien aikana. 

Valiokuntakuulemisissa tuotiin esiin, että tällä hallituksen esityksellä on selkeä liittymäpinta eduskunnan käsittelyssä oleviin puolustusministeriön ja sisäministeriön esityksiin (HE 94/2016 vp ja HE 107/2016 vp), joissa käsitellään kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen yhteistyöhön osallistumista puolustushallinnon ja sisäasiainhallinnon resurssein. Kansainvälisissä aputehtävissä ja muussa kansainvälisessä toiminnassa ehdotetaan sovellettavaksi tässä esityksessä ehdotettavaa lakia tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävissä. Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esiin, että kriisinhallinnan toimintaympäristöön tarkoitettu laki ei sovellu kaikkein vaativimpiin kansainvälisiin sotilasaputehtäviin, joissa on kyse toiminnasta sotatoimialueella. 

Muuttuva kriisinhallinta

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan kriisinhallintatehtävien muuttuminen perinteisestä YK-johtoisesta rauhanturvatoiminnasta yhä vaativampiin kriisinhallintaoperaatioihin on ollut keskeisiä syitä lainsäädännön uudistamiselle kriisinhallintahenkilöstön osalta. Kriisinhallintaan osallistuvalta henkilöstöltä edellytetään kykyä toimia vaativissa tehtävissä vaikeissa olosuhteissa, jotka sisältävät monenlaisia riskitekijöitä. Sekä sotilaallisen kriisinhallinnan että siviilikriisinhallinnan tehtävissä toimivat kohtaavat fyysisten rasitusten lisäksi erityistä psyykkistä kuormitusta. 

Hallituksen esityksen mukaan kriisinhallintatehtäviin liittyvä turva erotetaan omaan lakiinsa soveltamisalan selkeyttämiseksi. Kriisinhallintatehtäviin osallistuvat ovat palvelussuhteessa valtioon, joka on työnantajan asemassa. Sama koskee myös Euroopan unionin rajaturvallisuusviraston toimintaan osallistuvia. Esityksen perusteluiden mukaan kriisinhallinnassa olosuhteet eroavat kotimaan asepalveluksesta ja myös ehdotettavat etuudet ovat osin laajemmat kuin asevelvollisina vahingoittuneilla. Ehdotettava laki koskee kaikkea kriisinhallintaa, ja myös siviilikriisinhallintaan osallistuvat henkilöt saavat vastaisuudessa saman turvan kuin sotilaalliseen kriisinhallintaan osallistuvat. Turva ulotetaan myös Euroopan unionin rajaturvallisuusviraston toimintaan osallistuviin rajavartijoihin. Valiokunta pitää hyvänä sitä, että sotilaalliseen ja siviilikriisinhallintaan osallistuvia henkilöitä kohdellaan tasapuolisesti. Valiokunta huomauttaa, että monet siviilikriisinhallintaoperaatiot ovat hyvin haastavia, tästä hyviä käytännön esimerkkejä ovat esimerkiksi Afganistanin EU-poliisimissio tai toiminta Malissa. 

YKSITYISKOHTAISIA HUOMIOITA HALLITUKSEN ESITYKSEEN

Valiokunta pitää sotilastapaturmalakiuudistusta kokonaisuudessaan erittäin merkittävänä ja hyvin tarpeellisena uudistuksena. Valiokunta ei kuitenkaan pidä asianmukaisena, että eduskuntaan tuodaan näin kireällä aikataululla — esitys annettiin loka-marraskuun vaihteessa — merkittävä ja laajakantoinen lakipaketti. Lakien on määrä astua voimaan 1.1.2017. Valiokunta huomauttaa, että esitystä on valmisteltu usean vuoden ajan, joten tätäkin taustaa vasten esityksen eduskuntakäsittelyyn olisi pitänyt varata enemmän aikaa. 

Valiokunta toteaa, että asiantuntijakuulemisissa nousi esiin lukuisa määrä hyvin perusteltuja muutosesityksiä, joita käydään yksityiskohtaisesti läpi jäljempänä. Valiokunta korostaa, että Suomen valtiolla on painava vastuu järjestää asianmukainen, tasokas ja riittävän pitkäaikainen hoito ja korvaustaso sotilastapaturmien ja palvelussairauksien varalta.  

