Selonteon tausta, tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Eduskunta on tammikuussa 2019 hyväksymässään tarkastusvaliokunnan kotouttamisen toimivuutta koskevaan mietintöön (TrVM 6/2018 vp) perustuvassa kannanotossa (EK 35/2018 vp) edellyttänyt hallituksen laativan kokonaisvaltaisen toimenpideohjelman kotouttamistoimien uudistamistarpeista ja toteutettavista uudistuksista sekä antavan sen eduskunnalle selontekona. Kannanotossa on yhteensä 11 kohtaa, joissa edellytetään selonteon antamisen lisäksi muun muassa kotouttamisen merkittävää nopeuttamista sekä kotouttamistoimenpiteiden velvoittavuuden lisäämistä ja niiden vaikuttavuuden parantamista.  

Valtioneuvosto on 17.6.2021 antanut eduskunnalle käsiteltävänä olevan selonteon kotoutumisen edistämisen uudistamistarpeista. Selonteon tarkoituksena on luoda suuntaviivoja kotoutumisen kehittämiseksi niin, että maahanmuuttajaväestön osallisuus yhteiskunnassa voidaan varmistaa ja että maahanmuuttajien osaamista hyödyntämällä voidaan osaltaan vastata yhteiskunnan muutoksiin, kuten työikäisen väestön vähenemiseen. Selonteossa esitetyillä toimenpiteillä pyritään vastaamaan keskeisiin toimintaympäristössä tapahtuneisiin muutoksiin ja tunnistettuihin kehittämiskohteisiin. Selonteolla vastataan edellä mainittuun tarkastusvaliokunnan mietintöön pohjautuvaan eduskunnan kannanottoon. Hallintovaliokunta toteaa, että tarkastusvaliokunnan kotouttamisen toimivuutta koskevassa mietinnössä esitetyt näkökohdat ovat suurelta osin edelleen ajankohtaisia ja siinä edellytettyjen toimenpiteiden toteuttamista tulee jatkaa. 

Selonteon keskeiset ehdotukset liittyvät maahanmuuttajien työllisyyden ja osallisuuden edistämiseen sekä kotoutumisen nopeutumiseen sen kaikissa vaiheissa. Selonteon merkittävimmät uudistusehdotukset koskevat kotoutumisen alkuvaiheen tehostamiseksi laadittavaa kotoutumisohjelmaa, peruspalvelujen ja yleisen koulutusjärjestelmän kehittämistä vastaamaan nykyistä paremmin maahanmuuttajien tarpeisiin sekä maahanmuuttajille suunnatun erillisen ohjauksen ja neuvonnan vahvistamista. Tavoitteena on alkuvaiheen kotoutumisen tehostamisen lisäksi vahvistaa hyviä väestösuhteita ja kumppanuuksia esimerkiksi järjestöjen kanssa. 

Hallintovaliokunta pitää kotoutumista erittäin tärkeänä osana kokonaisvaltaista ja hallittua maahanmuuttopolitiikkaa. Valiokunta pitää myönteisenä, että selonteon kehittämisehdotukset kohdistuvat erityisesti kotoutumisen alkuvaiheen palveluihin. Oikein kohdennetuilla ja resursoiduilla alkuvaiheen toimenpiteillä on merkittävä rooli kotoutumisen onnistumisessa. Alkuvaiheen toimenpiteillä tulee tähdätä ennen kaikkea maahanmuuttajan mahdollisimman nopeaan työllistymiseen. Valiokunta korostaa erityisesti suomen tai ruotsin kielen osaamisen keskeistä merkitystä maahanmuuttajien työllistymisessä ja yhteiskuntaan kotoutumisessa. Valiokunta pitää myös perusteltuna, että kotouttamistoimenpiteiden velvoittavuutta lisätään ja että maahanmuuttajilta edellytetään suomalaisen yhteiskunnan toimintatapojen, sääntöjen sekä arvojen tuntemusta. Valiokunta korostaa lisäksi yksilön omaa aktiivisuutta ja vastuuta kotoutumisestaan. 

Valiokunta pitää selonteossa esitettyjä kehittämisehdotuksia oikeansuuntaisina ja pääosin kannatettavina. Niillä tuetaan laaja-alaisesti kotoutumisen tavoitteiden toteutumista. Valiokunta kuitenkin toteaa, että selonteon ehdotukset jäävät varsin yleiselle tasolle ja niitä onkin tarkoitus täsmentää erillisellä toimeenpanosuunnitelmalla. Toimeenpanosuunnitelmassa on syytä määritellä myös eri toimenpiteiden vastuutahot.  

Eduskunta on edellyttänyt, että hallitus uudistaa selonteon eduskuntakäsittelyn pohjalta kotoutumisen edistämisestä annetun lain (1386/2010) kokonaisuudessaan ja tekee tarvittavat muutokset muuhun lainsäädäntöön. Nykyinen kotoutumisen edistämisestä annettu laki on tullut voimaan 1.9.2011. Saadun selvityksen mukaan hallituksen esitys kotoutumislain ja muun siihen liittyvän lainsäädännön uudistamiseksi on tarkoitus antaa eduskunnalle syysistuntokaudella 2022. Valiokunta pitää tärkeänä, että tässä mietinnössä ja muiden valiokuntien lausunnoissa selonteosta esitetyt näkökohdat ehditään ottaa huomioon hallituksen esityksen valmistelussa.  

Selonteossa tuodaan esiin, että sen valmistelu on sovitettu yhteen muiden käynnissä olevien keskeisten uudistusten kanssa, jotka liittyvät osaltaan maahanmuuttajien kotoutumisen edistämiseen. Tällaisia ovat ainakin työllisyyspalvelujen siirto kunnille, hyvinvointialueiden perustaminen, jatkuvan oppimisen uudistaminen, koulutuspoliittisen selonteon mukaiset toimenpiteet ja sosiaaliturvan uudistaminen. Valiokunta pitää selvänä, että yhteensovittamisesta on huolehdittava myös lainsäädäntöä uudistettaessa. Toteutettaessa laajoja uudistuksia samanaikaisesti riskinä on, että kotoutumistoimien jatkuvuus vaarantuu. Kotoutumista tukevien erityistoimenpiteiden ja yleisen palvelujärjestelmän tulee muodostaa johdonmukainen palvelukokonaisuus, joka mahdollistaa asiakkaan palvelutarpeen mukaiset oikea-aikaiset palvelut ilman tarpeettomia viiveitä.  

Valtioneuvosto päättää voimassa olevan lain mukaan valtakunnallisesta kotouttamisen kehittämisestä laatimalla kotouttamisen tavoitteet sisältävän valtion kotouttamisohjelman neljäksi vuodeksi kerrallaan. Käsiteltävänä oleva selonteko korvaa kuluvalla vaalikaudella valtion kotouttamisohjelman. 

Hallintovaliokunta on saanut asiassa tarkastusvaliokunnan (TrVL 2/2021 vp), sivistysvaliokunnan (SiVL 26/2021 vp), sosiaali- ja terveysvaliokunnan (StVL 19/2021 vp) ja työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan (TyVL 15/2021 vp) lausunnon. Valiokunta viittaa yleisesti muiden valiokuntien lausunnoissa esitettyihin huomioihin ja nostaa niistä erikseen esiin eräitä keskeisiä seikkoja.  

Hallintovaliokunta pitää myönteisenä, että selonteon laatimisessa on hyödynnetty laajasti tutkimustietoa ja viime vuosina tehtyjen arviointien kehittämissuosituksia. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnossa kiinnitetään kuitenkin huomiota siihen, että näiden lisäksi tulisi keskeisenä osana tietopohjaa hyödyntää myös laajoja systemaattisesti kerättäviä väestötutkimuksia, joiden avulla voidaan yleistettävästi ja luotettavasti osaltaan vastata kotoutumisen seurannan tietotarpeisiin. 

Tilannekuvasta ja keskeisistä muutostekijöistä

Selonteossa esitettyä tilannekuvaa kotoutumiseen liittyvistä tekijöistä ja niiden viime vuosien kehityksestä on pidetty valiokunnan asiantuntijakuulemisessa kattavana sekä kuvausta kotoutumisen edistämisen tavoitteista ja ehdotetuista toimenpiteistä perusteellisena. Ehdotuksissa on otettu huomioon monipuolisesti maahanmuuttajien kotoutumisessa tunnistetut epäkohdat ja tarpeet sekä eri vastuutahojen ja toimijoiden tehtävät ja niissä havaitut kehittämistarpeet. 

Suomessa on selonteon mukaan asunut vuoden 2019 lopussa yli 265 000 ulkomaan kansalaista ja yli 420 000 ulkomaalaistaustaista henkilöä (miehiä 51,6 % ja naisia 48,4 %). Alle 15-vuotiaita lapsia ulkomaalaistaustaisista on ollut noin 83 000 (n. 19,6 %). Yleisimmät perusteet Suomeen muuttamiselle ovat viime vuosina olleet suuruusjärjestyksessä perhe, työ, opiskelu ja kansainvälinen suojelu. 

Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, ettei kesäkuussa 2021 annetussa selonteossa ole voitu ennakoida Venäjän Ukrainaan kohdistamasta hyökkäyksestä aiheutunutta perusteellista muutosta Euroopan turvallisuustilanteeseen ja siitä aiheutuvaa pakolaisuutta. Suurin osa Ukrainasta sotaa pakenevista ihmisistä hakee EU:n tilapäisen suojelun direktiivin mukaista tilapäistä suojelua, ja heille myönnetään oleskelulupa mainitulla perusteella ensin yhdeksi vuodeksi ja yhteensä enintään kolmeksi vuodeksi. Tilapäistä suojelua saavat ovat vastaanottopalvelujen osalta samassa asemassa kuin turvapaikanhakijat. Tilapäistä suojelua saavilla on myös oikeus tehdä työtä ja opiskella Suomessa. Käsillä oleva tilanne on ollut kaikille viranomaisille uusi, ja on selvää, että eri prosesseissa on havaittu myös kehittämistarpeita. Akuutin tilanteen hoitamisesta saadut kokemukset on myöhemmin syytä analysoida huolellisesti ja ottaa huomioon laajemminkin järjestelmää kehitettäessä. 

Työperusteinen maahanmuutto Euroopan ulkopuolelta on ollut viime vuosina kasvussa. Pääministeri Marinin hallitusohjelman tavoitteena on ollut lisätä osaajien työperusteista maahanmuuttoa ja parantaa kansainvälisten tutkinto-opiskelijoiden mahdollisuuksia työllistyä Suomeen. Painopisteeksi on hallitusohjelmassa asetettu työvoimapulasta kärsivät alat sekä tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan kärki- ja kasvualojen kannalta olennaiset erityisosaajat, opiskelijat ja tutkijat.  

Valiokunnan käsiteltävänä on kuluvalla vaalikaudella ollut useita edellä mainittuun kokonaisuuteen liittyviä hallituksen esityksiä, joilla on pyritty yhtäältä edistämään työ- ja opiskeluperusteista maahanmuuttoa (HaVM 6/2022 vp — HE 232/2021 vp ja HaVM 16/2021 vp — HE 122/2021 vp) ja toisaalta ehkäisemään ulkomaisen työvoiman hyväksikäyttöä (HaVL 15/2021 vp — HE 253/2020 vp ja HaVL 4/2021 vp). Valiokunta on aiemmissa kannanotoissaan kiinnittänyt muun ohella huomiota siihen, että työperäinen maahanmuutto koostuu useista eri osa-alueista, mikä tulee ottaa eri toimenpiteitä suunniteltaessa huomioon. Esimerkiksi korkeaa osaamista vaativaan työhön tulevien erityisosaajien ja ns. matalapalkka-aloille työllistyvien ulkomaalaisten lähtökohdat ovat hyvin erilaiset.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että selonteossa esitetyillä uudistuksilla parannetaan myös työn ja opiskelun perusteella Suomeen muuttaneiden kotoutumisen edellytyksiä. Esimerkiksi mahdollisuuksia suomen tai ruotsin kielen opiskeluun työn tai opiskelun ohessa sekä perheenjäsenten kotoutumista tulee edistää.  

