Esityksen tavoitteet ja lähtökohdat
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä. Esityksellä pantaisiin täytäntöön rahanpesua ja terrorismin rahoittamista koskeva Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi. Talousvaliokunta on arvioinut esitystä toimialansa näkökulmasta ottaen erityisesti huomioon ehdotuksen vaikutukset rahanpesun torjuntaan, yrityksiin, kuluttajiin ja finanssialan toimintaedellytyksiin.
Talousvaliokunta pitää tärkeänä tehostaa ja ajantasaistaa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen ennaltaehkäisyä. Tämä on tärkeää erityisesti EU:n ja jäsenvaltioiden rahoitusjärjestelmän vakauden, luotettavuuden ja sisämarkkinoiden toimivuuden kannalta. Terrorismin, kansainvälisen rikollisuuden ja hybridiuhkien torjumiseksi tarvitaan yhteisiä keinoja.
Talousvaliokunta pitää rahanpesulainsäädännön uudistamista ja esityksen taustalla olevan EU-sääntelyn täytäntöönpanoa välttämättömänä. Samalla talousvaliokunta katsoo, että nyt ehdotetut sääntelyratkaisut ovat osin ongelmallisia. Ehdotuksen ongelmakohdat liittyvät erityisesti sääntelyn aiheuttamaan hallinnolliseen taakkaan ja soveltamisalan laajentamiseen EU-tason sääntelyä laajemmaksi. Talousvaliokunta katsoo, että esityksen vaikutusten arviointi on tältä osin jäänyt puutteelliseksi ja tiettyjen säännösten merkitys rahanpesun torjunnan kannalta epäselväksi. Tämä koskee erityisesti vahinkovakuutustoimintaa ja tiettyjä alhaisen riskin rahapelipalveluita.
Esityksen tavoitteena on tehostaa rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämistä niin, että lainsäädäntö perustuisi aiempaa voimakkaammin riskien arvioimiseen. Talousvaliokunta pitää tätä hyvänä lähtökohtana, mutta katsoo, että nyt ehdotettu sääntely voi tietyiltä osin toimia tavoitettaan vastaan. Vaikka sääntely antaa alan toimijoille oikeuden ja velvollisuuden asiakkaidensa riskiperusteiseen arviointiin, se voi käytännössä merkitä kaavamaisesti koko toimialaan kohdistuvien muodollisten valvontamenettelyjen toteuttamista ja merkittävää hallinnollista taakkaa. Vaarana on muodollisten valvontaprosessien muodostuminen itsetarkoituksellisiksi toimintatavoiksi. Epävarmaa sen sijaan on, pystytäänkö esitetyillä toimilla tosiasiassa jäljittämään rahanpesua kustannustehokkaasti. Riskiperusteinen lähestymistapa pitäisi ulottaa jo sääntelyn vaihtoehtojen punnintaan: sääntelyn tarvetta ja kustannuksia tulisi arvioida kriittisesti suhteessa riskien todennäköisyyteen ja niiden mahdollisen realisoitumisen seurauksiin. Vaikka direktiivi edellyttää jäsenvaltioita laajentamaan soveltamisalaa riskiperusteisesti, talousvaliokunta katsoo, ettei tämän velvoitteen voida suoraan tulkita edellyttävän soveltamisalan laajentamista nyt esitetyllä tavalla.
Hallitusohjelman linjauksen mukaan Suomi pidättäytyy kansallisesta lisäsääntelystä EU-säännösten toimeenpanossa. Nyt käsiteltävänä oleva esitys on kuitenkin osin ristiriidassa tämän linjauksen kanssa. Rahanpesudirektiivi on minimiharmonisointidirektiivi, joka jättää liikkumavaraa kansalliseen sääntelyyn. Talousvaliokunta katsoo, että sääntelyn lähtökohtana tulisi olla se, mitä EU-sääntelyn täytäntöönpano edellyttää. Tätä pidemmälle menevä kansallinen sääntely edellyttäisi nyt esitettyä kattavampaa sääntelyn yritysvaikutusten ja yhteiskunnallisten vaikutusten arviointia. Myös lainsäädännön arviointineuvosto on kiinnittänyt asiaa koskevassa lausunnossaan huomiota esityksen vaikutusten arvioinnin puutteisiin tästä näkökulmasta.