Kriisinhallintahenkilöstön asevelvollisia kattavampi korvauskäytäntö

Hallituksen esityksen 2. lakiehdotuksessa laiksi tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävässä esitetään säädettäväksi 9 ja 10 §:ssä lisäkorvauksesta pysyvästä haitasta ja kuolemantapauksen johdosta maksettavasta lisäkorvauksesta. Valiokunnan kuulemat asiantuntijat kiinnittävät huomiota siihen, että samoja kirjauksia ei löydy 1. lakiehdotuksesta asevelvollisten tapaturmien ja palvelussairauksien korvaamisesta. 

Sotilastapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta annetun lain 10 §:ssä todetaan, että vahinkotapahtumasta maksettavat korvaukset määräytyvät tapaturma- ja ammattitautilain mukaisesti. Kuolemantapauksessa korvaukset ovat perhe-eläke, hautausapu ja vainajan kuljetuskustannukset. Saadun selvityksen mukaan hautausapukorvaus on noin 2 700 euroa. Vertailun vuoksi: kriisinhallintatehtävässä menehtyneen edunsaajalle maksetaan 200 000 euroa, jota summaa korottavat alaikäiset lapset. 

Korvauskäytäntöjen eriävyyttä perusteltiin sillä, että varusmiehillä ei useinkaan ole perhettä elätettävänään. Lisäksi tuotiin esiin, että 2. lakiehdotukseen sisältyvät korvaustasot perustuvat vuonna 2009 Valtiokonttorin ja puolustusvoimien tekemään sopimukseen, jolla pysyvästä haitasta sekä kuolemantapauksesta maksettavien korvausten määrää kriisinhallinnassa korotettiin. Tämän sopimuksen mukaiset korvaustasot on nyt siis sisällytetty hallituksen esitykseen. 

Valiokunta ei pidä korvaustasojen eriyttämistä perusteltuna sitä taustaa vasten, että myös varusmiespalvelus sekä kertausharjoitukset ovat fyysisesti raskaita ja vaarallisia tilanteita, joissa mahdollisuus pysyvään haittaan on mahdollinen samalla tavalla kuin kriisinhallintatehtävissäkin. Puolustusvoimien uusi, entistä liikkuvampi taistelutapa tarkoittaa myös koulutuksen ja harjoitusten entistä kovempaa fyysistä vaativuutta. Kuluneen vuoden aikana sattuneet kuolemantapaukset ja tapaturmat osoittavat, että myös varusmies- ja reserviläiskoulutuksessa kuolemaan johtavan onnettomuuden mahdollisuus on todellinen. Valiokunta nostaa tässä yhteydessä esiin myös sen seikan, että kriisinhallintatoiminta perustuu vapaaehtoisuuteen, kun taas varusmiehet suorittavat lakisääteistä velvollisuuttaan.  

Lääketieteellisen syy-yhteyden arviointi

Ensimmäisen lakiehdotuksen 3 §:ssä käsitellään lääketieteellisen syy-yhteyden arviointia. Säännöksessä mainitaan yhtenä syy-yhteyden arviointiperusteena käytettävän palveluksenaikaisia erityisolosuhteita. Näitä erityisolosuhteita ei kuitenkaan avata säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa. Sen sijaan 2. lakiehdotuksen 3 §:n perusteluissa (lääketieteellisen syy-yhteyden arviointi) on varsin kattava kuvaus erityisolosuhteista kriisinhallintahenkilöstön osalta. 

Valiokunnan kuulemat asiantuntijat toivat esiin, että oikeudenmukaisen ja tasapuolisen korvauskäsittelyn takia erityisolosuhteita tulisi pystyä kuvaamaan myös 1. lakiehdotuksessa kattavammin. Saadun selvityksen mukaan esimerkiksi merivoimissa taistelusukeltajien toimintaympäristö voi aiheuttaa tilanteita, joissa hapenpuute johtaa aivovammaan. Ilmavoimissa taas hävittäjälentokoneen käyttäminen altistaa paineenvaihteluille ja g-voimille, jotka kuormittavat elimistöä. 