Noin 80 prosenttia maahan saapuneista ulkomaalaisista on työikäisiä, kun Suomen koko väestöstä työikäisiä on vain noin 60 prosenttia. Valiokunta pitää työllistymistä kotoutumisen keskeisenä mittarina. Ulkomaalaistaustaisten työllisyysaste on noin 10—15 prosenttiyksikköä matalampi ja työttömyysaste noin 5—10 prosenttiyksikköä korkeampi kuin suomalaistaustaisilla. Ulkomailla syntyneiden työllisyysasteen kehitys on 2010-luvulla ollut Suomessa Pohjoismaiden heikointa. Maahanmuuttajien työllisyysasteen merkittävä nostaminen on valiokunnan mielestä otettava kotouttamistoimien keskeiseksi tavoitteeksi. Valiokunta edellyttää, että eri maahanmuuttajaryhmien työllistymiseen vaikuttavat tekijät selvitetään. Maahanmuuttajien työelämätaidoista olisi tärkeää saada tietoa erityisesti työnantajilta. 

Maahanmuuttajien kotoutumisen ja työllisyyden vahvistuminen edellyttää maahanmuuttajien oman aktiivisuuden ja monimuotoisten tukipalvelujen lisäksi työelämän ja yleisesti yhteiskunnan vastaanottavuuden parantumista. Maahanmuuttajien osallisuutta yhteiskuntaan heikentävät heihin kohdistuvat kielteiset asenteet, jotka vaikeuttavat työllistymistä ja muuta osallistumista yhteiskuntaan. Myös syrjintä on työmarkkinoilla selonteon mukaan yleistä. Valiokunta pitää tärkeinä toimenpiteitä rakenteellisen syrjinnän ja rasismin vähentämiseksi. 

Maahantulon peruste vaikuttaa ulkomaalaistaustaisten työllisyysasteeseen. Työn ja opiskelun perusteella maahan tulleet työllistyvät erittäin hyvin, mutta pakolaistaustaiset ja perhesiteen perusteella maahan tulleet työllistyvät selvästi suomalaistaustaisia heikommin. Kaikista lähtömaanosista tulleiden työllisyys kuitenkin nousee selvästi maassa asutun ajan myötä. Työmarkkinoiden syrjinnän ja maahanmuuttajien henkilökohtaisten ominaisuuksien kuten kielitaidon, verkostojen ja suomalaisille työmarkkinoille soveltuvan koulutuksen puuttumisen ohella maahanmuuttajien työllisyysastetta madaltaa erityisesti ulkomaalaistaustaisten naisten heikompi työllistyminen.  

Selonteosta ilmenee, että OECD on vuonna 2018 toteuttanut Suomen kotouttamispolitiikan arvioinnin, jonka mukaan viime vuosina tehty kotouttamistoimien kehittämistyö on ollut oikeansuuntaista. OECD on kuitenkin suositellut huomion kiinnittämistä muun muassa maahanmuuttajien muuta väestöä matalampaan työllisyysasteeseen, kotoutumiskoulutukselle asetetun kielitaidon tavoitetason alittaviin oppimistuloksiin ja työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien kotoutumispalveluiden etäisyyteen työelämästä. Suomen järjestelmä on saanut myös kansainvälisissä kotoutumispolitiikkatoimien vertailuissa myönteisiä arvioita (esim. MIPEX 2020). 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisen mukaan erilaiset kotoutumista edistävät politiikkatoimet ovat kustannustehokkaita investointeja. Esimerkiksi Suomessa vuonna 1999 käyttöön otetut kotoutumissuunnitelmat nostivat kohderyhmän tuloja 47 prosenttia ja laskivat heidän saamiaan tulonsiirtoja 13 prosenttia kymmenen vuoden seurantajakson aikana. Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan kotoutumisen kustannukset syntyvät ensisijaisesti tulonsiirroista, joista aiheutuvat julkistaloudelliset vaikutukset ovat kertaluokkaa suurempia kuin kotouttamiskoulutuksen suorat kustannukset. Jos kotoutumista tehokkaasti edistävät toimenpiteet jätetään tekemättä, kustannukset kasvavat merkittävästi korkeampien tulonsiirtojen myötä. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että selonteossa käsitellään varsin niukasti kotoutumisen valtiontaloudellisia vaikutuksia ja ehdotettujen uudistusten rahoitusta. Edellisen kymmenen vuoden aikana nettomaahanmuutto on ollut vuosittain noin 15 000 henkilöä. Jos nettomaahanmuutto kasvaisi puolella, pysyisi väkiluku lähes muuttumattomana vuoteen 2060 asti. Valtiovarainministeriön laskelmien mukaan tämä vähentäisi julkisen talouden kestävyysvajetta 0,4 prosenttiyksiköllä suhteessa bruttokansantuotteeseen, jos maahan muuttaneet työllistyvät yhtä hyvin kuin maassa oleva väestö. Lisäksi maahanmuuttajien kotoutumisella on vaikutuksia taloudelliseen huoltosuhteeseen, työmarkkinoihin, hyödykkeiden ja palveluiden kysyntään sekä eläketurvan rahoitukseen.  

Valtiontalouden tarkastusviraston vuonna 2019 julkaiseman katsauksen mukaan maahanmuuton suorat kustannukset valtiolle syntyvät pääasiassa turvapaikkaprosessin kuluista, kotouttamis- ja työllistämistoimenpiteistä sekä sosiaaliturvaetuuksista. Maahanmuuton taloudellisia vaikutuksia voidaan hallita kustannustehokkailla prosesseilla, oikea-aikaisilla palveluilla, hillitsemällä kustannuksia lainsäädännön keinoin sekä edistämällä verotuloja lisäävää maahanmuuttajien työllistymistä. Valiokunta pitää tärkeänä, että kotoutumista koskevan lainsäädännön kokonaisuudistuksen ja toimenpanosuunnitelman valmistelussa kotouttamisen toimenpiteiden työllisyysvaikutukset ja vaikutukset julkiseen talouteen arvioidaan huolellisesti. 

Selonteossa viitatun maahanmuuttajien työllisyys- ja koulutuspolkujen toimivuutta koskevan selvityksen mukaan keskeisimmät kehittämistarpeet ovat osaamisen puutteellinen tunnistaminen ja tunnustaminen, palveluiden asiakaslähtöisyyden puute, toimeentuloon liittyvät haasteet, syrjintä ja kielteiset asenteen maahanmuuttajia kohtaan sekä koulutus- ja työllistymispalvelujen riittämätön tarjonta. 

Maahanmuuttajien omia näkemyksiä kotoutumista edistävistä palveluista on kartoitettu melko vähän. Vuonna 2020 toteutetun työvoimakoulutuksena järjestetyn kotoutumiskoulutuksen osallistujille suunnatun kyselyn mukaan Suomeen asettumista ovat vastaajien mukaan edistäneet suomen kielen oppiminen, oikeanlaisten terveyspalvelujen saaminen ja suomalaisen yhteiskunnan turvallisuus. Valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat nostaneet esiin omakielisen tuen tarpeen heti maahan tultaessa sekä suomen tai ruotsin kielen taidon keskeisen merkityksen. 

Käsiteltävänä olevalla selonteolla on liittymäpintoja myös sisäisen turvallisuuden selontekoon, kansalliseen väkivaltaisen radikalisoitumisen ja ekstremismin toimenpideohjelmaan, valtioneuvoston ihmiskaupan vastaiseen toimintaohjelmaan ja ulkomaalaisten työntekijöiden hyväksikäytön torjunnan toimenpiteisiin. 

Selonteossa on todettu, että maahanmuuttajien rikollisuuden taustalla vaikuttaa samoja tekijöitä kuin valtaväestönkin. Turvallisuusongelmat kasautuvat yleisesti ottaen syrjäytymisen, sosiaalisen pahoinvoinnin ja moniongelmallisuuden ympärille. Riskitekijöitä sekä tekijäksi että kokijaksi joutumisessa ovat heikko sosioekonominen asema, ylisukupolvinen syrjäytyminen, asuinpaikka, nuori ikä, miessukupuoli ja päihteiden käyttö. Näitä tekijöitä vähennetään edistämällä työllisyyttä, koulutusta, osallisuutta, päihteettömyyttä sekä hyvinvointia ja terveyttä. Ulkomaalaistaustaiset tekevät rikoksia ja joutuvat rikoksen kohteiksi suomalaistaustaisia useammin. 

Suuri osa ulkomaalaistaustaisten Suomessa syntyneistä lapsista on Suomen kansalaisia, eivätkä he näin ollen kuulu kotouttamistoimenpiteiden kohderyhmään. Valiokunta pitää selonteossa esitetyin tavoin seurannan ja tilastoinnin näkökulmasta perusteltuna tarkastella tätä ns. toista sukupolvea erillisenä ryhmänä. Näin voidaan saada tietoa siitä, miten yhteiskunta pystyy tukemaan erilaisista taustoista tulevien lasten ja nuorten yhdenvertaisuutta. Tässä yhteydessä on syytä huomata myös, että Suomessa syntyneet maahanmuuttajataustaisten perheiden lapset eivät näyttäydy myöskään rikostilastoissa ulkomaalaisina tai ulkomaalaistaustaisina ollessaan Suomen kansalaisia.  

Onnistuneilla kotouttamistoimenpiteillä voidaan osaltaan ennaltaehkäistä rikoksiin syyllistymistä ja rikosten kohteeksi joutumista.  

Valiokunta on sisäisen turvallisuuden selonteosta antamassaan mietinnössä (HaVM 19/2021 vp — VNS 4/2021 vp) todennut, että suhtautuminen muuttoliikkeen eri muotoihin aiheuttaa myös yhteiskunnallisia jakolinjoja. Maahanmuuttajien puutteellinen kotouttaminen ja kotoutuminen voivat aiheuttaa syrjäytymistä ja johtaa jopa varjoyhteiskuntien syntymiseen yhteiskunnan reunoille, mikä ilmiönä heikentää sisäistä turvallisuutta ja yhteiskunnan koheesiota. Valiokunta pitää tärkeänä, että kotouttamistoimien vaikuttavuutta seurataan ja arvioidaan merkityksellisillä kriteereillä, kuten työllisyyden kehittymisellä. Samalla valiokunta kuitenkin toteaa, ettei työllistymistä voida pitää ainoana kotoutumisen onnistumista kuvaavana mittarina. Sivistysvaliokunnan lausunnon mukaan nopean työllistymisen sijaan pitkäjänteinen kouluttautuminen voi olla tarkoituksenmukaista pysyvien ja vahvojen työmarkkina-asemien saavuttamiseksi. 

Valiokunta pitää myönteisenä, että erityisesti työn ja opiskelun perusteella tehtyjen oleskelulupahakemusten käsittelyaikoja on tehtävään kohdennettujen lisäresurssien ja erilaisten kehittämistoimenpiteiden avulla saatu viime aikoina lyhennettyä merkittävästi. Niiden pitäminen nykyisellä tasolla edellyttää kuitenkin, että Maahanmuuttovirastolla on pysyvästi riittävät resurssit tämänkin tehtävän hoitamiseen. Myös kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyn tehokkuus on tärkeää, jotta vastaanottokeskuksissa oloaika jää mahdollisimman lyhyeksi ja oleskeluluvan saaneet saadaan kotoutumista edistävien palvelujen piiriin. Valiokunta korostaa tässäkin yhteydessä, että kielteisen päätöksen saaneiden turvapaikanhakijoiden tehokkaasta maasta poistamisesta on huolehdittava. 

