Yleistä

Valiokunta toteaa, että esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki Metsähallituksesta ja samalla nykyinen laki kumottaisiin. Metsähallitus toimii esityksen mukaan maa- ja metsätalousministeriön ohjauksessa ja hallinnonalalla valtion liikelaitoksena, jonka yleistehtävänä on hoitaa, käyttää ja suojella hallinnassaan olevaa valtion maa- ja vesiomaisuutta kestävästi ja tuloksellisesti. EU:n kilpailulainsäädäntöön liittyvien vaatimusten takia esitykseen sisältyy myös ehdotus uudeksi laiksi valtion metsätalousyhtiöstä. Nykyisen metsätalousliiketoiminnan jatkaminen liikelaitoksena ei ole hallituksen esityksen mukaan enää mahdollista, vaan tarkoituksena on siirtää tämä liiketoiminta uudelle markkinaehtoisesti toimivalle perustettavalle osakeyhtiölle, joka toimii Metsähallituksen omistamana tytäryhtiönä.  

Valtion omistamat ja Metsähallituksen hallinnoimat alueet ovat lähes kolmasosa koko Suomen pinta-alasta ja muodostavat tärkeän kansallisomaisuuden. Metsähallituksen hallinnassa olevien valtion alueiden kokonaisala oli vuoden 2014 lopussa noin 12,5 miljoonaa hehtaaria, josta maa-alueita oli 9,1 miljoonaa hehtaaria ja vesialueita 3,4 miljoonaa hehtaaria. Maa-alueista talouskäytössä olevaa metsämaata oli 39 prosenttia ja taloustoiminnan ulkopuolella 61 prosenttia.  

Metsähallituksella on maa- ja vesiomaisuuden haltijana hyvin erilaisia rooleja biotalouden raaka-aineiden tuottajana, metsäteollisuuden puuhuollon turvaajana, valtion tulojen hankkijana, luonnonsuojelun keskeisenä toimijana, virkistysmahdollisuuksien tarjoajana, pohjoisen Suomen tärkeänä työllistäjänä sekä eri maankäyttömuotojen yhteensovittajana. Suurin osa Metsähallituksen maista sijaitsee Itä- ja Pohjois-Suomessa, jossa Metsähallituksen paikallisella toiminnalla on erittäin suuri alueellinen merkitys kuntataloudelle, elinkeinoille ja virkistykselle. Valiokunta korostaa Metsähallituksen keskeistä sovittelutehtävää valtion metsien talous- ja virkistyskäytössä ja suojelussa.  

Ympäristövaliokunta käsittelee jäljempänä lausunnossaan valiokunnan toimialaan kuuluvia asioita, jotka liittyvät muun muassa Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien hoitoon, yhteiskunnallisiin velvoitteisiin, toiminnan läpinäkyvyyteen, luontomatkailuun ja retkeilyalueisiin, sekä kiinnittää maa- ja metsätalousvaliokunnan huomiota tarpeeseen selkeyttää esitystä tietyiltä osin. Asiantuntijakuulemisessa on tullut ilmi, että erityisesti julkisten hallintotehtävien ohjaukseen sisältyy hallituksen esityksessä epätäsmällisyyksiä. Valiokunta tuo esiin myös yleisen huolensa luonto- ja ympäristöasioiden riittävästä huomioimisesta uudistuksessa. 

Valiokunta pitää uudistuksessa välttämättömänä toimivaltuuksien ja tulosohjauksen yksiselitteistä määrittelyä, selkeätä johtamisjärjestelmää ja toiminnan läpinäkyvyyttä sekä ympäristöllisten näkökohtien riittävää painoarvoa. Lisäksi erityistä huomiota uudistuksen toimeenpanossa tulee kiinnittää siihen, ettei byrokratia lisäänny.  

Metsähallituksen organisaatio

Metsähallitus on lakiehdotuksen mukaan jatkossakin valtion liikelaitos, mutta siihen ei sovelleta yleistä vuoden 2010 lakia valtion liikelaitoksista (1062/2010). Sitä koskevat säännökset ehdotetaan kokonaisuudessaan sisällytettäviksi uuteen Metsähallituksesta annettavaan lakiin. Metsähallituksen metsätalousliiketoiminta sen sijaan yhtiöitetään perustamalla valtion kokonaan omistama ja Metsähallituksen hallinnoima osakeyhtiö säätämällä sitä koskeva erillinen laki valtion metsätalousyhtiöstä. Valiokunta pitää välttämättömänä, että valtion  perustaman  metsätalousyhtiön todetaan täysin selkeästi ja yksiselitteisesti kuuluvan kokonaan valtion omistukseen. Valiokunta esittää maa- ja metsätalousvaliokunnalle asian täsmentämistä 2. lakiehdotuksen 1 §:ssä.  

Metsähallituksen liiketoiminnan toimialaan kuuluisivat jatkossa sen hallintaan osoitetun valtion maa- ja vesiomaisuuden taloudellinen hyödyntäminen sekä maa- ja vesiomaisuuden hallintaan liittyvää liiketoimintaa harjoittavien tytär- ja osakkuusyhtiöiden osakkeiden omistaminen. Markkinoilla tapahtuvaa liiketoimintaa Metsähallitus harjoittaisi omistamiensa osakeyhtiöiden kautta. Valiokunta korostaa, että yhteiskunnan kokonaisetuun kuuluu kannattavan liiketoiminnan ohella edelleen se, että Metsähallituksen hallinnassa oleviin alueisiin liittyvät muutkin yhteiskunnalliset tarpeet otetaan huomioon.  

