Yleistä
Käsiteltävänä olevan valtioneuvoston asetuksen (191/2020, jäljempänä uusi soveltamisasetus) tarkoituksena on jatkaa koronavirusepidemian vuoksi varhaiskasvatusta, opetusta ja koulutusta koskevia rajoittamistoimenpiteitä välittömästi aikaisemman soveltamisasetuksen (126/2020) voimassaolon päättymisen (13.4.2020) jälkeen. Asetusten mukaisilla rajoitustoimilla pyritään osaltaan hidastamaan koronavirustartuntojen leviämistä vähentämällä oppilaiden, opiskelijoiden sekä opetus- ja muun henkilöstön lähikontakteja. Uusi soveltamisasetus on voimassa 13.5.2020 saakka.
Uuden soveltamisasetuksen perustelumuistiossa (M 17/2020 vp) olevan selvityksen mukaan määräaikaa on välttämätöntä jatkaa. Tästä syystä valtioneuvosto on antanut 31.3.2020 valmiuslain 8 §:n nojalla asetuksen valmiuslain 86, 88, 93, 94 ja 109 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käytön jatkamisesta (174/2020, jäljempänä jatkamisasetus). Jatkamisasetuksen 3 §:n mukaan valmiuslain 88 §:ssä tarkoitettua kunnan oikeutta luopua varhaiskasvatuslain (540/2018) mukaisista päivähoidon järjestämistä koskevista tehtävistä voidaan soveltaa koko valtakunnan alueella. Lisäksi jatkamisasetuksen 6 §:n mukaan valmiuslain 109 §:n 1 momentissa tarkoitettu opetuksen ja koulutuksen järjestäjien opetus- ja muu toiminta voidaan keskeyttää tai sitä voidaan rajoittaa koko valtakunnan alueella. Opetuksen ja koulutuksen järjestäjien velvollisuutta järjestää opetus- ja muuta toimintaa sekä ateria-, kuljetus-, ja majoitusetuuksia voidaan valmiuslain 109 §:n 2 momentin mukaisesti rajoittaa koko valtakunnan alueella. Asetuksen 109 §:n 2 momentin mukaisen rajoittamisen edellytyksenä on, että rajoitukset ovat välttämättömiä opetus- ja koulutuspalvelujen turvaamiseksi. Eduskunta on päättänyt 2.4.2020, että jatkamisasetus saa jäädä voimaan (EK 15/2020 vp).
Valiokunta pitää uudessa soveltamisasetuksessa säädettyjen rajoittamistoimenpiteiden jatkamista koronavirustartuntojen ehkäisemiseksi asetuksen perustelumuistiosta ilmenevien syiden ja asiantuntijakuulemisessa saamansa selvityksen perusteella perusteltuna ja tarpeellisena.
Valiokunta uudistaen aikaisemmista toimialaansa koskevista soveltamisasetuksista antamissaan lausunnoissa (SiVL 2/2020 vp — M 4/2020 vp ja SiVL 3/2020 vp — M 6/2020 vp) toteamansa painottaa, että se pitää tärkeänä tehdä kaikki voitava ihmisten suojelemiseksi koronavirustartunnoilta, ja samalla korostaa, että poikkeustilanteessa on kuitenkin kaikin mahdollisin keinoin huolehdittava siitä, että varhaiskasvatus, opetus ja koulutus järjestetään olosuhteet huomioon ottaen parhaalla mahdollisella tavalla lapsia, oppilaita ja opiskelijoita tukien. Lähtökohtana edelleen on, että varhaiskasvatus, opetus ja koulutus järjestetään asianomaisen lainsäädännön mukaisesti, ja paikallisella tasolla päätetään uuden soveltamisasetuksen mukaisten rajoitustoimenpiteiden toteuttaminen.