Alkuvaiheen palvelukokonaisuuden kehittäminen

Kotoutumisohjelma

Kotoutumislaissa määritellään työttömänä työnhakijana ja työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisen palveluprosessi, jonka tavoitteena on tukea maahanmuuttajan mahdollisuuksia hankkia riittävä suomen tai ruotsin kielen taito sekä muita yhteiskunnassa tarvittavia tietoja ja taitoja sekä edistää hänen mahdollisuuksiaan osallistua yhdenvertaisena jäsenenä yhteiskunnan toimintaan. 

Kotoutumisen edistämisen alkuvaiheen palveluissa on selonteon mukaan useita saatavuuteen ja laatuun sekä viranomaisvastuiden selkeyttämiseen liittyviä kehittämistarpeita. Selonteossa ehdotetun kotoutumisohjelman on määrä muodostaa nykyistä selkeämpi alkuvaiheen palvelukokonaisuus, jolla tuetaan maahanmuuttajien työllisyyttä ja työllistymistä tukevia valmiuksia sekä kielitaitoa, yhteiskunnan tuntemusta ja osallisuutta. Kotoutumisohjelmalla on tarkoitus parantaa kotoutumista edistävien palveluiden saatavuutta ja toimivuutta sekä sujuvia siirtymiä erityisistä kotoutumispalveluista työelämään, koulutukseen ja muihin palveluihin.  

Tavoitteena on, että kotoutumista tuetaan tehostetusti maahanmuuton alkuvaiheessa kotoutumisen erityispalveluilla ja tarvittaessa muilla palveluilla sekä tämän jälkeen tarvelähtöisesti osana kaikille suunnattua palvelu- ja koulutusjärjestelmää. Jos työvoimapalveluiden asiakkaana oleva maahanmuuttaja ei ole työllistynyt kotoutumisohjelman päättyessä, laaditaan hänen kanssaan työllistymissuunnitelma, jossa sovitaan jatkotoimista työllistymisen edistämiseksi. Työvoiman ulkopuolella olevan maahanmuuttajan ohjauksesta jatkopalveluihin sovitaan niin ikään tarvittaessa ohjelman päätyttyä. Lisäksi edelleen kielikoulutusta tarvitsevien pidempään maassa asuneiden maahanmuuttajien mahdollisuuksia osallistua kielikoulutukseen on tarkoitus parantaa.  

Kotoutumisohjelmalla asetetaan valtakunnalliset raamit ja vähimmäiskriteerit työttömien ja työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien sekä kansainvälistä suojelua saavien kotoutumisen alkuvaiheelle. Työvoimapalveluiden asiakkaina olevien maahanmuuttajien kotoutumisprosessi kytketään jatkossakin työllisyyspalveluihin, joita samoin kuin peruspalveluita ja koulutusjärjestelmää kehitetään vastaamaan paremmin maahanmuuttajien tarpeisiin. Työvoiman ulkopuolella olevilta maahanmuuttajilta on toistaiseksi puuttunut selkeä kotoutumisen edistämisen rakenne, joten kotoutumisohjelma parantaa erityisesti tämän ryhmän kotoutumista.  

Valiokunta pitää perusteltuna, että kotoutumisen alkuvaiheen palvelukokonaisuutta selkeytetään. Yhtenäisen kotoutumisohjelman laatiminen on kannatettavaa, sillä tarve prosessien selkeyttämiselle ja sujuvoittamiselle on ilmeinen. Valiokunta pitää tärkeänä huolehtia siitä, että kotoutumisohjelman avulla parannetaan kotoutumisen alkuvaiheen suunnitelmallisuutta ja että erityisesti työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien kotoutuminen tehostuu nykyisestä. Kotoutumista edistäviä toimenpiteitä tulee kuitenkin olla tarjolla myös työssä oleville ja muille Suomeen muuttaneille, joiden tarkoituksena on olla maassa pidempään.  

Valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että asiakokonaisuuteen liittyvät käsitteet eivät kaikilta osin ole riittävän selviä. Esimerkiksi voimassa olevan lain mukaiset valtion ja kunnan kotouttamisohjelma, kotoutumissuunnitelma sekä selonteossa esitetty kotoutumisohjelma saattavat aiheuttaa epäselvyyttä sekä viranomaistoimijoissa että erityisesti palvelujen käyttäjissä. Terminologian selkeyteen tuleekin lainsäädäntöä uudistettaessa kiinnittää erityistä huomiota. 

Kotoutumisohjelman johdantojakso

Ehdotettuun kotoutumisohjelmaan sisältyy johdantojakso, kotoutumista edistävää koulutusta ja tarpeen mukaan muita palveluita. Valiokunta pitää perusteltuna, että palveluja voidaan räätälöidä yksilöllisesti, eikä kotoutumisohjelma välttämättä ole kaikille maahanmuuttajille samansisältöinen. 

Kotoutumisohjelma alkaa työnhakijoille ja työvoiman ulkopuolella oleville maahanmuuttajille yhteisellä johdantojaksolla, johon kuuluu nykyiseen tapaan alkukartoitus ja siihen perustuvan yksilöllisen kotoutumissuunnitelman laatiminen sekä uutena palveluna monikielinen yhteiskuntaorientaatio. Johdantojakso toteutetaan keskeisten viranomaisten ja järjestöjen yhteistyönä. Kotoutumiskoulutus, lukutaitokoulutus ja aikuisten perusopetus ovat jatkossakin kotoutumisen alkuvaiheen keskeisiä elementtejä. Niiden saatavuutta, laatua ja vaikuttavuutta kehitetään osana kotoutumisohjelman valmistelua. Valiokunta tähdentää, että kotoutumisohjelman vaikuttavuus riippuu kotoutumiskoulutuksen laadusta sekä siitä, missä määrin maahanmuuttajat toimenpiteisiin osallistuvat. Maahanmuuttajilla tuleekin olla riittävät kannustimet toimenpiteisiin osallistumiseen. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että kotoutuminen käynnistyy mahdollisimman pian maahantulon jälkeen. Valiokunnan mielestä työelämälähtöisyyttä tulee vahvistaa heti kotoutumisen alusta lähtien. Kotoutumisen onnistumisen kannalta on keskeistä, että alkukartoituksen avulla tunnistetaan nykyistä paremmin yhtäältä ne maahanmuuttajat, joilla on valmius siirtyä nopeasti työelämään, ja toisaalta ne, jotka tarvitsevat työllistymisen tueksi esimerkiksi ammatillisen osaamisen kehittämistä tai sosiaali- ja terveyspalveluita. Kotoutumisohjelman tarkempien tavoitteiden yksilöiminen osallistujan tarpeet huomioiden ja yksilöllisten edellytysten ja palvelutarpeiden parempi tunnistaminen edistävät myös maahanmuuttajien koulutuspolkujen sujuvuutta. Osaamiseltaan vahvempien maahanmuuttajien nopeaa siirtymistä työelämään on tärkeää tukea ja samalla mahdollistaa hitaammat koulutuspolut niille, joille se on perusosaamisen vahvistamiseksi tarpeen. Tältä osin on syytä huomata, että monialaiset tuen tarpeet saattavat tulla esiin vasta esimerkiksi kotoutumiskoulutuksen aikana. Valiokunta pitää kannatettavana, että alkukartoitusten ja kotoutumissuunnitelmien sisällölle luodaan valtakunnallinen malli.  

Kotoutumissuunnitelmia laaditaan nykyisin pääsääntöisesti työttömäksi työnhakijaksi ilmoittautuneille maahanmuuttajille, joille työ- ja elinkeinotoimistot ovat laatineet keskimäärin 8 000 ensimmäistä kotoutumissuunnitelmaa vuosittain. Sen sijaan kunnan asiakkaina oleville maahanmuuttajille, jotka eivät ole välittömästi pyrkimässä työmarkkinoille, ei ole systemaattisesti laadittu kotoutumissuunnitelmia, eikä heille ole ollut tarjolla kattavasti soveltuvia palveluja. Parhaiten kunnissa on kyetty laatimaan kotoutumissuunnitelmia kiintiöpakolaisille, joiden kuntaan muutosta kunnilla on etukäteen tieto. 

Hallintovaliokunta pitää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan ja sivistysvaliokunnan tavoin keskeisenä, että maahanmuuttajan osaaminen tunnistetaan heti kotoutumisen alkuvaiheessa. Osaamisen tunnistamisen menetelmien ja arviointikriteerien yhdenmukaistaminen on kannatettavaa. Osaamisen tunnistaminen on olennaista työllistymisessä ja sen tueksi tarvittavan osaamisen kehittämisessä ja ammatillisten tutkintojen suorittamisessa. Aiemmin hankitun osaamisen tunnistamisella on merkitystä myös maahanmuuttajan oman motivaation kannalta. Valiokunta korostaa maahanmuuttajan aktiivista otetta oman kotoutumisensa edistämisessä. 

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että maahanmuuttaja saa maahantulon perusteesta riippumatta heti alkuvaiheessa keskeiset perustiedot suomalaisesta yhteiskunnasta sellaisella kielellä, jota hän ymmärtää. Kotoutumisohjelman johdantojaksoon kuuluu uutena elementtinä monikielinen yhteiskuntaorientaatio. Saadun selvityksen mukaan erilaisissa hankkeissa maahanmuuttajan omalla kielellä toteutetun yhteiskuntaorientaation avulla on pystytty lisäämään henkilöiden mahdollisuuksia osallistua aktiivisesti yhteiskunnan toimintaan. Yhteiskuntaorientaatio on tärkeää saada pysyväksi osaksi kotoutumisen palvelutarjontaa. Valtakunnallisen palvelun toteuttamiseen liittyy kuitenkin haasteita etenkin alueilla, joilla opetusryhmien kasaaminen on vaikeaa. Etäyhteydellä toteutettava koulutus voi tällaisissakin tilanteissa olla mahdollista.  

Kotoutumisohjelman kesto

Eduskunta on edellyttänyt hallituksen huolehtivan kotouttamisen merkittävästä nopeuttamisesta siten, että kotoutumisjakso määritellään pääsääntöisesti yhden vuoden pituiseksi. Toimintoja tulee tehostaa nykytilanteeseen verrattuna kaikissa vaiheissa siitä lähtien, kun maahanmuuttaja saapuu Suomeen (EK 35/2018 vp). 

Kotoutumista pyritään nopeuttamaan kotoutumisohjelman avulla. Tarkoituksena on tehostaa etenkin nopeasti työhön suuntaavien, osaamisen kehittämistä tarvitsevien ja työkyvyn vahvistamista tarvitsevien maahanmuuttajien tarpeiden tunnistamista ja niihin vastaamista. Kotoutumisohjelmaa koskevilla ehdotuksilla nopeutetaan kotoutumista myös parantamalla työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien pääsyä palveluihin. Valiokunta pitää tärkeänä, että kotoutumista eri toimenpitein nopeutetaan. Tämä edellyttää kuitenkin riittävää resursointia palveluihin ja ohjaukseen, jotta pääsy palveluihin sekä siirtymä niiden välillä ja siirtyminen työelämään ovat mahdollisimman sujuvia.  

Voimassa olevan lain mukaan ensimmäinen kotoutumissuunnitelma on laadittava viimeistään kolmen vuoden kuluttua ensimmäisen oleskeluluvan myöntämisestä tai muun oleskeluoikeuden saamisesta. Ensimmäinen kotoutumissuunnitelma laaditaan enintään yhden vuoden ajaksi. Suunnitelman kesto määräytyy yksilöllisesti, mutta kotoutumissuunnitelman enimmäisaika on kolme vuotta, mitä voidaan pidentää enintään kahdella vuodella, jos se on perusteltua sen vuoksi, että maahanmuuttaja tarvitsee kotoutuakseen erityisiä toimenpiteitä. 