Sääntelyn soveltamisala ja vahinkovakuutustoiminnan merkitys rahanpesun torjunnan kannalta
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kritisoitu erityisesti vahinkovakuutuksia koskevaa sääntelyä siltä osin kuin kyse on EU-sääntelyä pidemmälle menevästä kansallisesta lisäsääntelystä. Esityksessä ehdotetaan, että asiakkaan tuntemisvelvollisuutta ja kotimaisten poliittisesti vaikutusvaltaisten henkilöiden tunnistamista koskevat velvoitteet ulotettaisiin vahinkovakuutustoimintaan kokonaisuudessaan.
Vahinkovakuutussääntely on jo nykyisellään kansallisen rahanpesulain soveltamisalan piirissä, ja lainsäädäntö tarjoaa tehokkaita mahdollisuuksia tätä koskevien riskien hallintaan. Valiokunta katsoo kuitenkin, että tästä ei sellaisenaan seuraa, että kaikkien rahanpesuun liittyvien säännösten, kuten asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevien säännösten, soveltamisala tulisi täysimääräisesti ulottaa koko vakuutussektoriin, vaan sääntelyn kustannuksia ja hyötyjä tulisi punnita uusien säännösten osalta erikseen. Tällaista punnintaa ei kuitenkaan ole hallituksen esityksessä riittävällä tavalla tehty. Sääntelyn piiriin tulevien vakuutusten määrä olisi lisäksi suuri: talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan Suomessa on voimassa lähes 20 miljoonaa vahinkovakuutusta. Soveltamisalan piiriin tulisi koko vahinkovakuutus, mukaan lukien kuluttajien tavanomaiset koti-, liikenne- ja kaskovakuutukset.
Talousvaliokunta katsoo asiantuntijakuulemisessa esitettyjen arvioiden perusteella, että edellä mainittuihin vakuutustuotteisiin ei käytännössä voida sijoittaa suuria rahamääriä varojen alkuperän häivyttämiseksi. Valiokunta ei ole saanut riittävää selvitystä konkreettisista esimerkkitilanteista, joissa vahinkovakuutuksia olisi käytetty tai voitaisiin käyttää tehokkaasti rahanpesun välineinä. Valiokunta pitää siten selvitettynä, että vahinkovakuutustoiminta on rahanpesun näkökulmasta vähäriskistä toimintaa. Lisäksi tällaisessa tilanteessa olisi pääsääntöisesti kyse myös vakuutuspetoksesta. Tuntemisvelvoitteita koskevan sääntelyn ulottamisella vahinkovakuutussektoriin saavutettavat mahdolliset hyödyt rahanpesun torjunnassa eivät saadun selvityksen perusteella ole riittäviä suhteessa sääntelyn yrityksille ja kuluttajille aiheuttamaan taakkaan. Koska EU:n sääntely ei edellytä tuntemisvelvoitteita koskevan sääntelyn ulottamista kokonaisuudessaan vahinkovakuutussektoriin, talousvaliokunta esittää vahinkovakuutuksen jättämistä soveltamisalan ulkopuolelle seuraavassa esitetyllä tavalla.
