Käsillä oleva lainsäädäntökokonaisuus koostuu direktiivistä, jossa säädetään katettujen joukkolainojen liikkeeseenlaskusta, julkisesta valvonnasta ja merkinnästä, sekä muutosasetuksesta, jolla muutetaan luottolaitosten vakavaraisuusasetuksessa olevia katettujen joukkolainojen luottoriskiä koskevia pääomavaatimuksia. Muutosten taustalla on pyrkimys kehittää eurooppalaista katettujen joukkolainojen markkinaa ja tukea rahoitusmarkkinoiden vakautta parantamalla vakuudellisten joukkolainamarkkinoiden toimintaa. Tähän tavoitteeseen pääsemiseksi yksi keskeinen asia on varmistaa liikkeeseen laskettujen katettujen joukkolainojen vakuusmateriaalin laatu. 

Talousvaliokunta pitää kannatettavana komission tavoitteita yhtenäistää katettujen joukkolainojen sääntelyä EU:n alueella. Tällä hetkellä katettuja joukkolainoja koskeva kansallinen säädöspohja on hyvin erilainen, sillä EU-lainsäädäntöä sovelletaan niihin vain yleisellä tasolla. Jäsenvaltioiden katettujen joukkolainojen markkinoilla on pitkään vallinneet, eriytyneet lainsäädännöt ja käytänteet. Talousvaliokunta pitää perusteltuna maltillista harmonisaatiota periaatetasoisen ja sitä tarkentavan kansallisen sääntelyn keinoin. 

Suomalaisille luottolaitoksille katetut joukkovelkakirjalainat ovat tärkeä varainhankinnan väline. Kustannustehokas varainhankinta mahdollistaa osaltaan myös eurooppalaisessa vertailussa edulliset asuntolainat: suomalaisten kotitalouksien maksamat asuntolainojen korot ovat euroalueen matalimmat. Katetut joukkolainat toimivat myös finanssikriisin aikana turvallisena varainhankinnan muotona, mikä mahdollisti pankkien luotonannon häiriöttömän jatkumisen myös laskusuhdanteessa. Pienille toimijoille varainhankinnan kustannukset ovat merkittävä toimintaa määrittävä reunaehto, koska liikkeeseenlaskuja voi olla vain muutamia, jolloin skaalaetujen hyödyntäminen on vaikeaa. Tämä korostuu erityisesti pienillä markkina-alueilla.  

Noin puolet Suomessa liikkeeseen lasketuista katetuista joukkovelkakirjoista sisältää mahdollisuuden eräpäivän pidentämiseen, tyypillisesti 12 kuukaudella (soft bullet -rakenne). Soft bullet -rakenne aktivoituu yleensä automaattisesti, jos kiinnitysluottopankki ei pysty maksamaan erääntynyttä katettua joukkolainaa sen eräpäivänä tai kolmena sen jälkeisenä pankkipäivänä. Rakenteen tarkoitus on estää liikkeeseenlaskijan selvitystila.  

Sijoittajien ja luottoluokituslaitosten näkökulmasta soft bullet -rakenne on positiivinen ominaisuus: riskejä pienentävänä se myös parantaa liikkeeseenlaskun luokitusta. Mikäli nykyisenkaltaiset ehdot todettaisiin kielletyiksi, se merkitsisi laajaa, uutta likviditeettivaatimusta, koska liikkeeseenlaskijat joutuisivat luottoluokittajien vaatimusten johdosta ylläpitämään varsin epäedullista likviditeettireserviä tyypillisesti 12 kuukauden ajan ennen joukkolainan eräpäivää. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että direktiivin artikla 17 implementoidaan myöhemmässä vaiheessa kansalliseen lainsäädäntöön niin, ettei se vaaranna tämän ominaisuuden käyttöä jälleenrahoitusriskin pienentämisen ja likviditeetinhallinnan välineenä. 

Komission ehdotuksen mukaiset katepoolin ylimääräiset 180 päivän likviditeettivaatimukset olisivat tiukennus Suomen nykyiseen lainsäädäntöön verrattuna ja oletettavasti nostaisivat kustannuksia. Nykyisellään (kiinnitysluottopankkilaki 688/2010, 17 §) edellytetään, että katettujen joukkolainojen jäljellä oleva keskimääräinen laina-aika ei ole pitempi kuin vakuuspoolissa olevien lainojen jäljellä oleva keskimääräinen laina-aika. Lisäksi vakuuksien kokonaismäärään laskettavista varoista minkä tahansa 12 peräkkäisen kalenterikuukauden jakson aikana kertyvien korkojen yhteenlasketun määrän tulee riittää kattamaan samana aikana katettujen joukkolainojen haltijoille maksettavien korkojen ja johdannaissopimusten vastapuolille maksettavien maksujen yhteenlaskettu määrä. Tämä koskee myös katettujen joukkolainojen ja niiden vakuutena olevien varojen suojaamiseksi tehtyjä johdannaissopimuksia. 