Kotoutumisohjelman enimmäiskestoksi määritellään selonteossa kaksi vuotta. Ohjelman kesto määräytyy kuitenkin jatkossakin yksilöllisesti, ja tavoitteeksi tulee lähtökohtaisesti asettaa kahta vuotta lyhyempi aika. Valiokunta pitää tärkeänä, että kotoutumisohjelma päätetään ennen enimmäisajan päättymistä, jos maahanmuuttajalla on valmiudet siirtyä työelämään tai yleisen palvelujärjestelmän mukaisiin palveluihin. Tällöin työllistymistä voidaan tukea tarvittaessa työllistymissuunnitelmalla. 

Valiokunta pitää perusteltuna, että kotoutumisohjelman enimmäiskestoa lyhennetään nykyisestä kotoutumissuunnitelman kolmen vuoden enimmäiskestosta pääsääntöisesti kahteen vuoteen. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kuitenkin korostettu, ettei nykyinen kolmen vuoden eikä myöskään selonteossa esitetty kotoutumisohjelman enimmäiskesto ole kaikille riittävä. Asiaan kiinnitetään huomiota myös sivistysvaliokunnan, sosiaali- ja terveysvaliokunnan sekä työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunnoissa. Kotoutumisen kesto vaihtelee yksilöllisesti, minkä vuoksi on tärkeää, että kotoutumista tukevia palveluita on tarjolla oikea-aikaisesti silloin, kun niille on tarve, eikä niitä kaikilta osin sidota ohjelman tai suunnitelman voimassaoloaikaan. Kotouttamistoimia tarjottaessa on huomioitava myös maahanmuuttajan oleskeluluvan voimassaoloajan pituus. Valiokunta edellyttää kotouttamistoimien järjestäjältä tulosvastuuta sekä aktiivista seurantaa kotouttamistoimien enimmäisajan ylittämisen syistä. 

Selonteossa viitatussa kotoutumiskoulutukseen osallistuneille maahanmuuttajille tehdyssä kyselyssä maahanmuuttajat ovat nostaneet esiin, että kotoutumissuunnitelmaan kirjattu enimmäisaika on liian lyhyt. Saadun selvityksen mukaan viime vuosina tehdyissä tutkimuksissa on havaittu, että kotoutumissuunnitelman voimassaoloajan ylittäneet maahanmuuttajat ovat olleet väliinputoajia palveluissa.  

Kotoutumissuunnitelman voimassaoloaika voi ylittyä monista eri syistä. Esimerkiksi lasten hoitaminen kotona saattaa estää tarjolla olevien palveluiden hyödyntämisen. Työn perusteella Suomeen muuttanut on voinut joutua työttömäksi vuosia maahantulon jälkeen ja huomaa vasta työttömäksi jäätyään, ettei esimerkiksi kielitaito ole riittävä uuden työn saamiseksi eivätkä yhteiskunnan palvelut ja toiminnot ole tulleet tutuiksi.  

Valiokunta pitää tärkeänä panostaa kotoutumista edistävien palveluiden saatavuuteen myös niille henkilöille, jotka eivät enää ole kotoutumista edistävien palveluiden piirissä mutta tosiasiallisesti niiden tarpeessa. Esimerkiksi suomen tai ruotsin kielen taidon puute on keskeinen työllistymisen este riippumatta maassaolon kestosta. Tästäkin syystä on tärkeää uudistaa omaehtoisten opintojen tukemista koskevia edellytyksiä samalla, kun kotoutumisohjelman enimmäisaikaa lyhennetään. 

Kotoutumisohjelmaa voidaan selonteon mukaan pidentää yksilöllisiin erityistarpeisiin perustuen enintään kahdella vuodella. Perusteena pidentämiselle voisi olla esimerkiksi sairauden, vamman tai muun syyn vuoksi alentunut toimintakyky, ikä, perhetilanne tai luku- ja kirjoitustaidottomuus. Tilanteet, joissa ohjelman keston pidentäminen tai ohjelman väliaikainen keskeyttäminen on mahdollista, tulee määritellä uudistettavassa lainsäädännössä. Valiokunta toteaa, että kotoutumisen nopeutuminen ei kaikkien maahanmuuttajien kohdalla ole realistista. Esimerkiksi kansainvälistä suojelua saavien ja muiden haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden vaikeat ja traumatisoivat kokemukset saattavat olla esteenä nopealle kotoutumiselle. Tällöin vaaditaan pitkäjänteistä tukea ja ohjausta sekä yksilölliseen tilanteeseen sopivia oikeanlaisia palveluita. 

Nykyinen lainsäädäntö mahdollistaa maahanmuuttajan olemisen kotouttamistoimenpiteiden piirissä pääsääntöisesti viisi vuotta oleskeluluvan saamisesta ja yksittäistapauksissa pidempäänkin. Kotoutumislain 17 §:n 3 momentissa säädetään maahanmuuttajalle velvollisuus noudattaa kotoutumissuunnitelmaansa, mikä tarkoittaa osallistumista suunnitelmassa mainittuun suomen tai ruotsin kielen opetukseen sekä muihin suunnitelmassa sovittuihin toimenpiteisiin ja palveluihin. Maahanmuuttajalle maksetaan kotoutumissuunnitelman ajalta työttömyysetuutta tai toimeentulotukea.  

Oikeutta työttömyysetuuteen voidaan rajoittaa tai alentaa, jos henkilö kieltäytyy ilman pätevää syytä kotoutumissuunnitelman laatimisesta, suunnitelman tarkistamisesta tai osallistumasta kotoutumissuunnitelmassa yksilöidysti sovittuun toimenpiteeseen. Kotoutumissuunnitelman laatineen viranomaisen on seurattava kotoutumissuunnitelman toteutumista. Valiokunta pitää tärkeänä, että kotoutumissuunnitelman tai kotoutumisohjelman noudattaminen on maahanmuuttajalle aidosti velvoittavaa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ainakin toimeentulotuen perusosan alentamista sillä perusteella, että maahanmuuttaja on kieltäytynyt kotoutumissuunnitelman laatimisesta, käytetään hyvin harvoin. Valiokunta toteaa, että niitä laissa säädettyjä keinoja, joilla pyritään lisäämään toimenpiteisiin osallistumisen velvoittavuutta, tulee myös käyttää.  

Kielitaidon kehittäminen sekä kotoutumiskoulutuksen laadun parantaminen ja velvoittavuuden lisääminen

Kotoutumiskoulutuksena järjestetään suomen tai ruotsin kielen opetusta ja tarvittaessa luku- ja kirjoitustaidon opetusta sekä muuta opetusta, joka edistää työelämään ja jatkokoulutukseen pääsyä sekä yhteiskunnallisia, kulttuurisia ja elämänhallintaan liittyviä valmiuksia. Kotoutumiskoulutukseen voi sisältyä myös aikaisemmin hankitun osaamisen tunnistamista ja tutkinnon tunnustamista sekä ammatillista suunnittelua ja uraohjausta.  

Kotoutumiskoulutusta järjestetään pääosin työvoimakoulutuksena, mutta sitä voidaan järjestää myös omaehtoisena opiskeluna. Työvoimakoulutuksena järjestettävän kototutumiskoulutuksen hankinnoista vastaavat nykyisin ELY-keskukset. Vapaan sivistystyön ja aikuisten perusopetuksen rahoitus on osa opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnoimaa valtionosuusjärjestelmää. 

Kotoutumiskoulutuksen kielellisenä tavoitteena on, että maahanmuuttaja saavuttaa suomen tai ruotsin kielessä toimivan peruskielitaidon. Kielitaidon tavoitetasoksi asetetaan selonteon mukaan jatkossakin toimiva peruskielitaito, joka vastaa eurooppalaisen kielitaitotasoasteikon tasoa B1.1. Jos maahanmuuttajan kielitaitotaso jää kotoutumisohjelman päättyessä alle toimivan peruskielitaidon, tulee ohjelman päättyessä sopia toimista kielitaidon jatkokehittämiseksi esimerkiksi työllistymissuunnitelmassa, jos henkilö ei ole työllistynyt. Hallintovaliokunta toteaa, että kielitaidon edistäminen on kotoutumispalveluiden kehittämisessä ensiarvoisen tärkeää. Tarjolla tulee olla myös ruotsin kielen opintoja, joilla saavutetaan töissä tarvittava ruotsin kielen taito. Myös työtä ja kielikoulutusta yhdistäviä kotoutumiskoulutuksen muotoja on tarpeen edelleen kehittää.  

Riittävää peruskielitaitoa tarvitaan muun muassa ammatillisessa koulutuksessa, joka usein seuraa kotoutumiskoulutusta. Sivistysvaliokunnan lausunnon mukaan Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen arvioinnissa on todettu, että osalla maahanmuuttajataustaisista opiskelijoista kielitaito ei ammatillisten opintojen alussa ole tasolla, jota opinnoista selviytyminen edellyttää, eikä se kaikilla myöskään opintojen aikana kehity tasolle, jota työelämässä ja arjessa selviytymiseksi tarvitaan. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty arvio, että toimivan suomen kielen taidon hankkiminen kestää keskimäärin 3—5 vuotta. Toisaalta on myös esitetty arvioita, että riittävän kielitaidon voi saavuttaa jopa yhdessä vuodessa. 

Selonteossa todetaan, että maahanmuuttajalasten ja -nuorten koulutusta kehitetään koulutuspoliittisessa selonteossa esitetyillä toimilla. Saadun selvityksen mukaan perusopetuksen päättövaiheen suomi toisena kielenä -kriteereillä arvioituna oppilaiden hyväkään suomen kielen osaaminen ei takaa riittävää kielitaitoa eri oppiaineiden käsitteiden ja sisältöjen hallintaan. Tilanteessa, jossa maahanmuuttajataustaisella nuorella on takanaan viisi vuotta perusopetusta Suomessa, ovat eri alojen kieli- ja tekstitaidot vasta kehittymässä ja erityisesti kirjallisen tuottamisen taidot kaipaavat harjoitusta, jotta opiskelu onnistuu.  

Hallintovaliokunta viittaa asiassa saamaansa tarkastusvaliokunnan lausuntoon, jossa käsitellään perusteellisesti kotoutumiskoulutuksen laadun parantamista. Kielikoulutuksen tulokset jäävät edelleenkin vaatimattomiksi ja vaihtelevat voimakkaasti koulutukseen osallistujan taustan mukaan. Työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen tavoitetason saavuttaa vain noin kolmasosa koulutukseen osallistuneista. Tämä osuus ei ole juurikaan muuttunut viime vuosina tehdyissä selvityksissä.  

Kielitaidon riittävyys työmarkkinoilla riippuu pitkälti siitä, minkä alan tehtäviin henkilö on suuntaamassa ja tarvitseeko hän työllistyäkseen myös esimerkiksi ammatillisia opintoja. On mahdollista, että henkilö työllistyy kotoutumiskoulutuksen käytyään tai jo koulutuksen aikana, vaikka kielitaito olisi tavoitetasoa heikompi. Toisaalta taas asiantuntijatehtäviin pääsy voi edellyttää lähes äidinkielen tasoista kielitaitoa, jonka saavuttaminen vie vuosia.  

Eduskunta on edellyttänyt tarkastusvaliokunnan mietintöön (TrVM 6/2018 vp) perustuvassa kannanotossaan, että hallitus ryhtyy toimiin kotoutumiskoulutuksen kieliopintojen uudelleen järjestämiseksi, jotta opetuksen laatu turvataan ja oppimistulokset paranevat vastaamaan niille asetettuja oppimistavoitteita sekä työelämän kielitaitovaatimuksia. Lisäksi eduskunta on edellyttänyt, että hallitus lisää oleskeluluvan saaneen maahanmuuttajan kotoutumissuunnitelmaan sisältyvän kielikoulutuksen velvoittavuutta siten, että kielikoulutukseen sisältyy kielitaitoa mittaava koe.  

