Aloitteen tavoitteet
Kansalaisaloitteen tavoitteena on julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016, jäljempänä hankintalaki) muuttaminen siten, että lakia ei sovellettaisi sellaisten palvelujen hankintaan, jossa on kyse vammaisten henkilöiden välttämättömän huolenpidon ja tuen tarpeista ja tarpeisiin liittyvistä palveluista asumisessa ja jokapäiväisessä elämässä.
Kansalaisaloitteen tekijöiden keskeisenä viestinä on, että kilpailutus ei ole toimiva tapa järjestää kestävästi vammaisten henkilöiden elintärkeitä, elämänmittaisia palveluja. Aloitteen tekijöiden mukaan julkisina hankintoina ja siten kilpailuttamalla järjestetyt vammaisten palvelut ovat usein osoittautuneet palvelujen käyttäjien tarpeita vastaamattomiksi tai riittämättömiksi. Asiakkaat kokevat, ettei heitä ole asianmukaisesti kuultu palveluiden suunnittelussa ja tarjouspyyntöjen laadinnassa. Kansalaisaloitteen laatijat ovat sitä mieltä, että palveluiden hankinnassa korostuu hinta laadun kustannuksella eivätkä ostetut palvelut vastaa palvelun käyttäjien tarvetta.
Aloitteen perusteluissa korostetaan, että vammaisilla henkilöillä tulisi olla oikeus valita oma asuinpaikkansa ja että kilpailuttamismenettelyn seurauksena heillä ei ole osallisuutta eikä oikeussuojakeinoja itseään koskevien asioiden järjestämisessä. Lisäksi aloitteessa tuodaan esille henkilökunnan vaihtuminen jo kilpailutettujen palvelujen uudelleen kilpailuttamisen seurauksena, millä saattaa olla kohtalokkaat vaikutukset asukkaiden mielenterveyteen ja toimintakykyyn.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää aloitteessa ja valiokunnan saamissa asiantuntijalausunnoissa esille tuotuja ongelmia vammaisten henkilöjen palvelujen hankinnoissa vakavina. Aloite osoittaa, että kilpailuttamalla hankitut palvelut ovat huono tapa järjestää palvelut silloin, kun kyse on vammaisten henkilöiden asumispalveluista tai muista pitkäkestoisista välttämättömän huolenpidon tai tuen tarpeita koskevista palveluista. Valiokunta pitää erityisen ongelmallisena sitä, että vammaisten henkilöiden osallisuudesta heitä koskevassa päätöksenteossa ei ole riittävästi huolehdittu, palvelujen jatkuvuutta ei ole turvattu eikä palvelujen käyttäjillä ole riittäviä oikeussuojakeinoja hakea muutosta järjestämistavan valintaan. Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on tullut esille kilpailuttamisen aiheuttamat kielteiset vaikutukset vammaisten henkilöiden hyvinvointiin ja terveyteen. Vammaisten henkilöiden ja heidän omaistensa näkökulmasta tilanne on ollut kestämätön.
Valiokunta pitää aloitetta vahvana viestinä vammaisten henkilöiden osallisuuden ja itsemääräämisoikeuden vahvistamisen tarpeesta. Valiokunta korostaa, että vammaisten henkilöiden palveluissa on kyse keskeisten perusoikeuksien, osallisuuden ja yhdenvertaisuuden, välttämättömän huolenpidon sekä itsemääräämisoikeuden toteutumisesta. Palvelujen laadun, tarpeisiin vastaavuuden ja asiakkaan laissa säädeltyjen oikeuksien huomioon ottamisen sekä palvelujen jatkuvuuden merkitys korostuu erityisesti pitkäaikaisissa ja elämänmittaisissa palveluissa, kuten asumispalveluissa. Asuinpaikan pysyvyyden ja palvelujen jatkuvuuden rinnalla myös pysyvillä vuorovaikutussuhteilla on olennainen merkitys vammaisten henkilöiden hyvinvoinnille ja terveydelle.
Vammaisille tärkeiden asumispalvelujen ja tulkkauspalvelujen kilpailuttamisen aiheuttamiin ongelmiin on kiinnittänyt huomiota myös yhdenvertaisuusvaltuutettu eduskunnalle antamassaan vuosikertomuksessa (K 6/2018 vp). Valtuutetun mukaan asumispalvelujen kilpailuttaminen ja siitä aiheutuva epävarmuus palveluntarjoajien pysyvyydestä ja todellisesta kyvykkyydestä aiheuttavat merkittävän riskin vammaisen asukkaan yhdenvertaisuudelle, itsemääräämisoikeudelle ja henkilökohtaiselle vapaudelle. Valtuutettu katsoo, että vammaisten henkilöiden elämänmittaisten palvelujen, kuten asumispalvelujen tai tulkkauspalvelujen, hankintamenettelytapaa ei tule jättää hankintayksiköiden eli kuntien, maakuntien tai esimerkiksi Kansaneläkelaitoksen harkinnan varaan.