Määräajat eri säännöksissä

Ensimmäisen lakiehdotuksen 6 §:n 2 momentissa ja 2. lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentissa esitetään säädettäväksi, että korvausta sotilastapaturman aiheuttamasta vian, vamman tai sairauden pahenemisesta maksetaan enintään kuuden kuukauden ajan turman tapahtumisesta tai palveluksen päättymisestä. Voimassa olevassa sotilastapaturmalaissa (1211/1990) kuuden kuukauden määräaikaa ei ole, mutta käytännössä Valtiokonttori on valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan tätä määräaikaa korvauspäätöksissään soveltanut. Kuuden kuukauden määräaikaisuutta perusteltiin valiokunnalle sillä, että lääketieteellisesti tämän on katsottu olevan riittävän pitkä ajanjakso niin korvausten maksulle kuin henkisen järkytysreaktion toteamiselle. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan edellä mainituissa säännöksissä tulisi luopua kokonaan enimmäisajoista. Kuuden kuukauden enimmäisajan poistoa esitettiin myös 1. lakiehdotuksen      8 §:n 2 momentin sekä 2. lakiehdotuksen 6 §:n 3 momentin ja 7 §:n 2 momentin osalta. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että säännöksissä olisi joustavuutta, ja viittaa tässä yhteydessä työtapaturma- ja ammattitautilain (459/2015) 30 §:ään (työstä aiheutunut muun vamman tai sairauden olennainen paheneminen), jossa todetaan ilman aikarajoitteita, että korvausta maksetaan olennaisen pahenemisen ajalta. 

Valiokunta pitää tarpeettoman rajoittavana myös 2. lakiehdotuksen 7 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteluissa esitettyä rajausta siitä, että määritelmä tuhoisa persoonallisuuden muutos tarkoittaa vähintään kaksi vuotta kestävää persoonallisuuden muutosta. 

Psyykkinen tuki ja hoito

Hallituksen esityksen 2. lakiehdotuksen 11 §:n mukaan kriisinhallintapalvelukseen osallistuvalla on oikeus psyykkisen tuen tai hoidon aiheuttamien kustannusten korvaukseen kuntoutuksena. Tuen tai hoidon tarpeella tulee säännöksen mukaan olla todennäköinen syy-yhteys palvelukseen tai tehtävään. Psyykkisen tuen tai hoidon kustannuksia korvattaisiin kuitenkin enintään yhden vuoden ajalta tuen tarpeen ilmenemisestä. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että mikäli henkilöllä ilmenisi hoidon tarvetta yli vuoden ajan, hoito voitaisiin korvata tämän lain nojalla, jos sen tarve johtuu tämän lain mukaisesta tapaturmasta tai palvelussairaudesta. 

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan korvattavuuden edellytysten tulisi perustua pelkästään syy-yhteyteen: monessa tapauksessa todistelutaakka voi muodostua kohtuuttomaksi yksilön kannalta. Lisäksi vuoden määräajasta tulisi luopua. Valiokunta toteaa, että psyykkistä tukea ja hoitoa tulee voida antaa tarvittaessa myös pitempään kuin vuoden ajan. Valiokunta pitää tärkeänä myös sen asian selvittämistä, voidaanko psyykkisen tuen tarvetta laajentaa koskemaan myös traumatisoituneen henkilön omaisia.  

Pahoinpitelyn tai toisen henkilön muun tahallisen teon aiheuttama vamma

Sotilastapaturmalain ja palvelussairauden korvaamisesta annetun lain 7 § (pahoinpitelyn ja toisen henkilön muun tahallisen teon aiheuttama vamma tai sairaus) on valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan tulkinnanvarainen ja itse asiassa heikennys nykyiseen sääntelyyn asiasta. Säännöksessä ehdotetaan, että pahoinpitelyn ja toisen henkilön muun tahallisen teon aiheuttama vamma tai sairaus korvataan vapaa-ajalla vain, jos teon pääasiallisena syynä on ollut palvelukseen osallistuminen. 

Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa kuvataan tarkemmin korvausperusteita. Valiokunta pitää erityisen ongelmallisena perustelutekstin toteamusta siitä, että jos teon motiivi ei selviä, sen aiheuttamaa vammaa tai sairautta ei korvata. Valiokunta toteaa, että pahoinpitelyjen motiivit Suomessa eivät useinkaan selviä esimerkiksi tekijän voimakkaan päihtymystilan takia. Valiokunnan näkemyksen mukaan sotilasasua kantavien varusmiesten pahoinpitely pitää aina korvata, jollei ole selvästi osoitettavissa muita syitä pahoinpitelyyn. 