Selonteon mukaan kotoutumiskoulutuksen hankintojen tueksi valmistellaan valtakunnalliset laatukriteerit, kehitetään tulosperusteisia hankintoja ja koulutusten verkkototeutuksia sekä luodaan uusia malleja eri maahanmuuttajaryhmien paremmaksi huomioimiseksi koulutuksen järjestämisessä. Kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteet päivitetään ja otetaan selonteon mukaan käyttöön vuonna 2022. Kotoutumiskoulutuksen lähtötaso- ja päättöarviointi on tarkoitus yhdenmukaistaa ja siihen on määrä kehittää kansallinen malli suomeksi ja ruotsiksi. Lisäksi vaikuttavuuden arviointia ja seurantaa kehitetään myös lukutaitokoulutuksessa ja muussa vapaan sivistystyön maahanmuuttajakoulutuksessa.  

Hallintovaliokunta korostaa, että riittävä kielitaito on edellytys suomalaisessa yhteiskunnassa toimimiselle ja usein myös työllistymiselle. Valiokunta painottaa, että kotoutumiskoulutuksen kielikoulutuksen laatua ja vaikuttavuutta on parannettava niin, että tavoitetason saavuttavien osuus kasvaa merkittävästi. Mahdollisesti tarvittavia tukitoimia on tarjottava oikea-aikaisesti, jotta maahanmuuttajan kotoutuminen ei viivästy koulutuksen puutteiden vuoksi.  

Valiokunta pitää erityisen tärkeänä, että kotouttamistoimenpiteet ovat laadukkaita ja vastaavat maahan muuttaneen tarpeisiin. Tarpeetonta odottamista toimenpiteiden nivelvaiheissa tulee välttää. Mikäli tarvittavaa kielitaitoa ja muita kotoutumistuloksia ei saavuteta, tarve kotouttamispalveluille jatkuu tavoiteajan jälkeenkin. Heikot kotoutumistulokset ovat ongelma niin kotoutuvan yksilön kuin yhteiskunnankin kannalta. Valiokunta korostaa, että toimenpiteitä suunniteltaessa tulee lähtökohtana olla oikea-aikaisuus ja vaikuttavuus.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että toimia kieli- ja muun koulutuksen vaikuttavuuden parantamiseksi jatketaan. Heikkojen oppimistulosten syyt tulee selvittää. Koulutukseen osallistumisen tulee olla velvoittavaa ja oppimistulokset tulee mitata. Valiokunta toteaa kielikoulutuksen velvoittavuuteen ja päättöarviointiin liittyen, että esimerkiksi Tanskassa riittävä kielitaito on asetettu pysyvän oleskeluluvan saamisen edellytykseksi. 

Koulutuksia hankkivien tahojen tulee painottaa laatua ja vaikuttavuutta hankinnan kriteereinä. Nykyisessä kotoutumiskoulutuksen toteutusmallissa palveluntuottajien on mahdollista saada osassa koulutuksista tulospalkkioita. Tulospalkkioiden kriteereinä voivat olla esimerkiksi kolme kuukautta koulutuksen jälkeen ei-työttömänä olevien osuus tai vähintään puoli vuotta kestävään työsuhteeseen työllistyneiden osuus. Valiokunnan mielestä on syytä selvittää, millä edellytyksillä myös koulutuksissa saavutetut kielitaitotulokset voitaisiin huomioida hankintapäätöksissä.  

Viranomaisvastuiden selkeyttäminen

Valiokunta pitää välttämättömänä, että uudistettavassa lainsäädännössä määritellään selkeästi eri viranomaisten toimivalta ja vastuut. Lisäksi on huolehdittava siitä, että kullekin viranomaiselle osoitetaan tehtäviensä hoitamiseen riittävät resurssit. Myös tiedonkulku eri toimijoiden välillä tulee varmistaa tarvittaessa lainsäädännöllisin toimenpitein. 

Kunnalla on voimassa olevan kotoutumislain mukaan yleis- ja yhteensovittamisvastuu maahanmuuttajien kotouttamisen kehittämisestä sekä sen suunnittelusta alue- ja paikallistasolla. Työ- ja elinkeinotoimisto vastaa maahanmuuttajien työllistymistä ja kotoutumista edistävistä ja tukevista työvoimapalveluista ja muista toimenpiteistä työnhakijana oleville maahanmuuttajille. Kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa säädetään tehtäviä myös esimerkiksi ELY-keskuksille ja aluehallintovirastoille. 

Selonteon mukaan epäselvät viranomaisvastuut heikentävät tällä hetkellä erityisesti työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien kotoutumismahdollisuuksia. Kunnan rooli on tässä keskeinen, sillä kunta järjestää asukkailleen palvelut, kuten koulutuksen ja varhaiskasvatuksen. Näin ollen on tarkoituksenmukaista, että kunta vastaa myös työvoiman ulkopuolella olevien tavoittamisesta ja ohjauksesta. Kotoutumisen edistämiseen liittyvät vastuut ovat myös valiokunnan asiantuntijakuulemisen mukaan tällä hetkellä epäselviä, eikä millään taholla vaikuta olevan kokonaisuudesta selvää vastuuta. Valiokunta pitää tärkeänä, että kotoutumistoimiin liittyvää vastuunjakoa eri toimijoiden kesken selkeytetään.  

Eduskunta on edellyttänyt, että kotouttamisen toimivuuden parantamiseksi ja nopeuttamiseksi kokonaisvastuu kotouttamispalveluista siirretään kunnille. Kunnan vastuuta kotoutumisen edistämisestä on selonteon mukaan tarkoitus vahvistaa koulutus- ja työllistymispolkujen tehostamiseksi.  

Kunnalla on selonteon mukaan vastuu työvoiman ulkopuolella olevien työikäisten kotoutumisen ohjaamisesta palveluihin ja koulutukseen. Kunnalle esitetään lisäksi kokonaisvastuuta koordinoida kotoutumisen edistämistä ja palveluiden yhteensovittamista sekä huolehtia siitä, että asiakkaan palvelutarve tulee kokonaisvaltaisesti arvioiduksi. Lisäksi esitetään kohderyhmä-, kunta- ja aluerajat ylittävässä yhteistyössä toteutettavien järjestämismallien hyödyntämistä sekä toimia yhteistyön varmistamiseksi hyvinvointialueiden kanssa. 

Työmarkkinoille suuntaavien työikäisten maahanmuuttajien kotoutumisen keskeinen tavoite on työllistyminen, minkä vuoksi päävastuu heidän kotoutumisohjelman aikaisesta ohjauksestaan on perusteltua kytkeä jatkossakin työllisyyspalveluihin. Työllisyyspalvelut on tehtyjen päätösten mukaan tarkoitus siirtää kunnille vuoden 2024 aikana. Näin ollen kunta vastaisi jatkossa nykyisen tehtävänsä lisäksi työttömänä työnhakijana olevien maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisestä. Samassa yhteydessä työvoimakoulutuksena järjestettävä kotoutumiskoulutus siirtyy kuntien järjestämisvastuulle.  

Vahvistamalla kunnan vastuuta pyritään edistämään kunnan palvelujen, kuten kotoutumis-, työllisyys-, koulutus- ja vapaa-ajan palveluiden yhteensovittamista. Työllisyyspalvelujen siirto paikallistasolle lisää myös kunnan mahdollisuuksia sovittaa työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien kotoutumispalvelut yhteen työvoimapalvelujen kanssa ja näin ollen edistää työllistymistä. Valiokunta toteaa, että kunnissa on viime vuosina kehitetty maahanmuuttajien osaamiskeskustoimintaa, jossa työllisyyspalvelut, kunnat ja oppilaitokset ovat ohjanneet asiakkaita joustavasti sopivaan koulutukseen ja työmarkkinoille. Valiokunta pitää tärkeänä, että osaamiskeskustoiminnan pitkäjänteinen rahoitus turvataan. 

Onnistunut kotouttamispalvelujen kokonaisvastuun siirto kunnille edellyttää sitä, että palvelujen järjestämiseen on riittävät resurssit. Ehdotuksen kustannusvaikutukset on valmistelun kuluessa selvitettävä ja otettava huomioon, että annettaessa kunnille tehtäviä on rahoitusperiaatteen mukaan huolehdittava siitä, että kunnilla on tosiasialliset taloudelliset edellytykset suoriutua tehtävistään. Lopulliset ratkaisut kotoutumisen edistämisen vastuukysymyksistä on tarkoituksenmukaista kytkeä muiden käynnissä oleviin rakenteellisten uudistusten etenemiseen. 

Valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että maahanmuutto ja näin ollen myös kotoutumiseen liittyvät tarpeet keskittyvät Suomessa voimakkaasti kasvukeskuksiin ja erityisesti pääkaupunkiseudulle. Tämä on otettava nykyistä paremmin huomioon myös rahoituksessa. Tavoite palvelujen valtavirtaistamisesta voidaan toteuttaa asianmukaisesti vain turvaamalla niiden alueiden rahoitus, joilla maahanmuuttajataustaisen ja vieraskielisen väestön määrä on suuri ja voimakkaasti kasvava. Koulutuksen ja osaamisen kehittämisessä korostuvat erityisesti ammatillisen koulutuksen rahoitusperusteet, joita tulisi uudistaa opiskelijoiden vieraskielisyyteen perustuvalla rahoituskriteerillä. 

Haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden ja perheiden tuen tarpeisiin vastataan myös muun muassa kotouttavan sosiaalihuollon palveluilla. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnossa tuodaan esiin, että yhteyttä sosiaalihuoltoon tulee selkeyttää tarvittaessa myös lainsäädännöllisin keinoin erityisesti niiden asiakasryhmien kohdalla, joille sosiaali- ja terveyspalvelut ovat tavanomaista keskeisempiä.  

Saadun selvityksen mukaan sosiaali- ja terveyspalveluiden siirtyminen hyvinvointialueiden järjestämisvastuulle edellyttää muutoksia kotoutumislakiin, jotta voidaan varmistaa, että kotoutumispalveluihin oikeutetut maahanmuuttajat saavat kunnan palveluiden lisäksi myös tarvelähtöisesti sosiaali- ja terveyspalveluita, joista säädetään niitä koskevassa lainsäädännössä. Selonteon mukaan kotoutumisesta vastaavalla viranomaistaholla (kunta) olisi velvoite ohjata viiveettä sosiaalihuollon palvelutarvearvioon henkilöt, joilla arvioidaan olevan sosiaalihuollon tarve.  

Lainsäädännön uudistamisen lisäksi kotoutumista edistävien sote-palveluiden siirtyminen hyvinvointialueille edellyttää kuntien ja hyvinvointialueiden välisten yhteistyökäytäntöjen kehittämistä kotoutumisen edistämisessä ja pakolaisten vastaanotossa. Yhteisten toiminta- ja menettelytapojen luominen on tärkeää myös lapsiperheiden palveluissa, kun osa palveluista siirtyy hyvinvointialueille ja suuri osa, muun muassa varhaiskasvatus ja perusopetus, jäävät edelleen kuntiin. Kunnalla on parhaat edellytykset tavoittaa maahanmuuttajat ja vastata palvelutarpeeseen monialaisella yhteistyöllä silloin, kun yhteistyö hyvinvointialueiden ja muiden viranomaisten kanssa on sujuvaa. 

Tiedonkulun kehittäminen

Kotoutumisen edistäminen on useiden viranomaisten ja toimijoiden yhteistyötä. Toimiva yhteistyö edellyttää saumatonta tiedonkulkua eri toimijoiden välillä. Hallintovaliokunta on useissa eri yhteyksissä kiinnittänyt huomiota viranomaisten välisen tiedonkulun toimivuuteen ja siihen liittyviin lainsäädännön kehittämistarpeisiin.  