Vammaisten henkilöiden oikeudet
Valiokunta painottaa, että vammaisen henkilön oikeudesta määrätä itsestään ja oikeudesta osallistua häntä koskevaan päätöksentekoon säädetään laajasti niin kansainvälisessä kuin myös kansallisessa lainsäädännössä.
YK:n vammaisten oikeuksien yleissopimuksen tarkoituksena on taata vammaisille henkilöille täysimääräisesti ja yhdenvertaisesti kaikki ihmisoikeudet ja perusvapaudet sekä edistää vammaisten henkilöiden ihmisarvon kunnioittamista. Sopimuksessa korostetaan vammaisten ihmisten itsemääräämisoikeutta, yhdenvertaisuutta ja osallisuutta kaikessa heitä koskevassa päätöksenteossa. Erityisesti asuinpaikan valinnan kannalta olennainen säännös on YK:n vammaissopimuksen 19 artikla, jonka mukaan vammaisilla henkilöillä on yhdenvertaisesti muiden kanssa mahdollisuus valita asuinpaikkansa sekä se, missä ja kenen kanssa he asuvat, eivätkä he ole velvoitettuja käyttämään tiettyä asuinjärjestelyä.
Perustuslain mukaan julkisen vallan on turvattava jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut sen mukaan kuin lailla säädetään. Lisäksi perustuslain mukaan julkisen vallan on edistettävä jokaisen oikeutta asuntoon ja tuettava asumisen omatoimista järjestämistä. Asiakkaan oikeuksia ja sosiaalipalvelujen laatua turvaavat sosiaalihuollon yleis- ja erityislainsäädäntö: laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000), laki yksityisten sosiaalipalvelujen tuottamisesta (922/2011), sosiaalihuoltolaki (1301/2014) ja sitä täydentävä erityislainsäädäntö, vammaispalvelulaki (380/1987), kehitysvammalaki (519/1977) ja lastensuojelulaki (417/2007).
Sosiaalihuollon yleis- ja erityislainsäädännössä säädetään velvoittavasti asiakkaan edun ja hänen tarpeidensa huomioon ottamisesta sekä asiakkaan osallistumisesta, neuvonnasta, ohjauksesta ja kuulemisesta. Sosiaalihuoltoa toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon asiakkaan toivomukset ja mielipide ja muutoinkin kunnioitettava hänen itsemääräämisoikeuttaan. Asiakkaalle on annettava mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa palvelujensa suunnitteluun ja toteuttamiseen. Asiakasta koskeva asia on käsiteltävä ja ratkaistava siten, että ensisijaisesti otetaan huomioon asiakkaan etu. Asiakkaan edun huomioon ottaminen koskee myös palvelujen hankintaa koskevia päätöksiä ja ratkaisuja muun muassa hankintasopimusten kestosta. Sosiaalihuoltolain perusteella on myös turvattava palvelujen jatkuvuus henkilöille, joiden tuen tarve on pysyvä tai pitkäaikainen, ellei palvelujen muuttaminen ole asiakkaan edun mukaista.
Vammaispalvelulain perusteella vammaispalvelujen järjestämisessä on otettava huomioon kunnassa esiintyvä tarve ja asiakkaan yksilöllinen avun tarve. Vammaispalvelulaissa säädetään myös asiakkaan palvelutarpeen selvittämisestä ja palvelusuunnitelman laatimisesta. Palvelusuunnitelmasta on käytävä ilmi riittävän yksityiskohtaisesti asiakkaan yksilölliset avuntarpeet ja elämäntilanne, joilla on merkitystä palvelujen sisällöstä, järjestämistavasta ja määrästä päätettäessä. Palvelusuunnitelmaan kirjattuja seikkoja ei ilman perusteltua syytä voida sivuuttaa päätöksenteossa.
