Ehdotuksen tausta ja tavoitteet
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi ilmastolaki. Tavoitteena on hallitusohjelman mukaisesti vahvistaa ilmastolain ohjausvaikutusta ja varmistaa, että Suomi saavuttaa hiilineutraaliuden vuoteen 2035 mennessä. Esityksellä pyritään osaltaan vastaamaan myös ilmastovuosikertomusta koskeviin eduskunnan lausumiin.
Uudessa ilmastolaissa säädettäisiin uusista ilmastotavoitteista, laajennettaisiin ilmastolain mukainen suunnittelujärjestelmä koskemaan maankäyttösektoria sekä täsmennettäisiin sääntelyä muiltakin osin, jotta lain ohjausvaikutus vahvistuisi. Sen sijaan päästökauppasektorin keskipitkän aikavälin suunnittelu olisi myös jatkossa ilmastolain suunnittelujärjestelmän ulkopuolella, mutta päästökauppasektoria käsiteltäisiin kuitenkin pitkän aikavälin suunnitelman sekä ilmastovuosikertomuksen yhteydessä.
Arvioinnin lähtökohdat
Ilmastolaissa on kyse ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän sääntelystä. Tähän kokonaisuuteen kuuluisivat voimassa olevan ilmastolain mukaisesti pitkän aikavälin suunnitelma, keskipitkän aikavälin suunnitelma sekä ilmastonmuutokseen sopeutumista koskeva suunnitelma. Uutena suunnitelmana lakiin lisättäisiin maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma. Laissa säädettäisiin myös ilmastolain mukaisten suunnitelmien huomioon ottamisesta muun lainsäädännön toimeenpanossa.
Laissa säädettäisiin myös uusista ilmastotavoitteista. Vuoden 2035 hiilineutraaliustavoitteen lisäksi esityksessä säädettäisiin päästövähennystavoitteet vuosille 2030 ja 2040. Vuodelle 2050 asetettua päästövähennystavoitetta päivitettäisiin, ja lisäksi säädettäisiin myös nielujen vahvistamisen tavoitteesta.
Sääntelyn velvoitteet kohdistuisivat valtion viranomaisiin, eikä laki velvoittaisi suoraan yksityisiä toimijoita: sääntelyn vaikutukset tarkentuvat ja konkretisoituvat esityksessä tarkoitetuissa ilmastopolitiikan suunnitelmissa asetettavien toimien kautta. Talousvaliokunta keskittyy sen vuoksi tässä lausunnossaan arvioimaan yleisesti ilmasto- ja energiapolitiikan suunnittelujärjestelmän kokonaisuutta eikä esitä yksityiskohtaisempia arvioita energiapolitiikan osa-alueista, energian tuotantotavoista tai lainsäädännöstä.
Talousvaliokunta on aiemmin arvioinut ilmastolain suunnittelujärjestelmää sekä nyt kumottavaksi ehdotetun ilmastolain säätämisen että ilmastolakiin perustuvien ilmastovuosikertomusten yhteydessä. Talousvaliokunta on viimeaikaisissa lausunnoissaan korostanut erityisesti ilmastotoimien kokonaiskuvan muodostamisen tarvetta, mikä edesauttaisi ilmastopolitiikan keinojen vaikuttavuuden ja kustannustehokkuuden arviointia. Talousvaliokunta katsoo, että myös nyt käsiteltävää ilmastolakia tulisi arvioida tästä lähtökohdasta.
Ilmastolain suunnittelujärjestelmä ja ilmastotoimien kokonaiskuva
Ilmastolaki puitelakina muodostaa perustan ilmasto- ja energiapolitiikan johdonmukaiselle suunnittelulle ja sääntelylle. Suunnittelujärjestelmän tulisi mahdollistaa tieteeseen perustuva ja ennakoitava sääntely-ympäristö. Tämän kokonaisuuden tulisi antaa myös markkinatoimijoille selkeitä signaaleja, jotka vakauttaisivat investointiympäristöä toimialalla, jonka investointisyklit ovat pitkiä.
Vaikka nyt ehdotettu sääntely laajentaa ilmastolain suunnittelujärjestelmän kattavuutta, talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei suunnittelujärjestelmä uudistettunakaan anna kokonaiskuvaa Suomen ilmastopolitiikan toimista ja vaikutuksista. Ilmastotoimien kokonaiskuvan hallintaa vaikeuttaa edelleen päästökauppasektorin jääminen järjestelmän ulkopuolelle.
Talousvaliokunta on useissa asiayhteyksissä korostanut päästökauppajärjestelmän ensisijaisuutta ilmastopolitiikan kustannustehokkaana ohjauskeinona. Samalla talousvaliokunta kiinnittää huomiota tarpeeseen luoda jatkossa sekä kansainvälisellä että kansallisella tasolla uusia mekanismeja hiilidioksidipäästöjen hinnoitteluun: tältä kannalta olennaisia keinoja ovat päästöbudjetit, päästökompensaatiot ja hiilimarkkinoiden laajentaminen. Talousvaliokunta pitää tärkeänä esimerkiksi päästökompensaatioita koskevan erillislainsäädännön kehittämistä.
Ilmastolain suunnittelujärjestelmä ei myöskään poista tarvetta ilmasto- ja energiastrategialle (IES), joita on laadittu vuodesta 2001 alkaen. Tällä hetkellä valtioneuvosto valmistelee työ- ja elinkeinoministeriön johdolla hallitusohjelman mukaista ilmasto- ja energiastrategiaa. Strategia valmistellaan koordinoidusti keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelman kanssa. Strategia kattaa kaikki kasvihuonekaasupäästölähteet (päästökauppasektori, taakanjakosektori, maankäyttösektori) ja nielut (maankäyttösektori). Kokonaisuuden hahmottamiseksi olisi perusteltua, että myös ilmasto- ja energiastrategia tuotaisiin suunnittelujärjestelmän piiriin.