Opetuksen ja koulutuksen poikkeusajan järjestelyissä tulee ottaa huomioon myös aluehallintoviraston tartuntalain (1227/2016) nojalla antamat määräykset. Aluehallintoviranomaisten 8.4.2020 antamien uusien päätösten mukaan koulujen, oppilaitosten, yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen sekä kansalaisopistojen ja muun vapaan sivistystyön ja taiteen perusopetuksen tilat on yhä pidettävä suljettuina, mutta uudessa päätöksessä sulkemismääräystä koskevia poikkeuksia on laajennettu aikaisempiin päätöksiin verrattuna, mitä valiokunta pitää tarpeellisena. Tiloihin pääsy ja niiden käyttäminen on sallittua tiettyjen oppilasryhmien opetuksen lisäksi myös mm. lähiopetuksessa olevien oppilaiden oppilashuoltoon ja ateriointiin sekä oppimisen tuen, tiettyjen palvelujen ja etuuksien, kuten aterioinnin sekä oppilashuollon, järjestämiseen etäopetuksessa oleville oppilaille, kunhan huolehditaan tarpeellisista suojaustoimista koronavirusepidemian rajoittamiseksi. Aluehallintovirastojen päätökset ovat voimassa 14.4.—13.5.2020.
Uuteen soveltamisasetukseen sisältyvät täsmennykset aikaisempaan soveltamisasetukseen nähden ovat valiokunnan mielestä kannatettavia. Käsiteltävänä olevassa asetuksessa ja sen perustelumuistiossa mm. oppilaan oikeutta maksuttomaan kouluateriaan on selkiytetty.
Paikallista päätöksentekoa ohjaavista tarkennuksista huolimatta perusopetuksen järjestäjälle jää laaja harkintavalta siitä, miten se järjestää opetusta ja muuta toimintaa muuna kuin lähiopetuksena sekä miten se järjestää oppimisen tukea, perusopetuslain 31 §:n mukaisia palveluja ja etuuksia sekä oppilashuoltoa poikkeusoloissa muille kuin lähiopetukseen osallistuville. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa tuli esille, että paikallisella tasolla poikkeusolojen toimintojen järjestämisessä on ollut epäselvyyksiä siitä, mitä päätöksiä, opetuksen järjestämistä yleisesti ja yksilöitä koskien, toiminnan muutokset edellyttävät. Viitaten aikaisempaan lausuntoonsa (SiVL 2/2020 vp, s. 8) valiokunta toteaa, että perustelumuistiossa on niukalti arvoitu poikkeustilanteen päätöksentekoa koskevaa asiaa perustuslain 21 §:n valossa ottaen huomioon, että poikkeusoloissa opetuksen järjestäjille on annettu suuri harkintavalta perusopetuksen ja sen tuen järjestämisessä. Valiokunta kiinnittää huomiota sekä alueellisiin että kuntien ja koulujen välisiin eroavaisuuksiin.
Valiokunta pitää erittäin tärkeänä löytää ratkaisut opintojensa päättövaiheessa olevien opiskelijoiden valmistumisten varmistamiseksi, jotta ne eivät kohtuuttomasti siirtyisi poikkeustilanteen vuoksi. Valmistuminen on edellytyksenä jatko-opintoihin tai työelämään siirtymiseksi.
Valiokunta on seurannut säännöllisesti ja seuraa jatkossakin varhaiskasvatuksen, opetuksen ja koulutuksen järjestämistä käsillä olevissa poikkeusoloissa mm. kuulemalla opetus- ja kulttuuriministeriötä ja Opetushallitusta.
Lasten, nuorten ja perheiden tukeminen
Valiokunta viitaten aikaisempiin lausuntoihinsa (SiVL 2/2020 vp ja SiVL 3/2020 vp) kiinnittää yhä erityistä huomiota muiden muassa oppivelvollisuuttaan suorittavien lasten ja nuorten oikeuksien toteutumiseen tuoden esille huolensa maksuttoman perusopetuksen sekä oppimisen ja koulunkäynnin tuen toteutumisesta riittävästi ja yhdenvertaisesti kaikille oppivelvollisille.
Meneillään olevan poikkeustilanteen aikana suuri osa oppilaista opiskelee etäopetuksessa kotonaan, jolloin opettajan mahdollisuudet seurata oppilaittensa oppimisen olosuhteita ja edistymistä ovat normaalitilannetta huomattavasti vähäisemmät. Etäopetus on synnyttänyt huolen lapsista, jotka eivät osallistu etätehtävien tekemiseen, ja perheistä, joihin ei saada yhteyttä koulusta. On erittäin tärkeää, että näiden lasten ja perheiden tilanteeseen tartutaan kouluissa ripeästi. Ilmoittamattomaan koulupoissaoloon vertautuva tilanne vaatii oppilaan tilanteen ja tukitoimien järjestämisen arviointia opiskeluhuollon näkökulmasta.