Metsähallituksen organisaation keskeisiä toimijoita ovat hallitus ja toimitusjohtaja sekä erillinen julkisia hallintotehtäviä hoitava yksikkö. Metsähallituksessa on lisäksi muita yksiköitä ja toimintoja sen mukaan kuin valtioneuvoston asetuksella säädetään. Toimitusjohtajaa koskeva sääntely ei esityksen perusteluiden mukaan käytännössä merkinne muutosta toimitusjohtajan tehtäviin. Hallituksen tehtävien osalta säännöksiin sisältyy joitakin täsmennyksiä. Valiokunta pitää tärkeänä, että toimitusjohtajan toimivaltuudet julkisten tehtävien hoidossa kirjataan selvyyden vuoksi vastaaviksi kuin hallituksen toimivaltuudet.  

Metsähallituksella on esityksen 11 §:n mukaan hallitus, jossa on enintään kahdeksan jäsentä. Pykälän 2 momentin mukaan vähintään yhden hallituksen jäsenen tulee edustaa Metsähallitus-konsernin henkilöstöä, muista hallituksen jäsenistä ei ole erikseen säädetty. Ehdotetun lain 43 §:n nojalla valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä muun muassa hallituksen kokoonpanosta. Valiokunta toteaa, että hallitus joutuu toiminnassaan huomioimaan hyvin erilaisia intressejä ja sovittelemaan niitä yhteen. Hallituksessa ei ole aiemmin ollut esimerkiksi matkailualan tai virkistyskäyttöintressien riittävää edustusta, vaikka näiden asioiden merkitys on ollut kasvussa. Ympäristövaliokunta esittää maa- ja metsätalousvaliokunnalle, että hallitukseen tulee jatkossa kuulua matkailu- ja virkistysasioiden sekä luonnonsuojelun asiantuntemuksen edustajat. 

Metsähallitukselle asetetut julkiset hallintotehtävät hoidetaan esityksen mukaan edelleen liiketoiminnasta eriytetyssä julkisia hallintotehtäviä hoitavassa yksikössä, jonka päällikkönä toimii luontopalvelujohtaja. Metsästystä, kalastusta ja erävalvontaa koskevat julkiset eräasioita koskevat hallintoasiat hoitaa kyseisessä yksikössä erätalousjohtaja.  Valiokunta  pitää esitettyä organisaatiorakennetta asianmukaisena julkisten hallintotehtävien hoitamisen kannalta. Julkisten hallintotehtävien eriyttäminen muusta johtamisjärjestelmästä on perusteltua silloin, kun tehtävän hoito vaatii julkisen vallan käyttöä ja siihen liittyvää virkavastuuta. Muiden lakisääteisten tehtävien on syytä kuulua yleisen johtamisjärjestelmän piiriin myös siltä osin kuin Metsähallituksen tehtäviä hoidetaan julkisten hallintotehtävien yksikössä. Julkisten hallintotehtävien määrittelyn tulee jo perustuslaillisista lähtökohdistaan olla tehtäväpohjaista. Ympäristövaliokunta esittää myös maa- ja metsätalousvaliokunnalle harkittavaksi, että luontopalvelujohtaja toimisi esittelijänä julkisia hallintotehtäviä koskevissa asioissa.  

Metsähallituksen julkiset hallintotehtävät

Valiokunta toteaa, että lakiehdotuksen mukaan Metsähallitukselle osoitetut julkiset hallintotehtävät säilyvät pääosin ennallaan. Julkiset hallintotehtävät on määritelty esityksen 5 §:ssä sekä osin myös 16 §:ssä. Metsähallitukselle on erityislaeissa säädetty lukuisia julkisia hallintotehtäviä, joista keskeisimpiä ovat valtion luonnonsuojelu-, erämaa- ja retkeilyalueiden hoito ja käytön ohjaus sekä eräpalvelut, joihin kuuluvat metsästys-, kalastus- ja maastoliikenneasiat sekä erävalvonta. Uusia tehtäviä Metsähallitukselle on tullut EU:n vesien ja merien suojelua koskevan lainsäädännön myötä. Strategisen kulttuurihistoriallisen omaisuuden keskittäminen Metsähallitukselle on tuonut sille myös kulttuuriympäristön ja rakennusperinnön hoidon sekä rakennussuojelun tehtäviä. Valiokunta toteaa, että julkisten hallintotehtävien määrittely on lakiesityksessä laveampaa kuin yleensä julkisten hallintotehtävien kohdalla. Niihin sisältyy myös lakisääteisiä tehtäviä, joihin ei sisälly tavanomaisia julkisten hallintotehtävien piirteitä. Valiokunta toteaa kuitenkin, että rajanveto eri tehtävien välillä on vaikeaa. 