Selonteon mukaan keskeinen haaste työvoiman ulkopuolella olevien kotoutumisen edistämisessä on kohderyhmän tavoittaminen. Valiokunnan mielestä kotouttamistoimenpiteistä vastaavilla viranomaisilla tulee olla tieto siitä, ketkä kotoutumista edistäviä palveluita tarvitsevat. Kansaneläkelaitoksella on voimassa olevan kotoutumisen edistämisestä annetun lain mukaan velvollisuus toimittaa kunnalle tiedot maahanmuuttajasta, jolle maksetaan muuten kuin tilapäisesti toimeentulotukea. Valiokunta pitää tärkeänä huolehtia siitä, että kunnissa kotoutumissuunnitelmasta ja asiakasohjauksesta vastaava taho saa henkilön tavoittamiseksi ja ohjaamiseksi oikeisiin palveluihin asianmukaiset tiedot sen jälkeenkin, kun sosiaali- ja terveyspalvelut siirtyvät hyvinvointialueiden järjestettäväksi.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että viranomaiset voivat systemaattisesti tarjota kotoutumisohjelman palveluita myös kotihoidon tukea saaville maahanmuuttajille, jotka ovat usein kotona lapsia hoitavia äitejä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan voimassa oleva lainsäädäntö ei mahdollista kotihoidon tukea saavien maahanmuuttajien rekisteritietojen käyttämistä tähän tarkoitukseen. Lainsäädännön kehittämistarpeet on tältäkin osin syytä selvittää.  

Saadun selvityksen mukaan myös maahanmuuttajien osaamisen tunnistamista koskevaan tiedonsiirtoon liittyy nykyisin ongelmia. Parhaillaan selvitetään mahdollisuutta kehittää ja ottaa käyttöön kotoutumisen alkuvaiheen palvelukokonaisuuden asiakastietojärjestelmä, jonka avulla voidaan hallinnoida kuntien alkukartoituksiin ja kotoutumissuunnitelmiin liittyvää asiakastietoa. Tämä mahdollistaisi tiedon siirtymisen kotoutumisen viranomaistoimijoiden ja oppilaitoksen välillä. Valiokunta pitää tällaista tietojärjestelmää erittäin tärkeänä. Samalla valiokunta korostaa, että uudistettavassa lainsäädännössä on huolehdittava viranomaisten riittävistä tiedonsaantioikeuksista. 

Maahanmuuttajanaisten kotoutuminen ja työllistyminen

Kotoutumisohjelman kohderyhmänä ovat työttöminä työnhakijoina olevat ja muutoin kuin tilapäisesti toimeentulotukea saavat maahanmuuttajat, joille nykyisinkin laaditaan kotoutumissuunnitelma. Keskeisenä tavoitteena on tehostaa työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien kotoutumista, sillä heitä ei nykyisin tavoiteta kattavasti kotoutumispalveluihin. Valiokunta korostaa erityisesti kotona lapsia hoitavien vanhempien tavoittamista ja pääsyä palveluihin. Tämä on tärkeää maahanmuuttajanaisten osallisuuden ja työllisyyden parantamiseksi sekä myös perheen kotoutumisen näkökulmasta. Erityisesti kotona lapsia hoitavat naiset jäävät nykyjärjestelmässä helposti pitkäksi aikaa työelämälähtöisten palveluiden ulkopuolelle, vaikka työllistyminen voi tulla heille ajankohtaiseksi myöhemmin.  

Eduskunta on edellyttänyt, että hallitus ryhtyy viivytyksettä toimiin maahanmuuttajataustaisten naisten työllistymisen edistämiseksi ja että maahanmuuttajanaiset tulee asettaa kotouttamispalveluiden erityiseksi kohderyhmäksi. Selonteossa ehdotetaankin maahanmuuttajanaisten asettamista työllisyyspolitiikan erityiskohderyhmäksi. Tämän lisäksi heidän työllisyyttään pyritään parantamaan EU-rahoituksella toteutettavilla hankkeilla, yleisen palvelu- ja koulutusjärjestelmän uudistamisella ja toimialakohtaisilla työllistymispaketeilla. Hallintovaliokunta toteaa, että kotoutumispalveluiden saavutettavuuden parantaminen myös työelämän ulkopuolella oleville ryhmille edistää osaltaan maahanmuuttajanaisten työllisyyttä. Jatkossakin on tärkeää kiinnittää huomiota kotona olevien naisten osallisuuden lisäämiseen. 

Tarkastusvaliokunnan lausunnossa viitataan työvoimatutkimukseen, jonka mukaan vuonna 2020 ulkomaan kansalaisten naisten työllisyysaste on ollut noin 20 prosenttiyksikköä heikompi kuin suomalaistaustaisten naisten. Maahan muuttaneet naiset ovat kuitenkin keskimäärin koulutetumpia kuin maahan muuttaneet miehet. Myös naisten suomen tai ruotsin kielen taito on parempi kuin miesten. Mahdollinen selitys naisten korkeammasta koulutuksesta huolimatta miehiä heikompaan työllisyyteen ovat sukupuolen mukaan segregoituneet työmarkkinat. Eräillä naisvaltaisilla aloilla, kuten kasvatus-, sosiaali- ja terveysaloilla, kielitaidon merkitys on suurempi kuin joillakin miesvaltaisilla aloilla. Samoin näillä aloilla tutkinnon tunnustamiseen liittyy sääntelyä, joka voi hankaloittaa lähtömaassa hankitun osaamisen hyödyntämistä Suomessa 

Maahan muuttaneet naiset muodostavat asiantuntijakuulemisen mukaan hyvin heterogeenisen ryhmän. Ongelmien kasautuminen asettaa tiettyjä naisryhmiä erityisen haavoittuvaan asemaan. Esimerkiksi pakolaisena Suomeen tuleminen, lyhyt tai kokonaan puuttuva koulutus, terveyshaasteet, koettu väkivalta, epätasainen hoivavastuun jakautuminen, suuri lasten määrä ja etninen tausta lisäävät työllistymisvaikeuksien ja työmarkkinoiden ulkopuolelle jäämisen riskiä. Mitä heikommassa yhteiskunnallisessa asemassa nainen on, sitä tärkeämpiä ovat erityisesti naisille kohdistetut palvelut. Tällaisissa kotoutumispalveluissa tunnistetaan sukupuolen merkitys ja huomioidaan kokonaisvaltaisesti naisen eri elämänvaiheet. Naisille kohdennettuja kotoutumisen tukipalveluja ei ole saatavilla valtakunnallisesti. Esimerkiksi pääkaupunkiseudulla erityisesti naisille suunnattuja kotoutumispalveluja tuottavat lähinnä järjestöt projektiluontoisella rahoituksella.  

Valiokunta painottaa, että maahanmuuttajanaisten työllistymiseen on kiinnitettävä erityistä huomiota ja työllistymisen esteitä purettava. Työelämälähtöisiä kotouttamispalveluja tulee tarjota myös työmarkkinoiden ulkopuolella oleville naisille. 

Selonteossa ehdotetaan tehostettavan viranomais- ja järjestöyhteistyötä työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajanaisten tavoittamisen ja palveluihin ohjaamisen parantamiseksi. Esimerkiksi lastenhoidolla tuettuja joustavia koulutuksen toteutusmalleja on tarkoitus kehittää. Valiokunta pitää tärkeänä, että löydetään nykyistä enemmän keinoja antaa tälle kohderyhmälle tietoa oikeuksistaan suomalaisessa yhteiskunnassa. Valiokunta katsoo, että erityisesti kolmannen sektorin matalan kynnyksen palvelut ovat tärkeitä haavoittuvassa asemassa olevien maahanmuuttajataustaisten naisten onnistuneen kotoutumisen kannalta. Siksi maahanmuuttajataustaisten naisten parissa työskentelevien järjestöjen resursoinnin tulee olla riittävällä tasolla. Rahoituksen tulee yleisemminkin perustua selkeästi mitattaviin kotoutumisen edistymistä seuraaviin suureisiin. 

Lapsiperheet sekä lapset ja nuoret

Maahanmuuttajaperheiden sukupolvisuhteet liittyvät olennaisena osana kotoutumisprosessiin, joten niihin tulee valiokunnan näkemyksen mukaan kiinnittää jatkossa enemmän huomiota. Tutkimustiedon mukaan monien maahan muuttaneiden vanhempien on vaikea ymmärtää, tukea ja kontrolloida lastensa koulunkäyntiä ja vapaa-ajanviettoa. Erityisesti neuvoloiden, varhaiskasvatuksen ja kauttaaltaan koulutusjärjestelmän piirissä olisi syytä tehdä nykyistä vahvemmin työtä perheiden kanssa. Tässä yhteydessä tulee panostaa mm. selkokieliseen viestintään.  

Nykytilanteen yhtenä ongelmana on pidetty sitä, että ei kunnissa systemaattisesti laadita kotoutumissuunnitelmia. Perheen kotoutumissuunnitelman hyödyntämistä on selonteon mukaan tarkoitus lisätä ja sen sisältöjä kehitetään lasten tilanne huomioiden. Valiokunta kannattaa perheen kotoutumissuunnitelmaan panostamista. Perheen kotouttamissuunnitelmaa tarvitaan erityisesti silloin, kun on tarvetta tukea lapsen kehitystä vanhemmuutta vahvistamalla.  

Suurella osalla maahanmuuttajalapsista ja -nuorista menee hyvin, mutta myös puutteita yhdenvertaisuuden toteutumisessa on havaittavissa. Erityisen haavoittuvassa asemassa ovat alaikäiset ilman huoltajaa maahan saapuneet. Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että selonteossa on tunnistettu ilman huoltajaa saapuneiden erityisen tuen tarve. Valiokunta toteaa, että selonteossa ehdotetuissa toimenpiteissä ei kuitenkaan erityisesti huomioida haavoittuvassa asemassa olevien, esimerkiksi vammaisten ja muiden erityisen tuen tarpeessa olevien, lasten tarpeita.  

Kouluterveyskysely on useana vuonna ja eri luokka-asteilla osoittanut, että ulkomaista syntyperää olevilla nuorilla on suomalaista syntyperää olevia nuoria enemmän erilaisia terveyden ja hyvinvoinnin haasteita. Kiusaamis- ja yksinäisyyskokemukset kasaantuvat kyselyn mukaan erityisesti maahanmuuttajataustaisille pojille. Valiokunta pitää ilmiötä huolestuttavana ja toteaa, että ongelmaan puuttumiseksi tarvitaan konkreettisia toimenpiteitä. Muutoin kiusaamis- ja yksinäisyyskokemukset voivat johtaa monenlaisiin ongelmiin mm. koulutuksessa ja työllistymisessä sekä yhteiskunnasta syrjäytymisenä.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että maahanmuuttajanuorille on tarjolla erilaisia tukitoimia, kuten mahdollisuus tarpeen mukaisiin sosiaalihuollon palveluihin. Myös harrastuksilla ja järjestötoiminnalla voi olla merkittävä rooli nuoren kotoutumisessa. Etsivä nuorisotyö ja työpajatoiminta tarjoavat tarvittaessa tukea kotoutumiseen. 

Yhteiskunnasta syrjäytyminen voi johtaa myös rikollisuuteen. Hallintovaliokunta on sisäisen turvallisuuden selonteosta joulukuussa 2021 antamassaan mietinnössä (HaVM 19/2021 vp) nostanut esiin huolensa ns. katujengi-ilmiön syntymisestä, josta on ollut merkkejä myös Suomessa. Erityisen huolestuttavana uutena ilmiönä on ensimmäisen ja toisen polven maahanmuuttajataustaisten nuorten rikollisten jengiytyminen.  