On tärkeää, että opetuksen ja opiskeluhuollon ammattilaiset havainnoivat kaikkien oppilaiden, sekä lähi- että etäopetuksessa olevien, hyvinvointia entistä tarkemmin. Psykososiaalisen tuen varmistamiseksi opiskeluhuollon ja koulun ulkopuolisten palvelujen, erityisesti sosiaalipalvelujen ja lastensuojelun sekä nuorisotyön, yhteistyö korostuu poikkeustilanteessa.
Valiokunnan saaman asiantuntijalausunnon mukaan on viitteitä siitä, että etäopetuksen alkamisen jälkeen lastensuojeluilmoitusten tekeminen olisi vähentynyt. Tämä saattaa kertoa siitä, että osa lapsista jää vaille tarvitsemaansa apua. Erityisenä huolena ovat haavoittuvassa asemassa ja kriittisissä olosuhteissa olevat lapset ja perheet, joilla on ollut esimerkiksi elämänhallintaan liittyviä vaikeuksia jo ennen rajoitustoimien aloittamista. Lastensuojelun piirissä on noin 73 000 lasta, joista monille koulu ja sen piiristä järjestetty apu on osa heidän turvaverkkoaan. Koulunkäynnin katkeaminen, vaikkakin vain väliaikaisesti, ja yleinen turvallisuuden tunteen väheneminen heikentävät monen lapsen ja perheen arjessa pärjäämistä.
Sekä aikaisemmassa että uudessa soveltamisasetuksessa on otettu huomioon mm. erityisen tuen päätöksen saaneet oppilaat siten, että heidän oikeuttaan saada lähiopetusta ei rajata millään vuosiluokalla. Valiokunta pitää erityisen tuen oppilaita koskevaa poikkeussäännöstä perusteltuna, mutta samalla kiinnittää huomiota siihen, että kaikki haavoittuvassa asemassa olevat oppivelvollisuusikäiset lapset eivät ole erityisen tuen piirissä eivätkä siten kuulu asetuksen mukaisesti lähiopetukseen oikeutettuihin, elleivät ole alemmilla vuosiluokilla olevia pienimpiä lapsia.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa tuotiin esille koulusta saatavan tuen merkitys silloin, kun kodin kasvuympäristössä on hyvinvoinnin uhkia tai jos lapsella tai nuorella on muusta syystä vaikeuksia selvitä etäopiskelusta kotona esimerkiksi neuropsykologisten ongelmien takia. Näitä ongelmia voisi olla mahdollista ehkäistä antamalla oikeus lähiopetukseen mm. sosiaalisista syistä muillekin kuin mitä nyt käsiteltävänä olevan asetuksen 3 §:n 4 momentissa säädetään. Valiokunta painottaa jokaisen lapsen ja nuoren oikeutta saada kaikki mahdollinen tuki oppimiseen. Valiokunta myös ilmaisee huolensa kuntien opetus- ja opiskeluhuollon henkilöstön lomautuksista ja niiden uhista.
Valiokunta painottaa oppilaiden hyvinvoinnin turvaamista myös poikkeuksellisten opetusjärjestelyjen aikana. Koulut ovat yhä avainasemassa lasten, nuorten ja perheiden tuen ja avun tarpeen tunnistamisessa. Valiokunta katsoo, että opiskeluhuoltopalvelut, psykologi-, kuraattori- ja terveydenhuollon palvelut, tulee poikkeusoloissakin järjestää oppilaille ja vanhemmille helposti saavutettavina matalan kynnyksen palveluina. Valiokunta tunnistaa huolen siitä, että poikkeustilanteessa on liian etupainotteisesti siirrytty lähikontaktissa annettavasta avusta etäyhteyksin annettaviin palveluihin. Tähän tulee kiinnittää huomiota ja huolehtia siitä, että em. palvelut järjestetään sellaisin toimintamuodoin, että avun tarvitsijat pystyvät ne vastaanottamaan. Syvää luottamusta vaativassa palvelussa tuen antaminen etäyhteydellä ei aina ole toimiva ratkaisu, sillä se usein vaatii lähikontaktia. Huomiota tulee kiinnittää myös tietosuojaan ja tietoturvallisuuteen.