Julkisia hallintotehtäviä hoidetaan esityksen 16 §:n mukaan erillisessä julkisten hallintotehtävien yksikössä. Nämä tehtävät rahoitetaan pääosin valtion talousarviosta ja osin julkisten hallintotehtävien hoidosta kertyvillä tuotoilla. Valiokunta toteaa, että julkisten hallintotehtävien hoidon riippumattomuus ja puolueettomuus pyritään turvaamaan siten, että tehtävien hoito on eriytynyttä henkilöittäin, taloudellisesti ja toiminnallisesti. Tämä on perusteltua niissä tehtävissä, joissa käytetään julkista valtaa virkavastuulla. Muutoin ohjausjärjestelmän toimivuus ja selkeys edellyttää yhtenäistä johtamis- ja hallintojärjestelmää, jossa yleistoimivalta ja vastuu konsernikokonaisuuden järjestämisestä on Metsähallituksen toimitusjohtajan ja hallituksen tehtävänä. Ympäristöministeriö tulosohjaa lakiehdotuksen 9 §:n mukaan Metsähallitusta sen ohjausvastuulle säädettyjen 5 §:ssä tarkoitettujen julkisten hallintotehtävien hoidossa.  

Valiokunta katsoo, että julkisten hallintotehtävien siirtäminen itsenäiselle virastolle olisi ollut vaihtoehtoinen ratkaisu Metsähallitusta uudistettaessa, mutta valtion voimassa olevan kiinteistöstrategian tavoitteet voidaan todennäköisesti turvata paremmin yhden liikelaitoskokonaisuuden puitteissa. Tämä siitäkin huolimatta, että liiketoimintojen ja julkisten hallintotehtävien välillä on tehtävien erilaisesta luonteesta johtuen tietty sisäänrakennettu jännite, joten tasapuolinen ja yhteiskunnan kokonaishyötyä parhaiten  palveleva  päätöksenteko on  vaativaa.  Valtion kokonaisetu edellyttää, että taloudellisten vaikutusten lisäksi huomioidaan asianmukaisesti myös sosiaaliset, ympäristölliset ja kulttuuriperinnön vaalimiseen liityvät seikat.  

Metsähallituksen keskeisiä luonnonsuojelutehtäviä ovat luonnonsuojelualueverkoston hallinnointi, hoito ja käyttö. Tähän liittyen luonnon virkistyskäytön ja erityisesti luontomatkailun merkitys on kasvanut voimakkaasti. Valiokunta painottaa sitä, että Metsähallitus on nykyisen metsähallituslain aikana aktiivisesti kehittänyt julkisten hallintotehtävien yksikön ja muiden Metsähallituksen yksiköiden välistä vuoropuhelua ja saavuttanut erilaisten ja osin vastakkaisten tavoitteiden yhteensovittamisessa varsin hyviä tuloksia. Julkisten hallintotehtävien tulosohjauksesta ovat tähän asti vastanneet maa- ja metsätalousministeriö ja ympäristöministeriö kumpikin omalla toimialallaan yhteistyössä, ja tiiviin yhteistyön jatkaminen ja kehittäminen on välttämätöntä. Valiokunta pitää eri  tavoitteiden yhteensovittamisessa tärkeänä toimivaltuuksien  ja ohjausjärjestelmien selkeää määrittelyä.  

Lakiehdotuksessa ympäristöministeriön ohjaustehtävistä säädetään 9 §:ssä, jonka mukaan ympäristöministeriö tulosohjaa Metsähallitusta ministeriön ohjausvastuulle säädettyjen 5 §:ssä tarkoitettujen julkisten hallintotehtävien hoidossa. Esityksen 16 §:ssä säädetään kuitenkin myös julkisia hallintotehtäviä hoitavan yksikön tehtävistä, mukaan lukien luonnonsuojelualueverkoston hoito ja käyttö, mikä ei 16 §:n sanamuodon mukaan sisälly ehdotuksen 5 §:ssä lueteltuihin julkisiin hallintotehtäviin, vaikka asiasisällöltään kyse on yksiselitteisesti julkisesta hallintotehtävästä. Ympäristövaliokunta esittää maa- ja metsätalousvaliokunnalle, että julkisia hallintotehtäviä koskevien sisäisten viittaussuhteiden ja ympäristöministeriön toimivallan selkeyttämiseksi esityksen 16 §:n 2 kohta siirrettäisiin 5 §:n uudeksi 2 kohdaksi, jolloin 2 kohta muuttuisi uudeksi 4 kohdaksi ja 4—6 kohdat uusiksi 5—7 kohdiksi.  

Toiminnan läpinäkyvyys

Valiokunta katsoo, että monijakoisessa organisaatiorakenteessa Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien yksikön ja muiden osien välinen hallinnollinen erillisyys tulee turvata. Metsähallituksen liiketoimintojen ja budjettitalouden piirissä olevien julkisten hallintotehtävien välillä ei ole mahdollista siirtää varoja eikä näiden eri toimintojen välille saa muodostua taloudellisia riippuvuussuhteita. Valiokunta pitää välttämättömänä, että eduskunnan myöntämien talousarviovarojen käyttöä voidaan jatkossakin jatkuvasti seurata ja toiminnan tulokset todentaa läpinäkyvästi tilikauden päätyttyä. Valiokunta pitää tärkeänä myös valtion perustettavan metsätalousyhtiön toiminnan läpinäkyvyyttä ja avoimuutta, koska kyse on yhteisen kansallisomaisuuden hyödyntämisestä. 