Useissa jäsenvaltioissa on samantyyppisiä kassavirtojen, maturiteetin tai valuuttojen matching-ehtoja, joiden avulla pienennetään jälleenrahoitus- ja likviditeettiriskiä, mutta ei vaatimusta erillisestä likviditeettipuskurista vakuuspoolille. Valtaosassa näistä valtioista on kuitenkin suuret ja hyvin toimivat katettujen joukkolainojen markkinat. Tämä indikoi, että likviditeettiriskin hallintaan on muitakin, usein kustannustehokkaampia keinoja kuin ylimääräinen likviditeettipuskuri.  

Direktiiviehdotuksen mukaan jäsenvaltioilla on mahdollisuus jättää erillinen katepoolin maksuvalmiusvaatimus soveltamatta, jos liikkeeseenlaskijaan soveltuu jokin muu maksuvalmiusvaatimus. Talousvaliokunta katsoo edellä mainituin perustein, ettei ehdotetun artiklan 16 mukaista likviditeettipuskuria tule implementoida kansalliseen lainsäädäntöön. Talousvaliokunta katsoo, että soft bullet -rakenne voisi korvata ehdotetun likviditeettipuskurivaatimuksen. Joka tapauksessa tulee varmistaa, ettei katepoolin likviditeettipuskurivaatimuksista tule päällekkäisiä pysyvän varainhankinnan vaatimusten (NSFR) kanssa. Talousvaliokunta huomauttaa, että pysyvän varainhankinnan vaatimuksia ollaan parhaillaan viimeistelemässä osana vakavaraisuusasetuksen uudistuskokonaisuutta.  

Komission ehdotuksessa muutetaan pankkien vakavaraisuusasetuksen (CRR) artiklaa 129 kattamaan niin sanotut ylivakuusvaatimukset. Vaatimus olisi 2 % tai tietyissä tapauksissa 5 %. Nykyinen kansallinen lainsäädäntömme asettaa vakuuspoolille 2 %:n ylivakuusvaatimuksen. Käytännössä luottoluokituslaitokset edellyttävät kuitenkin useimmiten korkeampia tasoja tietyn luokituksen saamiseksi. Talousvaliokunta pitää voimassa olevaa vaatimusta toimivana. Markkinaosapuolet voivat tapauskohtaisesti määrittää, minkä suuruinen ylivakuus liikkeeseenlaskulle tarvitaan lainsäädännön minimitaso huomioiden. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on keskusteltu ulkomailla sijaitsevien vakuuksien merkityksestä vakuuspooleissa. Direktiiviehdotuksen 7 artiklassa on säädetty edellytykset EU:n ulkopuolella olevien vakuuksien sisällyttämisestä vakuuspooliin. Vaikka jäsenvaltion lainsäädäntö- ja viranomaistoimivallan ulkopuolella olevien omaisuuserien käyttöön vakuutena sisältyy riskejä muun muassa arvonmääritykseen ja määräysvallan varmistamiseen liittyen, tulee tässä yhteydessä huomioida omaisuuden maantieteellisen hajautuksen merkitsevän myös alueellisten riskitekijöiden hajauttamista.  

Komission lainsäädäntöehdotus on aiemmin kuvattujen tekijöiden lisäksi epäselvä myös johdannaissopimusten sääntelyn suhteen. Direktiiviehdotuksen 11 artiklan kohdan 2(b) rajoitus voi sanamuotonsa perusteella viitata pelkästään siihen, että johdannaisia saa käyttää vain suojaustarkoituksiin, mutta säännöstä voi tulkita myös niin, että johdannaisten määrälle halutaan euromääräinen raja. Talousvaliokunta katsoo, että euromääräiset rajoitukset voisivat vaikeuttaa suojaamista epätarkoituksenmukaisella tavalla, ja pitää tärkeänä, että lainsäädännön jatkoneuvotteluissa varmistetaan säännöksen sisällön olevan, että kiinnitysluottopankkitoiminnassa saa tehdä johdannaissopimuksia vain riskeiltä suojautumiseksi. 

Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että jatkovalmistelussa pyritään harmonisoimaan katettuja joukkolainoja koskevaa sääntelyä. Nyt ehdotetuilla muutoksilla ei kuitenkaan yhdenmukaisteta katettujen joukkolainojen käsittelyä kriisinratkaisussa, vaikka harmonisointitarve olisi tältä osin ilmeinen: nykyinen sääntely on osin epäselvää esimerkiksi niin sanottujen suojajärjestelyjen osalta. Lainsäädännön jatkovalmisteluissa tulee kiinnittää erityistä huomiota muutosten vaikutuksiin kriisinratkaisuun ja pankkien tappionkattamiskykyyn: katettuja joukkolainoja ei voida lukea alentamiskelpoisten velkojen vähimmäisvaateeseen eikä niillä voida kattaa laitoksen tappioita tai uudelleenpääomittaa laitosta sen mahdollisessa kriisinratkaisutilanteessa. Sijoittajavastuun toteutumisen varmistamiseksi on tärkeää, että pankkikonsernien varainhankinnan rakenne on monipuolinen ja pohjautuu myös alentamiskelpoisiin velkoihin.