Valiokunta toteaa, että uusia tukimuotoja oppilaiden oppimisen ja hyvinvoinnin tukeminen poikkeusoloissa ei edellytä, koska yksittäisiä oppilaita koskevien huolien käsittelemiseksi on jo nyt lainsäädäntöä oppilas- ja opiskelijahuoltolaissa (1287/2013), jossa säädetään mm. opiskeluhuollon yksilökohtaisesta monialaisesta tuesta. Samoin perheiden tukemiseksi on monialaisen yhteistyön erilaiset toimintatavat, kuten perhekeskukset.
Perusopetuksen järjestämisen rajoitusmahdollisuudet
Uuden soveltamisasetuksen 3 §:n 2 momenttiin on aikaisempaan vastaavaan säännökseen verrattuna lisätty mahdollisuus poiketa opetuksen laajuuden osalta perusopetuslaissa tarkoitetun opetuksen valtakunnallisista tavoitteista ja perusopetuksen tuntijaosta annetun valtioneuvoston asetuksen (422/2012) 6 §:ssä säädetystä tuntijaosta. Poikkeamismahdollisuus perusopetusasetuksen (852/1998) 3 ja 4 §:ssä säädetyn opetuksen määrästä säilyy voimassa olevan asetuksen mukaisena. Säännöksen mukaan opetuksen määrää saa vähentää vain siinä määrin kuin on välttämätöntä.
Perustelumuistion mukaan poikkeamiset opetuksen vuosittaisesta, viikoittaisesta ja päivittäisestä määrästä tarkoittavat poikkeamista myös tuntijaosta. Valiokunta pitää asetuksen mukaisia rajoitusmahdollisuuksia tässä tilanteessa tarpeellisina ottaen huomioon rajaus, että opetuksen määrää voidaan vähentää vain siinä määrin kuin on välttämätöntä.
Valiokunta pitää edellä todettuja selvennyksiä tarkoituksenmukaisina. Samoin valiokunta kannattaa tarkennusta maahanmuuttajien perusopetukseen valmistavan opetuksen antamisesta lähiopetuksena, koska näiden oppilaiden kielelliset ja muut valmiudet ja mahdollisuudet etäopetukseen ovat käytännössä rajalliset.
Valiokunta toteaa, että vaikka poikkeusajan järjestelyt vaativat monilta oppilailta uudenlaisia ponnisteluja oppimisessaan, tilanteesta voi toisaalta olla mahdollista saada myös toisenlaisia kokemuksia: osa oppilaista voi jopa hyötyä mahdollisuudesta oppia omassa rauhassaan, mutta ohjatusti.
Ammatillisen koulutuksen järjestämisen rajoitusmahdollisuudet
Uuden soveltamisasetuksen ammatillista koulutusta koskevaa 6 §:ää on täsmennetty aikaisempaan vastaavaan säännökseen verrattuna siten, että se velvoittaa koulutuksen järjestäjän antamaan opiskelijalle säännöksestä ilmeneviä palveluja ja etuuksia vain sellaisilla toteuttamistavoilla, jotka ovat koulutuksen järjestäjälle mahdollisia poikkeustilan aikana. Säännökseen sisältyy edelleen rajaus, jonka mukaan em. palvelu tai etuus tulee antaa vain siinä laajuudessa kuin se on mahdollista toteuttaa.
Asetuksen 6 §:ään ei sisällytetty aikaisemmassa vastaavassa pykälässä ollutta säännöstä, jolla annettiin koulutuksen järjestäjälle mahdollisuus poiketa opiskelijoiden henkilökohtaisten osaamisen kehittämissuunnitelmien laatimis- ja päivittämisvelvollisuuksista. Tämä poikkeamismahdollisuus tarvittiin aikaisemmin, jotta koulutuksen järjestäjät pystyivät riittävän nopeasti reagoimaan nopeasti eteen tulleisiin muutoksiin. Nyt vastaavaa tarvetta ei enää ole, joten kyseiselle säännöksellekään ei ole tarvetta.
Valiokunta pitää asetuksen 6 §:ään aikaisempaan vastaavaan säännökseen verrattuna tehtyjä muutoksia tarkoituksenmukaisina ja tarpeellisina.