Lakiehdotuksen mukaan julkisten hallintotehtävien erilliskirjanpidosta luovuttaisiin, mutta julkisista hallintotehtävistä laadittaisiin edelleen erillinen tilinpäätös lakiehdotuksen 33 §:n mukaisesti. Valiokunta huomauttaa, ettei hallituksen esityksen perusteluissa esitetä syytä tällaiselle taloushallinnon muutokselle. Esityksen perusteluissa (s. 66) kuitenkin korostetaan, että julkisten hallintotehtävien hoitoon osoitetut varat ja velat on pidettävä tehokkaasti erillään liiketoiminnan varoista ja veloista.  

Eduskunnan budjettivallan turvaaminen ja ministeriöiden ohjausvallan toteutuminen sekä julkisia hallintotehtäviä hoitavan yksikön aseman riippumattomuus edellyttävät, että taloushallinnon järjestelmät noudattavat selkeästi erillisyyden vaatimusta. Valiokunta huomauttaa, että erillinen kirjanpitosäännös olisi myös yhdenmukainen EU:n kilpailuoikeudellisten vaatimusten kanssa. Metsähallitukseen edelleen sovellettavan, kumotun vuoden 2002 valtion liikelaitoksista annetun lain 13 §:n mukaan laitoskohtaisessa laissa säädetyistä muista liikelaitoksen tehtävistä on pidettävä erillistä kirjanpitoa ja laadittava erillinen tilinpäätös. Valiokunta esittää edellä todettuun viitaten maa- ja metsätalousvaliokunnalle selvitettäväksi, tulisiko erillistä kirjanpitoa edellyttävä säännös lisätä lain 33 §:n 1 momenttiin.  

Nykyisen Metsähallituksesta annetun lain 8 §:n 2 momentin mukaan julkisten hallintotehtävien yksikköä johtava luontopalvelujohtaja hyväksyy ja allekirjoittaa hallituksen erillisen tilinpäätöksen. Tällä säännöksellä on pyritty osaltaan huolehtimaan viranomaisyksikön erillisestä ja riippumattomasta asemasta. Valiokunta esittää maa- ja metsätalousvaliokunnalle selvitettäväksi, tulisiko myös uuteen lakiin sisällyttää vastaava säännös. 

Lakiehdotuksen 8 §:n 1 momentin 2 kohdassa todetaan, että valtion talousarvion käsittelyn yhteydessä eduskunta hyväksyy Metsähallituksen peruspääoman korotuksen ja alennuksen sekä päättää määrärahan ottamisesta talousarvioon myönnettäväksi Metsähallituksen peruspääoman korottamiseen. Valiokunta huomauttaa, että esityksessä jää osin epäselväksi eduskunnan päätösvalta niissä tapauksissa, joissa peruspääomasta ei ole säädetty eduskunnan antamalla lailla, kuten esimerkiksi tapahtuu luonnonsuojelualuetta perustettaessa.  

Yleiset yhteiskunnalliset velvoitteet

Lakiehdotuksen 2 §:n mukaan Metsähallitus käyttää, hoitaa ja suojelee hallinnassaan olevaa valtion maa- ja vesiomaisuutta kestävästi. Metsähallituksen yleiset yhteiskunnalliset velvoitteet sisältyvät esityksen 6 §:ään. Pykälän 1 momentin mukaan biologisen monimuotoisuuden säilyttäminen ja tarkoituksenmukainen lisääminen on Metsähallituksen kaikkea liiketoimintaa rajaava reunaehto. Biologinen monimuotoisuus tulee luonnonvarojen kestävän hoidon ja käytön olennaisena osana ottaa riittävästi huomioon metsien, meren ja muiden luonnonvarojen hoidolle, käytölle ja suojelulle asetettujen muiden tavoitteiden kanssa. Valiokunta toteaa, että pykälän 1 momentti vastaa nykyisen lain muotoilua, paitsi siihen on sisällytetty metsien ohella merta koskeva maininta. Lisäksi pykälän loppuun on lisätty toteamus yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden hoidon huomioon ottamisesta Metsähallituksen tulostavoitetta asetettaessa.  

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin myös Metsähallituksen velvollisuudesta ottaa toiminnassaan huomioon luonnon virkistyskäytön vaatimukset. Näillä vaatimuksilla tarkoitetaan muun muassa metsien hakkuu- ja uudistamistoimenpiteiden sekä muun maankäytön toteuttamista matkailualueiden ja -reittien vaikutuspiirissä siten, että haitat maisema-arvoille ja luontoelämyksille jäävät mahdollisimman pieniksi. Valiokunta toteaa, että kyseessä oleva velvoite vastaa voimassa olevaan lakiin sisältyvää velvoitetta.  

Lakiehdotuksessa valtion metsätalousyhtiöstä on todettu, että omaisuutta koskevaa käyttöoikeutta luovutettaessa ja sen ehtoja tarkistettaessa on huolehdittava, että Metsähallituksesta annetun lain 6 §:ssä tarkoitettujen yleisten yhteiskunnallisten ja 7 §:ssä tarkoitettujen muiden yhteiskunnallisten velvoitteiden toteuttaminen turvataan ja Metsähallituksen hyväksymiä luonnonvarojen käyttöä koskevia alueellisia suunnitelmia noudatetaan. Valiokunta pitää tärkeänä näiden periaatteiden noudattamista ja uuden valtion metsätalousyhtiön toiminnan avoimuutta. 