Valtaosa Suomessa asuvista lapsista ja nuorista voi hyvin ja syyllistyy harvoin rikoksiin. Toistuva ja vakava rikollisuus kasaantuu pienelle joukolle lapsia ja nuoria. Polarisaatio ja segregaatiokehitys ruokkivat yhteiskunnallista levottomuutta, joka voi vahvistaa muun muassa jengiytymistä, väkivaltaisten ääriliikkeiden houkuttelevuutta ja terrorismin uhkaa. Rikollisuuteen ja heikkoon yhteiskunnalliseen luottamukseen johtavat tekijät vahvistuvat entisestään, jos ne määrittävät kokonaisia naapurustoja ja sosiaalisia ryhmiä. Nämä vaikutukset eivät rajaudu vain näille asuinalueille, vaan vaikuttavat laajalti koko yhteiskuntaan. Valiokunnan mielestä tästä kehityksestä voi aiheutua merkittävä sisäisen turvallisuuden uhka, jos yhä useampi Suomessa asuvista joko syrjäytymiskehityksen seurauksena tai muutoin kokee, ettei voi osallistua tai integroitua laillisen yhteiskunnan toimintaan, vaan asettuu tai ajautuu sen ulkopuolelle. Valiokunta toteaa, että osalle siirtyminen laillisen yhteiskunnan ulkopuolelle voi olla tietoinen valinta.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että nuorten rikoskierre kyetään katkaisemaan mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Nuorten alkavan rikoskierteen katkaiseminen onkin avainroolissa estettäessä myös katujengien syntyminen. Esimerkiksi ns. ankkuritoiminnassa pyritään ehkäisemään jengiytymistä ja väkivaltaista radikalisoitumista. Sellaisten asuinalueiden synty, joilla rikollisuuden riski ja turvattomuuden tunne on korkealla sekä luottamus viranomaisiin heikkoa, on estettävä. Saadun selvityksen mukaan Helsingissä asuinalueiden eriytyminen on viime vuosina voimistunut, mikä näkyy esimerkiksi merkittävästi kasvaneissa koulujen välisissä oppimiseroissa. Poliisin ja muiden viranomaisten ennalta estävää toimintaa on tärkeää kohdentaa erityisesti tällaisille alueille. Poliisin, koulujen, sosiaalitoimen, nuorisotoimen ja kolmannen sektorin toimiva yhteistyö on tässä keskeistä. Ankkuritoiminnassa moniammatillisilla toimenpiteillä on saavutettu hyviä tuloksia myös ulkomaalaistaustaisten nuorten rikoskierteen katkaisemisessa. Moniammatillisessa yhteistyössäkin on tärkeää, että yhdellä viranomaisella on selkeä päävastuu oireilevasta nuoresta. 

Ohjauksen ja neuvonnan vahvistaminen

Maahanmuuttajalle annetaan voimassa olevan kotoutumislain 7 §:n mukaan tietoa hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan suomalaisessa työelämässä ja yhteiskunnassa sekä palvelujärjestelmästä ja kotoutumista edistävistä toimenpiteistä. Tämä perustietoaineisto annetaan nykyisin kaikille Suomeen muuttaville oleskelulupapäätöksen tiedoksiannon, oleskeluoikeuden rekisteröinnin, oleskelukortin myöntämisen tai kotikunta- ja väestötietojen rekisteröinnin yhteydessä. Käytännössä työ- ja elinkeinoministeriö on tuottanut Tervetuloa Suomeen -oppaan, jonka Suomen ulkomaan edustustot, Maahanmuuttovirasto tai Digi- ja väestötietovirasto jakavat Suomeen muuttavalle henkilölle. 

Eri toimijoiden tarjoamat matalan kynnyksen ohjaus- ja neuvontapalvelut täydentävät viranomaisten järjestämiä palveluita. Ohjaus- ja neuvontapalveluilla pyritään tukemaan ja nopeuttamaan kotoutumista ohjaamalla asiakkaita oikeanlaisiin palveluihin. Selonteon mukaan ohjaus- ja neuvontapalveluiden saatavuudessa ja toimintamalleissa on ollut vaihtelua. Niiden vakinaistamiseen ja kehittämiseen on kohdennettu määräaikaista rahoitusta vuosille 2020—2022. Valiokunta pitää tärkeänä, että ohjaus- ja neuvontapalvelujen vakinaistamiseen ja kehittämiseen osoitetaan pysyvä rahoitus. Kehittämistyössä on syytä hyödyntää eri hankkeissa kehitettyjä hyviä käytäntöjä.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomeen muuttaville on tarjolla mahdollisimman kattavasti tietoa suomalaisesta yhteiskunnasta ja sen pelisäännöistä. Esimerkiksi työn tai opintojen perusteella Suomeen muuttaville tiedonsaanti matalan kynnyksen neuvontapalvelussa voi olla riittävää sen sijaan, että yhteiskuntaan asettautuminen vaatisi varsinaista kotoutumispalvelujen asiakkuutta. Valiokunta pitääkin perusteltuna, että kaikille Suomeen muuttaneille maahanmuuttajille suunnattua ohjausta ja neuvontaa vahvistetaan.  

Laatua ja vaikuttavuutta on tärkeää parantaa määrittämällä toiminnalle yhteiset laatukriteerit ja vahvistamalla neuvojien osaamista. Esimerkiksi koulutukseen ohjaavilla tahoilla, kuten TE-toimistojen henkilöstöllä, ei välttämättä ole riittävää tuntemusta erilaisista koulutuksista, jotta ne voisivat ohjata opiskelijan hänelle parhaiten sopivaan koulutukseen. Maahanmuuttajille suunnattua ohjausta ja neuvontaa koskevissa toimenpiteissä tulee näin ollen ottaa huomioon myös ohjausta ja neuvontaa antavien henkilöiden täydennyskoulutustarpeet. Samoin koulutukseen ohjaavilla tahoilla tulisi olla kykyä tunnistaa erilaisia oppimisvaikeuksia, jotta asiakkaita voidaan ohjata tarvittavan tuen piiriin.  

Eri kohderyhmien tavoitettavuutta ohjauksen ja neuvonnan piiriin on syytä vahvistaa. Esimerkiksi vapaan sivistystyön lukutaitokoulutus ei tavoita kotona pitkään olleita maahanmuuttajia. Lukutaitokoulutuksesta tiedottamista tulisi vahvistaa oikean kohderyhmän tavoittamiseksi ja koulutukseen ohjaamiseksi. Tiedottamisessa tulee ottaa huomioon kohderyhmälähtöinen viestintä ja hyödyntää monipuolisesti eri kanavia, kuten esimerkiksi neuvoloita ja järjestöjä. Kohderyhmään kuuluville on tärkeää jakaa tietoa myös koulutukseen osallistumista helpottavista muista palveluista, kuten varhaiskasvatuksesta. Lasten osallistuminen varhaiskasvatukseen tukee sekä lasten että vanhemman kotoutumista ja mahdollistaa vanhemmalle tavoitteellisen opiskelun.  

Vapaa sivistystyö ja aikuisten perusopetus

Vapaan sivistystyön koulutuksessa on mahdollista järjestää joustavia ja työn ohessa toteutettavia oppimismahdollisuuksia. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen maahanmuuttajien koulutuspolkujen arvioinnissa vuonna 2020 on todettu, että vapaan sivistystyön lukutaitokoulutuksen ja aikuisten perusopetuksen järjestäminen toteutuu oppilaitoksissa maahanmuuttajien koulutuspolkujen edistämisen näkökulmasta keskimäärin hyvin. Koulutuksen järjestäjät ovat kokeneet kuitenkin haasteita muun muassa rahoituksen riittävyydessä, opiskelijaryhmien heterogeenisyydessä ja arvioinnin yhdenmukaisessa toteutumisessa.  

Vapaan sivistystyön oppilaitosten rooli kotoutumisen tukemisessa ei rajaudu pelkästään luku- ja kirjoitustaidon oppimiseen, vaan laaja-alaisesti perustaitojen, kielitaidon ja yhteiskunta- ja työelämävalmiuksien oppimiseen. Valiokunta katsoo, että vapaan sivistystyön oppilaitosten roolia tulee vahvistaa kotoutumisen edistämisessä kokonaisuutena. Valiokunta viittaa tältäkin osin eduskunnan hyväksymään kannanottoon, jossa edellytetään hallituksen huolehtivan vapaan sivistystyön osuuden kasvattamisesta kotouttamisessa (EK 35/2018 vp).  

Valiokunta kannattaa selonteon vapaan sivistystyön koulutusta koskevaa toimenpide-ehdotusta, jonka mukaan huolehditaan kotoutumissuunnitelmaan sisältyvän vapaan sivistystyön kotouttavan koulutuksen rahoituksen riittävyydestä koulutustarpeeseen nähden. Saadun selvityksen mukaan esimerkiksi vapaan sivistystyön UMAKO-lukutaitokoulutuksen valtionrahoitus ei kansa-lais-opistoissa nykyisellä rahoitusmallilla kata tosiasiallisia kustannuksia.  

Maksuttoman vapaan sivistystyön koulutuksen ulottamista luku- ja kirjoitustaidon koulutusta ja perustaitojen vahvistamista tarvitseville henkilöille, joilla ei ole oikeutta kotoutumissuunnitelmaan, on syytä selonteon kirjauksen mukaisesti selvittää. Kotoutumisajan ylittäneiden maahanmuuttajien koulutustarpeeseen vastaaminen vapaassa sivistystyössä edellyttää riittävän rahoituksen turvaamista.  

Aikuisten perusopetuksessa maahanmuuttajien koulutuspolkujen sujuvuuden yhtenä ongelmana on se, että hylätytkin kurssisuoritukset kuluttavat nykyisin opiskelijakohtaista valtionosuudella rahoitettujen kurssien määrää. Varsinkin lukutaitovaiheessa ja alkuvaiheessa hitailla oppijoilla voi olla tarve kerrata kursseja. Selonteon toimenpide-ehdotuksen mukaan aikuisten perusopetuksessa mahdollistetaan rahoitus myös opiskelijoiden kertaamista kursseista.  

Hyvät väestösuhteet

Yhteiskunnan vastaanottavuuden merkityksestä kotoutumiselle on selonteon mukaan yhä enemmän tutkimusnäyttöä. Siksi on olennaista vahvistaa yksilöille suunnattujen palveluiden rinnalla myös yhteiskunnan vastaanottavuutta. Kotouttamistoimien tehokkuus edellyttää myös maahanmuuttajien omaa motivaatiota ja vastuuta. Hyvien väestösuhteiden politiikalla edistetään eri väestöryhmiin kuuluvien ihmisten mahdollisuuksia elää yhdessä suomalaisessa yhteiskunnassa sekä luottaa toisiinsa lähtökohdista ja taustasta riippumatta. Kotoutumista edistävä työ kytkeytyykin tiiviisti väestöryhmien välisten suhteiden edistämiseen sekä rasismiin ja syrjintään puuttumiseen. Maahanmuuttajan omilla asenteilla ja halulla integroitua suomalaiseen yhteiskuntaan on myös merkitystä muun yhteiskunnan vastaanottavuuden kannalta. 

Väestösuhteet ovat yksi keskeisimmistä kotoutumiseen liittyvistä tekijöistä, mutta asia jää kuitenkin selonteossa asian tärkeyteen nähden varsin pieneen rooliin. Hallintovaliokunta yhtyy asiantuntijakuulemisessa esitettyyn näkemykseen siitä, että millään kehittämistoimilla ja kohdennetuilla palveluilla ei saada aikaan riittävää muutosta maahanmuuttajien hyvinvointiin ja työllisyyslukuihin, jos yhteiskunnan ja työelämän vastaanottavuus maahanmuuttajataustaisia työntekijöitä kohtaan ei parane ja moninaisuutta ei nähdä koko yhteiskunnassa mahdollisuutena. Kaiken keskiössä ovat asenteet ja niihin vaikuttaminen. Syrjintäkokemukset ovat suoraan yhteydessä henkilön hyvinvointiin ja mielenterveyteen sekä sitä kautta myös työllistymiseen.  