Poliittisesti vaikutusvaltaisia henkilöitä koskeva tuntemisvelvoite
Esitetystä soveltamisalasta käytännössä aiheutuvana seurauksena huomion kohteeksi on noussut poliittisesti vaikutusvaltaisiin henkilöihin liittyvä tehostettu tuntemisvelvollisuus. Tällä olisi valiokunnan saaman selvityksen mukaan vaikutuksia sekä vahinkovakuutustoimintaan että mahdollisesti myös rahapelisektoriin. Sääntely perustuu neljänteen rahanpesudirektiiviin, joka edellyttää myös kotimaisten vaikutusvaltaisten henkilöiden tunnistamista. Sääntely menisi kuitenkin ehdotetun soveltamisalan vuoksi rahanpesudirektiivin säännöksiä pidemmälle: säännöksen soveltaminen edellyttäisi käytännössä ns. PEP-kysymysten, eli yhteyksiä poliittisesti vaikutusvaltaisiin henkilöihin koskevien kysymysten, esittämistä kuluttajien tavanomaisten koti-, liikenne-, kasko- ja matkavakuutusten ottamisen yhteydessä. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa ei ole tullut ilmi riittäviä perusteita sille, miten kysymysten esittäminen tässä yhteydessä edesauttaisi rahanpesun torjuntaa.
Talousvaliokunta katsoo, että rahanpesudirektiivin lähtökohdan mukaisesti on perusteltua, että asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskeva sääntely kattaa vakuutussektorin osalta täysimääräisesti henki- ja sijoitusvakuutustoiminnan. Vahinkovakuutuksen osalta talousvaliokunta esittää, että poliittisesti vaikutusvaltaisia henkilöitä koskevan henkilöiden tuntemisvelvollisuutta koskevan 3 luvun 13 §:n soveltamisalaa rajataan niin, että säännös nimenomaisesti mahdollistaa yksinkertaistetun tuntemisvelvollisuuden noudattamisen vahinkovakuutuksen osalta.
Talousvaliokunta huomauttaa lisäksi, että ehdotetussa muodossaan sääntely voisi jatkossa jopa estää tiettyjen vakuutusten myöntämisen, koska asiakkaan vastatessa kysymyksiin myöntävästi päätös vakuutuksen myöntämisestä jouduttaisiin tekemään hallituksen esityksen mukaan vakuutusyhtiön ylimmässä johdossa eli hallituksessa. Voimassa olevassa laissa käytetään muotoilua "ylempi johto". Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisen yhteydessä saaman selvityksen mukaan hallituksen esityksen muotoilussa "ylin johto" voi olla kyse teknisestä virheestä, eikä oikeustilaa ole välttämättä tarkoitettu muuttaa aiemmasta. Riippumatta sääntelyn soveltamisalaa koskevasta ratkaisusta talousvaliokunta esittää, että säännös korjataan nykyistä oikeustilaa vastaavaksi, koska ylimmän johdon suostumuksen edellyttäminen johtaisi merkittäviin käytännöllisiin ongelmiin vakuutustoiminnassa.
Rahapelisektorin osalta talousvaliokunta katsoo, että sääntelyn on varmistettava, että alhaisen riskin pelipalveluihin voidaan soveltaa kevennettyjä menettelyjä. Talousvaliokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että tämä on myös nyt esitetyn sääntelyn tavoite. Ehdotuksen 3 luvun 2 §:ssä asiakkaan tunnistamista koskevat velvoitteet on rajattu vakituisen asiakassuhteen perustamiseen, jolla tarkoitetaan säännöksen perustelujen mukaan rahapelien osalta esimerkiksi pelitilin avaamista. Lisäksi tunnistamisvelvoite on asetettu 2 000 euron kynnysarvon ylittävissä tilanteissa. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että ehdotetussa muodossaan sääntely voi olla tulkinnanvarainen siltä osin, missä tilanteissa 3 luvun 13 §:n mukaisten ns. PEP-kysymysten esittämistä edellytetään. Oikeustilan selventämiseksi talousvaliokunta esittää, että asiaa selvennetään esimerkiksi tekemällä 3 luvun 13 §:n soveltamisalaan 3 luvun 2 §:ää vastaava rajaus.