Metsähallituksen tuloutustavoitteessa asetetaan lähtökohtaisesti vaatimukset Metsähallituksen metsien käytölle. Valiokunta korostaa tarvetta arvioida tuloutustavoitetta ekosysteemilähestymistapa huomioon ottaen eli sisällyttäen arvioon muutkin näkökulmat kuin puuntuotto. Valiokunta katsoo myös, että Metsähallituksen valtion metsien hoitajana tulee ottaa huomioon lisäksi metsien käytön sosiaalinen kestävyys.  

Valiokunta korostaa, että Metsähallituksen yhteiskunnallisiin velvoitteisiin sisältyvällä työllisyyden edistämisellä on Itä- ja Pohjois-Suomessa huomattavan keskeinen merkitys. Toisaalta työllisyyden edistämistä tarkastellaan lakiehdotuksessa hieman kapea-alaisesti metsätalouden työllisyyden näkökulmasta, vaikka esimerkiksi Lapissa myös matkailulla on monilla paikkakunnilla hyvin tärkeä ja kasvava merkitys työllistäjänä. Valtion talousmetsien ja muiden valtion alueiden mahdollisuuksia työllisyyden edistämisessä on perusteltua tarkastella laajemmin alueiden kokonaistyöllisyyden ja koko aluekehityksen kannalta.  

Vuoden 2014 tilinpäätöstietojen perusteella Metsähallitus on maksanut yhteisöveroja kunnille noin 7,7 miljoonaa euroa. Erityisesti Pohjois-Suomen pienille kunnille kyseiset verotulot ovat elintärkeitä. Hallituksen esityksen mukaan uudella organisaatiorakenteella kunnille yhteensä tilitettävät tulot vähenisivät noin miljoona euroa 6,7 miljoonaan euroon. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Metsähallituksen yhteisöverotulot voivat enimmillään muodostaa jopa noin 20 prosenttia tiettyjen pohjoisen pienten kuntien tuloista. Valiokunta pitää näiden verotulojen tason turvaamista tärkeänä. 

Metsähallituksella on eri toimialueillaan nykyään hyvä alueellinen kattavuus ja paikallinen tuntemus. Valiokunta katsoo, että myös jatkossa Metsähallituksen sekä uuden perustettavan valtion metsätalousyhtiön tulee kyetä hyvään paikalliseen sopimiseen sekä henkilöstöresurssien joustavaan käyttöön. Valiokunta painottaa yhteiskunnallisia velvoitteita koskevien tavoitteiden toteutumisen riittävän laajaa seurantaa. Ekologista, taloudellista ja sosiaalista kestävyyttä tulee arvioida läpinäkyvästi ja samalla myös kehittää toiminnan kestävyyttä kuvaavia mittareita.  

Metsähallituksen hallituksen yhtenä tehtävänä on esityksen 12 §:n mukaan hyväksyä luonnonvarojen käyttöä koskevat alueelliset suunnitelmat. Luonnonvarasuunnitelma on monitavoitteinen, laajalle alueelle tehtävä strateginen luonnonvarojen käytön suunnitelma. Suunnittelulla sovitetaan yhteen valtion maille asetetut erilaiset toiminnalliset tavoitteet ja pyritään varmistamaan luonnonvarojen kestävä ja tasapainoinen käyttö. Suunnitelmiin sisältyy alue-ekologinen tarkastelu, johon kuuluu ekologinen ja sosiaalinen tarkastelu. Valiokunta katsoo, että avoin yhteistyö ja paikallisten olosuhteiden tuntemus ovat muodostuneet Metsähallituksen alueellisen luonnonvarasuunnittelun keskeisiksi elementeiksi, joita tulee myös kehittää edelleen.  

Saamelaisen kulttuurin turvaamista koskevat säännökset

Yksi Metsähallituksen yleisistä yhteiskunnallisista velvoitteista on saamelaisten kulttuurin harjoittamisen edellytysten turvaaminen. Lakiehdotuksen 6 §:n 2 momentin mukaan esityksessä säädettäisiin voimassa olevan metsähallituslain 4 §:n 2 momenttia vastaavasti Metsähallituksen yhteiskunnallisista velvoitteista saamelaisten kotiseutualueella ja poronhoitoalueella. Esityksen mukaan saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995) tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella Metsähallituksen hallinnassa olevien luonnonvarojen hoito, käyttö ja suojelu on sovitettava yhteen siten, että saamelaisille alkuperäiskansana perustuslaissa säädetty oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kulttuuriaan on mahdollista. Saamelaisten kulttuuriin kuuluviksi katsotaan myös saamelaisten perinteiset elinkeinot, kuten poronhoito, metsästys ja kalastus. Säännös ei tarkoita, että sanottujen luontaiselinkeinojen harjoittamiseen liittyvät oikeudet kuuluisivat vain saamelaisille. 