Työ- ja opintotoiminta vastaanottokeskuksissa ja kuntiin ohjaaminen

Valiokunta yhtyy tarkastusvaliokunnan kotouttamisen toimivuutta koskevassa mietinnössä (TrVM 6/2018 vp) esitettyyn näkemykseen siitä, että jokaisen turvapaikanhakijan tulee saada riittävät tiedot suomalaisen yhteiskunnan toimintatavoista, kulttuurista, säännöistä ja arvoista jo turvapaikkaprosessin aikana. Valiokunta toteaa, että turvapaikanhakijan oikeuksien ja velvollisuuksien tulee olla tasapainossa siitä alkaen, kun henkilö hakee turvapaikkaa Suomesta.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että turvapaikanhakijoiden omaa toimijuutta vahvistetaan vastaanottokeskuksessa oloaikana erilaisin esikotouttavin toimenpitein. Näillä toimilla tuetaan myös valmiuksia kotoutumiseen, jos turvapaikanhakijalle myöhemmin myönnetään oleskelulupa. Vastaanottokeskuksissa järjestetään vastaanottopalveluna muun ohella työ- ja opintotoimintaa kansainvälistä suojelua hakevan ja tilapäistä suojelua saavan omatoimisuuden edistämiseksi. Vastaanottokeskuksen alueella järjestettävään työ- ja opintotoimintaan osallistuminen on vastaanottokeskuksen asiakkaalle velvoittavaa, ja siitä kieltäytyminen voi johtaa hänelle maksettavan vastaanottorahan vähentämiseen. Asiantuntijalausunnoista ei ole ilmennyt, kuinka laajassa mittakaavassa vastaanottorahan vähentämistä on käytetty. Valiokunta kannattaa edellä mainitun asian selvittämistä. 

Opintotoimintana tarjotaan suomen tai ruotsin kielen opintoja ja yhteiskuntatietoutta. Valiokunta pitää perusteltuna, että turvapaikanhakija saa tietoa muun muassa Suomen lainsäädännöstä, yhteiskuntajärjestyksestä sekä suomalaisesta kulttuurista ja tavoista jo oleskellessaan vastaanottokeskuksessa. Maahanmuuttoviraston kehittämään suomalaisen yhteiskunnan kurssin Suomen lainsäädäntö -osioon kuuluu myös verkkokurssi ja testi. Valiokunta pitää tarpeellisena selvittää, miten vastaanottorahaa voidaan kehittää kannustavampaan suuntaan aktiivisuuden ja oppimisen edistämiseksi. Valiokunta toteaa, että opintotoiminnan laatuun ja palveluiden saatavuuteen tulee jatkossa kiinnittää erityistä huomiota. Mahdollisuuksia tutustua alueen koulutustarjontaan ja työmahdollisuuksiin sekä harrastustoimintaan myös vastaanottokeskusten ulkopuolelle tulee kehittää. Hakijoiden omaa aktiivisuutta on syytä korostaa. 

Kansainvälisen suojelun perusteella oleskeluluvan saavien kuntiin ohjaaminen perustuu nykyisin ELY-keskuksen ja kuntien väliseen sopimukseen. Luvan saaneet ohjataan lähtökohtaisesti kuntapaikoille. Tällä hetkellä suurin osa luvan saaneista siirtyy kuitenkin kuntiin itsenäisesti. Saadun selvityksen mukaan vuodesta 2018 alkaen enintään 23 prosenttia oleskeluluvan saaneista on vuosittain siirtynyt kuntapaikalle. Järjestelmä ei siis käytännössä toimi ja sitä on kehitettävä. Selonteossa ehdotetaan, että ELY-keskus ohjaisi jatkossa kuntapaikoille pääsääntöisesti kiintiöpakolaiset ja muut haavoittuvassa asemassa olevat. Muut muuttaisivat kuntaan vastaanottokeskuksen ohjaamana tai itsenäisesti. Valiokunta pitää tärkeänä, että kuntiin siirtyminen tapahtuu vastaanottokeskuksen, kunnan ja ELY-keskuksen tiiviissä yhteistyössä. Kunnille kiintiöpakolaisten ja oleskeluluvan saaneiden turvapaikanhakijoiden vastaanottamisesta maksettavien laskennallisten korvausten riittävästä tasosta on huolehdittava. 

Valiokunnan huomiota on asiantuntijakuulemisessa kiinnitetty siihen, että ulkomaalaisten rekisteröintiasioiden käsittelyajat ovat Digi- ja väestötietovirastossa pitkittyneet ja oleskeluluvan saaneiden turvapaikanhakijoiden kotikuntamerkinnän saaminen on tästä syystä viivästynyt useilla kuukausilla. Tämä vaikuttaa kuntaan siirtymiseen ja aiheuttaa lisäkustannuksia vastaanottokeskuksille sekä hidastaa osaltaan kotoutumista edistävien toimenpiteiden käynnistämistä. Oleskeluluvan saanut ei voi ilman kotikuntamerkintää saada myöskään henkilökorttia, joka tarvitaan esimerkiksi pankkitilin avaamiseen. 

Järjestöjen rooli ja kumppanuusohjelma

Valiokunta pitää myönteisenä, että selonteossa on varsin laajasti huomioitu järjestöjen rooli kotoutumisen tukemisessa. Vahvalla ja osaavalla vapaaehtoistoiminnalla voidaan tukea merkittävästi maahan muuttaneiden kotoutumista. Selonteossa on tuotu esiin myös työ- ja elinkeinoministeriön koordinoima kotoutumisen kumppanuusohjelma, jonka toteuttamisella ja edelleen kehittämisellä on valiokunnan näkemyksen mukaan mahdollista lisätä tarvittavaa yhteistä suunnittelua eri toimijoiden työhön niin valtakunnallisella kuin alueellisella tasolla huomioiden myös järjestöjen työ.  

Valiokunta pitää tärkeänä selonteon havaintoja pirstaleisen toimijakentän osaamisen puutteista sekä eri toimijoiden välisestä tiedonkulun kehittämistarpeesta. Valiokunta pitää tärkeänä, että kotoutumistyöhön liittyvässä osaamisen kehittämisessä hyödynnetään myös järjestöjen osaamista. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnossa korostetaan vammaisjärjestöjen osaamisen sekä tietotaidon merkitystä vammaisten maahanmuuttajien kotoutumistyössä ja sen kehittämisessä.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että selonteossa tunnistetaan yhtäältä järjestöjen työn merkitys ja toisaalta niiden rahoituksen lyhytkestoisuuteen ja hankepohjaisuuteen liittyviä ongelmia. Lyhytkestoinen tai epävarma rahoitus vaikeuttaa pitkäjänteistä suunnittelua ja pysyvän toiminnan kehittämistä. On sinänsä hyvä, että järjestöjen hankeosaamista selonteon mukaisesti kehitetään ja että hankehakuja pyritään yksinkertaistamaan. Konkreettiset toimet järjestöjen toiminnan rahoituksen pitkäjänteisyyden vahvistamiseksi jäävät valiokunnan näkemyksen mukaan selonteossa kuitenkin varsin vähäisiksi.  

Seurantajärjestelmän kehittäminen

Valiokunta pitää tärkeänä, että kotouttamistoimenpiteiden vaikuttavuutta ja kotoutumisen onnistumista voidaan arvioida riittävän kattavien ja säännönmukaisesti tuotettavien kotoutumisen eri osa-alueita koskevien tietojen avulla. Työ- ja elinkeinoministeriön kotouttamisen osaamiskeskus ylläpitää kotoutumisen seurantajärjestelmää, jonka indikaattoritiedot perustuvat erilaisiin rekisteri- ja kyselytietoihin. Kotoutumisen edistämisen tietopohjaisuutta tulee vahvistaa niin, että seurantajärjestelmä kattaa nykyistä laajemmin eri viranomaistoimijoiden kotouttamistoimenpiteitä koskevat tiedot. 

Yhteenveto

Valiokunta on edellä useissa kohdin korostanut kielitaidon keskeistä merkitystä suomalaiseen yhteiskuntaan kotoutumisessa. Valiokunta tähdentää, että kotoutuminen ei voi täysimääräisesti toteutua ilman riittävää kielitaitoa, eikä maahanmuuttaja voi myöskään omaksua suomalaisen yhteiskunnan toimintatapoja ja kulttuuria, jos hän ei osaa suomen tai ruotsin kieltä. Kielitaidon kehittämisen tulee olla kotoutumisen edistämiseen tähtäävien toimenpiteiden keskiössä. 

Kielitaito ja yhteiskunnan toimintatapojen tunteminen ovat kotoutumisen ja yhteiskunnallisen osallisuuden edellytyksenä riippumatta maahantulon perusteesta. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että puutteet näissä taidoissa ja tiedoissa voivat myös heijastua seuraavaan, Suomessa syntyvään sukupolveen, jos vanhemmilla ei ole riittäviä mahdollisuuksia tukea lastensa koulunkäyntiä esimerkiksi puutteellisen kielitaidon vuoksi. Puutteellinen kielitaito vaikuttaa myös maahan muuttaneiden lasten koulumenestykseen ja tätä kautta jatko-opintoihin hakeutumiseen. Valiokunta pitää tätä erittäin huolestuttavana, ja kehitykseen tuleekin puuttua riittävän ajoissa, jotta erot eri väestöryhmien välillä eivät kasva liikaa.  

Eduskunta on aiemmin edellyttänyt toimenpiteitä kotoutumiskoulutuksen kieliopintojen uudelleen järjestämiseksi, jotta opetuksen laatu turvataan ja oppimistulokset paranevat vastaamaan niille asetettuja oppimistavoitteita sekä työelämän kielitaitovaatimuksia. Lisäksi eduskunta on edellyttänyt oleskeluluvan saaneen maahanmuuttajan kotoutumissuunnitelmaan sisältyvän kielikoulutuksen velvoittavuuden lisäämistä siten, että kielikoulutukseen sisältyy kielitaitoa mittaava koe. Selonteko sisältää eräitä edellä tässä mietinnössä mainittuja toimenpiteitä, joiden avulla kotoutumiskoulutuksen laatua pyritään parantamaan. Selonteossa esitetyt toimenpiteet eivät valiokunnan näkemyksen mukaan ole kuitenkaan riittäviä.  

Kielikoulutuksen velvoittavuuden lisäksi on huolehdittava siitä, että kielikoulutukseen ja muuhunkin kotoutumista edistävään koulutukseen osallistumiseen on riittävästi kannustimia. Esimerkiksi se, että maassa pitkään oleskelleille maahanmuuttajille järjestetään julkisin varoin ylimääräisiä tulkkauspalveluita, vaikka kielikoulutusta on ollut asianomaisille henkilöille tarjolla, ei välttämättä kannusta riittävän kielitaidon hankkimiseen.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että aiemmin edellytettyjen kotoutumiskoulutukseen sisältyvän kielikoulutuksen velvoittavuutta lisäävien toimenpiteiden vaikutuksia oppimistuloksiin seurataan. Hallintovaliokunta ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi kannanottoa, jossa hallitus velvoitetaan seuraamaan kotoutumiskoulutuksen ja erityisesti siihen sisältyvien kieliopintojen velvoittavuutta lisäävien toimenpiteiden vaikutuksia oppimistuloksiin ja huolehtimaan kieliopintojen kehittämisestä siten, että maahan muuttaneiden kielitaito vastaa nykyistä paremmin työelämän kielitaitovaatimuksia. (Valiokunnan kannanottoehdotus) 

Valiokunta on edellä korostanut maahanmuuttajan omaa aktiivisuutta ja vastuuta kotoutumisestaan. Samalla on kuitenkin syytä painottaa, että maahanmuuttajien osallisuutta yhteiskuntaan heikentävät heihin kohdistuvat kielteiset asenteet, jotka vaikeuttavat työllistymistä ja muuta osallistumista yhteiskuntaan. Yhteiskunnan ja työmarkkinoiden vastaanottavuutta onkin syytä yleisesti parantaa.