Ammattikorkeakouluja ja yliopistoja koskevat säännökset
Saamansa asiantuntijalausunnon perusteella valiokunta kiinnittää huomiota uuden soveltamisasetuksen 8 §:ään, jonka mukaan poikkeustilan ajan opetusjärjestelyjä koskevista muutoksista johtuvat viivästykset opintojen etenemisestä otetaan huomioon lisäaikana yliopistolain (558/2009) 42 §:n mukaista opiskeluoikeuden jatkamista koskevaa päätöstä tehtäessä. Perustelumuistiossa säännöstä koskien todetaan, että poikkeusjärjestelyjen muutokset otetaan automaattisesti huomioon lisäaikana opiskeluoikeuden jatkamista koskevaa päätöstä tehtäessä. Säännös perusteluineen vastaa aikaisemmassa soveltamisasetuksessa (126/2020 — M 4/2020 vp) ollutta vastaavaa sääntelyä.
Asiantuntijalausunnon mukaan on ilmennyt epäselvyyttä siitä, tehdäänkö yliopistossa lisäaikaa koskeva päätös opiskelijalle em. säännöksen perusteella ilman hakemusta vai hakemuksesta mutta siten, että myönteinen päätös ei edellytä muita perusteita kuin koronavirustilanteen. Valiokunta toteaa, että sama kysymys koskee myös ammattikorkeakouluja koskevaa soveltamisasetuksen 7 §:ää.
Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että soveltamisasetuksen 7 ja 8 §:n viittaus opiskeluoikeuden jatkamista koskevaan päätökseen on yksiselitteinen, ja opiskeluoikeuden jatkamista koskeva päätös edellyttää aina yliopistolain 42 §:ssä ja ammattikorkeakoululain 30 a §:ssä tarkoitettua opiskelijan hakemusta. Hakemusta ratkaistaessa yliopiston tai ammattikorkeakoulun opetusjärjestelyjä koskevista muutoksista johtuvat viivästykset opintojen etenemisessä otetaan huomioon automaattisesti lisäaikana soveltamisasetuksen 7 ja 8 §:n mukaisesti.
Lopuksi
Vallitsevissa poikkeuksellisissa oloissa opetuksen järjestäjät henkilökuntineen ovat siirtyneet etäyhteyksillä tapahtuvan opetuksen järjestämiseen ilman lainsäädännön tukea, koska voimassa olevat esi- ja perusopetusta koskevat säännökset eivät ole tätä mahdollistaneet. Siten kunnat sekä muut opetuksen ja koulutuksen järjestäjät ovat joutuneet nopealla aikataululla ottamaan haltuun uuden tavan järjestää opetusta. Tämä on edellyttänyt myös huolehtimista siitä, että kaikilla oppilailla on kotonaan käytettävissä tarvittavat laitteet sekä toimivat tietoliikenneyhteydet.
Poikkeustilanteessa määräyksiä ja ohjeita varhaiskasvatuksen, opetuksen ja koulutuksen järjestäjille annetaan valtionhallinnosta eri tahoilta. Tuki ja neuvonta ovat tarpeen, mutta valiokunta painottaa ohjeistuksen selkeyttä, yhtenäisyyttä ja johdonmukaisuutta sekä huolehtimista siitä, että poikkeusolojen vaatimuksilla ei turhaan kuormiteta kuntia ja muita toiminnan järjestäjiä hallinnollista taakkaa lisäämällä.
Poikkeuksellinen tilanne on vaatinut ja vaatii edelleen ponnisteluja ja sopeutumista eri tahoilta. Valiokunta toteaa, että kunnissa tarvitaan hallinnonrajat ylittävään ja eri asiantuntijoiden saumattomasti toimivaan yhteistyöhön perustuvaa hyvää huolenpitoa lapsista, oppilaista, opiskelijoista ja lapsiperheistä. Myös henkilöstön jaksamisesta ja hyvinvoinnista tulee huolehtia. Kaikki tämä edellyttää hyvää kriisiajan johtamista. Toimivaa johtamista ja selkeää ohjeistusta tarvitaan myös aikanaan normaalitilanteeseen palattaessa. Valiokunta painottaa, että normaaliin tilanteeseen siirrytään ennakoiden ja suunnitelmallisesti.
Vaikka soveltamisasetus ei kata korkeakoulujen ja yliopistojen opiskelijavalintamenettelyä, valiokunta toteaa, että poikkeustilanne vaikuttaa erityisesti valintakokeiden järjestämismahdollisuksiin. Valiokunta kiinnittää huomiota opiskelemaan hakevien oikeusturvan ja yhdenvertaisuuden toteutumiseen.