Lakiehdotuksen 39 §:n 1 momentissa säädetään Metsähallituksen yhteydessä toimivista alueellisista neuvottelukunnista. Säännös vastaa pääosin sisällöltään voimassa olevan metsähallituslain 20 §:ää. Sen sanamuotoa kuitenkin täsmennettäisiin siten, että neuvottelukunnat olisivat maakunta- tai aluekohtaisia, kun nyt ne ovat lääni- tai aluekohtaisia. Esityksen 39 §:n 2 momentin mukaan kutakin saamelaisten kotiseutualueeseen kokonaisuudessaan kuuluvaa kuntaa varten asetettaisiin oma neuvottelukunta. Neuvottelukunnan tehtävänä olisi käsitellä valtion maa- ja vesialueiden sekä niihin kuuluvien luonnonvarojen kestävää käyttöä ja hoitoa. Voimassa olevassa Metsähallituksesta annetussa laissa ei ole säännöstä saamelaisten kotiseutualueelle asetettavista kuntakohtaisista neuvottelukunnista. Valiokunta pitää esitettyä neuvottelukuntia koskevaa uudistusta tarpeellisena ja saamelaisten asemaa osaltaan turvaavana uudistuksena.  

Valiokunta toteaa, että kalastuslain (379/2015), ympäristönsuojelulain (527/2014), kaivoslain (621/201) ja vesilain (587/2011) viimeaikaisten kokonaisuudistusten sekä luonnonsuojelulain (58/2011) ja metsälain (1085/2013) muutosten yhteydessä on johdonmukaisesti vahvistettu saamelaisten osallistumismahdollisuuksia näiden lakien soveltamisessa lisäämällä lakeihin ns. heikentämiskieltoa koskevia uusia säännöksiä.  

Valiokunta huomauttaa, että viime vaalikaudella eduskunnalle annettuun hallituksen esitykseen itsenäisten maiden alkuperäis- ja heimokansoja koskevan yleissopimuksen (ns. ILO 169 -sopimus) lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta (HE 264/2014 vp) sisältyy voimassa olevan metsähallituslain muutosehdotus. Lakiin ehdotettiin otettavaksi säännökset saamelaisten kotiseutualueella tapahtuvasta valtion maa- ja vesialueiden hoitoa ja käyttöä koskevasta suunnittelusta (16 a §) ja saamelaiskulttuurin heikentämiskiellosta (16 b §). Eduskunta hyväksyi viime vaalikauden viimeisillä valtiopäivillä hallituksen esityksen HE 264/2014 vp ja perustuslakivaliokunnan mietinnön PeVM 13/2014 vp pohjalta ensimmäisessä käsittelyssä edellä mainitut muutokset sisältävän ehdotuksen laiksi Metsähallituksesta annetun lain muuttamisesta. Esitystä ei kuitenkaan viety toiseen käsittelyyn. Asia on perustuslain 49 §:n kansainvälisen asian käsittelyn jatkuvuutta koskevan säännöksen vuoksi edelleen vireillä eduskunnassa.  

Käsiteltävässä hallituksen esityksessä voimassa oleva Metsähallituksesta annettu laki ehdotetaan kumottavaksi ja korvattavaksi uudella Metsähallituksesta annettavalla lailla. Lakiehdotukseen ei enää sisälly aikaisemmassa esityksessä olevia säännöksiä saamelaisten kotiseutualueella tapahtuvasta suunnittelusta ja saamelaiskulttuurin heikentämiskiellosta. Hallituksen esityksen perusteluissa ei esitetä syytä kyseisten säännösten pois jättämiselle. Valiokunta viittaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon (PeVL 1/2016 vp), jossa se on katsonut, että perustuslain säännökset, niitä koskeva perustuslakivaliokunnan käytäntö sekä kansainvälisten ihmisoikeusvalvontaelinten kannanotot puoltavat aikaisempien esitettyjen säännösten sisällyttämistä Metsähallituksesta annettavaan lakiin. Ympäristövaliokunta esittää maa- ja metsätalousvaliokunnalle, että se ottaa huomioon edellä mainitut säännökset ympäristöllisiä elementtejä koskevan lainsäädännön yhtenäistämiseksi. 

Metsähallituksen yhteiskunnallinen ohjaus ja rahoitus

Lakiehdotuksen 8 §:n mukaan eduskunta hyväksyy edelleen vuosittain talousarvion käsittelyn yhteydessä Metsähallituksen keskeiset palvelutavoitteet ja muut toimintatavoitteet. Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien rahoittamisesta säädetään esityksen 28 §:ssä, jonka mukaan Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien hoito rahoitetaan valtion talousarviossa erikseen osoitetuilla määrärahoilla sekä julkisten hallintotehtävien hoidosta saatavilla maksuilla ja tuotoilla. Julkisten hallintotehtävien hoitoa voidaan rahoittaa osin myös julkisella hankerahoituksella.  

Maa- ja metsätalousministeriön ja ympäristöministeriön ohjaustoimivallan esitetty sääntely vastaa asialliselta sisällöltään pitkälti voimassa olevaa lainsäädäntöä ja nykyisin noudatettuja käytäntöjä. Valiokunta toteaa, että edellä sanotusta huolimatta asiantuntijakuulemisessa on tullut esiin tiettyjä epäselvyyksiä koskien ohjaustehtäviä ja niiden laajuutta. Valtion talousarviovarojen käytön ohjaus eduskunnan asettamien tavoitteiden puitteissa kuuluu ministeriöille, jotka ovat vastuussa varojen käytöstä eduskunnalle.  