Talousvaliokunta korostaa myös laajemmin tarvetta varmistaa eri ilmasto- ja energiapolitiikan eri sektoreita ja eri aikajänteitä koskevien strategia- ja sääntelyinstrumenttien johdonmukaisuus. Sääntelyn lisäksi on otettava huomioon myös eri toimialoilla jo toteutettujen toimien, ml. toimialakohtaisten vähähiilisyystiekarttojen merkitys sekä kuntasektorin ja julkisten hankintojen rooli. Talousvaliokunta on EU:n ilmastopolitiikan säätelyehdotusten, erityisesti ns. 55-valmiuspaketin, käsittelyn yhteydessä kiinnittänyt huomiota ohjauskeinojen päällekkäisyyden ongelmaan. Ilmastopolitiikan kansalliseen suunnittelujärjestelmään liittyy samantyyppinen päällekkäisten ja ristikkäisten tavoitteiden ja sääntely-instrumenttien riski.
Ilmastotoimet, energiamurros ja talous
Talousvaliokunta on aiemmin ilmastovuosikertomuksen arvioinnin yhteydessä (TaVL 37/2021 vp — K 18/2021 vp) korostanut myös ilmastopolitiikan sekä elinkeino- ja talouspolitiikan yhteenkytkeytymistä ja tarvetta tarkastella ilmastopolitiikan yhteyttä investointeihin ja kilpailukykyyn.
Hallituksen esityksessä on tunnistettu esityksellä olevan monitahoisia vaikutuksia kansantalouteen. Esityksen taustalla olevissa arvioissa erityisesti vuoden 2030 60 %:n kokonaispäästövähennystavoitetta ja taakanjakosektorin 50 %:n päästövähennystavoitetta on pidetty Suomelle haasteellisina. Lisätoimia tarvittaneen kaikilla päästösektoreilla.
Esityksessä on arvioitu ehdotuksen kansantaloudellisia vaikutuksia VTT:n päästövähennystavoitevaihtoehtoja koskevan selvityksen pohjalta. Selvityksessä on arvioitu, että vuodelle 2030 esitettävän 60 %:n päästövähennystavoitteen vaikutukset kansantuotteeseen ovat monilta osin positiivisia vuoteen 2030 saakka, mutta vuoteen 2050 mennessä kansantuote olisi reilun prosentin perusskenaariota pienempi. Kansantaloudelliset vaikutukset saattaisivat siten olla lievästi kielteisiä. Toisaalta vaikutusten arviointiin liittyvä epävarmuus kasvaa ajan myötä. Esityksessä asetettava 60 prosentin päästövähennystavoite vuodelle 2030 voidaan silti nähdä perusteltuna myös talouden kannalta, sillä on havaittu, että jo keskipitkän aikavälin tiukka ilmastotavoite vauhdittaa tarvittavaa yhteiskunnan rakennemuutosta kohti hiilineutraaliutta. Myös tarve energiansäästötoimiin korostuu.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esiin tuotuun arvioon siitä, että ilmastotoimien talousvaikutusten arvioinneissa ei ole riittävällä tavoin otettu huomioon toimien innovaatio- ja vientipotentiaalia ja dynaamista vaikutusta maamme kilpailukyvylle. Suomalaisen teollisuuden edelläkävijyys puhtaiden ja vähäpäästöisten ratkaisujen alalla voi muodostaa merkittävän kilpailuedun. Tältä kannalta globaalisti skaalautuvien ratkaisujen ja esimerkiksi vetytalouden edistäminen on avainasemassa.
Talousvaliokunta pitää edelleen ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän keskeisenä puutteena sitä, että ilmastopolitiikan arviointi ja ohjaus keskittyvät Suomen alueellisten päästöjen vähentämiseen eivätkä ota huomioon Suomen hiilikädenjälkeä: suomalaisyritysten tarjoamien vähäpäästöisten tuotteiden ja palveluiden potentiaalin ymmärtäminen ja kehityksen seuranta edesauttaisivat myös kohdistamaan oikein julkisen ja yksityisen sektorin panostuksia ilmastotoimiin.
Vallitseva geopoliittinen ja -taloudellinen tilanne korostaa energiamurroksen ja fossiilisista polttoaineista irtautumisen merkitystä. Tältä kannalta voidaan arvioida, että pitkällä aikavälillä markkinamekanismin ja ilmastolain ohjausvaikutukset ovat samansuuntaisia, ja käynnissä on useita samaan suuntaan vaikuttavia kehityskulkuja. On kuitenkin erittäin tärkeää, että Venäjän ja Ukrainan tilanteen vaikutuksista Suomen huoltovarmuuteen laaditaan mahdollisimman pian kattava tilannekatsaus, jonka pohjalta myös ilmastotoimia voidaan arvioida. Toisaalta on todettava, että venäläisestä tuontienergiasta irtautuminen lyhyellä aikavälillä edellyttänee — huoltovarmuuden turvaamiseksi ja siirtymän toteuttamiseksi kuluttajien näkökulmasta sosiaalisesti kestävällä tavalla — myös tilapäistä joustamista fossiilisista polttoaineista luopumista koskevista tavoitteista. Samalla on ilmeistä, että pitkän aikavälin tavoitteena olevien päästövähennysten toteuttaminen edellyttää lisäksi paitsi nopeaa uuden teknologian käyttöönottoa myös riittäviä TKI-panoksia yrityksiltä ja yhteiskunnalta.