Vammaisten henkilöiden palvelujen järjestäminen
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan saamien asiantuntija-arvioiden mukaan EU:n hankintadirektiivi ei mahdollista vammaispalvelujen rajaamista hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle. Valiokunta kuitenkin painottaa, että voimassa oleva lainsäädäntö ei velvoita kuntia toteuttamaan vammaispalveluita julkisina hankintoina. Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain (733/1992) perusteella kunnat voivat järjestää palvelut monin eri tavoin: omana tai kuntien yhteisenä tuotantona, palvelusetelillä tai ostopalveluina. Omana tuotantona järjestettyjä palveluja ei tarvitse kilpailuttaa. Palvelusetelin, asiakassetelin tai muun vastaavan palvelun saamiseen oikeuttavan sitoumuksen avulla järjestetyissä palveluissa asiakas valitsee tuottajan ja kunta valvoo, että tuottaja täyttää kunnan asettamat edellytykset. Näin järjestetyt palvelut eivät ole hankintaa, joten sitä ei tarvitse myöskään kilpailuttaa.
Valiokunta korostaa, että palvelun järjestämistavasta riippumatta kunnan tai muun järjestämisvastuussa olevan tahon, kuten Kansaneläkelaitoksen, tulee huolehtia siitä, että palvelun järjestämisessä otetaan huomioon vammaisen henkilön oikeuksia, osallisuutta, itsemääräämisoikeutta ja palvelujen laatua ja jatkuvuutta turvaava lainsäädäntö. Myös julkisina hankintoina toteutettavissa sosiaali- ja terveyspalveluissa tulee ottaa huomioon palvelujen erityisluonne sekä asiakkaan asema ja oikeudet koko hankintaprosessin ajan.
Kansallisen hankintalain taustalla olevassa EU:n hankintadirektiivissä edellytetään erityisesti YK:n vammaissopimuksen huomioon ottamista sekä avoimuuden ja yhdenvertaisuuden periaatteiden noudattamista. Hankintalain 108 §:n mukaan sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnoissa on otettava huomioon kyseistä palvelua koskevan erityislainsäädännön lisäksi palvelujen laatuun, jatkuvuuteen, esteettömyyteen, kohtuuhintaisuuteen, saatavuuteen ja kattavuuteen liittyvät tekijät sekä sosiaali- ja terveyspalveluja käyttävien erityistarpeet ja kuuleminen. Pitkäkestoisia hoito- ja asiakassuhteita koskevissa hankinnoissa on määritettävä sopimusten kesto ja muut ehdot siten, että sopimuksista ei muodostu kohtuuttomia tai epätarkoituksenmukaisia seurauksia palvelun käyttäjille. Valiokunta kuitenkin toteaa, että nykyinen kilpailuttamiskäytäntö ei aina täytä YK:n vammaissopimuksen ja kansallisen lainsäädännön vaatimuksia. Hankintamenettely ei myöskään anna riittäviä oikeussuojakeinoja vammaispalvelujen käyttäjille, mikä ei ole aivan YK:n vammaissopimuksen hengen mukaista.
Hankintalain perusteella hankintasopimukset voidaan tehdä toistaiseksi voimassa oleviksi, eikä laki velvoita kilpailuttamaan niitä tietyn väliajoin. Julkiset hankinnat voidaan myös toteuttaa niin, että asiakkaalle jää valinnanvaraa. Hankintalain perusteella hankintayksikkö voi kilpailuttaa puitejärjestelyllä joukon palveluntarjoajia, joista asiakas saa itse valita tarpeisiinsa parhaiten soveltuvan palveluntarjoajan. Valiokunta korostaa, että asumista ja jokapäiväiseen elämään tarvittavaa pitkäkestoista hoivaa ja tukea koskevat hankinnat tulisi pääsääntöisesti tehdä puitejärjestelyin, joissa lopullisen valinnan palvelun tuottajasta tekee asiakas tai hänen edustajansa. Lisäksi valiokunta katsoo, että asumista ja pitkäkestoista hoivaa ja tukea koskevat hankinnat tulisi tehdä kunkin asiakkaan osalta toistaiseksi voimassa oleviksi, ellei ole erityistä syytä menetellä toisin.
Valiokunta toteaa, että myös hankintalain mahdollistamaa yksilöllistä suorahankintaa tulee hyödyntää vammaisten henkilöiden palvelujen hankinnoissa. Hankintalain 110 §:n mukaan hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan yksittäisissä tapauksissa sosiaali- ja terveyspalveluhankinnoissa, jos tarjouskilpailun järjestäminen tai palvelun tarjoajan vaihtaminen olisi ilmeisen kohtuutonta tai erityisen epätarkoituksenmukaista asiakkaan kannalta merkittävän hoito- tai asiakassuhteen turvaamiseksi. Valiokunta katsoo, että yksilöllisen suorahankinnan edellytyksiä tulee parantaa, jotta suoranhankintaa voitaisiin käyttää nykyistä joustavammin.