Esityksen mukaan kulttuuriperintökohteiden hoito siirtyy julkisten hallintopalvelujen yksikköön. Valiokunta toteaa, että tämä muutos lisää yksikön kustannuksia ja tulee ottaa huomioon tulevassa budjettirahoituksessa. Esitetyt tasesiirrot vähentävät osaltaan julkisten hallintotehtävien tulorahoitusta, joka on aiemmin voitu hyödyntää suoraan julkisten hallintotehtävien rahoituksessa. Valiokunta korostaa, että nämä tulot on yleensä käytetty paikallisesti kompensoimaan ministeriöiden toimialoilla syntyneitä menoja. Valiokunta toteaa myös, että kolmanteen tase-erään siirtyisi osa nykyisestä omasta pääomasta. Siitä tulevat tulot, jotka nyt käytetään kokonaisuudessaan suoraan julkisiin hallintotehtäviin, kuten esimerkiksi luonnonsuojelualueiden palveluihin, siirtyisivät ilmeisesti liiketalouden tuloiksi. Valiokunta toteaa, että on tärkeää huomioida mahdollisten siirtojen vaikutukset julkisten hallintotehtävien resursseihin. 

Valiokunta esittää maa- ja metsätalousvaliokunnalle myös Metsähallituksen Laatumaan kiinteistökehitysliiketoiminnan kehittämistä nykyisestä, jotta matkailuyritysten toimintaedellytyksiä voidaan parantaa. Yhteistyön toimivuudella on suuri merkitys erityisesti Lapin matkailutoiminnan kehittämisen kannalta.  

Valiokunta korostaa voimakkaasti sitä, että jokamiehenoikeuksien käyttömahdollisuuksia ei saa heikentää ja samalla myös retkeilyverkoston käytön maksuttomuudesta tulee ehdottomasti huolehtia. Samoin paikallisten virkistys- ja metsästysoikeudet ja metsästykseen liittyvät käytännöt tulee säilyttää ennallaan. Valiokunta toteaa myös tässä yhteydessä, että pinta- ja pohjavesien hyödyntämisestä säädetään kattavasti erikseen vesilaissa (587/2011). 

Liiketoimintojen tulokset ovat luonteeltaan selkeästi taloudellisia, kun taas julkiset hallintotehtävät tuottavat pääasiassa erilaisia palveluita kansalaisille ja yritystoiminnalle. Valiokunta pitää välttämättömänä, että nämä erilaiset tarpeet otetaan tasapainoisesti huomioon Metsähallituksen tulosohjauksessa. Valiokunta painottaa, että Metsähallituksen sisällä eri yksiköiden välinen sujuva yhteistyö käytännön asioissa on täysin välttämätöntä. 

Metsähallituksen valtion maa- ja vesialueita koskevat tasesiirrot

Metsähallituksen tämänhetkinen tase jakautuu liiketoimintojen hallinnoimaan peruspääomaan ja luontopalveluiden hallinnoimaan muuhun omaan pääomaan, joka on valtion strategista maa- ja vesiomaisuutta. Muutokset näiden kahden tase-erän välillä tehdään eduskunnan päätöksellä. Hallituksen esityksen mukaan Metsähallituksen tase jakautuisi jatkossa kolmeen omaisuuserään. Liiketoimintojen peruspääoma säilyisi lähes ennallaan. Muu oma pääoma jakautuisi käytännössä nykyisestä poiketen kahteen omaisuuserään, joista ensimmäinen olisi lakiehdotuksen 26 §:n mukaan julkisten hallintotehtävien yksikön hoidossa ja toinen erä kuuluisi jatkossa (mm. valtion yleisvedet) muille yksiköille. Valiokunta toteaa, että asiantuntijakuulemisessa on nostettu esiin uuden kolmannen tase-erän aiheuttama järjestelmän monimutkaistuminen. Valiokunta tuo esiin myös huolen mahdollisesta läpinäkyvyyden vähenemisestä. Ympäristövaliokunta esittää maa- ja metsätalousvaliokunnalle, että kolmannen tase-erän muodostamisen tarpeellisuus vielä selvitetään.  

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on myös todettu (s. 44), ettei valtion yleisiin vesialueisiin liity yleistä intressiä eikä näiden alueiden hallintaa enää todettaisi julkiseksi hallintotehtäväksi. Valiokunta kuitenkin huomauttaa, että 1.1.2016 voimaan tulleen uuden kalastuslain (379/2015) säännöksiin liittyy yleisvesialueilla selkeitä Metsähallitusta koskevia julkisia hallintotehtäviä. Lisäksi asiantuntijakuulemisessa on tullut esiin, että yleisillä vesialueilla on erilaisia yhteiskunnallisia intressejä, joita ovat esimerkiksi ammattikalastus, vesiviljely, tuulivoima, soranotto ja luonnonsuojelu. Näiden toimintojen kehittyminen yleisellä vesialueella edellyttää aikaisempaa suurempaa yhteensovittamisen tarvetta ja erilaisten tarpeiden tasapainoista huomioimista. 

Metsähallituksen peruspääoman muutokset käsitellään esityksen 8 §:n mukaan eduskunnassa, mutta 34 §:n mukaan valtioneuvosto päättäisi tasemuutoksista muun oman pääoman sisällä julkisten hallintotehtävien yksikön hoitaman tase-erän ja liiketoimintojen hoitaman ns. kolmannen tase-erän välillä. Valtioneuvosto päättäisi sellaisen yksittäisen kiinteistövarallisuuden kohteen siirrosta, jonka käypä arvo on enintään kymmenen miljoonaa euroa. Asiantuntijakuulemisessa on tullut esiin, että esitetty malli saattaisi jossain tapauksissa mahdollisesti vähentää eduskunnan päätösvaltaa ja valtion omaisuuden hallinnan läpinäkyvyyttä. Esityksestä ei myöskään käy selkeästi ilmi, kuuluisiko kolmannen tase-erän osalta muutosten valmistelu pelkästään maa- ja metsätalousministeriölle, ja siksi ympäristövaliokunta esittää maa- ja metsätalousvaliokunnan harkittavaksi asian selkeyttämistä. 