Vuosityöansion vähimmäismäärä

Ensimmäisen lakiehdotuksen 11 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi vuosityöansion vähimmäismäärästä. Säännöksessä todetaan, että tapaturma- ja perhe-eläkkeen perusteena käytettävä vähimmäisvuosiansio on työtapaturma- ja ammattitautilain 79 §:ssä tarkoitettu vähimmäisvuosityöansio kolmella kerrottuna. Tämä on valiokunnan mielestä hyvä parannus nykyiseen. 

Valiokunta toteaa, että myös sairauspäivärahan vähimmäismäärälle pitäisi asettaa kerroin, tämä kerroin voisi olla esimerkiksi kaksi. Saadun selvityksen mukaan varusmiehellä on harvoin merkittäviä tuloja ennen varusmiespalvelua, joten sairauspäiväraha perustuu vähimmäispäivärahaan. Pitkäaikainen turvautuminen vähimmäispäivärahaan voi johtaa merkittäviin toimeentulovaikeuksiin.  

Sotilastapaturmalaki ja ammattisotilaat

Työturvallisuuslaki (562/2007) velvoittaa työnantajaa huolehtimaan työturvallisuudesta. Saadun selvityksen mukaan työturvallisuuslakia ei sovelleta ammattisotilaaseen, joka suorittaa sotilaallista harjoitusta ja koulutusta sekä siihen liittyvää työtä. Tällöin työ- ja palvelusturvallisuus on pyritty takaamaan puolustusvoimien omalla ohjeistuksella, joka on työturvallisuuslain mukainen. Ammattisotilaalle näissä olosuhteissa sattunut tapaturma on työtapaturma. 

Valiokunnan kuulemat asiantuntijat toivat esiin, että sotilastapaturmalaki tulisi ulottaa myös kotimaassa palveleviin ammattisotilaisiin. Hallituksen esityksessä todetaan, että sosiaali- ja terveysministeriö ei pitänyt tällaista laajennusta perusteltuna, koska työtapaturma- ja ammattiturva ei työ- ja virkasuhteessa olevien osalta sisällä eri ammattiryhmiä koskevia erityissäännöksiä. Esityksessä todetaan edelleen, että eri ammattialoilla on erilaisia ja -asteisia riskitekijöitä, joiden huomioon ottaminen jollakin erityisellä tavalla tietyllä ammattialalla johtaisi varsin vaikeasti hallittavaan yksityiskohtaiseen sääntelyyn, jolle ei ole tarkoituksenmukaisia perusteita. Valiokunta pitää tätä perustelua ymmärrettävänä. 

Kuulemisissa tuli myös esiin, että ammattisotilaiden ja muiden viranomaistahojen kriisinhallintaoperaatioihin tekemät virkamatkat eivät sisälly hallituksen esityksen 2. lakiehdotuksen piiriin. Operaatioihin tehdään vuosittain mittava määrä virkamatkoja, ja olosuhteet näiden matkojen aikana rinnastuvat monessa tapauksessa kriisinhallintajoukkojen olosuhteisiin. Valiokunta on tästä näkemyksestä samaa mieltä ja pitää epäkohtana, jos esimerkiksi autopommi-iskussa loukkaantuneen tai menehtyneen virkamatkalla olevan henkilön asiaa käsitellään eri perustein.  

Vapaaehtoinen maanpuolustus hallituksen esityksessä

Saadun selvityksen mukaan puolustusvoimat hyödyntää yhä enemmän Maanpuolustuskoulutusyhdistyksen (MPK) tarjoamaa koulutusta reserviläiskoulutuksen lisäksi myös kumppaniensa ja oman henkilökuntansa koulutuksessa. MPK on vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta annettuun lakiin (556/2007) perustuva julkisoikeudellinen yhdistys. 

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 1 §:n 1 momentin kuudennessa kohdassa esitetään säädettäväksi, että lakia sovelletaan vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta annetun lain 35 §:ssä mainittuihin toimintoihin. Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan ehdotettu säännös on puutteellinen ja siinä pitäisi huomioida myös MPK:n sotilaallisia valmiuksia palveleva koulutus sekä varautumis- ja turvallisuuskoulutus, jos toiminnassa käytetään puolustusvoimien valvonnassa puolustusvoimien aseita, ampumatarvikkeita tai räjähdysaineita.  

Muuta

Valiokuntakuulemisissa tuli esiin, että kriisinhallintatehtävistä palaavien ja tehtävässä vammautuneiden henkilöiden hoitoa helpottaisi ja tehostaisi, mikäli käyttöön otettaisiin käsite kriisinhallintainvalidi. 