Valiokunta korostaa, että palvelun järjestämisen tavasta riippumatta kunta tai muu palvelujen järjestäjä, kuten Kansaneläkelaitos, on aina vastuussa palveluiden laadusta ja saatavuudesta. Vastuu ei poistu, vaikka palvelut järjestettäisiin hankintalain mukaisesti. Palvelujen hankintaa varten määritettävillä palvelujen laadun vähimmäisvaatimuksilla on merkittävä vaikutus asiakkaan saaman palvelun laatuun ja sisältöön. Hankintayksikön ja palvelujen sisällön asiantuntijoiden välisellä yhteistyöllä on suuri merkitys hankintoja ja niiden kestoa suunniteltaessa. Palvelun järjestäjällä on myös velvollisuus arvioida, ohjata ja valvoa sekä yksityisten että julkisten palveluntuottajien toimintaa, palvelujen laatua ja palveluja koskevien sopimusten noudattamista.
Johtopäätökset
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että kunnalla on useita eri tapoja järjestää vammaispalvelut ja hankintalain mukainen hankintamenettely on vain yksi palvelujen toteuttamistapa. Järjestämistavan valinnassa ja palvelujen toteutuksessa tulee aina ottaa huomioon vammaisen henkilön oikeuksia ja palvelujen laatua turvaava lainsäädäntö. Kansalaisaloitteessa kuvatut ongelmat kuitenkin osoittavat, että vammaisten henkilöiden oikeudet eivät hankintaprosessissa toteudu eivätkä kilpailuttamalla hankitut palvelut vastaa riittävästi palvelujen käyttäjien tarpeeseen.
Valiokunta painottaa, että vammaispalvelujen asiakkaiden osallisuus ja vaikutusmahdollisuudet tulee turvata nykyistä paremmin palvelujen järjestämistavan valinnasta ja palvelujen toteuttamisesta päätettäessä. Valiokunta katsoo, että jos voimassa olevan lainsäädännön edellytyksiä vammaisen henkilön osallisuuden, itsemääräämisoikeuden ja palvelujen laadun sekä jatkuvuuden turvaamisesta ei pystytä täyttämään julkisin hankinnoin järjestettävillä palveluilla, palvelut tulee järjestää muulla tavoin.
Valiokunta pitää tärkeänä, että vammaispalvelujen järjestämisen osaamista edistetään valtakunnallisesti. Valiokunta painottaa, että kyse ei ole vain hankintaosaamisen edistämisestä, vaan oikean järjestämistavan valinnasta. Osaamisen edistämisessä tulee kiinnittää erityistä huomiota vammaisten henkilöiden osallisuuden ja itsemääräämisoikeuden toteutumiseen heitä koskevassa päätöksenteossa sekä palvelujen laadun ja jatkuvuuden turvaamiseen. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos ylläpitää sähköistä Vammaispalvelujen käsikirjaa, jolla ohjataan kuntia vammaisten henkilöjen palveluja koskevan lainsäädännön toimeenpanossa. Valiokunnan saamien tietojen mukaan sosiaali- ja terveysministeriö on lisäksi käynnistämässä Terveyden- ja hyvinvoinnin laitoksen toteuttamana koulutuskierroksen osaamisen vahvistamiseksi vammaispalvelujen järjestämisessä ja hankinnoissa, jotta palvelut olisivat nykyistä asiakaslähtöisempiä ja asiakkaiden yksilölliset tarpeet huomioivia.
Vammaisten henkilöiden osallisuutta ja itsemääräämisoikeutta sekä oikeutta valita asuinpaikkansa on tarkoitus vahvistaa eduskunnan käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä vammaispalvelulaiksi (HE 159/2018 vp). Valiokunta pitää kuitenkin tarpeellisena, että vammaisten oikeuksien toteutumista jatkuvasti seurataan ja sosiaali- ja terveyspalveluja koskevan lainsäädännön sekä hankintalain muutostarpeita arvioidaan edelleen kansalaisaloitteessa kuvattujen ongelmien ratkaisemiseksi, vammaispalvelujen laadun ja jatkuvuuden parantamiseksi sekä palvelujen käyttäjien osallisuuden ja oikeusturvakeinojen vahvistamiseksi. (Valiokunnan lausumaesitys 1) Lisäksi valiokunta katsoo, että vammaisten henkilöiden osallisuutta ja itsemääräämisoikeutta tulee vahvistaa osana asiakkaan ja potilaan itsemääräämisoikeutta koskevan lainsäädännön valmistelua. (Valiokunnan lausumaesitys 2)