Luontomatkailu sekä valtion retkeilyalueiden hoito ja käyttö

Valiokunta huomauttaa, että luontomatkailun edellytysten edistämiseen on kiinnitetty hallituksen esityksessä varsin vähän huomiota verrattuna alan suuriin kasvumahdollisuuksiin. Metsähallituksen hallinnoimilla luontoalueilla on suuri merkitys matkailuelinkeinolle erityisesti Pohjois- ja Itä-Suomessa. Pohjois-Suomessa kansallispuistojen lisäksi myös monet retkeilyalueet ja talousmetsät ovat matkailukeskusten ja -yritysten läheisyydessä ohjelmapalveluyritysten käytössä. Matkailun kasvun myötä myös metsien eri käyttömuotojen yhteensovittamisen tarve korostuu entisestään.  

Luonnon virkistyskäytön ja luontomatkailun toimintaympäristöjen ja palveluiden määrätietoinen kehittäminen suojelualueilla ja talousmetsissä yhteistyössä eri sidosryhmien kanssa on tuottanut varsin hyviä tuloksia. Myös talousmetsien hakkuissa ja muiden metsätaloustoimenpiteiden suunnittelussa ja toteutuksessa Metsähallitus on enenevässä määrin ottanut huomioon paikallisten toimijoiden näkemyksiä. Valiokunta pitää tärkeänä näiden toimintamallien säilyttämistä ja kehittämistä.  

Valtion retkeilyalueista säädetään ulkoilulaissa (606/1973), johon kokonaisuudessaan sisältyy uudistamistarpeita. Ulkoilulain 16 §:n mukaan valtion maalle, jolla on ulkoilun kannalta huomattava yleinen merkitys, voidaan perustaa retkeilyalue. Tällaisella alueella on metsätalouden harjoittaminen, metsästys ja kalastus samoin kuin maa- ja vesialueiden käyttö järjestettävä niin, että ulkoilutoiminnan tarpeet tulevat riittävästi huomioon otetuiksi.  

Retkeilyalueiden hoito on nykyisellään järjestetty Metsähallituksessa siten, että alueiden hallinta kuuluu metsätalouden tulosalueelle ja alueiden virkistyspalvelujen tuottamisesta, palveluvarustuksen rakentamisesta ja hoidosta vastaa julkisten hallintotehtävien yksikkö. Toiminta rahoitetaan maa- ja metsätalousministeriön pääluokkaan kuuluvasta talousarvion määrärahasta. Valiokunta toteaa, että valtion retkeilyalueiden matkailukäyttö on lisääntynyt huomattavasti viime vuosikymmeninä ja näiden alueiden paikallistaloudelliset vaikutukset ovat huomattavia. Valtion retkeilyalueita ovat tällä hetkellä Evo, Ruunaa, Oulujärvi, Iso-Syöte ja Kylmäluoma sekä Hossa, jonne on tulossa uusi kansallispuisto. Suurin osa valtion retkeilyalueista on nykyään matkailun kannalta merkittäviä vetovoimatekijöitä, jotka houkuttelevat kasvavassa määrin myös ulkomaalaisia matkailijoita. Käytännössä enää vain osalla retkeilyalueista voidaan harjoittaa tehokasta metsätaloutta, esimerkiksi Iso-Syötteen alue kuuluu lähes kokonaan Natura 2000 -ohjelmaan ja alue on siten melkein kokonaan metsätalouden ulkopuolella. 

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (s. 54) ulkoilulain nojalla perustettuja valtion retkeilyalueita hoitaisi julkisten hallintotehtävien yksikkö yhteistyössä Metsähallituksen liiketoiminnan tai perustettavan metsätaloutta harjoittavan osakeyhtiön kanssa, koska retkeilyalueet kuuluvat tuottovaateen alaiseen omaisuuteen ja niillä harjoitetaan myös metsätaloutta. Valiokunta painottaa, että valtion retkeilyalueiden matkailukäyttö on voimakkaasti kasvanut ja matkailun paikallistaloudelliset vaikutukset ovat näillä alueilla huomattavan suuria.  

Retkeilyalueiden kuuluminen Metsähallituksen peruspääomaan, johon kohdistuu tuottovaatimus, saattaa aiheuttaa eri käyttömuotojen yhteensovittamisen ongelmia tilanteessa, jossa tavoitteena on samanaikainen virkistys- ja matkailukäytön kehittäminen ja tuottovaateen alaisen metsätalouden toteuttaminen. Ympäristövaliokunta esittää maa- ja metsätalousvaliokunnalle, että valtion retkeilyalueet siirretään pois tuottovaateen alaisesta peruspääomasta esimerkiksi ns. kolmanteen tase-erään. Valiokunta korostaa erityisesti sitä, että kyse on varsin pienialaisista alueista, jotka ovat kuitenkin matkailulle hyvin tärkeitä.