Asiakkaiden tunnistaminen ja yksinkertaistettu tuntemismenettely
Lakiehdotuksen 3 luvun 8 §:ssä säädetään yksinkertaistetusta tuntemisvelvollisuudesta. Tavoitteena on mahdollistaa yksinkertaistettu menettely esimerkiksi silloin, kun kyse on asiakassuhteesta, tuotteesta tai palvelusta, jonka osalta rahanpesun tai terrorismin rahoittamisen riskiä pidetään vähäisenä. Säännöksellä pyritään jättämään yrityksille liikkumavaraa sen osalta, millaisia menettelyjä olisi tarpeen soveltaa. Pykälässä viitataan myös valtioneuvoston asetukseen, jolla on tarkoitus säätää tarkemmin tällaisista alhaisen riskin tilanteista ja niissä noudatettavista menettelyistä. Talousvaliokunta pitää kokonaiskuvan muodostamisen kannalta ongelmallisena, että asetusehdotus ei ole ollut käytettävissä hallituksen esitystä käsiteltäessä. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että asetuksella osaltaan selkeytetään oikeustilaa, parannetaan yritysten oikeusvarmuutta ja kevennetään nyt esitetystä sääntelystä aiheutuvaa hallinnollista taakkaa. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella asetustasoisella sääntelyllä voidaan kuitenkin vain rajoitetusti toteuttaa näitä tavoitteita. Edellä käsitelty poliittisesti vaikutusvaltaisten henkilöiden tuntemisvelvollisuutta koskeva 3 luvun 13 § on kirjoitettu soveltamisalaltaan yleiseksi ja ehdottomaksi ja kattaa kaikki vakuutustuotteet lukuun ottamatta pykälän 4 momentissa tyhjentävästi lueteltuja poikkeuksia, joita ovat sosiaaliturvaan kuuluva lakisääteinen työeläkevakuutus, yrittäjäeläkevakuutus, työtapaturmavakuutus ja ammattitautivakuutus. Säännös ei siten näyttäisi tarjoavan mahdollisuutta poiketa velvoitteesta vahinkovakuutustoiminnan osalta pelkästään myöhemmän asetustasoisen sääntelyn perusteella. Tämä korostaa osaltaan edellä kuvattujen soveltamisalarajausten merkitystä.
Muita huomioita
Lainsäädäntöehdotuksen tavoitteena on edistää myös tosiasiallisten edunsaajien yleisöjulkisuutta. Talousvaliokunta pitää tätä tärkeänä keinona edistää yhteiskunnan avoimuutta ja yritysten välistä luottamusta. Esityksessä ehdotetaan edunsaajarekisteriin kerättäväksi tiedot yhteisöjen edunsaajista, joiden omistus tai äänioikeus ylittäisi 25 prosentin osuuden.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty arvio, jonka mukaan edunsaajakynnys voi olla helposti kierrettävissä ja edellä mainittu kynnys tulisi laskea esimerkiksi 10 prosentin omistukseen. Komissio on heinäkuussa 2016 esittänyt neljännen rahanpesudirektiivin muuttamista niin, että omistusraja tiettyjen yritysten osalta laskisi 10 prosenttiin. Asiaa koskeva EU-tason valmistelu on siten vielä kesken. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota tarpeeseen edistää yritysten omistaja- ja edunsaajatietojen avoimuutta ja määrittää edunsaajakynnys EU:n tasolla ja kansallisesti sellaiseksi, ettei säännös ole tosiasiassa helposti kierrettävissä. Asiantuntijakuulemisissa nousi lisäksi esille, että edunsaajarekisterin tulisi olla luotettava ja helposti käytettävä. Käytettävyyttä edistäisi mahdollisuus tehdä rekisteristä hakuja myös edunsaajan nimellä. Luotettavuutta edistäisi, jos tilanteissa, joissa tosiasiallista edunsaajaa ei tiedetä, rekisteriin merkittäisiin, että edunsaaja ei ole tiedossa, sen sijaan, että sinne merkittäisiin yrityksen johtohenkilö. Sääntelyssä tulee huomioida myös alan sääntelyn kansainvälinen kehitys ja yhteensopivuus esimerkiksi verotusta koskevan sääntelyn kanssa.