Voimassa oleva Valtiokonttorin ja puolustusvoimien kanssa tehty lisäturvasopimus ryhmätapaturmavakuutuksesta ei anna mahdollisuuksia maksaa haittaluokan muutoksista johtuvia korvauksia enää myöhemmin, jos ensimmäisestä määrityksestä ja korvauksesta on kulunut yli kolme vuotta. Saadun selvityksen mukaan kolme vuotta on liian lyhyt aika arvioitaessa vammautuneen tilanteen muutosta haittaluokan määrittämisessä. 

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan kriisinhallintatehtävissä vammautunutta henkilöä hoidettaessa tai häntä kuntoutettaessa kyseisen ajanjakson tulee olla henkilölle palkallista aikaa. Nyt puolustusvoimissa ja rajavartiolaitoksessa harkitaan aina tapauskohtaisesti, myönnetäänkö kuntoutusjakso palkallisena vai palkattomana. Kuntoutusohjelmassa tulee huomioida erityisesti kroonisesta kivusta sekä traumaperäisestä stressihäiriöstä kärsivät. Sotaveteraanien kuntoutuslaitokset ovat kriisinhallintatehtävissä vammautuneille henkilöille hyvän vertaistuen ja osaamisen tarjoavia paikkoja. 

Ensimmäistä lakiehdotusta olisi syytä täsmentää säännöksellä loukkaantuneen tai sairastuneen varusmiehen oikea-aikaisesta lääkinnällisestä toimintakykyä edistävästä ja ylläpitävästä kuntoutuksesta. Tätä perusteltiin muun muassa sillä, että lääkinnällisen kuntoutuksen nopea aloittaminen on erityisen tärkeää tuloksellisuuden vuoksi ja kuntoutushoito voi jopa tehdä tarpeettomaksi myöhemmin tarvittavan leikkaushoidon. 

Puolustusministeriön tulee ottaa johtovastuu kriisinhallintainvalidien edunvalvojana suhteessa Valtiokonttoriin ja hoitolaitoksiin yhdessä puolustusvoimien sekä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa. Saadun selvityksen mukaan ongelmia on ilmennyt vammautuneiden jälkihoidossa, ja joissain tapauksissa kiireellistä hoitoa on odotettu niin kauan, että riski pysyvien vammojen jäämisestä on kasvanut. 

Asiantuntijalääkäreillä tulee olla sotilastapaturmien erikoisosaamista. Tätä kautta voidaan osaltaan varmistaa, että diagnoosit perustuvat parhaaseen mahdolliseen osaamiseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että palveluksen aikana sattuneet onnettomuudet ja vahinkotapahtumat dokumentoidaan kattavasti, tämä helpottaa myöhemmin korvaustapausten käsittelyä. 

Yhteenveto

Valiokunta toteaa, että voimassa oleva lainsäädäntö on monin osin puutteellinen ja korvausten tulkintapäätökset ovat monen tapauksen osalta olleet kohtuuttoman tiukkoja. Valiokunta korostaa, että suomalaisen yhteiskunnan tulee huolehtia aukottomasta ja kattavasta terveydenhuollosta kaikkien niiden henkilöiden osalta, jotka toimivat joko lakisääteisesti tai vapaaehtoisuuden pohjalta sotilaallisen maanpuolustuksen ja siviilipalveluksen, kriisinhallinnan ja rajapalvelun tehtävissä. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että vuosia valmistelussa olleet säädöshankkeet saadaan voimaan 1.1.2017, jotta sotilastapaturmat ja palvelussairaudet voidaan jatkossa korvata ja hoitaa nykyistä kattavammin. 

Valiokunta pitää valitettavana, että lain kiireisen voimaantulovaatimuksen takia tähän lausuntoon kirjattuja muutosesityksiä on haastavaa ottaa huomioon. Puolustusvaliokunta esittääkin sosiaali- ja terveysvaliokunnalle, että lain voimaantulon jälkeen vuoden 2018 alkuun mennessä sosiaali- ja terveysministeriö antaa eduskunnalle selvityksen hallituksen esitykseen sisältyvien 1. ja 2. lakiehdotuksen toimivuudesta ja esityksen puolustusvaliokunnan lausunnossa esiin nostettujen epäkohtien korjaamisesta.